Современное состояние института сервитута

Л.В. Щенникова формулирует следующие юридические признаки сервитутов, известные еще в древнеримский период , в числе которых:

- абсолютный характер;

- неделимость;

- невозможность установления для себя на собственную вещь;

- бессрочность;

- право следования;

- договорный характер.

При заключении договора о сервитуте целесообразно предусмотреть в нем конкретные меры ответственности, т.е. установить определенные гражданско-правовые санкции, в том числе в виде взыскания неустойки и возмещения убытков на случай возможных нарушений сторонами пунктов соглашения Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. С. 49.

На наш взгляд, можно выделить следующие основные условия договора о частном сервитуте.

1. Предмет. Предметом является предоставление сервитуарию права ограниченного пользования чужим земельным участком. Земельный участок должен быть индивидуально-определенным, т.е. пройти процедуру межевания и быть поставленным на кадастровый учет. В связи с этим кадастровый план земельного участка (при необходимости и план земельного участка с нанесенными зданиями, строениями или сооружениями, заверенный соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления) является необходимым приложением к договору. Современные исследователи, в частности Т.В. Дерюгина, предлагают отнести к существенным условиям и цель установления сервитута Дерюгина Т.В. Гражданско-правовое регулирование института сервитута в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 8. Полагаем, указанное предложение является лишним. Пункт 1 ст. 274 ГК РФ устанавливает обязательные основания, в соответствии с которыми может быть установлен сервитут. То есть в случае отсутствия этих оснований, причем независимо, для какой цели устанавливается сервитут, соглашение будет считаться незаключенным.

При этом сервитут является ограниченным институтом в гражданском обороте. Согласно п. 2 ст. 275 ГК РФ он не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.

2. Стороны. Сервитут устанавливается между собственником земельного участка или иной недвижимости и сервитуарием - лицом, в пользу которого устанавливается сервитут. Обременение земельного участка сервитутом не лишает его собственника прав владения, пользования и распоряжения этим участком, а пожизненного владельца, постоянного пользователя, арендатора - прав владения и пользования земельным участком. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. ИЗиСП. 3-е изд. М., 2002. С. 163

Следует отметить, что ГК РФ не регулирует установление частных сервитутов на земельных участках, закрепленных на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования или предоставленных в аренду (из земель государственной, муниципальной собственности). Тем не менее у смежных землепользователей (соседей) может возникнуть необходимость в ограниченном использовании таких участков. Указанный недостаток носит не только теоретический, но и практический характер. Например, возможна ситуация, когда собственником земельного участка является, например, Российская Федерация, землепользователем - Минобороны России. Каким образом будут регулироваться сервитутные отношения? Если следовать буквальному пониманию ст. 274 ГК РФ, то правоотношение будет носить двухсторонний характер: собственник и лицо, требующее установления сервитута.

Современная цивилистика (в частности, Л.В. Щенникова) выделяет две стороны сервитутных отношений: сторону, требующую ограниченного пользования (субъект сервитутного права), и сторону, предоставляющую возможность использования своего недвижимого имущества. Выделенные две стороны составляют как бы внутреннее содержание сервитутных отношений, т.е. служат предпосылкой возникновения сервитута как права абсолютного Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. С. 44 - 45..

Тем не менее в приведенном примере будут нарушены права иного землеобладателя - Минобороны России, ведь последний будет вынужден терпеть различные неудобства в виде ограничений в праве пользования земельным участком. Поэтому правоотношение должно носить трехсторонний характер. Данный аргумент подтверждает и реальная практика Автору статьи во время работы в Росимуществе по Сахалинской области приходилось принимать участие в составлении соглашений об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании Минобороны России, с такими иностранными компаниями, как "Эксон Нефтегаз Лимитед" и "Сахалинская энергия"..

Полагаем, сервитутные отношения в подобных случаях необходимо определять как трехстороннее соглашение: собственник, землеобладатель и лицо, требующее установление частного сервитута. При этом землеобладатель имеет право:

1) требовать уменьшения арендной платы в том случае, если он является арендатором земельного участка Арендатор также имеет право требовать расторжения договора аренды и возмещения всех убытков в соответствии со ст. 450, 451, 613 ГК РФ.

2) частичной либо полной компенсации (не налоговой льготы) за уплату земельного налога в том случае, если он является землепользователем либо землевладельцем Согласно ст. 388 НК РФ налогоплательщиками признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.

