Международное публичное право

Нередко в соглашениях по вопросам правопреемства содержится ссылка на третьи государства - в том смысле, что права этих государств правопреемством не затрагиваются. Наиболее распространенными основаниями возникновения правопреемства являются: объединение государств; разделение государства; отделение от государства части территории; передача части территории одного государства другому. В отношении международно-правового регулирования обличаются определенные сферы, в которых правопреемство осуществляется. Речь идет о правопреемстве государств в отношении международных договоров, государственной собственности, государственных архивов, государственных долгов, а также государственной территории, границ государства, членства в международных организациях и органах. Это последнее отличается от правопреемства международных организаций как таковых, например, в отношении осуществления функций депозитария по международным договорам, как это имело место между Лигой Наций и ООН в отношении некоторых многосторонних договоров, заключенных под эгидой Лиги.

Действующие международно-правовые нормы, относящиеся к правопреемству государств, носят во многом характер норм обычного права или определяются соглашениями заинтересованных государств. При этом немалую роль играют международная практика и прецеденты, решения международных органов, а в ряде случаев и национально-правовые и другие индивидуальные акты государств. Вместе с тем были приняты Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 года и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года. В 1996 году в силу вступила лишь первая из двух названных конвенций.

Однако обе конвенции имеют определенное значение для решения вопросов правопреемства государств, так как содержат ряд положений, отражающих общепринятую практику. Они, в частности, исходят из сложившегося принципа, в силу которого вопросы правопреемства могут решаться по соглашению между заинтересованными государствами, а положения соответствующей конвенции применяются только в случае отсутствия такого соглашения. В конвенциях также оговаривается, что не предусмотренные ими вопросы правопреемства по-прежнему регулируются нормами и принципами общего международного права.

Другой существенный момент, который нашел отражение в конвенциях, заключается в том, что сформулированные в них правила применяются только к правопреемству, которое осуществляется в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе ООН. Иначе говоря, не может быть речи о правопреемстве, Когда на ведение международных дел какой-либо территории претендует государство, совершившее в отношении этой территории акт агрессии, аннексии или оккупации. Немаловажно и наличие в Венских конвенциях положении о порядке урегулирования споров по вопросам правопреемства.

Комплекс договоренностей по вопросам правопреемства достигнут между странами, вошедшими после распада СССР в Содружество Независимых Государств (СНГ); ими же принят и ряд решений по правопреемству. В числе этих актов можно назвать датированные 1992 годом Меморандум о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, Соглашение о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом, Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР, решение Совета глав Государств СНГ от 20 марта 1992 г. по вопросам правопреемства. Ряд положений, имеющих прямое отношение к правопреемству, содержится в учредительных актах СНГ, а также в Соглашении Беларуси, Казахстана, России и Украины о совместных мерах в отношении ядерного оружия.

В связи с прекращением существования СССР и возникновением на его месте государств-правопреемников положения по вопросам правопреемства стали включаться во многие соглашения, заключаемые Россией как с государствами СНГ, так и с другими странами (Великобританией, Германией, Италией, Францией). При решении вопросов правопреемства значение имеют и другие акты заинтересованных государств, как, например, имевшее правовое значение Письмо министров иностранных дел ГДР и ФРГ, направленное в 1990 году министрам иностранных дел СССР, США, Великобритании и Франции в связи с подписанием Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии.

2. Правопреемство государств в отношении международных договоров

С точки зрения складывающихся в международном праве норм, включая ряд вошедших в Венскую конвенцию 1978 года, и международной практики вопросы правопреемства в отношении договоров решаются в зависимости от того, что является основанием для правопреемства: объединение государств, разделение государства или отделение от него части его территории.

При объединении государств и создании таким образом одного государства-преемника любой договор, находящийся в силе в момент правопреемства в отношении каждой из объединившихся стран, продолжает действовать в отношении государства-преемника, если оно и другое государство - участник договора не условятся об ином. Этот договор применяется лишь к той части территории государства-преемника, в отношении которой он находился в силе в момент правопреемства. Однако в случае двустороннего договора государство преемник и другой участник договора могут договориться об ином. Таким же образом могут договориться государство-преемник и все другие участники многостороннего договора с ограниченным числом участвующих государств либо договора, объект или цели которого предполагают согласие всех его участников на применение договора в отношении упомянутой части территории государства-преемника.

Если многосторонний договор не относится к одной из двух названных категорий, государство-преемник может уведомить других участников договора, что он применяется в отношении всей его территории.

При разделении государства-предшественника и образовании на его месте нескольких государств-преемников любой его договор, находившийся в силе в отношении всей его территории, продолжает действовать в отношении каждого образованного в результате разделения государства-преемника. Соответствующие государства могут, однако, договориться об ином. Если в момент правопреемства договор действует в отношении лишь той части государства-предшественника, которая стала государством-преемником, он продолжает находиться в силе в отношении только этого государства-преемника.

