Международное публичное право

Способность международных организаций совершать юридически действительные действия от своего имени предполагает наличие у них относительно обособленной правовой воли. Такая воля качественно отличается от каждой индивидуальной воли государств-членов. Индивидуальные волевые акты членов организации не поддаются ни слиянию, ни простому сложению. Они согласуются, и эта согласованная воля международной организации носит межгосударственный характер. Именно это волевое обособление международных организаций лежит в основе их международной правосубъектности и признанной за ними способности делать волеизъявления, принимать на себя права и обязанности по международному праву.

Источником этой относительно обособленной воли, ее правовой основой является учредительный акт. Это означает, что ни сами международные организации, ни их органы не могут совершать действия, выходящие за рамки учредительного акта.

Конечно, наделение международных организаций правами и обязанностями не означает их приравнивания к государствам - основным субъектам международного права. Объем их правосубъектности значительно меньше и носит целевой и функциональный характер.

Чтобы выполнять свои функции, международные организации должны обладать необходимыми юридическими средствами. В ст. 104 Устава ООН предусмотрено в этих целях, что «Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих Членов такой правоспособностью, которая может оказаться необходимой для выполнения ее функций и достижения ее целей». Аналогичные положения содержатся в большинстве учредительных актов.

Международные организации наделяются договорной правоспособностью, то есть вправе заключать самые разнообразные соглашения в рамках своей компетенции. Как устанавливает ст. 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями, «правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой Организации».

Пункт 1 статьи 2 Конвенции разъясняет, что «правила Организации» означают, в частности, учредительные акты, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику Организации.

Анализ учредительных актов международных организаций свидетельствует, что договорная правоспособность закрепляется в них, как правило, двумя способами: либо в общем положении, предусматривающем право заключать любые договоры, способствующие выполнению задач организации (например, ст. 65 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.), либо в специальном положении или положениях, определяющих возможность заключения организацией определенных категорий соглашений (например, ст. 43 и 63 Устава ООН) и с определенными сторонами (с любыми государствами или только с государствами-членами, с любыми международными организациями или только с некоторыми из них).

Международные организации обладают способностью участвовать в дипломатических сношениях. При них аккредитуются представительства государств, они сами имеют представительства в государствах и обмениваются представителями между собой. В Москве имеются Информационный центр ООН и представительства ЮНЕСКО, МОТ. 6 октября 1992 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев об открытии представительства УВКБ.

15 июня 1993 г. было заключено Соглашение между Правительством РФ и ООН об учреждении в Российской Федерации Объединенного представительства ООН и ее органов, программ и фондов в целях поддержки и дополнения национальных усилий по решению наиболее важных проблем экономического развития, содействия социальному прогрессу и повышению уровня жизни. Объединенное представительство включает ООН, Программу развития ООН (ПРООН), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Фонд ООН по народонаселению (ЮНФПА), Мировую продовольственную программу (МПП), Программу ООН по контролю над наркотическими средствами (ЮНДКП).

Правительством РФ были заключены соглашения об учреждении постоянных представительств в Российской Федерации и с рядом других международных организаций, например с Международным валютным фондом (24 сентября 1997 г.), с Международной финансовой корпорацией (24 сентября 1997 г.).

Международные организации и их должностные лица пользуются привилегиями и иммунитетами (например, Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г., Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, 1980 г. и др.).

Как субъекты международного права международные организации несут ответственность за правонарушения и нанесение ущерба своей деятельностью и могут выступать с претензиями об ответственности.

Международные организации наделяются также правом набирать персонал на контрактной основе. Это не представители государств, а международные должностные лица, подчиняющиеся исключительно международной организации и действующие от ее имени и в ее интересах. Как отмечено в ст. 100 Устава ООН, Генеральный секретарь и персонал Секретариата «не должны запрашивать или получать указания от какого бы то ни было правительства или власти, посторонней для Организации. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответственных только перед Организацией».

Каждая международная организация располагает финансовыми средствами, которые складываются в большей части из взносов государств-членов и расходуются исключительно в общих интересах организации.

Международные организации действуют также со всеми правами юридического лица по внутреннему праву государств. Так, ст. 39 Устава Международной организации труда устанавливает, что МОТ имеет все права юридического лица, в частности право заключать договоры, право приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, право возбуждать судебные дела.