3. Цена. Вряд ли можно согласиться с мнением А.В. Копылова, утверждающего, что п. 5 ст. 274 ГК РФ определяет сервитутные отношения строго возмездными. На наш взгляд, стороны на стадии заключения соглашения должны предусмотреть возмездный либо безвозмездный характер отношений. Цена является важным условием договора об установлении частного земельного сервитута не по причине невозможности применения п. 3 ст. 424 ГК РФ, как указывает А.В. Копылов, а по иным основаниям.

Установление платы за пользование сервитутом является правом собственника (землепользователя, землевладельца и т.п.) земельного участка. Причем данным правом собственник или иной законный владелец земельного участка обладает даже после заключения безвозмездного соглашения о сервитуте.

Действительно, определить цену, обычно взимаемую при сравнимых обстоятельствах за пользование чужим земельным участком, не представляется возможным. Во-первых, каждый земельный участок, поставленный на кадастровый учет, имеет определенную кадастровую стоимость. Во-вторых, кадастровая стоимость земельного участка зависит от многих факторов. Например, пользование (в том числе арендное) земельным участком в зоне общественно-деловой застройки более привлекательно (экономически выгоднее и, соответственно, дороже), чем в жилой зоне (многоквартирные дома, частные дома и т.п.).

К сожалению, сервитутное право находится на стадии становления и какого-либо опыта применения этого института (в том числе и в определении соразмерной платы за сервитут) на практике нет.

Например, по информации, полученной в территориальном управлении Росимущества по Сахалинской области, на территории Сахалинской области нет ни одного публичного сервитута. Заключение соглашений об установлении частного сервитута носит единичный характер.

Сказанное подтверждается также и арбитражной практикой. В частности, ФАС Северо-Кавказского округа (дело N Ф08-5630/2004), рассматривая спор о признании недействительным соглашения о сервитуте, пришел к выводу, что действующее законодательство не относит условие об оплате или сроке, на который установлен сервитут, к числу существенных условий соглашения о сервитуте.

Росземкадастр предлагает определить соразмерную плату за сервитут в виде платы за пользование чужим земельным участком или иным объектом недвижимости на праве ограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимости (сервитуте), выплачиваемой собственнику земельного участка или иного объекта недвижимости, обремененного сервитутом, лицом, в интересах которого сервитут установлен (при установлении частного сервитута), либо выплачиваемой собственнику земельного участка органом государственной власти, органом местного самоуправления, нормативным правовым актом которого сервитут установлен (при установлении публичного сервитута), величина которой равна размеру убытков, причиненных собственнику обремененного сервитутом земельного участка или иного объекта недвижимости, в связи с ограничением его прав в результате установления сервитута Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут (утв. Росземкадастром 17 марта 2004 г.).

В свою очередь, некоторые исследователи предлагают определить плату за сервитут в виде сумм компенсации за понижение качества и ценности служащего объекта недвижимости и сумм за пользование данным имуществом. Оплата сумм за понижение качества должна рассчитываться исходя из амортизационного износа объекта недвижимости, а для земельного участка - исходя из сумм, направляемых на его содержание Дерюгина Т.В. Указ. соч. С. 9..

Таким образом, соглашение о сервитуте, в котором отсутствуют данные о его цене, все-таки можно считать заключенным, а право ограниченного пользования - подлежащим государственной регистрации А.В. Копылов имеет противоположное мнение. См.: Копылов А.В. Указ. соч. С. 68. В данном случае сервитутные отношения подразумеваются безвозмездными, что действующим законодательством не запрещено.

При этом частичная либо полная компенсация земельного налога, уплаченная землеобладателю, не может служить основанием для признания сервитута возмездным ввиду того, что землеобладатель не получает какой-либо выгоды (прибыли, дохода и т.п.). Сказанное косвенно подтверждает и судебно-арбитражная практика. Например, возложение на арендатора расходов по оплате коммунальных услуг не может рассматриваться как форма арендной платы. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 11 января 2002 г. N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой" // Вестник ВАС РФ. 2002. N 3

На основании изложенного предлагаем внести изменения в п. 3 ст. 274 ГК РФ, изложив его в следующей редакции:

"3. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, собственником соседнего участка, а также землепользователем, землевладельцем, арендатором, ссудополучателем и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или об условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута".

Также целесообразно изменить п. 5 ст. 274 ГК РФ следующим образом:

"5. Собственник участка, обремененного сервитутом, землепользователь, землевладелец, арендатор, ссудополучатель вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком".

