Земельное право Республики Казахстан

1. Конституция Республики Казахстан, принятая на Республиканском Референдуме 30 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями от 7 октября 1998 года).- Алматы: Казахстан, 1998. - 96 с.

Раскрыть содержание права землепользования, проанализировать нормы института права землепользования. Акцентировать внимание на значении правомочий землепользования .Дать характеристику видам землепользования.

Термин "право землепользования" введен в юридический оборот достаточно давно. Его содержание претерпело существенную эволюцию. До принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (28 февраля 1990 г.) право землепользования было единственным юридическим основанием наделения учреждений, предприятий, организаций и граждан правом владения и пользования землей.

Понятие "право землепользования" имело несколько значений:

а) правовой институт отрасли земельного права;

б) субъективное право субъекта на совершение определенных действий;

в) земельное правоотношение, в процессе которого реализуются права и обязанности землепользователя;

г) обязательный составной элемент права недропользования.

В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле и соответственно в Земельном кодексе РК от 16 ноября 1990 г. появился еще один юридический титул: право землевладения. Как новый правовой институт, право землевладения охватывал систему норм, которыми устанавливался объем правомочий землевладельцев, основания возникновения, изменения и прекращения этих правомочий.

Особенностями права землевладения являлись: распространение его действия на ограниченную категорию земель - на земли, предоставленные для целей, связанных, главным образом, с ведением сельскохозяйтвенного и лесохозяйственного производства; более широкий диапазон действий правообладателя в отношении использования земельного участка, основанный на принципе самостоятельного и свободного хозяйствования на земле; повышенная устойчивость, стабильность прав на землю; бессрочный, постоянный характер, отсутствие каких-либо временных ограничений относительно его обладания и осуществления.

Законодательство различало пожизненное наследуемое землевладение и постоянное землевладение.

Правом пожизненного наследуемого землевладения наделялись граждане для следующих целей: ведения крестьянского хозяйства; ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и животноводства; строительства и обслуживания жилого дома; дачного строительства; традиционных народных промыслов и ремесел. Кроме того, указанное право у граждан возникало в случае получения по наследству или приобретения жилого дома.

В постоянное владение земля предоставлялась колхозам, совхозам, другим государственным, кооперативным, общественным предприятиям, учреждениям и организациям, религиозным организациям для ведения сельского и лесного хозяйства. Здесь просматривались, главным образом, две особенности: по субъектному составу - юридические лица, занимающиеся сельским и лесным хозяйством; по целевому назначению предоставляемых земель - в качестве основного средства и условия сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства.

Анализ норм института права землепользования, предусмотренного в действовавшем до 1995 года Земельном кодексе, позволил выявить следующие его особенности: существенное сужение сферы его действия в результате введения права землевладения; регулирование в основном арендных земельных правоотношений, а также возникающих вне сферы сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; в отличие от права землевладения, право землепользования могло быть постоянным или временным (краткосрочное - до трех лет, долгосрочное - до десяти лет, а по некоторым специальным видам землепользования - до двадцати пяти лет), следовательно, обладало меньшей степенью устойчивости.

Общими для правового режима землевладения и землепользования были: полный запрет на совершение сделок с земельным участком; отсутствие у правообладателей права на распоряжение земельным участком; исключительная принадлежность права распоряжения самому государству. Несмотря на подобные жесткие ограничения, право землевладения и право землепользования являлись разновидностями вещных прав на землю, поскольку они выступали правовыми формами осуществления пользования землей, находящейся в исключительной государственной собственности.

Действующее ныне законодательство не содержит понятия права землевладения. В нем, соответственно, нет и института пожизненного наследуемого землевладения. Из прежнего законодательства в новое земельно-правовое поле перенесено право землепользования в качестве основной формы реализации земельных прав граждан и юридических лиц. Одновременно в законодательстве предусмотрено вовлечение земель и земельных прав в гражданский оборот. Введен и действует институт права частной собственности на землю. Все эти юридические нововведения не могли не повлиять на сущность и содержание права землепользования, последнее претерпело существенные изменения.

Право землепользования, несмотря на изменения в законодательстве, значительно повлиявшие на его содержание, сущность и место в системе земельно-правового регулирования, в качестве юридической категории продолжает применяться в нескольких значениях: а) институт отрасли земельного права, тесно связанный с институтом права собственности на землю; б) часть более обширной сферы правоотношений - природопользования; в) одно из правомочий собственника или землепользователя; д) юридический факт, порождающий определенные правоотношения; е) самостоятельная разновидность земельных правоотношений.

