Теория административно-государственного управления

в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

* во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

* во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

* в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

* в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

* в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

* в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные - упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти - к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

2) реординационные - упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти - к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

3) координационные - упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.

Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде - это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т.д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

* во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

* во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

* в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

* в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

* в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

* в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления

17. Социальная власть и ее разновидности

Сложившееся в науке многообразие теоретических представлений о социальной власти привело к множеству принципиально различных ее определений и пониманий. Действительно, социальная власть - это такой многогранный и всепроникающий феномен, проявления которого мы находим практически во всех сферах человеческой жизнедеятельности.

Социальная власть - одна из форм управления социальными процессами, при которой согласованность совместной деятельности многих людей достигается путем подчинения их единому руководящему началу; путем определяющего, доминирующего значения воли одних людей (субъектов власти) для воли других людей (объектов власти).

Категория «власть» имеет ряд родственных понятий. Власть связывают с господством, под которым понимают принуждающее насилие, приказание. Власть может осуществляться в форме влияния. Но влияние по содержанию шире власти. Говорить о власти можно и том случае, если это влияние не носит случайного характера, а наблюдается постоянно. Власть как влияние осуществляется либо в форме убеждения (воздействие на рациональный уровень сознания), либо в форме внушения, что предполагает использование особых приемов манипулирования (воздействие на подсознание).

Авторитет рассматривается как возможная форма и источник власти. Авторитет - это руководство, добровольно признаваемое подвластными за субъектом власти права на власть в силу его моральных качеств или деловой компетенции.

Существует несколько классификаций социальной власти в зависимости от того, что считается основанием: область функционирования власти, объём прерогатив, субъект власти, режим правления и т.д.

1. По области функционирования: политическая, идеологическая, социальная, экономическая, юридическая, светская и духовная (религиозная);

2. по объёму прерогатив: государственная, международная, семейная и т.д.;

3. по объекту власти: общественная, классовая, партийная, личная;

4. по режиму правления: тоталитарная, деспотическая, бюрократическая, авторитарная, демократическая и др.;

5. по социальному типу: рабовладельческая, феодальная, буржуазная, социалистическая и т.д.

Одной из наиболее содержательных классификаций власти является её деление в соответствии с ресурсами, на которых она основывается, на экономическую, социальную, духовно-информационную, принудительную (которую часто называют политической в узком значении этого слова, хотя это не совсем точно) и политическую в широком, собственном значении этого слова.

18. Классификации и виды государственной власти. Д.Н. Бахрах и ее содержание (административная власть)

В повседневной жизни мы можем говорить о различной власти: в семье, на работе, в коллективе и т.п. применительно к обществу различают следующие виды власти:

a. Личная или персональная (в семье или господина над слугой);

b. Корпоративная (власть в общественной организации - корпорации, распространяющуюся только на членов организации (партия) и прекращающая свое влияние на человека при выходе из состава корпорации);

c. Социальная - власть народа в обществе.

В некоторых случаях отдельно выделяют власть военную, технократическую, экспертократическую (власть специалистов) и др.

Государственная власть - высшее проявление и продолжение политической воли и власти народа. Она универсальна и суверенна, обладает верховенством, является необходимой функцией общества и осуществляемая специально создаваемым государственным аппаратом.

Существует множество классификаций государственной власти, в основании которых лежат различные признаки:

a) в зависимости от методов осуществления:

Демократическая

Террористическая (авторитарная, тоталитарная)

b) по социальной направленности:

власть народа

власть определенного класса, слоя (диктатура пролетариата)

c) по действию в пространстве:

федеральная (центральная)

субъектов федерации.

d) Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

* в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;

* в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением государства.

На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них -- имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно совершаться управление»'.

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организаций.

Существенный признак административной власти -- наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов -- правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.

В непосредственном ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке -- важная черта административной власти'.

Названные выше признаки содержания административной власти -- универсальность, предметность, принудительность, организующий характер -- детерминируют ее форму -- иерархически построенный административный аппарат и большое число профессиональных служащих.

19. Принципы государственной власти

1. государственной и территориальной целостности Российской Федерации;

2. распространения суверенитета Российской Федерации на всю территорию Рязанской области;

3. верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Рязанской области;

4. единства системы государственной власти;

5. разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

6. разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Рязанской области;

7. самостоятельного осуществления органами государственной власти Рязанской области принадлежащих им полномочий;

8. самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

20. Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия

Развитие госуд. управления в зарубежных странах.