Если отделившаяся часть одного государства становится частью другого государства, договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении этой территории и вступают в действие договоры государства-преемника, за исключением случаев, когда установлено, что применение договора к данной территории было бы несовместимо с его объектом и целями или коренным образом изменило бы условия его действия.

Когда после отделения части его территории государство-предшественник продолжает существовать, находившийся в силе и не относившийся лишь к отделившейся территории договор продолжает действовать в отношении его сохранившейся территории; однако заинтересованные государства могут договориться об ином.

Регулируя правопреемство в отношении договоров в случаях объединения государств, разделения государства, отделения от него части территории или передачи части его территории другому государству, Венская конвенция 1978 года устанавливает, что такое правопреемство не может иметь место, когда «из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменяло бы условия его действия».

Современное международное право - и это также нашло свое отражение в Венской конвенции - исходит из того, что правопреемство государств как таковое не затрагивает границ, установленных договором, а также обязательств и прав, предусмотренных в договоре и относящихся к режиму границы. Эти положения ограждают незыблемость государственных границ и стабильность установленного для них режима от тех или иных превратностей, которые могли бы возникать в процессе осуществления правопреемства государства в отношении договоров о границах.

Правопреемство государств не затрагивает, кроме того, обязательств, касающихся пользования любой территорией или ограничений на это, установленных договором в пользу иностранного государства, группы государств или вообще всех государств, а равно прав, установленных договором в пользу какой-либо территории, группы государств или всех государств и касающихся пользования или ограничений пользования территорией иностранного государства.

В решении вопросов правопреемства в отношении договорного наследия бывшего Союза ССР государства-правопреемники, которые образовали СНГ, в значительной мере опирались на норму международного права, выраженную и в Венской конвенции 1978 года, согласно которой соответствующие вопросы могут решаться по договоренности между государствами-преемниками. Уже в учредительных актах Содружества (Беловежское соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Алма-Атинский протокол к нему, а также Декларация от 21 декабря 1991 г.) они предусмотрели, что гарантируют выполнение обязательств распавшегося СССР, а в Меморандуме о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 г. государства СНГ, признавая роль этих договоров «в деле стабилизации и дальнейшего развития отношений с другими государствами», сочли необходимым определить общий подход к решению вопросов правопреемства в отношении этих договоров (общее число их превышает 15 тыс.).

В решении Совета глав государств СНГ по вопросам правопреемства от 12 марта 1992 г. говорилось о договорах, «представляющих взаимный интерес». Практически, как указывается в Меморандуме от 6 июля 1992 г., все многосторонние договоры бывшего СССР представляют общий интерес для государств Содружества. Они не требуют каких-либо совместных решений или действий их участников, и каждое государство СНГ решает вопрос об участии в этих договорах самостоятельно, «в зависимости от специфики каждого конкретного случая, характера и содержания договора».

Имеется, однако, ряд многосторонних договоров, особенно с ограниченным числом участников, а также двусторонних, в частности в области разоружения и контроля над вооружениями, которые затрагивают интересы нескольких, но не всех государств СНГ. Применительно к каждому такому договору потребовались принятие решений или действия со стороны тех государств СНГ, к которым эти договоры применимы, а в тех случаях, когда это необходимо, - с участием и других партнеров по договору.

Например, в связи с заключенным в 1991 году Договором между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений Россия, Беларусь, Казахстан и Украина, где такие вооружения бывшего Союза ССР были дислоцированы, подписали вместе с США Лиссабонский протокол от 23 мая 1992 г. к этому Договору. Протокол предусматривает, что названные четыре государства «в качестве государств - правопреемников» Союза принимают на себя его обязательства по Договору и будут выполнять их применительно к своим национальным территориям. Для целей проведения Договора в жизнь фигурирующее в нем название «Союз Советских Социалистических Республик» впредь означает Республику Беларусь, Республику Казахстан, Российскую Федерацию и Украину.

В интересах осуществления Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и связанного с ним Соглашения о максимальных уровнях для наличия обычных вооружений и техники Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, СССР и Чехословакии (подписаны, соответственно, 3 и 19 ноября 1990 г.) 15 ноября 1992 г. было заключено Соглашение о принципах и порядке выполнения этого Договора. Сторонами этого Соглашения являются государства, расположенные в пределах той части бывшего Союза ССР, на которую распространяется ДОВСЕ, - Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Молдова, Россия и Украина, которые по Соглашению рассматриваются в качестве правопреемников СССР в отношении этого Договора. Протоколом к этому Соглашению были определены в рамках квоты, предусматривавшейся для Союза договоренностью стран бывшего Варшавского договора, численные потолки наличия танков, боевых бронированных машин, артиллерии, боевых самолетов и ударных вертолетов для участников Протокола.