4. Срок. В соответствии с п. 4 ст. 23 ЗК РФ сервитут может быть срочным или постоянным, т.е. если стороны не определили срок, на который установлен сервитут, то последний будет считаться заключенным на неопределенный срок. Таким образом, срок не является существенным условием договора об установлении сервитута Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2004 г. N Ф08-5630/2004. При этом, как справедливо заметила Ю.В. Тимонина, более корректным было бы деление сервитутов не на срочные и постоянные, а на срочные и бессрочные, как это предусмотрено, например, в п. 4 ст. 56 ЗК РФ .

В соответствии с п. 1 ст. 276 ГК РФ по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Указанная статья в нормативном единстве со ст. 274 ГК РФ является приоритетной по отношению к сервитуту, заключенному на определенный срок. То есть истечение срока, на который был установлен сервитут, не лишает сервитуария права требовать по суду установления сервитута. Указанное право является абсолютным за исключением случаев, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, и собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута (п. 2 ст. 276 ГК РФ). Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2006. С. 167.

В связи с этим предложение Т.В. Дерюгиной по внесению дополнения в ст. 276 ГК РФ не является удачным. ЗК РФ, в частности в ст. 45, 46, определил основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком и аренды земельного участка. Общим в названных статьях является срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, определенный в три года. При этом федеральным законом может быть предусмотрен более длительный срок, но никак не менее трех лет. На наш взгляд, указанный подход может быть применен по аналогии и к сервитутным отношениям. .В. Дерюгина предлагает дополнить ст. 276 ГК РФ пунктом третьим следующего содержания: "В случае неосуществления права сервитута в течение одного года с момента его государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции, действия права прекращается". См.: Дерюгина Т.В. Указ. соч. С. 9

5. Форма. Соглашение (договор) об установлении сервитута заключается в простой письменной форме. Как считает А.В. Копылов, этот договор подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом он ссылается на п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 12 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Вряд ли можно согласиться с предложенным пониманием государственной регистрации сервитута. Копылов А.В. Указ. соч. С. 67.

Во-первых, п. 9 ст. 23 ЗК РФ устанавливает обязательность государственной регистрации сервитутов в соответствии с Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Во-вторых, регистрации подлежит сервитут как ограниченное право , а не сделка (договор). При этом как ГК РФ, так и Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним делают определенные различия между регистрацией сделки и регистрацией права (перехода прав) на недвижимое имущество.

Сказанное косвенно подтверждает и арбитражная практика. Например, в Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 9 августа 2005 г. N Ф03-А51/05-1/2156 содержится информация о государственной регистрации права ограниченного пользования чужим земельным участком, а не соглашения о сервитуте.

В-третьих, если следовать логике А.В. Копылова, то государственной регистрации подлежит закон или иной нормативный правовой акт публично-правового образования, которые устанавливают публичный сервитут. Ведь согласно ст. 23 ЗК РФ основанием установления публичного сервитута является не договор, а соответствующий закон или иной нормативно-правовой акт.

Таким образом, соглашение об установлении частного сервитута не подлежит государственной регистрации.

На практике участники сервитутных отношений сталкиваются со следующей проблемой. ООО обратилось в арбитражный суд Сахалинской области с исковым заявлением об установлении сервитута в отношении нежилых полуподвальных помещений, принадлежащих индивидуальному предпринимателю дело N А59-3096/06-С25 Арбитражного суда Сахалинской области. В ходе судебного разбирательства перед участниками процесса встал вопрос о толковании п. 3 ст. 274 ГК РФ, который определяет, что сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка (в данном случае - нежилого помещения) и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

В судебном заседании представитель ответчика высказал мнение о том, что п. 3 ст. 274 ГК РФ устанавливает досудебный порядок урегулирования спора.

Однако согласиться с таким мнением нельзя по следующим основаниям.

Во-первых, случаи, при которых обязателен досудебный порядок урегулирования спора, достаточно четко определены законодателем. Например, согласно ст. 619 ГК РФ арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора аренды только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.

Во-вторых, право выбора способа защиты нарушенных гражданских прав принадлежит истцу (заявителю). В данном случае истец предъявил иск об установлении сервитута, т.е. права ограниченного пользования, а не понуждения ответчика к заключению соглашения о сервитуте. Подобного мнения придерживается и арбитражная практика ., напр.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 марта 2002 г. N А33-13498/01-С2-Ф02-658/02-С2.

На наш взгляд, суд, давая оценку доводам истца и имеющимся материалам дела, должен четко дифференцировать исковые требования соответственно на установление сервитута и понуждение к заключению договора о сервитуте. При этом, как отмечает В.М. Жуйков, в делах по спорам об установлении сервитута имеет место спор не о порядке пользования имуществом, на которое у истца есть право, а о праве на чужое имущество Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. В.М. Жуйкова, В.К. Пучинского, М.К. Треушникова. М., 2003. С. 107.