В структуре органов государственного управления выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует «двухголовая» исполнительная власть - она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство государственным аппаратом разделено. «Силовые» министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России).

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р. Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся, прежде всего, на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская семья сформировалась, прежде всего, на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Таким образом, континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.

В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления. В соответствии с Законами о децентрализации от 7 января и 22 июня 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано, прежде всего, с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.

Сближение, однако, не является хаотичным. На наш взгляд, при формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора: правовые принципы, определяющие принадлежность к той или иной правовой семье; государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий). Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов оказывается возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного управления. Эта типология имеет два преимущества: дополняет слишком общее и не учитывающее местной специфики разделение по правовым семьям и, в то же время, структурирует наличную информацию, не давая скатиться к банальному утверждению систем местного управления много, и все они разные.

Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии (позже - Великобритании), начиная с XV-XVI вв. Решающим стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн: если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции и наполеоновской харизмой, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местных традиций повсюду трансформировало влияния, создавая самостоятельные системы управления.

Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, оказались вовлеченными в проложенное Францией русло. Этому во многом способствовало то, что до середины - конца XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, - прежде всего, в области организации управления. Французы предложили миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - т.е., как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государства-нации. Эта модель получила дополнительную поддержку от диктаторских режимов уже в ХХ веке (Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия), поскольку также давала им то, в чем они нуждались: механизм централизованного управления, определяемый в большей степени волей центральной власти, чем особенностями национальных традиций.

Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств и провинций или кантонов. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах. Между тем германоязычные области продолжали и после наполеоновских войн поддерживать тесные контакты друг с другом, обусловленные общностью культуры, языковым родством и все той же политикой союзов, имевшей под собой экономические основания. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в ХХ в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние (особенно сильное во франкоязычных областях Бельгии и Швейцарии), она включает в себя также принцип федерализма (или, в более исторических и более немецких терминах, союзничества) и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Этот отход, проявившийся в регионализации обоих государств, воспринимается как резкий именно потому, что до 70-х гг. в Италии и до 80-х гг. в Испании обе страны проводили чуть ли не более последовательную централизаторскую политику, чем Франция. Этот отход, с другой стороны, наглядно демонстрирует близость традиционных систем управления в трех странах. Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель: с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контексте европейской интеграции, когда подвергаются сомнению основы национальной государственности и когда даже сепаратистские тенденции оказываются достаточно условными: единая Европа делает эти устремления бессмысленными, она же их и ограничивает. Напротив, небольшие по территории и этнически сравнительно однородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель, лишь приправленную самоуправлением: поставторитарные режимы нуждаются в достаточно длительном переходном периоде когда центральная власть продолжает сохранять монополию (квази-монополию) на публичное управление.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.). Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью ряда территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло бы быть в случае развитого регионализма. Скорее наоборот, ранняя или бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других европейских стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20 - 30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления несмотря на унитаризм. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно (т.е. после формирования, в XV-XVII вв. централизованного государства) рассматривались как представители Короны и, позже, Парламента, - следовательно, не было оснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым государственным управлением на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов Короны, поскольку традиционные или создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении (Здесь и далее речь будет идти лишь о Британских островах и о поселенческих колониях Великобритании, где местное население было либо немногочисленно, либо быстро уничтожено колонистами. Поэтому в Северной Америке, Австралии и Новой Зеландии традиционные туземные формы местного управления не имели самостоятельного значения, - в отличие, например, от Индии).

Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны за независимость, привел к тому, что местное управление в США во многом сохранило черты английского местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Британского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом британской Короны имели гораздо больше возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать - как и в США - до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории.

Таким образом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах. Приведенные ниже таблицы резюмируют основные характеристики наднациональных систем (макросистем) местного управления.

21. Законы государственного управления

Закон системности государственного управления находит выражение в существенных взаимосвязях элементов и процессов управления (закономерностях). К таковым можно отнести:

-- единство основных функций управления (Радченко А.): целеполагания, прогнозирования и планирования, информирования, организации, координации и регулирования, активизации, контроля, обобщения и оценки результатов -- на всех уровнях государственного управления. Единство функций образует общий процесс управления, слагающийся из последовательно осуществляемых этапов (фаз), содержание которых составляет реализация одной или одновременно нескольких функций (например, планирования и информирования). Внутренняя взаимосвязь функций обусловлена самой природой управления как рациональной деятельности, а также системообразующей политической и нормативно-ценностной основой государственного управления;

-- единство уровней государственного управления: центрального (федерального), регионального, местного; взаимодополнение государственного управления и самоуправления; взаимодействие в едином процессе центров-субъектов управления, разделенных как по вертикали, так и по горизонтали;

-- единство общей и частных систем государственного управления, поскольку последние строятся на базе общегосударственной и являются конкретной реализацией ее целей в отдельных сферах и отраслях жизнедеятельности людей.

