Экологическое право

§ 2. Правовая охрана природы в США

(особо охраняемые территории; хозяйственный механизм и государство;

роль общественности; значение судебной практики)

Насущная необходимость решения экологических проблем ставит перед государствами, всем человечеством такие задачи, которые затрагивают экономические и социальные ценности, государственные и правовые институты. В крупнейшей стране, с ее концепциями предпринимательства, извлечения прибыли, рыночного механизма, предпринимаются правовые меры против деградации окружающей среды; наиболее загрязняющие предприятия выводятся в развивающиеся страны (чем достигается многосторонняя выгода - очищается собственная территория, производство приближается к сырью, экономятся собственные энергия и сырье, обеспечивается дешевизна рабочей силы).

В посланиях Конгрессу Президент призывает страну заплатить свой долг прошлому, вернув чистоту воздуха, воды, окружающей среды: недостаточно сохранять то, что имеется, надо восстанавливать то, что потеряно. В 1969 г. был принят федеральный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Затем было образовано Агентство по охране окружающей среды (разработка и контроль мероприятий, анализ тенденций, подготовка стандартов), создан Президентский совет по качеству окружающей среды (составление ежегодного отчета-доклада Президенту, подготовка рекомендаций).

Особо охраняемые территории

Активно развивается система охраняемых территорий. Более ста лет назад был создан первый в мире Йеллоустонский национальный парк, а в настоящее время национальных парков более сорока, они находятся в ведении департамента внутренних дел (его функции отличаются от МВД других стран и не включают руководство полицией, местами лишения свободы). Особенно активно процесс выделения особо охраняемых территорий идет там, где частная собственность на землю не препятствует изъятию территорий, например, на Аляске - здесь более десятка заповедных территорий, а их площадь в США достигает 3% общей территории страны.

Национальный парк "Скалистые горы", например, образован в 1915 г. Его штат составляет 100 служащих, на летний период приглашаются еще 200 человек. Все постоянные сотрудники закончили колледж естественных наук с четырехлетним сроком обучения, а при поступлении на службу проходят 480-часовой цикл обучения основам управления, права, психологии. Ежегодно осуществляется повышение квалификации по 40-часовой программе. В поддержании порядка участвуют сотни общественников, однако, правом на самостоятельное патрулирование и задержание они не обладают.

Общественники участвуют в оформлении и выдаче разрешений на посещение парка, проведении бесед, других профилактических мероприятий. Общественное объединение любителей природы штата Юта запросило национальный парк о списке посетителей и получило отказ, после чего обратилось в суд, который иск удовлетворил (списки понадобились для рассылки посетителям своих изданий об охране природы).

За въезд в парк на автомашине взимается плата в размере 5 долл. с автомашины, за место в отеле - 6 долл. с человека. Годовой доход с этого .составляет около 2 млн. долл., однако содержание всего аппарата и проведение природоохранных мероприятий превышает 5 млн. долл. и парки существуют на государственную субсидию. В данном парке положение осложняется наличием 80 частных участков земли (и это при наличии сотни выкупленных государством по ценам, названным владельцами). Администрация парка заключает с их собственниками соглашения - о соблюдении Правил парка, о невыпасе скота, о не строительстве мотелей и т. д. Участок земли может быть куплен с сохранением права его бывших хозяев проживать на нем до своей смерти. Есть на землях парка принадлежавшая частному лицу построенная одной фирмой плотина, эксплуатируемая штатом: последствия ее прорыва, повлекшие три человеческие жертвы, рассматриваются в суде из-за сложности распределения сумм причиненного ущерба.

Правила поведения в парке разрабатываются, публикуются и утверждаются администрацией парка. Наиболее частыми нарушениями являются засорение парка, курение в не отведенных местах, прогулка с собакой без привязи, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии. Воздействие - предупреждение, штраф, исправительные работы.

Нашумело дело, когда два охотника застрелили в парке горного козла, а оформили мясо как добытое вне парка: однако на территории парка были обнаружены следы их автомашины-вездехода, были найдены зарытые в парке внутренности козла. Экспертиза подтвердила их адекватность находящемуся в доме одного из охотников мясу, и его владелец признался в преступлении. Он был приговорен судьей к штрафу в 500 долл., лишению права охоты, конфискации автомашины и оружия, двум годам исправительных работ в парке (по выходным дням) с испытательным сроком 2 года.

Другой распространенной формой охраняемых территорий являются национальные леса (находятся в ведении департамента сельского хозяйства), число которых достигло 150. Администрацией Колорадского национального леса ведется учет посещений (один "дикий" турист приравнивается к трем "организованным"). Здесь пасется 14 тыс. коров, и с их владельцев взимается плата; 622 тыс. посещений связано с рыбной ловлей, 137 тыс. - с охотой, 235 тыс. - просто с любованием природой. Ряд работников леса обеспечиваются государственным автотранспортом. На нем выбито извлечение из Устава лесной охраны: "За использование государственной машины в личных целях служащий отстраняется от работы не менее чем на один месяц или увольняется от должности без всякой компенсации".