В случае отсутствия проекта соглашения о сервитуте судебное решение об установлении права ограниченного пользования чужой вещью не может служить основанием для государственной регистрации права напр.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 апреля 2004 г. N А44-2888/03-С3. То есть необходимым документом для государственной регистрации права ограниченного пользования чужой вещью является договор о сервитуте.

Следует остановиться также на следующей проблеме - замене ограничения права собственности земельным сервитутом.

Так, в случае, если в здании, находящемся на неделимом земельном участке, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим - на праве хозяйственного ведения или всем лицам на праве хозяйственного ведения, они имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами. При этом договор аренды земельного участка заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор иных правообладателей помещений в этом здании.

Федеральные казенные предприятия и государственные или муниципальные учреждения - правообладатели помещений в этом здании обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Неясно, с чем связано такое ограничение на приобретение в собственность земли, если в здании помещения принадлежат кому-то на праве оперативного управления? Например, возможна ситуация, когда в здании, находящемся на неделимом земельном участке, 9/10 помещений принадлежат одному лицу на праве собственности, а 1/10, допустим, - на праве хозяйственного ведения или оперативного управления - иным лицам. Одновременно по отношению к собственнику недвижимого имущества устанавливаются:

- ограничение права собственности (на выкуп земельного участка);

- земельный сервитут.

С учетом изложенного считаем целесообразным внести изменения в ст. 36 ЗК РФ.

Приведем другой пример, с которым в ближайшее время придется столкнуться специалистам в области земельного права в Сахалинской области.

Как известно, сейчас в Сахалинскую область вливаются инвестиции в нефтегазовые проекты. При этом с севера на юг Сахалина ведется строительство двух нефтегазопроводов: один строит иностранная компания "Сахалинская энергия", другой уже достроен и введен в эксплуатацию компанией "Эксон Нефтегаз Лимитед". Указанными компаниями заключены несколько частных сервитутов в отношении земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании Минобороны России, для строительства трубопроводов. Нас интересует следующий вопрос: имеет ли право иностранная компания после окончания строительства трубопровода как объекта недвижимости приобрести земельный участок в собственность либо заключить на него договор аренды? Ведь согласно ст. 36 ЗК РФ собственник недвижимости, расположенной на земельных участках, находящихся в государственной собственности, приобретает права на эти земельные участки.

Во-первых, собственник недвижимости обладает правом приобрести в собственность земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности только в случае отсутствия установленных ЗК РФ и другими федеральными законами ограничений (например, ст. 27 ЗК РФ, ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества") СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Во-вторых, ст. 36 ЗК РФ предоставляет право собственнику недвижимости требовать от собственника земельного участка заключения договора аренды. Указанное правило распространяется на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Вряд ли возможно требовать установления арендных правоотношений с собственником земельного участка, находящегося в частной собственности, в случае отсутствия согласия последнего. Таким образом, сервитутные отношения могут и не трансформироваться в арендные отношения, ибо понуждение к заключению договора аренды согласно ГК РФ не допускается.

В последнее время в практике часто встречаются случаи, когда землеобладатель, получая кадастровый план земельного участка на листе В.3 (сведения о частях земельного участка и обременениях), видит установленное ограничение в виде сервитута: "Сервитут. Использовать согласно требованиям Правил и инструкции пользования инженерными коммуникациями". Этот пример подтверждает, что в гражданском обороте сервитуты устанавливаются на основании какого-либо ненормативного правового акта органа государственной власти или местного самоуправления, что в данном случае противоречит ст. 23 ЗК РФ.

При этом арбитражная практика в подобных случаях руководствуется следующими соображениями. Поскольку факт нахождения кабельных линий на территории спорного земельного участка подтвержден документально и не опровергнут истцом, включение в договор купли-продажи условий об ограничениях и обеспечении доступа в коридоры инженерных коммуникаций эксплуатационных служб для проведения работ соответствует действующему законодательству.

При наличии действующего постановления заместителя мэра города, а также плана о существующих коммуникациях города ответчик не вправе заключить договор купли-продажи без оспариваемых ограничений Постановление ФАС Поволжского округа от 18 августа 2005 г. N А55-15292/04-15.

С точки зрения защиты публичных интересов установление таких сервитутов оправданно и справедливо. Соответствующие эксплуатационные и коммунальные службы должны иметь беспрепятственный доступ к объектам инфраструктуры, которые обслуживают население. Но установление данных ограничений ЗК РФ поставлено в жесткие рамки, которые участниками земельных отношений должны соблюдаться.