В понятие "право землепользования" обычно вкладывается следующее конкретное содержание: право лица владеть и пользоваться земельным участком, находящимся в государственной собственности, бессрочно (постоянное землепользование) или в течение определенного срока (временное землепользование). В содержании права землепользования присутствует также элемент распоряжения - землепользователь вправе распоряжаться принадлежащим ему правом землепользования. Например, в случаях, определенных законодательством, землепользователь вправе отчуждать принадлежащее ему право землепользования путем совершения гражданско-правовых сделок: купли-продажи, дарения, мены и другого. Из этого следует вывод, что право землепользования должно рассматриваться как вещное право со всеми присущими ему основными признаками. Не случайно, Земельный Кодекс, определяя сущность его юридического режима, прямо указывает на то, что право землепользования является вещным правом. При этом он, достаточно конкретно уточняет: к праву землепользования применяются нормы о праве собственности постольку, поскольку оно не противоречит Кодексу или природе вещного права. Право землепользования в указанной Земельном Кодексе трактовке, принципиально отличается от права пользования землей, являющегося лишь одним из правомочий собственника и землепользователя.

Право пользования земельным участком возможно на землях, находящихся как в государственной, так и в частной собственности. Право землепользования как вещное право существенно отличается еще от другого вещного права - права пользования земельным участком, находящимся в частной собственности.

Право землепользования - производное вещное право от права государственной собственности на землю, представляет собой самую основную разновидность вещного права на чужую вещь, поскольку его объектом выступают только те земельные участки, которые находятся в государственной собственности.

Если исходить из наличия в содержании права землепользования общепризнанной триады - владение, использование и распоряжение, представляющих собой обязательные составляющие права собственности, то обнаруживается очень близкое сходство между правом землепользования и правом частной собственности на землю. Здесь различия наблюдаются по объекту распоряжения: в праве собственности таковым выступает непосредственно земельный участок, а в праве землепользования - право на земельный участок. В этом нетрудно убедиться, сравнив между собой земельно-правовые нормы, содержащие определения терминов "право землепользования".

Поэтому, как убедимся еще в дальнейшем, в некоторых случаях право землепользования включается в гражданский оборот с правовым режимом, сходным с правом частной собственности на земельный участок.

В Земельном Кодексе термин «право землепользования» используется в узком значении: только применительно к землям, находящимся в государственной собственности. При этом право землепользования как вещное право в отношении государственных земель имеет несколько своих видов или разновидностей, которые будут рассмотрены отдельно.

Если подходить более широко, то право землепользования должно было бы также охватывать: а) право временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности; б) сервитут; в) другие формы землепользования, осуществляемые за пределами права частной собственности на землю.

Право землепользования в интерпретации Земельного Кодекса, как уже говорилось, состоит из трех элементов, представляющих правомочия субъекта правоотношения землепользования.

1) Владение - основанная на законе возможность фактического обладания земельным участком. Право владения землей оговаривается целым рядом ограничений и условий. Наличие множества оговорок объясняется функциональными, экологическими характеристиками земли, ее ограниченностью в пространстве, неперемещаемостью, незаменимостью другими объектами материального мира и т.д. В частности, право владения основывается на определении на местности четких границ фактического обладания земельным участком, зависимости судьбы права владения земельным участком от изменения целевого назначения категории земель, а также от юридической судьбы находящихся на земле объектов недвижимости - зданий, сооружений.

2) Пользование - допустимая законом возможность (или сам процесс) хозяйственной и иной эксплуатации земли и извлечения из нее определенной имущественной и другой выгоды.

Относительно этого элемента установлены определенные требования или ограничения в виде:

- запрещения тех видов деятельности, которые несовместимы с целями землепользования;

- необходимости соблюдения установленных способов и порядка хозяйствования на земле;

- обязательности соблюдения и выполнения землеохранных требований.

3) Право распоряжения - допустимая законом возможность и способы распоряжения субъекта принадлежащим ему правом на земельный участок.

Здесь обязательно присутствуют ограничения и требования следующего порядка:

- недопустимость изменениячформы собственности на земельный участок;

-недопустимость изменения целевого назначения земельного участка при распоряжения правами на него;

- недопустимость отчуждения земельного участка без соответствующего отчуждения права землепользования.

Право землепользования предстает как сложный правовой институт, включающий различные формы и виды землепользования, выступает способом реализации права государственной собственности на землю, важнейшей формой обеспечения и реализации земельных прав граждан и юридических лиц.