Такие же права предоставлены ООН и ее органам, программам и фондам, а также их Объединенному представительству Соглашением между Правительством РФ и ООН от 15 июня 1993 г.

5. Компетенция, полномочия и функции международных организаций

Международная организация, создаваемая государствами для выполнения конкретных целей и задач, наделяется ими зафиксированной в учредительном акте определенной компетенцией. По мнению большинства юристов, компетенция международной организации - это объект или сфера ее предметной деятельности.

Однако недостаточно характеризовать понятие компетенции международной организации только через круг вопросов, которыми ей надлежит заниматься. Для более полного определения этого понятия необходимо включить в него полномочия, которыми наделяется организация для выполнения возложенных на нее задач. Следовательно, в компетенцию международной организации включается как круг проблем, которыми ей надлежит заниматься, так и предоставленные ей для этого полномочия.

Что касается функций международной организаций, то под ними. следует понимать внешние проявления процессов ее деятельности по выполнению возложенных на нее задач (например, регулирующие, контрольные, оперативные и другие функции). При этом организация вправе осуществлять свои функции только в пределах закрепленной за ней компетенции.

Компетенция международной организации, так же как и ее правосубъектность, имеет договорную основу и ограничена договорными рамками. Вместе с тем в западной доктрине распространено расширительное толкование компетенции международных организаций. Сторонники концепций «имманентной компетенции» (норвежский юрист Ф. Сейерстед и др.) и «подразумеваемой компетенции» (английский юрист Д. Боуэт и др.) исходят из того, что любая международная организация может предпринять любые действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений учредительного акта или других международных соглашений либо в силу имманентных, внутренне присущих международной организации свойств, либо на основе подразумеваемой компетенции, которая может быть разумно выведена из целей и задач организации.

Обе концепции близки друг другу, так как выводят компетенцию международной организации из ее целей и задач, что в корне противоречит договорной природе современных международных организаций.

Вместе с тем в определенном смысле можно вести речь о подразумеваемой компетенции. На это обращали внимание некоторые юристы (например, Т.Н. Тункин, американский юрист Г.Х. Хэкворт). Подразумеваемые полномочия возможны тогда, когда они вытекают из явно предоставленных организации или ее органу полномочий и функций и необходимы для их осуществления.

Именно в этом смысле следует рассматривать закрепленную в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года подразумеваемую компетенцию для Международного органа по морскому дну. В ст. 157 Конвенции говорится, что орган обладает полномочиями и функциями, которые четко предоставлены ему согласно настоящей Конвенции. Далее указано: «Орган имеет такие подразумеваемые полномочия, соответствующие настоящей Конвенции, которые вытекают из этих полномочий и функций, связанных с деятельностью в районе, и необходимы для их осуществления».

6. Членство в международных организациях

Членство в международных организациях является неотъемлемым правом государства, вытекающим из его суверенитета. Различаются две категории членов в межгосударственных организациях - полноправные члены и члены с ограниченными правами. Полноправными членами в таких организациях могут быть только государства. Эта категория, в свою очередь, подразделяется на первоначальных и присоединившихся членов.

В учредительных актах международных организаций содержатся различные положения относительно первоначальных членов. Первоначальными членами являются: 1) государства, принявшие участие в ( учредительной конференции (МВФ); 2) государства, принявшие участие в учредительной конференции, а также приглашенные на нее, но не участвовавшие в ней (ИМО); 3) государства, участвовавшие в учредительной конференции или подписавшие документы, предшествовавшие конференции, и затем подписавшие и ратифицировавшие учредительный акт (ООН).

Разумеется, встречаются и иные определения первоначальных членов. Некоторые международные организации перечисляют такие государства в приложении к учредительному акту (ФАО).

Правовой статус первоначальных членов не отличается от правового статуса присоединившихся членов в отношении прав и обязанностей, вытекающих из членства в международной организации. Разница между ними заключается в том, что первоначальные члены своим волеизъявлением создали международную организацию, наделив ее правосубъектностью и признав за ней статус международной организации.

К присоединившимся членам международной организации относятся те государства, которые вступили в нее после начала ее деятельности в соответствии с установленными положениями. Для процедуры присоединения имеют значение условия и порядок приема.