ГЛАВА 3: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПУБЛИЧНОГО СЕРВИТУТА

3.1 Публичный сервитут: содержание, основания возникновения и прекращения

Публичный сервитут является одним из правовых средств обеспечения общественных интересов в процессе регулирования земельных отношений, которое закреплено в земельном законодательстве наряду с такими публично-правовыми мерами, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, резервирование и другие правовые меры. Своеобразие правовой модели публичного сервитута заключается в том, что защита публичного интереса в рамках данного правового института обеспечивается частноправовым способом.

Названная противоречивость содержания публичного сервитута порождает проблемы применения правовых норм, предусматривающих гарантии защиты прав собственников и иных правообладателей земельных участков при установлении публичных сервитутов. Так, жилищно-строительный кооператив "Радуга" (далее - ЖСК "Радуга") обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительным Постановления Главы городского округа "Железнодорожный" Московской области от 24 октября 2007 г. N 3549 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, г. Железнодорожный, шоссе Леоновское, владение 2". Решением Арбитражного суда Московской области от 26 февраля 2008 г., оставленным без изменения Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2008 г., в удовлетворении заявленных требований отказано. При этом суды исходили из того, что оспариваемое Постановление прав заявителя не нарушает и соответствует действующему законодательству.

Между тем суды при разрешении спора не установили необходимых и достаточных условий для признания оспариваемого Постановления недействительным, доказательств нарушения прав заявителем не представлено как в ходе рассмотрения дела в первой инстанции, так и в ходе рассмотрения спора апелляционным судом.

Доказательств удорожания строительства в случае установления сервитута на названном земельном участке заявителем не представлено. Доказательств несоответствия установленного сервитута утвержденному Генеральному плану не представлено.

Из установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств по делу усматривается, что Постановлением Главы городского округа "Железнодорожный" Московской области от 24 октября 2007 г. N 3549 "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, г. Железнодорожный, шоссе Леоновское, владение 2" установлен бессрочный публичный сервитут в отношении земельного участка 36 225 кв. м с кадастровым номером 50:50:010201:0004, находящегося в собственности ЗАО "РАУНД-М" для обеспечения прохода и проезда на Леоновское шоссе с земельного участка, предоставленного ЖСК "Радуга" под размещение жилищного комплекса, через часть земельного участка площадью 67,77 кв. м.

Полагая, что указанное Постановление принято вопреки данному администрацией обещанию о предоставлении сервитута на земельном участке с кадастровым номером 50:50:010201:0003, где возведены инженерные сети электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения. Предоставление сервитута на ином участке приведет к удорожанию строительства, что нарушает права заявителя и послужило основанием для обращения в суд с настоящим требованием. В обоснование требований заявителем указано также на нарушение установленного законом порядка проведения публичных слушаний.

Данный пример служит подтверждением отсутствия определенности правового содержания публичного сервитута и его правовой природы. Абсолютизация публичных начал в регулировании отношений, связанных с установлением публичного сервитута, приводит к отрицанию одного из основных гражданско-правовых принципов защиты гражданских прав в сфере землепользования, а именно принципа генерального деликта. Разрешение спорных вопросов применения публичных сервитутов в земельном праве требует выяснения правовой природы данного института.

Общие положения о сервитуте закреплены в ст. 274 ГК РФ, в которой отражены два основных условия его существования: во-первых, наличие двух недвижимостей, принадлежащих разным собственникам, когда одна земля тем или иным образом служит собственнику другой; во-вторых, соседство этих земельных участков Копылов А.В. Вещные права на землю. М.: Статут, 2000. С. 61. Сопоставление гражданско-правовых признаков сервитута и характеристик публичных сервитутов позволяет прийти к выводу о том, что публичный сервитут не обладает правовыми признаками гражданско-правового сервитута. Следует согласиться с мнением авторов, которые полагают, что публичный сервитут представляет собой только ограничения права собственности в силу закона. Такие ограничения вообще не относятся к категории прав на чужие вещи, а составляют только пределы реализации права собственности .: Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: Закон и право, 2000. С. 204 - 233; Копылов А.В. Указ. соч. С. 62..

Ограничение прав на земельные участки является формой государственного вмешательства в отношения частной собственности, что предполагает строгую регламентацию применения данного правового инструмента. Между тем в законодательстве отсутствует определенность относительно правовых признаков и классификации названных ограничений, что порождает коллизии правоприменительной практики.