В сентябре 1997 года министры иностранных дел России, США, Беларуси, Казахстана и Украины подписали Меморандум о договоренности в связи с заключенным в 1972 году между СССР и США Договором об ограничении систем противоракетной обороны. Меморандум предусматривает, что по его вступлении в силу сторонами Договора по ПРО явятся не только Россия и США, но и Беларусь, Казахстан и Украина. Эти «государства - правопреемники СССР принимают на себя права и обязательства бывшего СССР по Договору», и каждое из них выполняет его положения «применительно к своей территории и применительно к своей деятельности, где бы такая деятельность ни осуществлялась этим государством самостоятельно или в сотрудничестве с другим государством». Из этих и ряда других положений Меморандума видно, что урегулирование вопросов правопреемства может вести к трансформации двустороннего договора в многосторонний.

3. Правопреемство государств в отношении государственной собственности

В контексте правопреемства под государственной собственностью понимаются имущество, права и интересы, которые на момент их передачи государству-преемнику принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву.

Одной из важнейших проблем правопреемства в отношении государственной собственности является проблема компенсации за собственность, переходящую к государству-преемнику. В Венской конвенции 1983 года предусматривается, что в принципе такой переход собственности должен происходить без компенсации, если иное не согласовано заинтересованными государствами или не предусмотрено решением соответствующего международного органа. Вместе с тем в Конвенции оговорено, что ее положения не наносят ущерба справедливой компенсации между государством-предшественником и государством-преемником, который может возникнуть в результате правопреемства при разделении государства или отделении от него части территории.

Государство-предшественник обязано принять все меры для предотвращения нанесения ущерба или разрушения собственности, переходящей к государству-преемнику. Правопреемство не затрагивает собственность, права и интересы, которые находятся на территории государства-предшественника и принадлежат третьему государству согласно внутреннему праву государства-предшественника.

Нормами правопреемства устанавливается неодинаковый режим для перехода движимой и недвижимой собственности. Когда государства объединяются и создается одно государство-преемник, к этому государству переходит вся государственная собственность государств-предшественников.

При разделении государства и образовании на его территории двух или более государств-преемников:

? недвижимая собственность государства-предшественника переходит к тому государству-преемнику, на территории которого она находится;

? недвижимая собственность, находящаяся за пределами территории государства-предшественника, переходит к государствам-преемникам, как указывается в Венской конвенции 1983 года, «в справедливых долях»;

? движимая собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства, переходит к соответствующему государству-преемнику; иная движимая собственность переходит к преемникам «в справедливых долях».

Все эти положения применяются, если соответствующие государства преемники не договорились об ином. При передаче государством части своей территории другому государству переход государственной собственности регулируется соглашением между этими государствами. При отсутствии такого соглашения недвижимая собственность государства-предшественника, неположенная на передаваемой территории, переходит к государству-преемнику; движимая собственность, связанная с деятельностью государства-предшественника в отношении этой территории, также переходит к государству-преемнику.

При отделении части территории государства и образовании на ней государства-преемника или ее объединении с другим государством:

? недвижимая собственность государства-предшественника, находящаяся на отделившейся от него части территории, переходит к государству-преемнику;

? движимая собственность, связанная с деятельностью государства-предшественника в отношении этой части территории, также переходит к государству-преемнику; иная движимая собственность переходит к нему в справедливой доле. По всем этим вопросам государство-предшественник и государство-преемник могут достичь договоренности о других правилах перехода собственности.

Положения о правопреемстве в отношении государственной собственности не применимы в том, что касается ядерного оружия, также являющегося такого рода собственностью. Согласно Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 года, каждая из ядерных держав, будь то Россия, США, Великобритания, Франция или Китай, обязуется не передавать «кому бы то ни было» ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства, а неядерное государство связано встречным обязательством «не принимать передачи от кого бы то ни было» ядерного оружия или ядерных взрывных устройств.

Эти положения Договора исключают, таким образом, какое бы то ни было правопреемство в отношении ядерного оружия. Права России на ядерное оружие, являвшееся собственностью бывшего Союза ССР, основываются на иных правооснованиях, о которых говорится ниже (п. 6).

Как видно из соглашений и решений, принятых в рамках СНГ по вопросам правопреемства в отношении государственной собственности бывшего СССР, предметом урегулирования стала прежде всего та часть этой собственности, которая находится за рубежом. На этот ^счет были приняты соответствующие решения и соглашения. Но Соглашению глав государств СНГ от 30 декабря 1991 г. и Соглашению о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за Рубежом от 6 июля 1992 г. их участники подтвердили право каждой стороны на владение, пользование и распоряжение причитающейся ей такого рода долей при соблюдении прав и интересов других сторон, а также законов государств, на территории которых находится имущество, входящее в эту долю.

В Соглашении 1992 года сказано, что предметом его регулирования являются движимая и недвижимая собственность СССР за пределами его территории и инвестиции, находящиеся за рубежом, которые имелись на момент правопреемства во владении, пользовании и распоряжении бывшего Союза, его государственных органов и иных структур общесоюзного значения, находившихся под его юрисдикцией и контролем. Вся эта собственность подлежала разделу. Соответствующие доли были выражены в процентах (например, России - 61,34%, Таджикистану - 0,83% и т.д.), исчисленных, как это предусматривалось еще Договором от 4 декабря 1991 г., на основании единого агрегированного показателя с учетом произведенного национального дохода, экспорта, импорта и численности населения в 1980-1990 гг.).