Хозяйственный механизм и государство

Внедряется система "заявлений о воздействии на окружающую среду" с оповещением в печати населения, предусматриваются санкции за уклонение от извещения. Органы федерации и штатов ведут борьбу за надлежащее поддержание и сохранение соответствующей технической документации на предприятиях, но эта борьба порой безуспешна, особенно с небольшими предприятиями (где 100-200 человек работающих), которые уклоняются и от "заявлений", и от контроля, и от строительства очистных сооружений. Государственно-правовой механизм буксует, общественность бьет тревогу, активизирует свою экологическую политику.

Сохранение окружающей среды необходимо всем - массам, имущим слоям, самому существованию общества, заботящегося о своем сохранении и процветании. Приостановленная в ряде мест нефте- и газодобыча, строительство очистных сооружений и пылеулавливающих устройств, консервация территорий предполагают обеспечение условий жизни современного общества, надеющегося выжить в соперничестве с другими системами. Ряд природных компонентов вообще трудно разделимы: атмосферный воздух, значительная часть вод переносятся на большие расстояния и поэтому нередко подлежат охране в целом, а не участками, как некоторые другие природные слагаемые (земли, леса). Но и в этих случаях участки городских земель с меньшим шумом и меньшей загазованностью стоят дороже и по карману лицам с большим достатком.

Появились и набирают силу монополии, обогащающиеся на охране окружающей среды, - выпускающие, эксплуатирующие и ремонтирующие природоохранное оборудование, занимающиеся утилизацией и захоронением отходов, бытового мусора, специализирующиеся на перевозке и складировании ядовитых, взрывчатых и прочих опасных для. окружающей среды и человека веществ, отлавливающие, транспортирующие и продающие диких животных и птиц. В жестокой конкурентной борьбе они бдительно следят друг за другом, за клиентами, не допуская для конкурентов ни послаблений, ни отступлений от законодательства. Понятно, что в этой борьбе побеждают сильнейшие и крупнейшие, способные обеспечить себе рекламу, опрокинуть противника.

Фирма по вывозке и переработке мусора, например, имеющая миллиардные капиталы, раскинувшаяся по нескольким континентам, насчитывающая десятки тысяч рабочих и служащих, постоянно информирует население о состоянии своих полигонов захоронения мусора, приобрела дорогостоящие передвижные приборы, с помощью которых определяется состояние воды на достаточно большой глубине вокруг этих полигонов, систематически проводит и оглашает замеры вод (не брезгует измерением и оглашением состояния вод и вокруг мест захоронения мусора, осуществляемого другими фирмами).

В Сенате США создана комиссия по охране окружающей среды и гражданскому строительству, заседания которой нередко посвящаются обсуждению общих и конкретных экологических вопросов, прежде всего связанных со строительством, реконструкцией, эксплуатацией, расширением объектов и устройств, воздействующих на окружающую среду. В секретариате комиссии работают высококвалифицированные специалисты, внимательно следящие за происходящими в обществе процессами, сигналами о нарушении экологического законодательства.

Слушания комиссии приобретают большое звучание, освещаются средствами массовой информации, привлекают общественное внимание и представляют большое событие для предпринимателей, так как последствиями могут быть не только государственно-правовые, административные меры, но и уменьшение и отказ в предоставлении кредитов, сокращение числа обслуживаемой клиентуры, уклонение от заключения договоров.

Роль общественности

Активную экологическую деятельность развивают общественные организации, некоторые из них, "Сьерра-Клуб", "Одэ-бон", функционируют с начала XIX в. как благотворительные, отражающие движение "назад к природе", но в настоящее время ставшие влиятельной силой, имеющие в своем составе профессиональных юристов, биологов, географов, других специалистов. Многие из них находятся в штате обществ, другие - работают по одному-два дня в неделю в обществе с освобождением и вычетом заработной платы (дохода) по месту основной работы.

Объединения граждан возникают по поводу защиты конкретных природных объектов, которым угрожает ухудшение или истребление, по поводу каких-либо направлений экологической деятельности, например защиты диких животных. Средства обществ слагаются из частных пожертвований, отчислений ряда фирм, заинтересованных в деятельности общества. Эти связи не всегда афишируются и не исключено, что в этих случаях общества координируют свою деятельность, в том числе контрольную, с пожертвовавшими им средства лицами и фирмами, участвуя, таким образом, в общей расстановке соперничающих сил. Общественные возможности разнообразны - давление через избирателей на конгрессменов, рассылка листовок, призывы к бойкоту продукции тех или иных предпринимателей, возбуждение исков в судах, выступления в печати.

Обращения граждан, общественности по поводу экологических нарушений рассматриваются в судах различных инстанций в течение довольно длительного времени, стоят недешево и нередко кончаются отказом в удовлетворении исков. Однако бывают и победы, например дело Томаса против Петерсона, которое в судебных учреждениях вел профессор Орегонского университета Михаил Акслин.

По нему группа граждан, ознакомившись с проектом лесного ведомства о строительстве дорог, выступила против, имея в виду сохранение лесных массивов, тишины, животного мира. Использовано было то, что, во-первых, проект недостаточно учитывал необходимость пересечения дикими животными строящихся транспортных путей, обеспечения безопасности как проезжающих по дорогам, так и пересекающих их; во-вторых, были обнаружены строящиеся дороги, не предусмотренные проектом. Дело рассматривалось долго и неоднократно. Решающим оказалось то, что во время рассмотрения дела в одной из инстанций выяснилось, что лесные органы не приостановили строительных работ до вынесения окончательного решения, не устранили недостатков проекта.

