Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом гражданского судопроизводства и имеет специфические черты.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспозитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возлагается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК. В делах публичного производства обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие) (ст. 249 ГПК).

Также в исковом производстве истребование доказательств судом возможно лишь при наличии ходатайства сторон и других лиц, участвующих в деле. Суд оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств только в тех случаях, когда лицам, участвующим в деле, самим это сделать затруднительно или невозможно по каким-либо объективным причинам. В делах же публичного производства истребование доказательств возможно по инициативе суда в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требование суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 (ч. 2 ст. 249 ГПК).

В-третьих, в исковом производстве присутствует материально-правовой спор о праве, а в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, такого спора нет. Как отмечается в литературе, специфической функцией суда при рассмотрении дел данной категории является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях - и к другим субъектам права*(117). В данном виде производства осуществляется проверка законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Вопрос о наличии спора о праве является дискуссионным, поскольку существует точка зрения, что спор о праве является общей чертой, характеризующей дела как искового производства, так и возникающие из публичных правоотношений. И в этой связи предлагается обозначать обращение в суд по делам публично-правового характера как предъявление административного, или публичного иска*(118).

Точка зрения об отсутствии гражданско-правового спора по делам данной категории нам представляется более верной, поскольку в ч. 3 ст. 247 ГПК указано: если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, заявление необходимо оставить без движения при условии, что не нарушаются правила подсудности. Спор о праве, подведомственный суду, является спором гражданско-правового характера, подлежащим рассмотрению в исковом порядке.

2. Гражданский процессуальный кодекс приводит примерный перечень категорий дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся:

- дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов;

- дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих;

- дела по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к ведению суда (ст. 245 ГПК).

Следовательно, перечень дел в ГПК является открытым, но они не должны содержать явный спор о праве; в противном случае, повторим, их следует рассматривать в исковом производстве.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, не допускается заочное производство. При рассмотрении данных дел суд может признать обязательной явку представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки без уважительной причины перечисленные лица могут быть подвергнуты судом штрафу в размере до 1000 руб. (ч. 4 ст. 246 ГПК).

3. Судья вправе отказать в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникающему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое о том же предмете и вступившее в законную силу. Однако следует иметь в виду позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в определении от 21 декабря 2004 г. N 397-О о том, что ст. 248 ГПК в системной связи с ч. 1 ст. 246 и ч. 8 ст. 251 ГПК не предполагает отказ суда в принятии заявления или прекращение производства по делу о признании нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону, если основания, указанные в заявлении, отличаются от оснований, по которым судом ранее было проверено соответствие этого нормативного правового акта закону*(119).

Производство по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть прекращено по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

По данным категориям дел имеются особенности, касающиеся законной силы принятых решений. Их действие распространяется не только на лиц, участвующих в деле, но и на иных лиц. В соответствии со ст. 250 ГПК после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

§ 2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1. В ст. 251 ГПК предусматривается оспаривание любых нормативных правовых актов.

Заявление об оспаривании подается по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26, 27 ГПК. В районном суде рассматриваются дела, не указанные в ст. 26 и 27 ГПК, по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Гражданский процессуальный кодекс определяет группы лиц, которые вправе подавать подобные заявления. Разделение субъектов на группы происходит в соответствии с их правовым статусом, включая должностных лиц с их функциональными обязанностями, органы местного самоуправления.

К первой группе относятся граждане и организации, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, а также прокуроры - в пределах своей компетенции.

Ко второй группе - Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Все перечисленные лица и органы вправе обжаловать в суде любые нормативные акты, за исключением обжалуемых в арбитражном суде и относящихся к компетенции Конституционного Суда РФ. Данное положение должно использоваться с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П*(120).

2. Подведомственность дел данной категории разграничивается следующим образом. В соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"*(121) полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда РФ.

Арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение отнесено федеральным законом к компетенции арбитражного суда. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(122) указал на такие случаи. Это, в частности, в ст. 138 Налогового кодекса, ст. 5 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию"*(123), ст. 43 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(124).