В Соглашении 1992 года оговорено, что его участники исходят из взаимозависимости между обязательством участвовать в несении расходов по обслуживанию государственного внешнего долга бывшего СССР и в погашении этого долга в долях, указанных выше, и возможностью реализации права собственности каждого из них на причитающуюся долю собственности Союза за границей.

На практике, однако, для подавляющего большинства бывших союзных республик оказалось непосильным участие в расходах по погашению и обслуживанию внешнего долга распавшегося СССР, и дело кончилось тем, что их доли в загрансобственности были ими переданы России в обмен на ее согласие принять на себя их доли по долговым обязательствам. К тому же некоторые виды загрансобственности, их статус по местному законодательству делали невозможным ее раздел. 3 февраля 1993 г. Президент России издал Указ, согласно которому Российская Федерация как государство - продолжатель Союза ССР принимает на себя все права на недвижимую и движимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом, а также по выполнению всех обязательств, связанных с использованием этой собственности.

Что касается государственного имущества бывшего Союза внутри страны, то еще до его распада входившие в его состав союзные республики, провозглашая суверенитет, обратили в свою собственность практически все объекты союзного значения, находившиеся на их территории. В России это было сделано на основании закона «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» 1990 года. В результате к моменту прекращения существования СССР его государственная собственность была в основном разделена и требовалось лишь договориться о взаимном признании произведенного раздела. Это и было сделано в Соглашении о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г., которое предусматривало, что «стороны взаимно признают _оСуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход в их собственность имущества... бывшего союзного подчинения, расположенного на территориях сторон». С Украиной потребовалось на этот счет заключение отдельного соглашения.

4. Правопреемство государств в отношении государственных архивов

Под государственными архивами государства-предшественника понимается совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных этим государством в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства принадлежали ему согласно его внутреннему праву и хранились им под его контролем в качестве архивов для различных целей.

По договоренности заинтересованных государств или по решению соответствующего международного органа может устанавливаться компенсация за переход архивов государства-предшественника к государству-преемнику; в ином случае переход происходит без компенсации. В таком же порядке решается вопрос о дате перехода архивов.

По Венской конвенции 1983 года от государства-предшественника требуется, чтобы оно принимало все меры по предотвращению ущерба или уничтожению архивов, которые переходят к государству-преемнику. В Конвенции оговаривается, что ничто в ней не должно рассматриваться как предрешающее в каком-либо отношении любой вопрос, который может возникнуть из соображений целостности государственных архивных фондов государства-предшественника.

При объединении государств и образовании одного государства-преемника к нему переходят государственные архивы государств-предшественников.

При разделении государства, когда на его месте возникает несколько государств-преемников, часть архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в целях нормального управления этой территорией, переходит к этому государству. К нему также переходит другая часть архивов, имеющая непосредственное отношение к его территории. Соответствующие государства-преемники могут договориться об ином. Другие архивы государства-предшественника переходят к государствам-преемникам, как сказано в Венской конвенции 1983 года, «справедливым образом, с учетом всех соответствующих обстоятельств».

При отделении от государства части его территории, на которой образуется самостоятельное государство, часть архивов государства-предшественника, которая для целей нормального управления отделившейся территорией должна находиться на этой территории, переходит к государству-преемнику. К нему же переходит и другая часть архивов, имеющая непосредственное отношение к отделившейся территории. Аналогичные правила применяются и тогда, когда отделившаяся часть государства объединяется с другим государством.

По договоренности между государством-предшественником и государством-преемником могут быть установлены иные правила перехода архивов, с тем, однако, условием, что такая договоренность не должна нарушать право народов этих государств на развитие и на информацию об их истории и культурном наследии.

В случае, когда происходит передача части территории одной страны другому государству, переход государственных архивов регулируется соглашением между этими государствами. При отсутствии такого соглашения часть архивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления этой территорией должна находиться в распоряжении приобретающего ее государства, переходит к нему. Другие архивы, имеющие отношение исключительно или главным образом к передаваемой территории, переходят к государству-преемнику.

Применительно к случаям правопреемства при разделении государства, отделении от него части территории, передачи одной части страны другому государству Конвенция регулирует вопросы предоставления на основе обмена или, по просьбе заинтересованной стороны, «надлежащего воспроизведения» государственных архивов, связанных с интересами соответствующих территорий, а также предоставления достоверных сведений, которые касаются титулов на такую территорию либо ее границ или необходимы для выяснения смысла передаваемых архивных документов.