Значение судебной практики

Многие природоохранные проблемы и споры рассматриваются в судах, которым приходится лавировать между священным правом частной собственности и национальным природным благом. По англо-американской доктрине "общим достоянием" являются ложе, дно вод, некоторая часть животного мира и лесов, атмосферный воздух. Американские юристы с уважением отзываются о государственной собственности на природные ресурсы, пытаются делать шаги к ее провозглашению и закреплению.

Показательно в этом смысле исковое дело организации "Сьерра-Клуб" по поводу острова "Лисья голова" площадью 15 тыс. га в штате Северная Каролина. "Сьерра-Клуб" из-за красоты, экзотичности острова, разнообразия растительности, пляжей, диких животных и птиц предполагал приобрести его для рекреационных целей, но территория досталась торговцу недвижимостью - для вырубки леса и строительства тысяч домов. Начались подвозка материалов, строительство причалов, прокладка каналов для соединения с Атлантическим океаном.

Как и в других подобных случаях, заключение о строительстве береговых сооружений давал корпус военных инженеров. Его экспертизой были обнаружены отступления от требований охраны водных и болотных животных. Однако суд в удовлетворении иска отказал, мотивируя необходимостью защиты частной собственности. Апелляционный суд (штат Вирджиния) иск, напротив, удовлетворил вследствие смыкания побережья и пляжей с дном и ложем реки и океана и превращения их, таким образом, в "общее достояние". Владелец острова разорился. Решение Верховного суда обсуждается в печати под аккомпанемент слов Джефферсона и Адамса о рождении граждан равными и свободными, цитирование поправок к Конституции о том, что никакая частная собственность не может быть изъята для общественного использования без справедливого вознаграждения, религиозных проповедей о защите созданных Всевышним естественных условий обитания всего живого.

Отношения собственности в области окружающей среды весьма казуистичны и затрудняют, усложняют, но и стабилизируют решение многих вопросов: одна из плотин в Национальном парке была построена горожанами до его создания, и администрация парка вынуждена выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства; дно под водой тогда считается "общим достоянием", когда водоем можно использовать для передвижения, транспортировки емкостей - сплав древесины на одной из рек дал возможность признать ее дно "общим достоянием"; в западных штатах воды находятся в частной собственности (и здесь наибольшее количество специалистов по водному законодательству), в восточных - нет.

Правительство может признать реку "дикой и красивой" с вытекающими последствиями особого правового режима; в каньоне "Тайник для пороха" (штат Колорадо) проект плотины был отклонен из-за нарушения гнездовий журавлей и аистов; переработанный вариант проходит экспертизу, где столкнулись интересы фермеров скотоводов и земледельцев (требующих орошения), незаинтересованного населения и лесной охраны, которая на основании признания реки "дикой и красивой" готова обратиться в суд.

В городе Форт-Коллинз длительное время ставится и решается судом вопрос о выносе из центра этого населенного пункта оживленной железной дороги (юг - север), по которой перевозятся транзитом потенциально опасные для, окружающей среды и людей химические вещества (стальные пути расположены перед входом и въездом в больницу, и движение по ним поездов препятствует иногда оказанию срочной медицинской помощи).

Судьи могут рассматривать иски граждан и общественных образований против государственных органов за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими возложенных на них Конгрессом или Правительством обязанностей, за превышение своих полномочий, за несоблюдение закона. Такие иски предъявляются и к государственным природоохранным органам, в том числе к Агентству по охране окружающей среды по вопросу предложенных им нормативов на выбросы хлоридов: проект был возвращен судом Агентству для доработки. В свою очередь и Агентство использует судебную процедуру для пресечения экологических правонарушений.

Бывает, что закон соблюден, но Агентство возражает - так было в Нью-Йорке со строительством здания, которое само по себе осуществлялось в соответствии с правилами, но в совокупности с другими окружающими факторами производило кумулятивное негативное воздействие: шум и загрязнение выхлопными газами атмосферы превышали в сумме допустимые нормы. Агентство пытается воздействовать на общественное мнение через прессу, но это довольно трудно и часто безуспешно.

Ощущается противоборство системы хозяйства, враждебно относящейся к любым ограничениям своей деятельности, свободного предпринимательства, старающегося обойти экологические законы, и демократических сил, общественных движений, пытающихся притормозить хищническое отношение к природным богатствам. Конфликт между экономикой, государством и экологией нарастает, порождает необходимость обращения за судебной защитой.

Федеральные дотации на экологические программы сокращаются под лозунгами позитивной экономической интеграции, упора на свободное рыночное регулирование: за последние годы сокращен бюджет и штат президентского совета по качеству окружающей среды, упразднена служба рекреации в департаменте внутренних дел, уменьшены ассигнования на восстановление пастбищ, на предотвращение загрязнения воздуха, вод и почв, охрану флоры и фауны - финансовые трудности отражаются на экологической политике. Ее резервы видятся в сокращении военных расходов, установлении нового мирового порядка, основанного на поиске решений общечеловеческих глобальных проблем современности, использовании имеющегося накапливаемого положительного опыта различных стран.