В литературе обосновывается мнение о необходимости расширительного толкования категории "ограничения прав на землю", согласно которому к ограничению прав следует относить все виды ущемлений и умалений прав на землю, включая изъятие земельных участков в публичных интересах, ограничения, определяемые целевым назначением земельных участков, ограничения, вводимые для иностранных граждан, ограничения оборотоспособности земельных участков и др.

В земельном законодательстве нашла отражение иная трактовка категории "ограничения прав", согласно которой данная категория рассматривается в узком значении. При таком рассмотрении ограничения прав отделены от иных оснований возмещения убытков, таких, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, временное занятие земельных участков, изменение целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

Понятие "правовое ограничение" не раскрывается в законодательстве и не разработано в правовой науке. Широкое использование понятия "правовые ограничения" в законодательстве при отсутствии законодательной и теоретической формулировки данной категории порождает коллизии правоприменения. В связи с этим в последние годы данный вопрос становится предметом исследований как на общетеоретическом уровне Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994 , так и в работах специалистов в области гражданского и земельного права Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000; Микрюков В.А. Ограничения и обременения гражданских прав. М.: Статут, 2007; Копылов А.В. Указ. соч..

Отсутствие в гражданском законодательстве точного определения понятия "ограничения вещных прав" порождает противоречия в толковании норм, регламентирующих порядок установления таких ограничений. Общее определение ограничений прав на недвижимое имущество содержится в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой ограничения (обременения) понимаются как наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и др.). Понятие "ограничения (обременения) права", содержащееся в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, данное определение не позволяет отделить ограничения прав от обязанностей, составляющих содержание субъективного права. Например, обязанность соблюдения разрешенного вида пользования земельным участком стесняет возможности по использованию земельного участка, но не рассматривается в земельном праве как ограничение права. Во-вторых, не раскрыта содержательная характеристика ограничений, а именно нет определенности в вопросе о том, касаются ли ограничения отдельных правомочий собственника или всей совокупности его правомочий. В-третьих, данное определение не содержит общего требования к форме установления ограничений. Не решен вопрос о том, подлежат ли государственной регистрации все ущемления прав, соответствующие признакам ограничений, или только отдельные виды ограничений, перечень которых должен быть установлен федеральными законами Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Некоторые виды ограничений вещных прав на землю // Правовые вопросы строительства. 2008. N 1. С. 26 .

Отсутствие правовой определенности содержания сервитута вызывает спорные вопросы, связанные с его прекращением. В соответствии с п. 2 ст. 48 ЗК РФ публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута. Однако в судебной практике общественный интерес зачастую смешивается с имущественными интересами конкретных заинтересованных лиц. В связи с этим заслуживает поддержки мнение авторов, которые полагают необходимым произвести ревизию норм, регулирующих вопросы установления публичного сервитута, а именно заменить носящие обобщающий характер фразы о нуждах государства, муниципалитета и общества более конкретными нормами Муравьева Е.В., Храпунова Е.А. Публичный сервитут, или Когда "рабство вещи" может привести к "рабству" ее хозяина // Юрист. 2008. N 12 (КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства)..

В литературе предлагается перечень принципов ограничения права частной собственности: исключительно в интересах "общего блага", "общественного интереса"; справедливой компенсации государством собственнику имущественных потерь; установление ограничений на основании и в пределах закона; равенство всех собственников перед лицом подобных ограничений, т.е. они должны устанавливаться не в отношении отдельных собственников, а путем общего правового регулирования; возможность судебного оспаривания изъятия государственного имущества из частной собственности .: Круглый стол журнала "Государство и право". Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. N 8. С. 57.

Установление публичных сервитутов должно подчиняться общим правилам о публичных ограничениях прав на землю. Данные правила должны включать следующие условия их введения: во-первых, такие ограничения должны вводиться по основаниям, установленным федеральными законами; во-вторых, ограничение не должно предусматривать изъятие каких-либо правомочий субъекта права на землю, но предусматривать лишь особые условия их осуществления; в-третьих, ограничения должны устанавливаться в целях обеспечения реализации неимущественных интересов неопределенного круга лиц; в-четвертых, должен соблюдаться публичный порядок их установления; в-пятых, для защиты прав на земельные участки должны применяться гражданско-правовые нормы, предусматривающие общие правила защиты гражданских прав, прежде всего правило о генеральном деликте; в-шестых, в законодательстве должен быть конкретизирован перечень оснований установления публичного сервитута.

3.2 Установление публичных сервитутов на земельные участки: проблема правового регулирования

Сервитут представляет собой право ограниченного пользования чужим имуществом и является вещным правом, что следует из ст. 216 ГК РФ.