Судьба государственных архивов СССР была урегулирована в связи с его распадом между возникшими в пределах его территории, государствами СНГ. Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июля 1992 г., заключенное между этими государствами, исходит из принципа целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур бывших Российской империи и Союза ССР и хранящихся в государственных архивах за пределами государств - участников Соглашения. Государства - участники Соглашения не претендуют на право владения этими комплексами документальных материалов.

Вместе с тем Соглашение придает важное значение содержанию полноценных архивных фондов государств-участников. Они взаимно признают осуществленный в соответствии с законодательствами переход под их юрисдикцию государственных архивов и других архивов союзного уровня, включая отраслевые архивные фонды бывшего СССР, находящихся на их территории. Признается также право на возвращение тех фондов, которые образовались на территории каждой из стран и в разное время оказались за ее пределами.

Когда отсутствует возможность физического выделения комплекса документов, каждое государство - участник Соглашения имеет право доступа к ним и получения необходимых копий. Эти государства признают на своих территориях юридическую силу архивных справок, выданных государственными архивными учреждениями других государств СНГ.

В случае, когда государством-владельцем передается право использования архивных документов, затрагивающих интересы другого государства - участника Соглашения, иностранным государствам, их физическим или юридическим лицам, право на использование этих документов сохраняется за государством, интересы которого затрагивают документы. Соглашение также предусматривает, что в такого рода случаях заинтересованные государства СНГ принимают дополнительные согласованные меры по использованию и обеспечению сохранности этих документов и предотвращению их уничтожения.

5. Правопреемство государств в отношении государственных долгов

Для целей регулирования правопреемства государственный долг означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Правопреемство в отношении государственных долгов не затрагивает прав и обязанностей кредиторов. Датой перехода долга к государству-преемнику является момент правопреемства, если договоренностью между заинтересованными государствами или решением соответствующего международного органа не предусмотрено иное.

Когда государства объединяются и образуют одно государство-преемник, к нему переходят государственные долги государств-предшественников.

При разделении государства на несколько частей и если государства-преемники не договорились об ином, государственный долг переходит к ним в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к ним в связи с государственным долгом. Если между вовлеченными в правопреемство сторонами не достигнуто иного соглашения, аналогичное правило применяется, когда происходят отделение части территории государства и образование на ней государства-преемника или когда отделившаяся часть территории объединяется с другим государством, а также когда часть территории передается одним государством другому.

Вопрос о правопреемстве в отношении государственного долга бывшего СССР стал предметом регулирования еще до прекращения существования союзного государства. 28 октября 1991 г. между Арменией, Беларусью, Казахстаном, Киргизией, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Союзом ССР и западными странами-кредиторами, известными как Группа семи, был подписан Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства. Позднее с участием большинства входивших в его состав союзных республик и самого СССР был заключен Договор о правопреемстве в отношении государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г., а также Соглашение о дополнениях к этому Договору от 13 марта 1992 г. Договор определил этот долг так, как он охарактеризован Венской конвенцией. Однако в Договоре речь идет о финансовом, обязательстве не только перед субъектами международного права, но и перед любым иностранным кредитором.

В январе 1992 года Россия взяла на себя общую ответственность за внешний долг бывшего СССР. Без такого рода решения, давшего возможность западным кредиторам иметь дело с единым партнером, было бы невозможно вести с ними какие-либо переговоры, в частности об отсрочках выплаты процентов по долгу и самого долга.

Предусмотренная Соглашением о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом зависимость между осуществлением прав на эту собственность и осуществлением обязательства участвовать в погашении и несении расходов по обслуживанию государственного внешнего долга СССР на практике реализовывалась в том, что по двусторонним соглашениям России с другими государствами СНГ 1992-1994 годов доля внешнего государственного долга была обменена на долю в зарубежной собственности. В качестве примера можно привести соглашение с Туркменистаном от 31 июля 1992 г. о том, что Туркменистан передал, а Россия приняла на себя обязательства по выплате доли Туркменистана во внешнем государственном долге бывшего СССР по состоянию на 1 декабря 1991 г.; Россия приняла, а Туркменистан передал свою долю в активах бывшего Союза по состоянию на ту же дату. По соглашению России и Украины от 9 декабря 1994 г. об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР было предусмотрено, что «Украина передает, а Российская Федерация принимает на себя обязательства по выплате доли Украины» в этом долге, а также что «Украина передает», а «Российская Федерация принимает долю Украины в активах бывшего Союза ССР».

6. Правопреемство в связи с прекращением существования СССР. Континуитет России

Процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР, происходящий в основном в рамках норм международного права, имеет существенную особенность. Она заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым понимается продолжение Россией прежде всего осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств бывшего СССР.

Этот континуитет начал складываться с согласия других правопреемников СССР, которые в связи с прекращением его существования поддержали Россию в том, чтобы она «продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях», как было предусмотрено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 г. Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал и продолжение участия в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие организации.

За немногими исключениями, континуитет России был воспринят как должное со стороны государств, участвующих в международном общении, а члены ЕС и Совета Европы выступили 23 декабря 1991 г. со специальным заявлением, в котором приняли к сведению, что права и обязательства бывшего СССР «будут продолжать осуществляться Россией».