§ 3. Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды

(право на окружающую среду; общественные структуры; общественность и государство; формы взаимодействия; судебная система; возмещение ущерба; свобода экологической информации; совершенствование управления)

Право окружающую на среду

На первое место, что считается общепризнанным, начинают выступать права человека, в частности признанное в ряде актов право на благоприятную окружающую среду (ведущее свой отсчет от Стокгольмской конференции 1972 г.). В идеале это право может предполагать набор минимальных естественных условий жизни человека; однако на деле оно представляется в виде прав граждан участвовать в выработке и исполнении экологических решений, получать информацию о ходе их реализации и о состоянии окружающей среды, обращаться в государственные органы с предложениями, заявлениями и жалобами по вопросам окружающей среды, в том числе в суд с исками о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; обязанности общества, государства консультироваться со своими гражданами по вопросам их природного благополучия.

В принятой Российской Федерацией в 1991 г. Декларации прав и свобод человека предусматривается право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими нарушениями (ст. 29). К этому краеугольному положению имеют прямое касательство и такие провозглашенные Декларацией права человека, как право на получение полной и достоверной информации о положении дел во всех сферах государственной, экономической, общественной и международной жизни, а также по вопросам прав, законных интересов и обязанностей (ст. 12), право каждого человека на достаточный и достойный жизненный уровень, улучшение условий жизни (ст. 25), право на охрану здоровья (ст. 28).

В республиках, составлявших Советский Союз, пока не спешат принимать акты, реализующие Декларацию, что объясняется двумя причинами: длительным периодом отрицания значимости прав и свобод человека; боязнью того, что закрепление и проверка соблюдения прав человека могут стать уловкой для осуществления проверки и контроля с положением дел в этой области. Международному сообществу надо иметь это в виду и не ослаблять правозащитной деятельности, начатой Хельсинкским процессом и новым мышлением, причем не только в странах СНГ, но и в других государствах.

Общественные структуры

На второе место можно поставить формирование и активное функционирование параллельных государству общественных структур, олицетворяющих право граждан на объединение, позволяющих им противостоять монополизму и диктату, установление правовых гарантий независимой общественной деятельности.

О появлении новой формы общественного движения говорят многочисленные данные: бизнес должен сочетаться с тем фактом, что охрана окружающей среды не является больше исключительной областью деятельности профессионалов, социально-политических критиков и общественных активистов, а представляет собой сферу жизненных интересов народа в целом. Известный социолог Луис Харри, докладывая о результатах опроса общественного мнения, делает вывод: "... глубокая заинтересованность американского народа бороться с загрязнением является самой значительной и ясно выраженной из зарегистрированных за последние 25 лет моего наблюдения за общественным мнением".

Экологические движения неразрывно связаны с задачами общедемократического движения. При решении природоохранных проблем расширяются законодательные основы участия граждан в принятии хозяйственных и иных решений, осуществляется общественный контроль за деятельностью государственных органов и частных корпораций, привлекаются широкие слои населения к участию в управлении. Характерной чертой общественного движения является отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы, происходит так называемая экологизация сознания: она выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Именно по этому требования граждан включают многие аспекты охраны окружающей среды, причем даже те, которые на первый взгляд не влияют на качество жизни народа.

Так, требования расширения территорий национальных парков и других достопримечательных природных объектов, соблюдения их юридического статуса, охрана исчезающих видов животных, введение порядка особого использования уязвимых участков природы звучат вместе и наряду с требованиями введения контроля за сбросами отходов, распространением пестицидов, радиоактивного заражения.

В ряде стран общее число общественных природоохранных организаций превышает тысячи и включает различные по количеству и профессиональному составу группы, действующие на всех уровнях государственного устройства страны. В зависимости от уровня функционирования общественные организации можно подразделить на местные, региональные и общенациональные.

На низовом уровне действуют непрофессиональные местные группы, молодежные организации. Они объединяют жителей одного города, квартала и района. Большинство не имеет ни штаб-квартиры, ни постоянного оплачиваемого состава сотрудников. Количество членов колеблется от 25- 30 до 2000 человек и более. Обычно местные организации характеризуются неустойчивостью и подвижностью. Появление и расформирование отдельных групп вызывается актуальностью той или иной проблемы.

Региональные, а тем более общенациональные организации имеют более стабильный характер, и проблемы, их занимающие, более масштабны. Развитие общества дополнило и разнообразило формы и методы их работы. Хотя пропагандистско-воспитательные мероприятия остаются важнейшим направлением их деятельности, все же акценты смещаются в сторону более активного использования методов воздействия на политику государства и его частей в области охраны окружающей среды. Историческое развитие Европы и Америки доказало, что в условиях рыночных отношений и с учетом глобального характера экологической проблемы усиление государственного регулирования во взаимодействии с общественными структурами способно сдержать экологические кризисные явления.

В формирующемся российском гражданском обществе экологические неправительственные организации имеют давние традиции и заметные достижения.

Общественность и государство

Основными формами и методами воздействия общественных организаций на государственные органы управления в области охраны окружающей среды являются следующие. Во-первых, распространение знаний и информации, организация культурно-познавательных мероприятий в настоящее время используются общественными организациями не просто с целью эстетического воспитания, а прежде всего для формирования общественного мнения, вовлечения широких слоев населения в борьбу за сохранение качества окружающей среды. Многие общественные организации считают распространение информации основным видом своей деятельности. Они издают доклады о различных экологических проблемах в своем регионе, распространяют информацию о состоянии окружающей среды и роли в нем отдельных фирм и корпораций.