Посредством данного вещного права включаются в гражданский оборот земли, находящиеся в государственной собственности и которые не могут быть переданы в частную собственность.

Субъекты права землепользования. В соответствии с земельным законодательсвом субъекты права землепользования подразделяются на:

- государственных и негосударственных;

- национальных и иностранных;

- физических и юридических лиц;

- постоянных и временных;

- первичных и вторичных.

Национальные землепользователи - граждане Республики Казахстан и казахстанские юридические лица, в том числе предприятия с иностранным участием.

Иностранные землепользователи - иностранные граждане, иностранные юридические лица, иностранные государства, международные объединения и организации. К иностранным землепользователям приравниваются также лица без гражданства.

Постоянные землепользователи - лица, право землепользования которых носит бессрочный характер. Временные землепользователи - лица, право землепользования которых ограничено определенным сроком.

Первичные землепользователи - лица, право землепользования которых получено непосредственно от государства в порядке, предусмотренном Законом "О земле", либо от других первичных землепользователей в порядке отчуждения этого права.

Вторичные землепользователи - лица, получившие право временного землепользования на основе договора о вторичном землепользовании от первичного землепользователя, сохраняющего за собой этот статус.

Объекты права землепользования. Объектами права землепользования являются земельные участки, предоставляемые в установленном законодательством порядке отдельным конкретным землепользователям. Земельный участок характеризуется конкретными юридически значимыми признаками: размером, местом расположения, категориальной принадлежностью, качеством почвы. Правовой режим земельных участков как объектов права землепользования различается в зависимости от их целевого назначения, хозяйственного использования, видов права землепользования.

Размеры находящихся в пользовании земельных участков зависят от целой совокупности факторов: уровня землеобеспеченности района, области; орошаемости или неорошаемости; целевого назначения; характера и масштабов производственно-хозяйственной и иной деятельности; направленности правомочий субъекта права землепользования и т.д.

Размеры земельных участков, представляемых гражданам и юридическим лицам для промышленности, транспорта и других несельскохозяйственных целей, как правило, определяются по утвержденным в установленном законодательством порядке нормам отвода земель для этих видов деятельности. Указ "О земле" предусматривал также нормирование размеров земельных участков, безвозмездно предоставляемых для целей негосударственного товарного сельскохозяйственного производства. В законодательстве нормированы размеры земельных участков, бесплатно предоставляемых в частную собственность. Земельные участки предоставляются гражданам Республики Казахстан бесплатно в частную собственность в следующих размерах:

для ведения личного домашнего (подсобного) хозяйства (включая приусадебный и полевой наделы) в сельской местности - 0,25 гектара на неорошаемых и 0,15 гектара на орошаемых землях;

для индивидуального жилищного строительства - 0,10 гектара;

для садоводства, а также дачного строительства - 0,12 гектара. Повторное бесплатное предоставление земельных участков для указанных целей не допускается.

В отличие от этого не разработаны и не утверждены на законодательном уровне оптимальные размеры земельных участков, необходимых для наиболее эффективной организации различных видов сельскохозяйственного производства. Предельные размеры земельных массивов в каждом случае предоставления определяются индивидуально и достаточно произвольно. По этому вопросу Земельный Кодекс ограничился установлением общих требований и конкретное его решение отнес к компетенции местных представительных и исполнительных органов. В соответствии с Законом "О земле" предельные ( максимальные) размеры земельных участков, которые могут находиться в частной собственности, а также в долгосрочном землепользовании для ведения товарного сельскохозяйственного производства, устанавливались совместными решениями местных представительных и исполнительных органов в зависимости от местных условий и особенностей. Действующий Земельный кодекс устанавливает, что предельные размеры земельных участков, которые могут находиться в частной собственности устанавливаются совместными решениями областных (городов республиканского значения и столицы) представительных и исполнительных органов в зависимости от местных условий и особенностей.

Виды права землепользования

Земельное законодательство различает следующие виды права землепользования: в зависимости от срока действия - постоянное или временное; условий приобретения - приобретенные возмездно или безвозмездно; допущенности в гражданский оборот - отчуждаемое или неотчуждаемое; по характеру принадлежности права землепользования - первичное и вторичное.

Возможно также проведение классификации видов права землепользования по субъектному признаку. По указанному признаку выстраиваются следующие виды права землепользования: государственное и негосударственное; физических и юридических лиц; национальных, иностранных, а также лиц без гражданства.

Различия в субъектах, основаниях приобретения, условиях принадлежности, сроках, объектах и сферах действия права землепользования существенно влияют на объем правомочий правообладателей, обусловливают соответствующие различия в правовых режимах землепользования.