Начало правовому оформлению этого континуитета было положено посланием Президента России от 24 декабря 1991 г. Генеральному секретарю ООН, информировавшего его, что членство СССР в Организации Объединенных Наций, в том числе в Совете Безопасности, во всех других органах и организациях системы ООН «продолжается», при поддержке стран СНГ, Российской Федерацией и что она в полной мере сохраняет ответственность за все права и обязательства СССР в соответствии с Уставом ООН, включая финансовые обязательства. В послании выражалась просьба вместо названия «Союз Советских Социалистических Республик» использовать наименование «Российская Федерация» и рассматривать послание как «свидетельство полномочий представлять Россию в органах ООН всем лицам, имевшим в то время полномочия представителей СССР в ООН». Перед этим, имея в виду упомянутое решение СНГ, Европейское сообщество и его государства-члены приняли «к сведению, что международные права и обязательства СССР, включая права и обязательства по Уставу ООН», будут продолжать осуществляться Россией. Генеральный секретарь ООН разослал обращение Президента России всем членам ООН и, учитывая мнение юридического советника ООН, исходил из того, что это обращение носит уведомительный характер, констатирует реальность и не требует формального одобрения со стороны ООН. 25 декабря 1991 г. страна - председатель ЕС (тогда Нидерланды) опубликовала заявление, в котором констатировалось, что с этого дня Россия считается имеющей международные права и несущей международные обязательства бывшего СССР, включая вытекающие из Устава ООН.

Затем последовала серия нотификаций МИД России ООН и иностранным государствам о том, что: а) посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать «в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации»; б) Россия «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР», и просит рассматривать ее в качестве стороны всех таких действующих договоров «вместо Союза ССР», включая договоры и другие международно-правовые инструменты, заключенные в рамках или под эгидой ООН; в) правительство России будет выполнять вместо правительства Союза функции депозитария по соответствующим международным договорам.

Континуитет России обусловлен не только согласием на него других правопреемников бывшего СССР и принятием его почти всеми участниками международного общения, но и рядом объективных факторов.

К их числу относится, прежде всего, неделимость статуса великой державы и ее общей политико-правовой ответственности в мире, которые, как уже указывалось, Россия унаследовала от СССР, являвшегося постоянным членом Совета Безопасности ООН. Это же относится и к статусу и ответственности СССР как ядерной державы. В условиях действия режима нераспространения ядерного оружия этот статус не мог юридически возникнуть для всех его правопреемников; не могло ядерное оружие бывшего СССР оказаться ничейным. И поскольку наибольшая часть ядерного потенциала СССР была размещена на территории России, на нее и легло бремя стать продолжательницей прав и обязательств СССР в качестве ядерного государства, что с самого начала нашло свое отражение в Соглашении о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 22 декабря 1991 г. В нем предусмотрены, в частности, перемещение в Россию ядерных средств бывшего СССР из Беларуси, Казахстана и Украины и закрепление этими странами статуса неядерных государств и обязательств присоединиться в этом качестве к Договору о нераспространении ядерного оружия. Применительно к Украине, которая медлила с выполнением своих обязательств по Соглашению, а также по Протоколу к Договору между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1991 года (Лиссабонский протокол), понадобилось также достижение договоренности на высшем уровне о выводе с ее территории ядерных боезарядов в Россию в целях их разукомплектования, как это было предусмотрено трехсторонним заявлением президентов России, США и Украины от 14 января 1994 г.

Еще один фактор, обусловливающий континуитет России, состоит в неприменимости норм правопреемства к определенной категории договоров. Речь идет о таких случаях, когда применение договора, заключенного государством-предшественником, в отношении государств, являющихся его преемниками, «было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия», как сказано в Венской конвенции 1978 года. Примерами таких договоров могут явиться Соглашение между СССР и США 1987 года о создании Центров по уменьшению ядерной опасности, Договор об окончательном урегулировании с Германией 1990 года, мирные договоры 1947 года и ряд других.

Применительно к России концепция продолжательства опирается и на преемственность в историческом развитии российской государственности. Как констатируется в Федеральном законе о государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, Российская Федерация «есть правопреемник и продолжатель Российского государства, Российской Республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР)». Эта концепция, таким образом, соотнесена «с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности».

При отсутствии такого рода объективных факторов ситуация континуитета, как показывает опыт бывшей Югославии, не может возникать. В конце 1992 года парламент, состоявший к тому времени из депутатов от Сербии и Черногории, принял Конституцию Союзной Республики Югославии (СРЮ), которая была провозглашена государством, продолжавшим международную деятельность и правосубъектность прежней СФРЮ. Однако Совет Безопасности ООН - и в этом его поддержала Генеральная Ассамблея - счел, что СРЮ не может автоматически продолжать в ООН членство прекратившей свое существование СФРЮ и должна обратиться с просьбой о принятии ее в эту международную организацию. О непризнании Сербии и Черногории в качестве единственного государства - правопреемника СФРЮ заявило мюнхенское совещание семи ведущих промышленно развитых стран 1992 года.