Значительное место в деятельности общественных организаций занимает участие в так называемом политическом процессе, под которым понимается групповая борьба с целью оказать влияние на государственный механизм управления. Этой сфере общественной активности отводится роль координатора общественных интересов, который функционирует на основе принципов равенства и справедливости. Участие в политическом процессе осуществляется в формах лоббизма и участия в работе органов управления.

Институт лоббизма был создан для активного давления на политику государства. Лоббисты - это представители граждан или организаций, добивающихся от органов власти или управления решений, отвечающих их интересам. Юридической основой лоббизма становятся нормативно-правовые акты. Первые лоббисты в области экологической политики были зарегистрированы в 50-х гг. Лоббизм используется национальными и региональными общественными организациями, которые имеют своих лоббистов в органах законодательства и управления.

Обязанности лоббистов заключаются в своевременном сборе и передаче членам своей организации информации о готовящихся законопроектах и принимаемых решениях исполнительных органов, о позициях, занимаемых отдельными законодателями и руководством министерств и ведомств, о вступлении с ними в личный контакт, участии в слушаниях, оказании консультативной помощи. Данные, поступающие от лоббистов, публикуются в информационных листах, распространяются среди членов общественных организаций в целях мобилизации общественных сил, для проведения массовых кампаний оказания давления на органы власти, для написания писем своим депутатам.

Представители некоторых общественных организаций приглашаются органами власти для работы чаще всего в различных консультативных комиссиях, а иногда и в органах, обладающих регулирующими полномочиями. Практикуется создание местных комиссий по охране окружающей среды, состоящих из представителей общественности. Деятельность этих комиссий регулируется соответствующим законодательством. На их создание выделяются финансовые средства из бюджетов высших и местных органов власти. Функции и полномочия их крайне разнообразны, хотя главным образом они приобретают статус консультативных органов при правительствах и местных органах власти. Отдельные комиссии активно вовлекаются в подготовку проектов решений, являются официальными комментирующими органами при проведении экологической экспертизы, другие осуществляют регулирование землепользования на приобретенных ими землях.

Методом вовлечения организаций и граждан в управленческий процесс

является создание коллективных органов при министерствах (советов, комитетов) с различным правовым статусом.

Большинство таких органов имеет совещательные полномочия. К примеру, функции предоставления рекомендаций по экологической экспертизе, защиты интересов при этом различных слоев населения выполняются экологическим советом, действующим при армейском корпусе инженеров США. Его работа заключается в составлении докладов, отчетов, участии в заседаниях руководства и проведении самостоятельных трехдневных заседаний 4 раза в год. Более широкие полномочия предоставлены советам рыболовных округов: представители общественности принимают участие в разработке планов управления округами и совместно с Национальной службой морских рыболовных округов готовят различные документы.

Отдельные граждане пытаются воздействовать на характер вырабатываемых хозяйственных решений в экологически благоприятном направлении путем переписки с официальными представителями госучреждений. Эта форма общественной активности является довольно распространенной: 42% опрошенных активно используют переписку по экологическим проблемам, причем 90% этого количества выступают за усиление мероприятий в области охраны окружающей среды. Об этом говорит и тот факт, что функция ведения переписки с гражданами в министерствах и ведомствах ряда европейских стран возлагается на специальные отделы на уровне кабинета министров.

Формы взаимодействия

"Смычка" государства и общественности присуща различным режимам и странам. В Канаде эта деятельность проявляется в наблюдениях, производстве измерений, оценке состояния природы, отборе образцов: Служба живой природы Канады производит анализы на тяжелые металлы тканей животных, присылаемых звероловами и охотниками (вплоть до мяса белого медведя); подвергаются анализу доставляемые ткани погибших на автодорогах зверьков (белок и др.).

Министерство охраны окружающей среды канадской провинции Онтарио помогает организациям дачников вести наблюдения за прозрачностью озерных вод и отбирать пробы для анализа, сажать деревья и залужать прибрежные полосы. Университет Торонто рассылал активистам вопрос ник по поводу усыхания деревьев, растущих вдоль дорог и в других тяжелых экологических условиях. Любители природы нередко указывают на факты, которые не известны ученым. Особенно это относится к "глухим местам", а также к необычным часам наблюдения. Участие общественности в мониторинге дает полезную информацию государственным органам о значимости среды в глазах разных групп населения. Профессионалы не должны игнорировать любую информацию, поступающую от любителей, но обязаны учитывать при этом подготовку последних. Рассматриваются вопросы обучения любителей и оказания им помощи со стороны профессионалов. По заданию ученых учителя школ в Англии вместе с учениками собирают данные об экологии шмелей (численность которых резко снизилась).

Влияние общественных организаций на деятельность органов управления в области заповедной охраны особо ценных ландшафтов осуществляется путем закупки земельных участков из частной собственности в целях их дальнейшего присоединения к особо охраняемым территориям. Данная форма деятельности общественных организаций играет немаловажную роль в сохранении ценных и красивых уголков природы, расширении системы охраняемых территорий. Но, несмотря на наличие целого комплекса, особо охраняемых природных объектов, многие ценные участки природы вне этого комплекса находятся под угрозой исчезновения. Часть из них принадлежит частным лицам и поэтому не поддается прямому контролю со стороны общественности и государства. Другие, хотя и находятся на государственных землях, закреплены за хозяйственными министерствами и ведомствами, в деятельности которых, как правило, доминируют коммерческие интересы.