Остальные дела подведомственны судам общей юрисдикции.

3. Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК).

Заявление рассматривается судом с участием всех заинтересованных лиц в течение месяца со дня его поступления.

Если какие-либо из заинтересованных лиц не явились в суд, то это не препятствует разрешению дела по существу. Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу, так же как и признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, которые приняли оспариваемый нормативный акт (ч. 3 ст. 252 ГПК).

Если суд признает, что оспариваемый акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то своим решением отказывает в удовлетворении поступившего заявления.

Если же суд установит, что оспариваемый нормативный правовой акт в части или полностью не соответствует федеральному закону, то может своим решением признать его недействующим в части или полностью.

Текст решения публикуется в официальном издании и влечет утрату законной силы акта.

Важно знать, что такое решение суда не может быть преодолено повторным принятием подобного нормативного правового акта.

Поэтому в резолютивной части судебного решения должно быть указано, с какого времени акт признается недействующим.

Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу по правилам, которые указаны в ст. 209 ГПК.

§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

1. Конституция РФ гарантирует возможность обжалования в суд решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"*(125) разъясняются объекты обжалования в судебном порядке.

Так, к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действию органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу гл. 25 ГПК относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

2. С подобной жалобой в суд могут обратиться граждане и организации, которые считают, что указанные субъекты нарушили их права и свободы. При этом ст. 255 ГПК в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. N 213-О*(126) по своему конституционно-правовому смыслу предоставляет объединениям граждан (юридическим лицам) право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу.

В качестве заявителей по данной категории дел могут выступать граждане и должностные лица, а в качестве заявителей-организаций не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).

В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом. Согласно правилам, закрепленным в ст. 398 ГПК, заявителями по этим делам могут также выступать иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации*(127).

На основании ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в ст. 255 ГПК, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

3. Заявление (жалоба) может быть подано по правилам альтернативной подсудности в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение или действие (бездействие) которого оспаривается.

По отдельным категориям дел ст. 254 ГПК устанавливает специальные правила подсудности.

4. До принятия решения и вступления его в законную силу суд вправе приостановить действие оспариваемого решения (ч. 4 ст. 254 ГПК) не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе*(128).

Гражданский процессуальный кодекс допускает, что в судебном порядке могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принятых как единолично, так и коллегиально.

Условиями обжалования указанных действий в порядке публично-правового производства является то, что:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

5. Законом установлен трехмесячный срок на обращение гражданина к суду за защитой. Данный срок начинает течь со дня, когда ему стало известно о нарушении прав и свобод (ч. 1 ст. 256 ГПК). Пропуск данного срока может быть восстановлен судом, если он признает причины уважительными. При отсутствии уважительных причин срок не восстанавливается, что служит основанием для отказа в удовлетворении жалобы (ч. 2 ст. 256 ГПК). Вопрос о применении последствий пропуска срока решается судом независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.

Следует также учитывать, что действующим законодательством могут быть предусмотрены и специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий, бездействия.

6. Кодексом установлены сокращенные сроки рассмотрения дел данной категории. Заявление рассматривается в течение 10 дней со дня его поступления в суд с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего. Неявка указанных субъектов не является препятствием для рассмотрения жалобы (заявления).

Однако суд может признать их явку в судебное заседание обязательной. В этом случае указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 руб.

По результатам рассмотрения жалобы суд принимает решение, которым может признать ее обоснованной и обязать соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме нарушение прав и свобод гражданина или устранить препятствие к осуществлению гражданином своих прав и свобод. В резолютивной части решения необходимо указать действия, которые должен совершить орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

О результатах исполнения решения указанный субъект обязан сообщить суду и гражданину в течение месяца со дня получения решения. В случае неисполнения решения в установленный срок без уважительных причин применяются меры, предусмотренные федеральным законодательством (ст. 206 ГПК).

Также суд может отказать в удовлетворении заявления, если установит, что обжалуемые решения или действия совершены в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

§ 4. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

1. Гражданский процессуальный кодекс значительно расширил возможность судебной защиты избирательных прав. Ранее законодательно предусматривалась только возможность обжалования неправильностей в списках избирателей, т.е. в судебном порядке можно было защитить только активное избирательное право - право избирать.