Большинство международных организаций в своих учредительных актах устанавливают критерии приема в члены. Различаются общие и специальные критерии. К общим критериям относятся признание государством-кандидатом целей и принципов международной организации, принятие на себя обязательств, вытекающих из учредительного акта, и способность эти обязательства выполнять. Эти критерии применяются, как правило, во всех международных организациях, в том числе и тех, учредительные акты которых специально не оговаривают формальных требований к кандидатам в члены (МОТ, ВОЗ, ВПС и др.).

В некоторых учредительных актах предусмотрены также специальные требования для приема в члены. Так, для приема в ООН необходимо быть миролюбивым государством, в ВМО - иметь метеорологическую службу, в ОИК - быть мусульманским государством. Финансовые организации устанавливают для каждого кандидата свои условия приема (МВФ и др.).

Что касается порядка приема, то он может быть упрощенным на основе установленной процедуры с применением голосования. При упрощенном порядке достаточно присоединиться к учредительному акту и передать на хранение депозитарию документ о присоединении (Интерспутник, Международная китобойная комиссия) либо формально принять обязательства, вытекающие из учредительного акта, сообщив об этом должностному лицу организации (МОТ). Упрощенный порядок установлен для государств - членов ООН при приеме их в специализированные учреждения ООН.

Порядок приема устанавливается в учредительных актах. Так, для приема в члены ООН требуется решение Совета Безопасности, принятое с учетом принципа единогласия постоянных членов, и решение Генеральной Ассамблеи, принятое ²/₃ присутствующих и участвующих в голосовании членов. В большинстве других международных организаций достаточно решения пленарного органа, принятого квалифицированным (OAF) или простым большинством голосов (ВОЗ, ОАЕ).

Наиболее сложна процедура приема в закрытые международные организации. Так, для приема в Организацию Североатлантического договора (НАТО) необходимо приглашение, принятое единогласно всеми государствами-членами, решение Совета НАТО, ратифицированное всеми членами НАТО.

Государство, не будучи членом международной организации, Может принять участие в его работе в качестве наблюдателя. В последнее время появились и иные формы Привлечения государств-нечленов к участию в деятельности международной организации, например статус специально приглашенного государства (Совет Европы), статус полномасштабного партнера по диалогу (АСЕАН).

В некоторых международных организациях (например, в ВОЗ, ИМО, ФАО, ЮНЕСКО) предусматривается особая форма членства с ограниченными правами (ассоциированный член, член-сотрудник, сочлен). Такое членство предоставляется территориям или группам территорий, не несущих ответственности за ведение своих внешних сношений. Члены с ограниченными правами имеют право участвовать в заседаниях, получать документы, однако не могут участвовать в голосовании и избираться в органы организации.

Прекращение членства может иметь место двумя способами: выход и исключение. Учредительные акты большинства международных организаций предусматривают положения о выходе из организации на основе выполнения определенных условий: наличия письменного заявления о выходе, выполнения финансовых обязательств, установления определенного срока для вступления заявления в силу и др. Если учредительные акты не содержат положений о выходе, это не означает, что государство-член не может выйти из организации. Оно имеет на это право в силу присущего ему качества суверенитета. В практике международных организаций такие выходы имели место неоднократно (так, прекратили свое членство Индонезия в 1965 г. в ООН, США, Великобритания и Сингапур в 1984-1985 гг. в ЮНЕСКО). Государство может мотивировать свой выход, однако это его право, а не обязанность. Вместе с тем государство не должно использовать выход или угрозу выхода для оказания давления на международную организацию.

Исключение из организации производится за систематическое нарушение уставных обязательств. Оно предусмотрено большинством учредительных актов в качестве дисциплинарной санкции по решению высшего органа организации. В ООН такое решение принимает Генеральная Ассамблея по рекомендации Совета Безопасности.

Ряд специализированных учреждений предусматривают автоматическое прекращение членства, если государство исключено из ООН. Прекращение членства может иметь место и в силу других причин - ликвидации международной организации, исчезновения государства как субъекта международного права, несогласия государства-члена с принятой поправкой к учредительному акту.