Они наиболее рельефно, выпукло проявляются, например, через ряд существенных особенностей в содержании и правовом режиме постоянного землепользования.

Право постоянного землепользования

В соответствии с Указом "О земле" институт постоянного землепользования выступал основным способом вовлечения земель в хозяйственный и рыночный оборот. Сфера его действия распространялась на значительную часть земельных отношений. Указ "О земле" предусматривал право постоянного землепользования физических и негосударственных юридических лиц. Указ соответственно различал государственное и негосударственное постоянное землепользование.

На праве постоянного землепользования земли предоставлялись главным образом для целей: а) сельскохозяйственного производства - крестьянским хозяйствам, государственным и негосударственным юридическим лицам; б) осуществления природоохранных, рекреационных задач - учреждениям особо охраняемых природных территорий; в) лесохозяйственного производства - государственным и негосударственным юридическим лицам; г) размещения и эксплуатации зданий и сооружений, принадлежащих на праве хозяйственного ведения, - государственным юридическим лицам и на праве оперативного управления, принадлежащих государственным, а также негосударственным юридическим лицам. В отношении земель, находящихся на праве негосударственного постоянного землепользования, практически был установлен режим свободного рыночного оборота.

Негосударственные землепользователи, обладающие правом постоянного землепользования, могли без какого-либо разрешения государственных органов распоряжаться этим правом, как-то: продавать, дарить, сдавать во вторичное землепользование, менять, переуступать в иных формах, сдавать в залог, вносить в качестве взноса в уставные фонды хозяйственных товариществ или пая в имущество кооперативов, в том числе с иностранным участием, а также совершать иные сделки, не запрещенные гражданским и земельным законодательством.

Таким образом, право постоянного землепользования негосударственных землепользователей по своему содержанию являлся весьма близким, почти адекватным праву частной собственности на земельный участок. В условиях сохранения государственной собственности на большинство категорий земель и видов землепользования предусмотренный правовой режим права землепользования в качестве вещного права обеспечивал его максимальное вовлечение в сферу рыночных отношений. Посредством этого происходил гражданский оборот земель, находящихся в государственной собственности. В этом заключалось его безусловное преимущество по сравнению с другими видами права землепользования.

Но с другой стороны, право негосударственного постоянного землепользования выглядело достаточно искусственной юридической конструкцией, в содержательном отношении отвергающей и лишь формально соответствующей праву государственной собственности на землю. Изложенное давало основание говорить о существовании в системе земельного права страны двух правовых институтов - права частной собственности и права негосударственного постоянного землепользования - практически адекватных и по существу, и по конкретному содержанию. Отказ от права постоянного негосударственного землепользования посредством соответствующего расширения пределов действия права частной собственности на землю способствовал бы значительному упрощению и упорядочению структуры и понятийного аппарата нового земельного законодательства. Такое действие было бы целесообразным и в плане более точного отражения в законе существа соответствующих земельных институт постоянного негосударственного землепользования полностью отменен. Правда, отмена осуществлена не за счет расширения пределов действия адекватного ему института частной собственности на землю. Законодатель сделал упор на институт временного землепользования, который теперь выступает единственным способом осуществления негосударственного землепользования. В соответствии с этими новшествами, приводящими к значительному изменению существа современных земельных отношений, негосударственные землепользователи - физические и юридические лица - могут выступать субъектами только права временного землепользования.

Действующим законодательством институт постоянного землепользования сохранен в отношении государственных юридических лиц.

Субъектами права постоянного землепользования выступают лишь национальные государственные землепользователи. Таковыми не могут являться негосударственные землепользователи - юридические лица и граждане РК, иностранные граждане и юридические лица, а также лица без гражданства. На праве постоянного землепользования предоставляются земельные участки следующим государственным землепользователям:

юридическим лицам, владеющим зданиями (строениями, сооружениями), помещениями в объектах кондоминиума, на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления;

юридическим лицам, осуществляющим сельскохозяйственное и ле-сохозяйственное производство;

юридическим лицам, осуществляющим землепользование на землях особо охраняемых природных территорий;

в иных случаях, предусмотренных законодательными актами.

В отношении государственных землепользователей действует особый режим осуществления права землепользования. Так, Земельный Кодекс предусматривает следующие принципиальные особенности правового положения государственных землепользователей. Государственные постоянные землепользователи лишь в исключительных случаях вправе осуществлять распоряжение принадлежащим им правом землепользования. Государственный землепользователь не вправе отчуждать, а также сдавать в залог принадлежащее ему право землепользования, за исключением случаев, когда это связано с отчуждением в установленном порядке расположенного на земельном участке недвижимого имущества либо его залога.