В настоящее время судебной защите подлежит как активное избирательное право, так и пассивное - право быть избранным. Реализация данных прав регулируется не только гл. 26 ГПК, но и другими Федеральными законами: от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(129), от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(130), от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(131), от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(132).

Данная законодательная база предполагает широкий спектр защиты избирательных прав, в связи с чем можно выделить две группы субъектов, имеющих право на обращение за судебной защитой избирательных прав.

Во-первых, данное право принадлежит избирателям, участникам референдума, кандидатам и их доверенным лицам, избирательным объединениям и их доверенным лицам, политическим партиям и их региональным отделениям, иным общественным объединениям, инициативным группам по проведению референдума и их уполномоченным представителям, иным группам участников референдума и их уполномоченным представителям, наблюдателям, прокурору, если указанные субъекты считают, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Во-вторых, субъектом обращения могут быть Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума, которые вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума.

Данные обращения осуществляются в соответствии с правилами подсудности, установленными ст. 24, 26, 27 ГПК.

В-третьих, в соответствии со ст. 31 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с заявлением в суд о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ вправе обратиться группа численностью не менее 1/3 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации вправе обратиться группа численностью не менее 1/3 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, либо группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты, а также Центральная избирательная комиссия РФ.

С заявлением в суд о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты, а также Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации.

С заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии вправе обратиться группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо группа депутатов любой из избираемых палат указанного органа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты, либо группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этого органа, либо Центральная избирательная комиссия РФ, либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, а с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения также соответствующая избирательная комиссия муниципального района.

Таким образом, избирательные комиссии различных уровней могут занимать различное процессуальное положение. Либо на основании ч. 1 ст. 259 ГПК они привлекаются в качестве ответчиков, либо в соответствии с ч. 2 ст. 259 ГПК они могут сами обращаться в суд с заявлением.

В соответствии со ст. 31 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в суде может быть поставлен вопрос о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ, а также Центральная избирательная комиссия РФ может обращаться с заявлением о расформировании избирательных комиссий различных уровней.

2. Установленные законом сроки на обращение в суд в зависимости от заявленных требований способствуют более быстрому решению вопросов, связанных с избирательными правоотношениями.

Так, по общему правилу заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, о нарушениях его избирательных прав или права на участие в референдуме.

Законодательством также установлены специальные сроки на обращение в суд по делам данной категории. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 260 ГПК заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения.

Заявителю следует учитывать, что указанный процессуальный срок восстановлению не подлежит.

Заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования.

Заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации после опубликования результатов выборов либо референдума может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов (референдума) (ч. 4 ст. 260 ГПК).

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 5 ст. 31) устанавливает правило, согласно которому заявление о расформировании избирательной комиссии, организующей выборы, референдум, может быть подано в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании (кампании референдума).

Заявление в суд о расформировании иной комиссии может быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании (кампании референдума), но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии.

При проведении повторного голосования заявление в суд о расформировании участковой комиссии может быть подано в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования.

В соответствии с п. 11 ст. 75 названного Федерального закона суды обязаны организовать свою работу (в том числе в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб. ГПК в этой связи устанавливает сокращенные сроки на рассмотрение дел данной категории.

В соответствии с ч. 6 ст. 260 ГПК в период избирательной кампании, кампании референдума заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дате голосования, в день голосования или в день, следующий за датой голосования, - немедленно.

В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней со дня его подачи.

Относительно сроков рассмотрения данной категории дел необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2005 г. N 14-П, который признал данные положения не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения препятствуют суду по истечении установленных сроков разрешить соответствующее дело по существу и служат основанием прекращения производства по делу, и указал, что сокращенные сроки по избирательным спорам не исключают судебную защиту избирательных прав за рамками избирательной кампании.

Статья 260 ГПК выступает дополнительной процессуальной гарантией судебной защиты и не исключает такую защиту в дальнейшем, в том числе посредством исправления судебной ошибки*(133).

Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно.

Заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, должно быть рассмотрено и разрешено в течение двух месяцев со дня его поступления в суд.

Решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Решение по заявлению об отмене регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума принимается судом не позднее чем за три дня до дня голосования.

Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума - не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд.

3. Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, которые рассматриваются судом коллегиально в составе трех профессиональных судей (ст. 260.1 ГПК).

Заявление рассматривается судом с участием заявителя, представителя соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, прокурора.

Однако неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

В соответствии с ч. 3 ст. 260 ГПК при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума судом не могут быть наложены следующие обеспечительные меры:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.

В силу прямого указания закона решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) не может быть обращено к немедленному исполнению (ч. 4 ст. 260 ГПК), поэтому правила, предусмотренные ч. 1 ст. 212 ГПК, не применяются.

Решение суда, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу, где судом устанавливаются сроки на исполнение решения. Решение исполняется по правилам, установленным ст. 206 ГПК. В случае его неисполнения в установленный срок без уважительных причин применяются меры, предусмотренные федеральным законодательством.

Закон устанавливает сокращенные сроки подачи кассационной жалобы на решения по делам данной категории.

Кассационная жалоба на решение суда, частная жалоба на определение суда по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вынесенные в период избирательной кампании, кампании референдума до дня голосования, могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия судом указанных решения, определения (ч. 3 ст. 261 ГПК).

Глава 16. Особое производство

§ 1. Понятие и значение особого производства

1. Особое производство относится к специальным (упрощенным) производствам по защите нарушенного или оспоренного права. В отличие от искового производства в нем отсутствует спор о праве, нет материально-правового требования одного лица к другому. Однако в делах особого производства может иметь место спор о факте.

Истоки данного вида судебного производства можно найти еще в Римском праве. Хотя римские юристы и не употребляли термина "особое производство", помимо искового существовало и так называемое бесспорное судопроизводство, в котором, как и при особом производстве, не оспаривалось притязание на право или на вещь.

Многие процессуалисты считают, что особое производство в советском и российском праве - правопреемник охранительного дореволюционного производства. При этом они ссылаются на то, что Устав гражданского судопроизводства предусматривал рассмотрение в порядке охранительного производства (книга 4) дела следующих категорий: о вызове наследников умершего лица и об охранении его имения (раздел 1), о разделе наследства (раздел 2), о вводе во владение недвижимым имуществом (раздел 3), о выкупе родовых имуществ (раздел 4), об удостоверении в безвестном отсутствии (раздел 5), об узаконении детей (раздел 6) и об усыновлении (раздел 7).

Дела, относящиеся к особому производству в современной России, различны. Приведенный в ч. 1 ст. 262 ГПК перечень таких дел не является исчерпывающим. Согласно ч. 2 этой статьи к рассмотрению в порядке особого производства федеральными законами могут быть отнесены и другие дела.

Перечень дел, рассматриваемых судом в порядке особого производства, претерпел изменения по сравнению с ранее действовавшим Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. Это обусловлено, в первую очередь, значительной новеллизацией материального права.

Так, п. 4 ст. 26 Гражданского кодекса предопределил включение в ГПК новой категории дел - об ограничении или лишении несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами. Для реализации правил ст. 27 Гражданского кодекса введена такая категория дел, как объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипация), если на это нет согласия родителей (одного из родителей), усыновителей или попечителя.

Появление отдельных норм материального права в Законе о психиатрической помощи обусловило последующее включение в ГПК дел о принудительной госпитализации в психиатрический стационар и о принудительном психиатрическом освидетельствовании.

Дела особого производства рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, которые установлены гл. 28-38 ГПК.

Дела особого производства возбуждаются при подаче заявления, содержащего просьбу подтвердить то или иное обстоятельство, имеющее юридическое значение, или подтвердить бесспорное право. Заявление должно отвечать общим требованиям, установленным ст. 131 ГПК.