От прекращения членства нужно отличать приостановление членства. Согласно уставам международных организаций, оно также применяется за нарушение уставных обязательств, но на определенный срок. Чаще всего имеет место лишение права голоса в органах международной организации, приостановление права представительства в высшем органе. Так, Гаити и Доминиканская Республика были лишены права голоса в Генеральной Ассамблее ООН в 1968 году за финансовую задолженность по членским взносам. Начиная с 1970 года было приостановлено представительство ЮАР в Генеральной Ассамблее за проведение политики апартеида.

7. Органы международных организаций

Орган международной организации - это составная часть международной организации, ее структурное звено. Он создается на основании учредительного или иных актов международной организации, наделен определенной компетенцией, полномочиями и функциями, обладает внутренней структурой, имеет определенный состав и порядок принятия решений; в учредительном или иных актах закреплен его правовой статус.

Положения о компетенции международной организации в целом тесно связаны с компетенцией ее органов. Компетенция органа международной организации определяется в учредительном акте или в иных международных соглашениях и носит договорный характер. Она не может быть произвольно изменена без согласия государств - членов международной организации, выраженного в соответствующей форме.

Органы международных организаций можно классифицировать по различным критериям. Исходя из характера членства, можно выделить органы межправительственные, межпарламентские, административные, состоящие из лиц в личном качестве, с участием представителей различных социальных групп (например, представители от профсоюзов и предпринимателей в органах Международной организации труда).

Наиболее важными органами являются межправительственные, в которые государства-члены направляют своих представителей, имеющих соответствующие полномочия и действующих от имени правительств.

Совершенно не обязательно, чтобы представители были дипломатами. В ряде организаций требуется, чтобы представителем был соответствующий специалист (например, лицо, имеющее медицинское образование, для Всемирной организации здравоохранения или специалист в области культуры - для ЮНЕСКО).

Межпарламентские органы созданы главным образом для региональных организаций. Их участники либо непосредственно избираются населением государств-членов путем всеобщих прямых выборов (Европейский парламент), либо назначаются национальными парламентами (Парламентская ассамблея Совета Европы). В большинстве случаев парламентские органы ограничиваются принятием рекомендаций.

Административные органы являются важным структурным звеном во всех без исключения международных организациях. Они состоят из международных должностных лиц, находящихся на службе в международной организации и ответственных только перед ней. Набираются такие лица в соответствии с установленными для государств-членов квотами на контрактной основе.

Довольно существенную роль в деятельности международных организаций играют органы, состоящие из лиц в личном качестве (например, арбитражные и судебные органы, комитеты экспертов).

Исходя из числа членов, можно выделить два типа органов: пленарные, состоящие из всех государств-членов, и органы ограниченного состава. В организациях с наиболее демократической структурой пленарный орган, как правило, определяет политику организаций. За ним резервируются решения по наиболее фундаментальным вопросам: определение общей политики организации и ее принципов; принятие проектов конвенций и рекомендаций; бюджетные и финансовые вопросы; пересмотр устава и принятие поправок к нему; вопросы, связанные с членством в организации, - прием, исключение, приостановление прав и привилегий и др.

Вместе с тем в деятельности ряда международных организаций, особенно специализированных учреждений ООН, наблюдается тенденция к повышению роли в руководстве их деятельностью органов ограниченного членства (например, в МОТ, ИМО, ИКАО).

Для органов с ограниченным членством важное значение имеют вопросы их состава. Эти органы должны быть укомплектованы таким образом, чтобы принимаемые ими решения в наибольшей степени отражали интересы всех государств, а не одной-двух групп. В практике деятельности международных организаций для формирования органов ограниченного состава наиболее часто применяются следующие принципы: справедливого географического представительства; специфических интересов; равного представительства групп государств с несовпадающими интересами; наибольшего финансового вклада; политического представительства (учет представительства постоянных членов Совета Безопасности в органах, где за ними не закреплено постоянное место).

При формировании органов чаще всего применяется какой-либо один из принципов. Например, п. 3 ст. 15 Конвенции ВПС гласит: «Страны - члены Исполнительной комиссии по связи назначаются Конгрессом на основе справедливого географического распределения». В Международной морской организации Ассамблея избирает членов Совета на основе принципа специфических интересов с учетом групп стран, в наибольшей степени заинтересованных в международных морских перевозках и в международной морской торговле. На основе принципа паритетного представительства государств с несовпадающими интересами формировался, например, Совет по Опеке ООН.