Концепция продолжательства Россией бывшего СССР получила свое закрепление в политических договорах, заключенных нашей страной с Францией, Италией, Бельгией, Испанией, Чехией и др. Характерным является следующее положение в преамбуле Договора со Словакией 1993 года: «Учитывая, что Российская Федерация является государством - продолжателем Союза Советских Социалистических Республик, а Словацкая Республика - одним из правопреемников Чешской и Словацкой Федеративной Республики...»

О продолжательстве говорится и в целом ряде других соглашений. В Меморандуме о взаимопонимании относительно учреждения консульских представительств России и Великобритании на территории каждого государства, подписанном в 1992 году, предусмотрено, что российско-британские консульские связи регулируются Консульской конвенцией между СССР и Великобританией 1965 года, и Российская Федерация как продолжатель СССР полностью сохраняет все права и обязательства, вытекающие из этой Конвенции. В Совместном заявлении министерств иностранных дел России и Нидерландов 1997 года подтвержден «принцип продолжения применения в отношениях» между двумя странами двусторонних договоров, которые действовали между СССР и Нидерландами. Продолжательство договорных прав и обязательств трактуется, таким образом, как принцип.

Рассматривая континуитет России, следует иметь в виду, что он отнюдь не противопоставляется правопреемству как таковому, а должен трактоваться как его специфическое проявление в случае, когда при разделении государства юридически, политически да и практически оказывается возможным признание лишь одного из возникших таким образом новых государств в качестве правопреемника в отношении членства в международных организациях, участия в некоторых договорах или применения их отдельных положений (например, о функциях депозитария) и невозможным выступление в этом качестве других государств, также возникших на месте прекратившего свое существование государства-предшественника.

Континуитет России отнюдь не означает, что другие государства, образовавшиеся в связи с распадом СССР, ущемляются в своих правах в области правопреемства. Наряду с Россией, принявшей на себя основные права и обязанности СССР, другие возникшие в его пределах государства также являются его правопреемниками.

7. Правопреемство новых независимых государств

В Венских конвенциях 1978 и 1983 годов немалое место занимают положения, направленные на установление особых правил для правопреемства «новых независимых государств», в качестве которых в Конвенциях рассматриваются государства-преемники, территории которых непосредственно перед моментом правопреемства являлись зависимыми территориями, а за их международные отношения были ответственны государства-предшественники (являвшиеся метрополиями).

Применительно к правопреемству в отношении договоров Венская конвенция 1978 года исходит из того, что новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником исключительно по причине того факта, что в момент правопреемства этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Для оставления в силе в отношении нового независимого государства двустороннего договора необходимы явно выраженная договоренность этого государства с другим государством - участником договора или такое его поведение, которое равносильно подобной договоренности.

Для Венской конвенции 1983 года характерно наличие весьма широкого круга категорий собственности, переходящей к новому независимому государству. К нему переходит недвижимая собственность, не только расположенная на территории, к которой относится правопреемство, но и, в частности, другая недвижимая, а также движимая собственность, в создание которой зависимая территория внесла вклад (в пропорции к этому вкладу).

В Венской конвенции 1983 года предусмотрен и весьма широкий круг государственных архивов, которые при правопреемстве должны переходить к новому независимому государству.

Что касается государственного долга государства-предшественника, то к новому независимому государству, согласно Конвенции 1983 года, не должен переходить никакой долг. Соглашение между этими государствами может предусмотреть иное с учетом связи между этим долгом, который обусловлен деятельностью государства-предшественника на территории, являющейся объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому независимому государству. Оговаривается, однако, что такое соглашение не должно наносить ущерб принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его национальными богатствами и природными ресурсами, а осуществление этого соглашения не должно подрывать основы экономического благосостояния нового независимого государства.

Включение в Венские конвенции 1978 и 1983 годов изложенных выше и некоторых других положений, в немалой мере неоправданно обособляющих новые независимые государства от других стран - участниц международного общения, явилось одной из причин непринятия этих Конвенций многими государствами.

Глава 6. Территория в международном праве

А. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ТЕРРИТОРИИ

1. Теоретико-правовая природа территории

Термин «территория» происходит от латинского terra - земля, суша. Старейшая объектная теория, объясняющая правовую природу государственной территории, основана на признании земельного участка объектом частной собственности. При этом государство, в которое входят соответствующие земельные участки, в своих границах обладает публично-вещным правом собственности на землю, и оно (право) имеет преимущественную силу перед правами частных земельных собственников.

Данная теория, отождествляющая землю государства и его территорию, со временем изжила себя, особенно в связи с появлением таких видов территории, как водное и воздушное пространства, материальные субстанции которых - вода и атмосферный воздух - по своей природе, текучести, не могут быть объектом права собственности.