Пытаясь ускорить присоединение экологически ценных, первозданных уголков природы к системам охраняемых территорий, отдельные общественные организации занимаются закупкой таких земель и введением на них особо охраняемого режима. Часть таких земельных участков затем продается или передается в дар правительству на условиях присоединения их к системам охраняемых территорий.

В нашей стране за последние годы сделано немало для налаживания общественных экологических структур. Приняты законы и иные акты об общественных объединениях, среди предусмотренных ими основных целей образования и деятельности - охрана окружающей среды, сбережение памятников природы, истории и культуры. Свои основополагающие акты регистрируют в учреждениях юстиции самые различные экологические общества, союзы, ассоциации, носящие как федеральный (социально-экологический союз, КЕДР, «зеленые»), так и региональный, локальный характер (фонд защиты Байкала в Бурятии, комитет спасения Волги, экологический центр в Ростове на Дону, группа "Родник" в Зеленограде, кооператив "Эколог").

Правовые предпосылки здесь созданы достаточно солидные, и они обеспечивают количественный рост общественных формирований. Многие из них, однако, оказываются непрочными, враждуют друг с другом, ударяются в коммерческую деятельность. Через этот период надо пройти» чтобы выкристаллизовалось действительно эффективное, конструктивное экологическое движение, способное на обсуждение, принятие, а самое главное - на осуществление экологических решений, направленных на реальное оздоровление окружающей среды.

В российской литературе немало было посвящено работ проблемам перерастания государственного в общественное, сращивания их между собой, отмиранию принуждения и командования. Представители общественности включались в коллегии государственных органов, приглашались на служебные совещания. При государственных органах рыболовства и охотничьего хозяйства функционировали общественные советы и штабы. Ряд государственно-правовых функций, в том числе в области охраны окружающей среды, осуществляли профессиональные союзы и их комитеты, добровольные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды.

При верно выбранном генеральном направлении были крайности: то форсирование отмирания государственных структур, резкий переход к самоуправлению, то возвеличивание бюрократии и чиновничества, игнорирование общественности, формализация ее участия в государственной и общественной жизни. Нынешняя реформа и подлинная демократизация государственного экологического управления призваны взвешенно решить вопросы взаимодействия профессионализма и любительства, долга и энтузиазма. Что касается лоббизма, то российскому праву он пока неизвестен и вызывает у части публики отрицательные эмоции, что затрудняет его правовое регулирование (весьма необходимое на практике).

Судебная система

Третье место занимает возможность граждан, общественных организаций обращаться в суд с иском о возмещении причиненного окружающей среде, здоровью человека, имуществу вреда. И хотя в различных странах количество таких исков сравнительно невелико и рассматриваются в судах они долго и с большим трудом, да и удовлетворяются нечасто, роль их в предупреждении загрязнения среды трудно переоценить: предприниматель постоянно вынужден находиться в напряжении, подвергаться риску быть оштрафованным, причем на солидную сумму. Наблюдается активизация судебной практики, особенно по делам, возбуждаемым отдельными гражданами, стремящимися использовать судебную систему для защиты общественных интересов, провозглашенных законами в области охраны окружающей среды.

Активизация общественной деятельности по использованию судов объясняется рядом причин как объективного, так и субъективного характера. Объективные причины связаны с определенной структурой, функциональной, политической независимостью судебной системы в едином механизме государственного управления. Эта самостоятельность определяется, прежде всего, конституционным правом судов устанавливать правомерность принимаемых законодательных и иных нормативно-правовых актов и осуществлять контроль за законностью действий исполнительных органов и должностных лиц.

Независимость судей обусловлена конституционным порядком их назначения, состоящим в пожизненности пребывания в должности, отсутствием права снять или уволить назначенного судью по усмотрению высших должностных лиц. Судебные полномочия включают, помимо прочего, рассмотрение исков, предъявляемых гражданами против действий правительственных и других исполнительных органов. В этом случае решение суда становится обязательным для исполнения, т. е. суд может признать неправомерным, нарушающим конституцию или иное законодательство то или иное мероприятие министерства, фактически отменить его.

Судебная практика занимает довольно существенное место в деятельности общественных организаций. Общественные организации занимают второе место после частных лиц по количеству исков, обвиняющих государственные органы в нарушении природоохранного законодательства, в общем, за последние годы, составляя на Американском континенте более 30% от общего количества исков о загрязнении среды. О том значении, которое придают общественные организации судебной практике, говорит и то, что в штате сотрудников и в руководящих органах большинства из них имеются юристы, на которых возлагается адвокатская работа и обязанности по контролю за процессом законотворчества в области охраны окружающей среды в стране. Существуют и узко специализирующиеся общественные организации, создаваемые специально с целью защиты интересов природоохранных организаций и граждан в судах.