По отдельным категориям дел особого производства к заявлению предъявляются специальные требования. Так, в заявлении о восстановлении утраченного судебного производства следует указывать, о каком именно производстве идет речь, было ли принято судом решение по существу или производство по делу прекращалось, какое процессуальное положение занимал в нем заявитель, кто еще принимал участие по делу и в каком процессуальном положении, а также другие сведения, предусмотренные ст. 314 ГПК.

В делах особого производства нет истца и ответчика, третьих лиц, нет иска и институтов, связанных с исковой формой защиты права, нельзя предъявить встречный иск, заключить мировое соглашение. Вместе с тем в таких делах возможен отказ от заявления, изменение его основания или предмета.

2. Лицо, обратившееся в суд, называется заявителем. Другие участвующие в деле - заинтересованными лицами.

В качестве заинтересованных лиц привлекаются, например, органы записи актов гражданского состояния, отказавшие внести исправления или изменения в произведенную запись (ст. 307 ГПК), нотариус или должностное лицо, совершившие нотариальное действие или отказавшие в его совершении (ст. 310 ГПК), органы опеки и попечительства (ст. 273 ГПК). Заинтересованные лица пользуются всем объемом процессуальных прав, предусмотренным ст. 35 ГПК.

По делам особого производства заявление, по общему правилу, может быть подано ограниченным кругом лиц. Так, с заявлением об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным вправе обратиться лишь сам несовершеннолетний, достигший возраста 16 лет (ч. 1 ст. 287 ГПК); заявление о принудительной госпитализации или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, может быть подано представителем психиатрического стационара (ч. 1 ст. 302 ГПК).

Важная гарантия правильного рассмотрения дел особого производства - участие в них прокурора. В силу прямого указания закона его участие обязательно в случаях, предусмотренных ст. 273, ч. 3 ст. 278, ст. 284, 288, ч. 2 ст. 304 ГПК.

3. По отдельным категориям дел особого производства установлены специальные правила подсудности. Так, заявление об объявлении несовершеннолетнего, достигшего 16 лет, эмансипированным подается в суд по месту его жительства (ст. 287 ГПК). Заявление о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации - по месту нахождения психиатрического стационара, в который помещен гражданин (ст. 302 ГПК).

Как отмечалось, в делах особого производства отсутствует спор о праве. Если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства возникает подведомственный суду спор о праве, суд оставляет заявление без рассмотрения и разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам, что они могут предъявить иск на общих основаниях.

4. В силу ст. 264, 265 ГПК суды могут принимать заявления об установлении фактов и рассматривать их в порядке особого производства, если согласно закону:

- такие факты порождают для заявителя юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение личных либо имущественных прав граждан или организаций);

- установление факта не связывается с последующим разрешением спора о праве, подведомственного суду;

- заявитель не имеет другой возможности получить надлежащие документы, удостоверяющие эти факты, либо восстановить утраченные документы;

- а также если действующим законодательством не предусмотрен иной (внесудебный) порядок их установления.

Перейдем к анализу категории дел, рассматриваемых в порядке особого производства.

§ 2. Установление фактов, имеющих юридическое значение

Дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, являются наиболее распространенными делами особого производства.

Возникновение, изменение или прекращение личных и имущественных прав граждан или организаций зависит от наличия или отсутствия юридических фактов. Данные факты должны быть подтверждены соответствующими документами (справками, записями, актами).

Однако имеются случаи, когда тот или иной факт не может быть удостоверен соответствующим документом по причине его утраты, уничтожения, невозможности восстановления. Для этих случаев предусмотрен судебный порядок установления юридических фактов.

Установление родственных отношений, факта нахождения на иждивении, факта регистрации рождения, усыновления (удочерения), брака, расторжения брака, смерти (п. 1-3 ч. 2 ст. 264 ГПК). Рассматривая данные дела, суд заслушивает показания свидетелей, а также лиц, заинтересованных в деле (например, родственников, других иждивенцев - по делам об установлении родственных отношений, об установлении иждивенчества); исследует письменные доказательства, представленные заявителем, заинтересованными лицами.