Вторая из рассматриваемых теорий называется теорией компетенции (или предела), связываемой, прежде всего, с именем Г. Кельзена. Согласно данной теории, под территорией понимается сфера валидатарности (юридической действенности) национального юридического порядка, сфера, в пределах которой, согласно общему международному праву, органы, определенные национальным юридическим порядком, уполномочены осуществлять этот порядок. Иными словами, это абстрактное пространство, границы которого определяются пределом действия твердо установленного национального правопорядка. Фактически это принцип эффективности, отвергаемый современным международным правом.

Наибольшим признанием пользуется обоснованная в прошлом веке украинским юристом В.А. Незабитовским третья теория - пространственная, в соответствии с которой территория государства представляет собой сферу его властвования, территориального верховенства, суверенитета, осуществляемого в тех пределах, которые образуются совокупностью земельных, водных и воздушных участков, входящих в состав данного государства как страны в целом. Данная теория не исключает оценки территории не только как пространства осуществления государственной власти, но и как особого вида материального достояния.

2. Виды правового режима территории

Под территорией в современном международном праве понимаются весь земной шар с его сухопутной и водной поверхностью, недрами, воздушным пространством, а также космическое пространство.

По видам правового режима территория подразделяется на три основные категории: 1) государственная территория; 2) международная территория общего пользования; 3) территория со смешанным режимом.

Правовой режим государственной территории определяется ее принадлежностью определенному государству, которое осуществляет в отношении ее и в ее пределах свое территориальное верховенство. Сдача государственной территории в аренду не лишает ее указанных двух характеристик - принадлежности и суверенитета, поскольку в этом случае государство реализует свое суверенное право распоряжаться своей территорией.

В международную территорию общего пользования входят открытое море, воздушное пространство над ним, Международный район морского дна, Антарктика, космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела. Общим для всех этих частей международной территории общего пользования является то, что они в целом или какой-то своей частью, во-первых, не подлежат национальному присвоению каким бы то ни было образом и, во-вторых, открыты для исследования и использования всеми государствами на основе равенства в соответствии с международным правом.

Территория со смешанным режимом характеризуется ее расположением в основном за пределами государственной территории, в акватории Мирового океана и действием в ее пределах как международных норм, так и внутригосударственных норм прибрежного государства. Таких территорий три: прилежащая зона, континентальный шельф и исключительная экономическая зона.

Прилежащая (таможенная, фискальная, иммиграционная и санитарная) зона является морским районом, прилегающим к территориальному морю и совместно с ним имеющим ширину не более 24 миль, в пределах которых прибрежное государство осуществляет контроль и юрисдикцию в специально установленных областях.

В исключительной экономической зоне соответствующее прибрежное государство обладает суверенными правами и исключительной юрисдикцией в отношении разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, использования энергии воды и ветра, а также ограниченной юрисдикцией в отношении охраны природной среды в пределах 200 морских миль от той же линии, от которой отсчи-тываются территориальные воды.

На континентальном шельфе за прибрежным государством признаны суверенные права на разведку и разработку природных ресурсов и недр морского дна.

К числу государственных территорий международного пользования относятся международные реки, международные проливы, международные каналы, а также острова, в отношении которых существуют специальные международные договоры: архипелаг Шпицберген, Аландские острова, Додеканезские острова.

3. Государственная территория

Государственная территория состоит из сухопутной территории, включая ее недра, водной и воздушной. Внешние пределы государственной территории определяются государственной границей.

Сухопутной территорией государства считается тот объем суши, который расположен в пределах установленных государственных границ.

Водную территорию государства составляют внутренние воды и территориальное море. К числу первых относятся воды рек, озер, каналов и иных водоемов, расположенных в пределах сухопутных границ государства. Внутренними морскими водами являются те, которые определены Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года: морские воды, в том числе воды государств-архипелагов, расположенные в сторону берега от прямых исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря; воды портов; воды заливов, берега которых принадлежат одному государству, если их ширина не превышает 24 морских миль; а также исторические моря и заливы (например, море Лаптевых, залив Петра Великого).

Что касается территориального моря (территориальных вод), то таковым называется полоса прибрежных морских вод шириной не более 12 морских миль от линии наибольшего отлива или от прямых исходных линий.

Недра, находящиеся под сухопутной и водной поверхностями государств, не имеют ни в международном, ни в национальном праве каких-либо ограничений по глубине. В доктрине международного права наиболее распространенным является подход, в соответствии с которым «глубинные пределы» государственной территории ограничиваются уровнем наибольшего освоения недр. Но различные государства обладают весьма разными возможностями такого освоения в зависимости от технического потенциала, которым они располагают. Отсюда возникает реальное неравенство государств в данной области, что может иметь серьезные практические последствия в отношении добычи ресурсов с «соседней территории» с учетом перспектив наклонного бурения. В данном вопросе сохраняются резервы для прогрессивного развития международно-правовых норм.