Возмещение ущерба

Российское законодательство предполагает возможности обращения в суд по поводу загрязнения среды и возмещения ущерба. Статьи 1079-1083 ГК РФ, ст. 5 Закона РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, ряд норм Закона РФ об охране окружающей природной среды допускают это. Время от времени такие дела в судах появляются, но весьма редко, порой соединенные с уголовным делом. Препятствия здесь видятся, прежде всего в отсутствии законченной методики определения вреда здоровью человека, установления прямой причинной связи между несоблюдением экологического законодательства, выбросом загрязнения и наступившим последствием, причиненным вредом.

Не исключен своеобразный поворот и использование этого правового института, как, впрочем, и других, когда отечественная почва может дать всходы совсем не те, на которые рассчитывает сеятель-законодатель. Можно остановиться лишь на нескольких, видимых сегодня, на пороге настоящих рыночных отношений, моментах, затрудняющих внедрение института обращения граждан в суд для взыскания причиненного через окружающую среду ущерба.

Проблема заключается в источниках возмещения вреда предприятием, учреждением, организацией. Раньше волновало государственное финансирование этих расходов - поиски в бюджете поступлений для дополнительных государственных расходов. Теперь этот вопрос при развитии хозрасчетных самоуправленческих начал снимается в основном с повестки дня: самофинансирующиеся предприятия должны сами заботиться о погашении затрат, о выпуске экологически чистой продукции, об урегулировании отношений с проживающим вокруг населением.

При отсутствии развитого рынка товаров и сохранении монополизма обращение граждан-соседей в суд не может не ударить по гражданам-потребителям, ведь средства предприятию-загрязнителю взять будет неоткуда, кроме как от повышения цены на изготовленную продукцию - дотаций от государства не дождешься. Круг замыкается - средства на восстановление здоровья потерпевших будут добываться, в конечном счете, за счет потерпевших. Но не только их, а за счет всех потребителей выпускаемой данным предприятием продукции.

Необходимо также воспитание гражданской позиции истца - независимого экономически и нравственно от монстра-загрязнителя и нередко защищающего его государства. Сколько возлагалось надежд на принятие закона и норм об обжаловании в суд действий должностных лиц и решений государственных органов, ущемляющих права граждан Не первый год они действуют, а число обратившихся за год по стране измеряется всего четырехзначной цифрой. Видимо, здесь надо активизировать человеческий фактор, подключать общественные организации.

Свобода экологической информации

Из многообразных прав и свобод граждан следует выделить право на получение экологической информации, экологическую гласность. Законодательство зарубежных стран содержит целый комплекс норм, устанавливающих обязанность обнародования природоохранных государственных мероприятий, обязанность владельцев источников сброса вредных веществ информировать соответствующие государственные органы и граждан об изменениях режима работы их предприятий, влекущих появление новых загрязняющих веществ, обязанность постоянно сообщать информацию населению о предприятиях, допускающих нарушения законодательства. Обнародование подобной информации в зарубежных странах осуществляется путем ее опубликования в реестре, ежегодно издаваемом правительственном справочнике, путем рассылки уведомлений в различные заинтересованные организации, местные органы власти.

Осуществляемая в целях обеспечения экологической гласности в последнее десятилетие переработка материального права в области охраны окружающей среды сопровождается изучением и внедрением процедурных и технических правил, обеспечивающих права граждан, которые, по мнению Вильяма Бертиза (Великобритания), представляются особо трудными для реализации из-за большого количества государственных организаций-загрязнителей окружающей среды, а также наличия лоббистских группировок Бертиз В. Свобода доступа к информации по вопросам окружающей среды // Сборник тезисов выступлений на Международной конференции "Право и Европейское сотрудничество". Лондон, 1991.. Со стороны, как частного сектора, так и государственного проявляется достаточно сильное неприятие, а подчас и безразличие к законодательству по защите окружающей среды, порождающие дискуссии и неоднозначное отношение к открытию доступа к информации.

По данному вопросу принята Директива Общеевропейского Совета по свободному доступу к информации по вопросам окружающей среды, принятая Советом Министров 7 июня 1990 г. (90/313/ЕЭС), которой государства - члены ЕЭС обязываются принять не позднее 31 декабря 1992 г. все законы и административные распоряжения, необходимые для исполнения Директивы. Условия выполнения и проведения в жизнь ее положений будут обсуждаться в ходе дальнейших переговоров (особенно в Великобритании) по мере принятия соответствующих актов в отдельных государствах - членах ЕЭС, выработки общего подхода к решению этой проблемы. В государствах необходимо принятие законов о свободе доступа граждан к экологической информации, об их возможностях обжаловать отказ в информации в суд.

Одной из форм экологической гласности являются публичные слушания. Законодательство предусматривает их проведение на различных этапах разработок хозяйственных проектов или осуществления мероприятий. Публичные слушания организуются при разработке экологических стандартов, выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ, . лицензий на сооружение хозяйственно-технических проектов. Во исполнение положения закона разработан порядок обязательного проведения публичных слушаний на различных этапах экологической экспертизы. Их цель - сбор дополнительной информации, максимальный учет различных мнений и позиций с тем, чтобы в дальнейшем избежать более дорогостоящих модификаций проекта, отсрочек, вызываемых судебными исками.

Публичные слушания организуются предприятиями, министерствами и ведомствами, приступающими к разработке решения, в форме общественных собраний с открытым доступом всех заинтересованных лиц. Выполнение положений законодательства поставило министерства и ведомства перед необходимостью внести поправки в свою внутриведомственную структуру: в некоторых министерствах были созданы специальные отделы, занимающиеся организацией публичных слушаний, связями с общественностью.