Дела об установлении фактов государственной регистрации актов гражданского состояния необходимо отличать от дел о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния (п. 9 ч. 1 ст. 262 ГПК), так как в указанной категории дел соответствующая запись не утрачена, а в ней указаны неправильные или неполные сведения.

Установление факта признания отцовства. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 264 ГПК суд рассматривает дела об установлении факта признания отцовства. Такой факт может быть установлен в порядке особого производства в случае смерти лица, которое признавало себя отцом, но не состояло в браке с матерью ребенка (ст. 50 Семейного кодекса). Согласно п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. N 9 "О применении судами Семейного кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об установлении отцовства и о взыскании алиментов"*(134) факт признания отцовства может быть установлен по правилам особого производства на основании всесторонне проверенных данных при условии, что не возникает спора о праве. В случае, если при подаче заявления или рассмотрения дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (ч. 3 ст. 263 ГПК).

Установление факта принадлежности правоустанавливающих документов (п. 5 ч. 2 ст. 264 ГПК). В порядке особого производства суд рассматривает дела об установлении факта принадлежности правоустанавливающего документа лицу, имя, отчество или фамилия которого, указанные в документе, не совпадают с именем, отчеством или фамилией этого лица по паспорту или свидетельству о рождении. При этом следует отметить, что речь не идет об установлении самого факта, который зафиксирован в правоустанавливающем документе. По делу об установлении факта принадлежности такого документа заявитель должен представить доказательства, что документ принадлежит ему и что организация, выдавшая этот документ, не имеет возможности внести в него соответствующее исправление.

Заявления об установлении факта принадлежности лицу воинских документов, паспорта и свидетельств, выдаваемых органами ЗАГСа, в силу прямого указания в законе (п. 5 ч. 2 ст. 264 ГПК) судебному установлению не подлежат. Суд не вправе рассматривать также заявления об установлении факта принадлежности удостоверения к ордену или медали гражданину, имя, отчество или фамилия которого не совпадают с указанными в удостоверении, поскольку эти вопросы разрешаются органом, выдавшим удостоверение. Обусловлено это тем, что органы и организации, их выдавшие, могут исправить ошибку самостоятельно. В случае отказа органов и организаций в устранении ошибок гражданин может обратиться в суд. При наличии спора такого рода дела рассматриваются в порядке искового производства.

Однако суды вправе рассматривать дела об установлении факта принадлежности гражданам справок о ранениях, нахождении в госпитале в связи с ранением, извещений воинских частей, военкоматов и других органов военного управления о гибели или пропаже без вести граждан в связи с обстоятельствами военного времени, поскольку такие документы не относятся к удостоверяющим личность.

Установление факта владения и пользования недвижимым имуществом (п. 6 ч. 2 ст. 264 ГПК). В соответствии со ст. 131 Гражданского кодекса право собственности на недвижимые вещи подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Учреждение юстиции обязано по ходатайству правообладателя удостоверить регистрацию путем выдачи документа о зарегистрированном праве.

В случае, если у заявителя был документ о праве собственности на принадлежащее ему недвижимое имущество, но он утрачен, и указанный факт не может быть подтвержден во внесудебном порядке, он устанавливается судом. При этом заявитель должен представить доказательства о невозможности получения им надлежащего документа либо невозможности его восстановления.

Установление факта несчастного случая (п. 7 ч. 2 ст. 264 ГПК). Речь идет, как правило, о несчастном случае на производстве. Порядок расследования и учета таких несчастных случаев регламентируется ст. 227-231 Трудового кодекса. Заявление об установлении факта несчастного случая принимается к производству суда, если:

- акт о несчастном случае не составлялся и составить его в данное время невозможно;

- акт был составлен, но впоследствии утрачен и его нельзя восстановить во внесудебном порядке;

- при составлении акта была допущена ошибка, препятствующая признанию факта несчастного случая, и исправить эту ошибку во внесудебном порядке невозможно.

При установлении факта несчастного случая в резолютивной части решения следует отразить: время и место несчастного случая; фамилию, имя, отчество лица, с которым произошел несчастный случай; связь несчастного случая с производством.