Отмеченные существенные взаимосвязи функций, структур, уровней и центров государственного управления характеризуют целостность системы в идеале, т.е. какой по определению она должна быть. Реальное же состояние представляет собою эволюцию системы в направлении достижения полноты целостности, реализации ее сущности, заложенных в системе объективных возможностей. Движение системы к целостности состоит в том, чтобы: а) охватить своим воздействием все социально значимые процессы государственной жизни; б) обеспечить оптимально возможную полноту реализации управленческих функций в их взаимосвязи, а также единую направленность в управляющей деятельности субъектов различных ветвей и центров власти; в) устранять противоречивость элементов системы, препятствующую нормальному ее функционированию, г) создавать недостающие органы, институты и нормы. В совокупности эти процессы составляют содержание саморазвития системы государственного управления -- ее общего объективного закона.

22. Научные (общесистемные и методологические) принципы государственного управления

Принципами в научной теории называют основные положения, с помощью которых выстраивается теория и объясняются анализируемые факты. Таковы, скажем, философские принципы. Теоретико-познавательный и методологический аспекты -- неотъемлемые признаки принципов государственного управления как научных положений. В системе государственного управления принципы выступают в своей главной ипостаси -- в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество, а также одновременно и собственно функционирования управляющего субъекта. Принципы объективны в своей основе и по содержанию постольку, поскольку они выражают научное знание об объективных законах и функциях управления, отвечают критериям научной истины. Однако объективность принципов в указанном смысле нельзя отождествлять с объективно существующими общественными процессами и присущими им объективными законами. Принципы государственного управления независимы от сознания и воли субъекта только в смысле адекватного отражения объективных законов, потребностей государства и общества. Познаются и формулируются они людьми с различными субъективными способностями и возможностями. Принципы государственного управления суть субъективное по форме выражение требований объективных законов и специфики общественных политических отношений. Иначе чем же объяснить тот факт, что признаваемые в одном типе государства (скажем, социалистическом) нормативные требования в качестве основы государственного строительства и управления, в другом (либерально-демократическом) решительно отвергаются. Конечно же, не только иной сущностью политических систем, хотя это главное. Неолиберальное демократическое сознание властей предержащих -- существенный фактор, под влиянием которого осмысливаются объективные реалии и закономерности государства и общества.

Было бы ошибочно интерпретировать положение об объективном содержании принципов управления так, что будто бы объективность гарантирует адекватное их осуществление любым субъектом и при любых условиях.

В советской политической литературе подобный апологетический подход был стереотипным при анализе политики правящих партийно-государственных институтов. Его авторами за сущее выдавалось должное, за действительное -- нормативное, а скорее желаемое. И хотя для некоторых авторов (к их числу мы относим и себя) нормативный подход чаще всего был основанием критической оценки существующей политической практики и выявления ее противоречий, он все же мало способствовал объективному рассмотрению проблем.

Не нормативность, а, прежде всего, действительность должна быть предметом анализа реализации законов и принципов управления в практической деятельности государственных органов. Нельзя не подчеркнуть, что сознательная реализация научных законов и принципов -- лишь одна из возможностей, хотя и реальных, в практике управляющего субъекта. Определяя государственное управление, включая политическое руководство, как деятельность целенаправленную, не следует считать, что любые ее виды и формы строятся целиком и полностью по строгим научным проектам. Цель, замысел -- идеальный образ будущего результата, но не строго выверенная во всех аспектах какая-то научная формула. Цель, замысел субъекта формулируются в результате синтеза элементов научных знаний и идеологических представлений, здравого смысла и практического опыта, итога повседневных наблюдений и интуиции лидеров. Политика, государственное управление -- не только (а во многих случаях не столько) наука, но также искусство. В последнем, как известно, доминирует воображение, далеко не всегда адекватно отражающее реальность. К сказанному нужно добавить, что научные знания о законах и принципах управления -- не абсолютная, а относительная истина. Мы многого еще не знаем о современных политических процессах и об объективных закономерностях государственного управления, особенно в России. Тем более, что многие теоретики и политики вообще отрицают таковые, а за принципы принимают любые целесообразные в данной конкретной ситуации формы и нормы управления. Не любое теоретическое положение, именуемое в литературе “принципом государственного управления”, фактически им является.