Сервитут - институт классического права. Как и любое вещное право, он следует за вещью, а не за лицом, т.е. переходит к приобретателю соответствующего имущества вместе с самой вещью. Сервитут не может обязывать к положительным действиям. Лицо, обязанное по сервитуту, претерпевает действия управомоченного лица. В этом объеме соответственно ограничивается право собственности обязанного по сервитуту лица. Классическое право указывало на то, что критерием сервитута является его полезность участку (имению), а не самому собственнику этого участка. Сервитут считался бестелесной вещью и потому не мог устанавливаться путем передачи (традиции) более подробно: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского // СПС "КонсультантПлюс". 2006 .

Сервитут как ограниченное вещное право имеет огромное значение для обеспечения как частных, так и публичных интересов в сфере земельных отношений.

Правовая конструкция публичных сервитутов по своей сути больше соответствует ограничению права собственности.

Количество устанавливаемых публичных сервитутов в Российской Федерации незначительно, что обусловлено в первую очередь наличием ряда проблем и пробелов в правовом регулировании их установления, которые нуждаются в самостоятельном анализе и осмыслении с целью повышения эффективности данного института, что и будет являться предметом рассмотрения в настоящей статье.

В соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК РФ "публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний". Таким образом, все публично-правовые образования вправе устанавливать публичные сервитуты для обеспечения публичных интересов.

Д.Н. Горшунов определил публичный интерес как признанные государством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005. С. 82 - 83.

Однако вряд ли можно согласиться с тем, что применительно к установлению публичных сервитутов соответствующие интересы обеспечиваются принудительной силой государства, в связи с чем становится очевидным, что данное определение не является универсальным.

В.Н. Козлова сделала объективный вывод, что в науке существуют понятия, базирующиеся на категории публичного интереса, но все они имеют отраслевой или подотраслевой, а не общеправовой характер Козлова В.Н. Понятие публичных и частных интересов и их соотношение // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 7. С. 35 - 38. Вместе с тем категории "публичный интерес" присуще наличие ряда универсальных характеристик, определяющих его сущность, однако, вне всякого сомнения, они при соблюдении ряда условий трансформируются с учетом характера и правовой природы отношений, в которых возникает публичный интерес.

Е.В. Пассек справедливо отметил, что в основе понятия интереса лежит элемент чисто субъективный - значение, придаваемое лицом обладанию чем бы то ни было, и, следовательно, он зависит в каждом конкретном случае исключительно от индивидуальных вкусов и наклонностей данного лица, так как обладание любым благом (как материальным, так и отвлеченным), ценится каждым постольку, поскольку это последнее удовлетворяет субъективным потребностям обладателя. Поэтому естественным мерилом ценности (и, наверное, величины интереса) должно было бы служить субъективное чувство управомоченного Пассек Е.В. Неимущественный интерес и непреодолимая сила в гражданском праве. М., 2003. С. 51.

Совокупность однородных частных интересов ведет к тому, что они трансформируются в публичный интерес, который обличается в соответствующую правовую форму в силу чистоты возникновения этого интереса и широкого субъектного состава, в связи с чем объективно появляется необходимость в правовом закреплении и регулировании возникающего публичного интереса.

Из вышеприведенной нормы не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, вправе ли какое-либо из вышеупомянутых публично-правовых образований устанавливать публичные сервитуты в отношении земельных участков, находящихся в собственности иных публично-правовых образований?

Отсутствие каких-либо ограничений при установлении публичного сервитута применительно к различным формам собственности детерминирует заключение, что публичным сервитутом может быть обременен любой земельный участок независимо от формы собственности.

Земельное право по своей природе относится к публичному праву, где действует принцип "Разрешено все, что прямо предусмотрено законом". Однако в вышеуказанной норме установление публичного сервитута в отношении земельного участка, числящегося в собственности иного публично-правового образования, прямо не предусмотрено, в связи с чем можно сделать вывод о невозможности установления сервитута в данной ситуации публично-правовыми образованиями в отношении земельных участков, находящихся в собственности иных публично-правовых образований.

Подобное положение дел приводит к различной правоприменительной практике, что способно повлечь за собой нарушение прав и законных интересов правообладателей соответствующих земельных участков.

Обеспечение интересов государства, местного самоуправления или местного населения должно являться первостепенной задачей деятельности любого органа государственной власти, в связи с чем представляется целесообразным дополнить ст. 23 ЗК РФ нормой о возможности установления публичного сервитута для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения независимо от того, в собственности какого публично-правового образования находится тот или иной земельный участок, однако при этом следует учитывать исключение некоторых земельных участков из оборота либо наличие ограничения оборотоспособности земельных участков с учетом требований ст. 27 ЗК РФ, так как изъятие земельных участков из оборота и ограничение их оборотоспособности также обусловлено публичными интересами, в числе которых преобладает обеспечение безопасности с целью гарантирования реализации государственных функций.