Наше законодательство предусматривает обязанности государственных органов и должностных лиц информировать население о готовящихся и принятых решениях, проводить референдумы по экологическим вопросам, извещать граждан о результатах рассмотрения их обращений. Однако здесь ощутимы значительные пробелы, отражающиеся на практике. Не предусмотрено, кто, как, в какие сроки должен информировать население о состоянии окружающей среды (кроме экстремальных ситуаций). Сам сбор и учет экологической информации рассредоточен по ведомствам, спорящим между собой о своих правах и обязанностях. Не установлены пока надлежащие санкции за невыдачу или умышленное представление искаженной информации (в Украине - первой в СНГ - установлена уголовная ответственность за утаивание радиационной и иной экологической информации, повлекшее тяжкие последствия). Граждане не всегда снабжены приборами, способными определить экологическую безопасность. Предстоит немало сделать для пробуждения экологического сознания, воспитания ответственности перед настоящим и будущими поколениями. См.: Боголюбов С. А. Правовое обеспечение экологической гласности // Советское государство и право. 1986. № 5.

Совершенствование управления

Государственное экологическое управление - предмет постоянного совершенствования как внутри страны, так и в международном масштабе. Десятилетиями действуют агентства, министерства, департаменты по охране окружающей среды (порой в соединении с атомной энергетикой, рыболовством, лесным хозяйством), осуществляющие государственное управление и контроль в области охраны окружающей среды. В их штатах тысячи человек и достаточный набор полномочий для реализации компетенции, соответствующей уровню научно-технического и экономического развития.

В настоящее время Европейское экономическое сообщество может принимать обязывающие решения, связанные с охраной окружающей среды. Это вытекает из признания общего не только экономического, но и политического, экологического пространства, осознания того, что порой действовать сообща удобнее и эффективнее, чем поодиночке. Началось с коллективной охраны перелетных птиц; сейчас от комиссий ЕЭС зависит контроль и надзор за выполнением общих требований и нормативов, а суд в Люксембурге может рассматривать межгосударственные экологические споры. Обсуждены и приняты общеевропейские правила относительно квот и параметров питьевой воды, поверхностных, грунтовых, промышленных стоков, атмосферного воздуха, муниципальных (городских) загрязнений. Внутригосударственное проектирование требует в ряде случаев международного консультирования. Некоторые средства выделяются на общие беды - очищение вод Средиземного, Балтийского и Северного морей, обсуждаются проблемы облагораживания экологических систем рек Эльба и Одра.

Аналогичные вопросы обсуждаются в связи с подготовкой договоров об экологическом сотрудничестве суверенных государств или экологического соглашения Евразии. Предлагаются образование межгосударственного экологического совета, экологического фонда для преодоления бедствий в зоне Чернобыля, Приаралья, Донбасса, создание экологического суда. Суверенизация не исключает выработки и осуществления договоренностей по таким общим для соседних государств экологическим вопросам, как мониторинг окружающей среды, обмен информацией, предупреждение о внеплановых катастрофических выбросах, подготовка кадров, осуществление экологическим прав. Последнее как предмет и средство международного контроля и общения может стать стержнем экологического взаимодействия государств, расположенных на одной шестой части суши.

При всей развитости советских государственных структур централизованные государственные органы охраны природы появились только в 1988 г. и до настоящего времени не обрели своего постоянного статуса. Но здесь есть наработанный положительный опыт, который нецелесообразно терять. Это - государственные крупномасштабные экологические программы, отвечающие общественному развитию; межрегиональные экологические прокуратуры, не подверженные местному влиянию, местничеству, ведомственности; самоуправление, учитывающее общегосударственные интересы и интересы проживающего на соответствующей территории населения.

Получает распространение территориальное (бассейновое) регулирование экологических проблем, издание правил, распространяемых на регионы (экосистемы) независимо от государственных границ: охрана бассейнов Дуная, Рейна, Балтийского моря, Великих озер, когда регулируются поддержание чистоты вод, дробление земельных участков, зонирование, рубка леса, удаление твердых отходов, сброс сточных вод, земляные работы, строительство в прибрежной зоне, сброс отходов с судов, устройство кемпингов, охрана почв, борьба с затоплением, с загрязнением атмосферного воздуха, охрана водосборов.

В нашей стране было принято немало актов, направленных на улучшение экологической обстановки территорий, таких, как Север, Урал, Прикаспий. Подготовлен проект закона об охране уникального озера Байкал, треть водосбора которого находится на территории Монголии. Международный характер проекта обусловливается еще и тем, что он рассчитывает на признание озера участком мирового наследия. Законопроект исходит из: создания региональных Органов экологического управления и контроля (Байкальская ассамблея, Байкальская академия, Байкальская коллегия адвокатов); вовлеченности в охрану окружающей среды как общественности, так и Вооруженных Сил; учета традиционных, исторических, национальных факторов; современного развития земледелия, лесного хозяйства, туризма, промышленности; активизации экологического образования и воспитания, учета буддистской религии, хозяйственного расчета (все это малосопоставимые понятия, но призванные работать на охрану окружающей среды).