Существенной особенностью принципов государственного управления является выраженность и закрепленность их в большинстве своем в правовых нормах. Это положение подчеркивается Г. Атаманчуком. Правовое закрепление принципов, бесспорно, “вносит большую конкретность и устойчивость в управленческие отношения” /4/. Мы хотели бы обратить внимание читателя на уточнение: “в большинстве своем”. За ним кроется вопрос, требующий дальнейшего анализа практических форм функционирования принципов управления. Их можно сгруппировать так:

1) традиции, складывающиеся в государственном управлении;

2) политические требования и установки, зафиксированные в программах и других официальных документах государства;

3) конституционные установления и другие правовые нормы, закрепляющие формальные образцы управленческих отношений и действий субъекта и объекта управления;

4) научные рекомендации практике управления;

5) политические, идеологические и нравственные ценности как форма выражения и средство воздействия на управляющих и управляемых.

В соответствии с названным основанием выделим группы общесистемных принципов государственного управления:

1) общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций;

они определяют содержание государственного управления;

2) организационные системно-структурно-функциональные принципы, закрепленные нормативно;

3) принципы разработки, принятия и исполнения решений, в большинстве своем предусмотренные законодательством;

4) принципы управления отдельными сферами общественной жизни: политической, экономической, социальной, культурной.

Назовем их специфическими. Так же, как общесистемные, они в большинстве своем прописаны юридически или же отражены в определенных политических документах и административных инструкциях.

Государственное управление -- сложный политико-правовой организм со многими относительно самостоятельными органами и службами, регулируемыми частными принципами. Такова, например, государственная служба и ее принципы1.

23. Формы государственного управления: понятие и содержание

Формы госуд. управления - способы организации и совокупности приемов и методов, с помощью которых система управления достигает поставленных целей.

Госуд. управление характеризуется большим разнообразием форм и применяемых методов. Обобщенно выделяют две группы форм: правовые и организационные.

Правовые формы включают в себя: издание нормативных правовых актов, заключение договоров, регистрацию, лицензирование, использование мер административного воздействия. Применение правовых форм всегда предполагает наступление определенных юридических последствий. Действия субъекта управления при этом носят императивный и формально-определенный характер.

Организационные формы охватывают: принятие управленческих решений (стратегических и тактических), определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер реагирования в кризисных ситуациях. Организационные формы характеризуются гибкостью применения, предполагают проведение широкого спектра мероприятий. Итогом их применения зачастую является управленческое решение, которое вследствие приобретает правовую форму.

Организационные и правовые формы госуд. управления тесно взаимосвязаны и на практике дополняют друг друга. Правовые формы нуждаются в организации осуществления, организационные имеют правовые последствия.

24. Основные элементы управленческого процесса

Процесс управления включает следующие элементы: управляющую систему (субъект управления), управляемую систему (объект управления), управляющее воздействие в форме управленческого решения, конечный результат, общую цель и обратную связь, которая представляет собой передачу информации о результатах управляющего воздействия от объекта управления к его субъекту.

Управление как единый процесс, обеспечивающий согласованность совместного процесса труда, осуществляется в разных формах, через разные функции управления. Они представляют собой форму достижения связи и единства совместного процесса труда и реализуются через определенные виды деятельности. Выделение в управлении отдельных функций - объективный процесс. Он порождается сложностью производства и управления им. Состав функций управления должен обеспечить эффективную реакцию управляющей системы на любое изменение управляемой системы и внешней среды.

Прямое управляющее воздействие на объект управления представляет собой взаимодействие трех функций: планирования, организации и мотивации. Обратную связь осуществляет функция контроля. Это основные функции управления, они имеют место на любом, даже небольшом предприятии. Кроме основных, существуют специфические или конкретные функции управления. Их набор и содержание, зависят от специфики управляемого объекта. Эти функции связаны с управлением конкретной сферой, областью организации. К ним относятся: управление основным производством, управление вспомогательным производством, управление человеческими ресурсами, управление финансами, управление маркетингом, управление нововведениями и др.