В пользу правомерности данной позиции говорит анализ судебной практики. Так, в соответствии с п. 29 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" "при принятии искового заявления от лиц, права и законные интересы которых затронуты установлением публичного сервитута, необходимо учитывать следующее.

Согласно пункту 2 статьи 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов в силу части второй статьи 191 АПК РФ рассматриваются в арбитражных судах, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом прямо отнесено к компетенции арбитражных судов.

Исходя из взаимосвязанных положений, содержащихся в статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункте 2 статьи 23 ЗК РФ, рассмотрение заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов об установлении публичного сервитута, принятых органами местного самоуправления, относится к компетенции арбитражных судов.

Споры между органом, установившим публичный сервитут, и собственником земельного участка, землевладельцем, землепользователем, связанные с необоснованным отказом в изъятии, в том числе путем выкупа земельного участка, несогласием с выкупной ценой или размером убытков, причиненных установлением такого сервитута, подлежат рассмотрению в арбитражных судах независимо от того, каким органом они были установлены" Вестн. ВАС РФ. 2005. N 5.

Таким образом, можно сделать вывод, что не имеет значения, каким органом было принято решение об установлении публичного сервитута, ключевым является сам факт установления публичного сервитута.

Однако во всех случаях необходимо учитывать, что согласно п. 5 ст. 23 ЗК РФ "осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен".

Согласно п. 3 ст. 23 ЗК РФ "могут устанавливаться публичные сервитуты для:

1) прохода или проезда через земельный участок;

2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

4) проведения дренажных работ на земельном участке;

5) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

6) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

7) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

8) использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;

9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

10) свободного доступа к прибрежной полосе".

Формулировку "могут устанавливаться" в данном контексте справедливо рассматривать двояко: с одной стороны, данные случаи - частные и наиболее общие, при этом перечень оснований для установления публичных сервитутов является открытым, а с другой стороны, с учетом того что земельное право, как отмечалось выше, относится к публичному праву, эту формулировку можно воспринимать как ограничитель, определяющий исчерпывающий перечень оснований для установления публичных сервитутов.

Системно-логический анализ пунктов 2 и 3 ст. 23 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что перечень оснований для установления публичных сервитутов является открытым.

В качестве примера публичного сервитута, устанавливаемого законом, наиболее часто приводят ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ 2006 года, в соответствии с которой граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов, что в полной мере соответствует смыслу ст. 23 ЗК РФ.

В этой связи представляется необходимым дополнить п. 3 ст. 23 ЗК РФ нормой, согласно которой публичный сервитут может устанавливаться в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом ключевым моментом при решении вопроса об установлении публичного сервитута во всех случаях должен являться факт наличия интересов государства, местного самоуправления или местного населения, т.е. публичного интереса.

В пользу правомерности данной позиции говорит анализ судебной практики. Так, согласно Определению ВАС РФ от 01.11.2011 N ВАС-13930/11 по делу N А10-2223/2010 было отказано в передаче дела N А10-2223/2010 Арбитражного суда Республики Бурятия в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора решения от 22 сентября 2010 г., Постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2010 г. и Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2011 г. Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 22 сентября 2010 г., оставленным без изменения Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2010 г. и Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 июня 2011 г., в удовлетворении заявленного требования отказано. Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / отв. ред. А.А. Арифулин, И.В. Решетникова. М., 2005. С. 125

В заявлении о пересмотре в порядке надзора указанных судебных актов заявитель просил их отменить, поскольку посчитал, что суды нарушили единообразие в толковании и применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с п. 1 ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Суд отметил: ст. 23 ЗК РФ определено, что частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством; публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Судом было установлено, что проезд к земельным участкам и помещениям, принадлежащим на праве собственности заявителям и используемым ими в предпринимательских целях, осуществляется по земельному участку с кадастровым номером 03:24:023402:34, который принадлежит на праве общей долевой собственности В.В. Хомякову, ООО "Байкалвент" и ООО "Автомир". Препятствий в проезде в настоящее время заявителям не чинится.

Исследовав представленные доказательства, суд признал недоказанным, что установление публичного сервитута необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Поскольку принадлежащие заявителям помещения используются ими в предпринимательских целях, в том числе с целью провоза товаров, в данном случае могут быть нарушены лишь интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности, но не интересы местного населения. Публичный сервитут в пользу частных лиц не устанавливается.