Установление факта смерти лица в определенное время и при определенных обстоятельствах (п. 8 ч. 2 ст. 264 ГПК). Такое заявление принимается к производству суда, если заявителем представлен документ об отказе органа ЗАГСа в регистрации смерти.

Порядок регистрации смерти в органах ЗАГСа регулируется Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"*(135). В соответствии со ст. 64 указанного Федерального закона основанием для такой регистрации является:

- документ установленной формы о смерти, выданный медицинской организацией или частнопрактикующим врачом;

- решение суда об установлении факта смерти или об объявлении лица умершим, вступившее в законную силу;

- документ, выданный компетентными органами, о факте смерти лица, необоснованно репрессированного и впоследствии реабилитированного на основании закона о реабилитации жертв политических репрессий.

При отсутствии указанных документов орган ЗАГСа отказывает в регистрации смерти, сообщив причины отказа в письменной форме.

Обращаясь в суд с заявлением об установлении факта смерти лица в определенное время и при определенных обстоятельствах, заявитель должен представить документ об отказе органов ЗАГСа в регистрации смерти. В заявлении необходимо изложить доказательства, с достоверностью свидетельствующие о смерти лица в определенное время, при определенных обстоятельствах.

Установление факта смерти лица в определенное время отличается от установления факта регистрации смерти. В первом случае факт смерти не был зарегистрирован органами ЗАГСа вообще, а во втором - зарегистрирован, но подтверждающие документы утрачены и восстановить их во внесудебном порядке невозможно.

В решении суда по делу об установлении факта смерти отмечается: чья смерть установлена; когда она наступила; при каких обстоятельствах.

Датой смерти при этом считается день установления факта смерти судом.

При установлении факта регистрации смерти в резолютивной части решения указывается: каким органом ЗАГСа была зарегистрирована смерть гражданина; время регистрации.

Установление факта принятия наследства и места открытия наследства (п. 9 ч. 2 ст. 264 ГПК). Согласно ст. 1153 Гражданского кодекса принятие наследства выражается в совершении действий, свидетельствующих о фактическом принятии наследства, и в подаче нотариусу или уполномоченному в соответствии с законом выдавать свидетельства о праве на наследство должностному лицу заявления о принятии наследства либо заявления о выдаче свидетельства о праве на наследство. Указанные действия должны быть совершены в течение шести месяцев со дня открытия наследства (п. 1 ст. 1154 Гражданского кодекса).

В соответствии с п. 2 ст. 1153 Гражданского кодекса признается, пока не доказано иное, что наследник принял наследство, если он совершил действия, свидетельствующие о фактическом принятии наследства, в частности, если наследник:

- вступил во владение или в управление наследственным имуществом;

- принял меры по сохранению наследственного имущества, защите его от посягательств или притязаний третьих лиц;

- произвел за свой счет расходы по содержанию наследственного имущества;

- оплатил за свой счет долги наследодателя или получил от третьих лиц причитавшиеся наследодателю денежные средства.

Факт принятия наследства может быть рассмотрен в порядке особого производства, если нотариус или должностное лицо, совершающее нотариальное действие, откажет заявителю в выдаче свидетельства о праве на наследство по мотиву отсутствия или недостаточности документов, необходимых для подтверждения в нотариальном порядке факта вступления во владение наследственным имуществом. Если надлежащие документы представлены, но в выдаче свидетельства о праве на наследство отказано, заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с заявлением не об установлении факта принятия наследства, а об отказе совершить нотариальное действие (ст. 310 ГПК).

Местом открытия наследства является последнее постоянное место жительства наследодателя. Если последнее место жительства наследодателя, обладавшего имуществом на территории Российской Федерации, неизвестно или находится за ее пределами, местом открытия наследства в Российской Федерации признается место нахождения такого наследственного имущества. Если такое имущество находится в разных местах, местом открытия наследства является место нахождения входящих в его состав недвижимого имущества или его наиболее ценной части, а при отсутствии недвижимого имущества - место нахождения движимого имущества или его наиболее ценной части.

...