Право землепользования, принадлежащее государственным землепользователям, не может быть предметом взыскания по требованиям кредиторов, включая случаи банкротства землепользователей. Исключение составляет обращение взыскания на право землепользования в связи с обращением взыскания по требованиям кредиторов на здания (строения, сооружения), принадлежащие государственным землепользователям. Не допускается сдача государственным землепользователем принадлежащего ему земельного участка во временное безвозмездное землепользование, кроме случаев предоставления земельного участка в порядке служебного надела.

Государственный землепользователь вправе сдать принадлежащий ему земельный участок в долгосрочную аренду. Но для этого в обычных случаях в обязательном порядке необходимо согласие государства в лице уполномоченного органа.

Таким образом, государственные землепользователи не обладают таким объемом земельных прав и свободой распоряжения ими, какими обладали негосударственные постоянные землепользователи в соответствии с отмененным Указом "О земле".

Их право распоряжения сильно ограничено как по содержанию, так и по процедуре, связано главным образом с необходимостью распоряжения зданиями и сооружениями, расположенными на земельном участке.

Это объясняется тем, что государственные юридические лица владеют полученным государственным имуществом, необходимым для обеспечения своей уставной деятельности на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Режим этих прав предусматривает исключительность и разрешительный порядок совершения сделок в отношении вверенного им имущества. Так, например, учреждение не вправе самостоятельно отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества (статья 206 Гражданского кодекса РК). Государственное предприятие, осуществляющее деятельность на праве хозяйственного ведения, без согласия собственника или уполномоченного им государственного органа не вправе: продавать или передавать иным лицам, обменивать, сдавать в долгосрочную аренду (свыше трех лет), предоставлять во временное безвозмездное землепользование принадлежащие ему здания, сооружения, оборудование и другие основные фонды предприятия.

Известно, что действует принцип подчиненности и соответствия правового режима земельного участка режиму использования и распоряжения расположенных на нем объектов недвижимости. Все это в совокупности предопределило необходимость установления того правового режима государственного землепользования, который предусмотрен в действующем земельном законодательстве и принципиально отличается от режима действовавшего в прошлом аналогичного права негосударственных землепользователей.

Право временного землепользования

В соответствии с действующим земельным законодательством страны право временного землепользования является основной, в некоторых сферах единственной формой реализации земельных прав граждан и юридических лиц. Право временного землепользования ограничено сроком, определенным законом, либо основанном на законе договором. Право временного землепользования может быть краткосрочным (до 5 лет) и долгосрочным (от 5 до 49 лет), первичным и вторичным.

Право временного землепользования является первичным, если оно получено правообладателем непосредственно от государства либо от других первичных землепользователей в порядке отчуждения этого права. Право вторичного временного землепользования возникает на основе договора о вторичном землепользовании от первичного землепользователя, сохраняющего за собой этот статус.

В отличие от права постоянного землепользования, закон не содержит какого-либо специального исчерпывающего перечня случаев передачи (предоставления) государством земель на праве временного землепользования. Тем не менее, анализ законодательства позволяет выделить следующие обязательные случаи возникновения права временного землепользования:

а) если субъектом права землепользования являются физические лица и негосударственные юридические лица;

б) если субъектом права землепользования являются иностранцы,

лица без гражданства, иностранные юридические лица, иностранные государства, международные объединения и организации;

в) если земельный участок предоставлен на условиях аренды, в порядке вторичного или первичного землепользования;

г) если право землепользования возникает в порядке вторичного землепользования.

Правовой режим права временного землепользования также зависит от целой системы факторов: категориальной принадлежности и целевого назначения земельного участка; статуса правообладателя; характера принадлежности права землепользования; условий предоставления и срока права временного землепользования.

Краткосрочное временное землепользование предоставляется, как правило, на период осуществления строительства и ремонта магистральных трубопроводов, дорог, линий связи и иных объектов инфраструктуры. Могут быть и другие основания для возникновения краткосрочного землепользования. При краткосрочном временном землепользовании участка, хотя и осуществляется деятельность, не связанная с основным целевым назначением, земельный участок возвращается в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Краткосрочное временное землепользование возникает в порядке вторичного землепользования, как правило, на основе договора.

Право долгосрочного временного землепользования может быть как вторичным, так и первичным. Оно предоставляется для весьма разнообразных целей за счет земель всех категорий земельного фонда.