В ряде случаев органы формируются с учетом двух и более критериев. Например, выборы непостоянных членов Совета Безопасности проводятся с учетом в первую очередь степени участия членов ООН в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливого географического представительства.

Для характеристики органов международных организаций возможно применение и других критериев, например иерархия органов (главные и вспомогательные), периодичность заседаний (постоянные и сессионные) и др.

8. Принятие решений международными организациями

Решения международных организаций принимаются их органами. Решение международной организации можно определить как согласованное волеизъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава данной организации: Процесс формирования решений зависит от многих факторов: положений учредительного акта,⁵правил процедуры, состава органа, расстановки политических сил внутри него. Он начинается с проявления инициативы, исходящей от государства, от группы государств, от органов или должностных лиц международной организации. Как правило, инициатор предлагает изучение определенной проблемы. Но в ряде случаев он может внести на обсуждение и проект будущего решения. Свои проекты решений могут вносить и другие государства, а также группы государств.

В международных организациях широко применяется практика привлечения к проектам соавторов. При этом следует иметь в виду, что, если соавторами выступает слишком много стран, возникают трудности с согласованием каждого положения внесенного проекта. Здесь в каждом конкретном случае требуется взвешенный подход.

Следующий этап формирования решения - внесение проблемы в повестку дня органа, принимающего решение. В Генеральной Ассамблее ООН предварительная повестка дня составляется за 50 дней до открытия очередной сессии, дополнительные пункты вносятся за 30 дней, новые срочные пункты - менее чем за 30 дней или во время очередной сессии. Генеральный комитет, руководящий работой сессии, рассматривает предварительную повестку дня вместе с дополнительными пунктами и по каждому пункту дает рекомендацию о включении в повестку дня либо отклонении, либо переносе на последующие сессии. Затем Генеральная Ассамблея принимает повестку дня. В специализированных учреждениях ООН обычно исполнительные органы занимаются подготовкой повестки дня пленарных органов.

После внесения вопроса в повестку дня он либо обсуждается непосредственно в самом органе, либо передается на рассмотрение специально создаваемых комиссий или комитетов. После этого вопрос снова представляется на рассмотрение полномочного органа.

Например, по правилу 65 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН она, если только не решит иначе, не принимает окончательного решения ни по одному вопросу, стоящему на повестке дня, до тех пор, пока не получит по нему доклад соответствующего комитета.

В большинстве международных организаций решения, прежде чем они выносятся на обсуждение пленарного органа, передаются на рассмотрение вспомогательных органов, где по существу и вырабатывается проект решения, выявляются его сторонники и противники. Поэтому работе вспомогательных органов уделяется большое внимание.

Важное место в процессе формирования решений международных организаций занимает этап обсуждения. Будь то в главных или во вспомогательных органах, это обсуждение имеет непосредственное политическое значение и конкретный юридический результат, выражающийся в том, будет ли поставлен на голосование проект решения или резолюции.

Основным этапом принятия решения является голосование. В подавляющем большинстве органов международных организаций каждая делегация имеет один голос. Лишь в органах со взвешенной системой принятия решений число голосов, предоставляемых государствам, разнится в зависимости от принятых в организации критериев. Например, в финансовых организациях системы ООН каждое государство имеет количество голосов, пропорциональное его взносу.

В правилах процедуры каждого органа устанавливается кворум, необходимый для принятия решений и составляющий чаще всего простое большинство членов органа.

Решения могут приниматься единогласно, простым или квалифицированным большинством. В XIX веке решения в международных организациях в большинстве случаев принимались на основе принципа абсолютного единогласия. Однако практика показала неудобство такого метода, так как даже одно государство могло сорвать всю работу органа. Поэтому постепенно международные организации перешли к относительному единогласию, простому и квалифицированному большинству.

Принцип относительного единогласия означает положительное голосование членов органа без учета отсутствующих или воздерживающихся от голосования членов. Такова была, например, практика голосования в Совете и Ассамблее Лиги Наций.

Простое (50 + 1 голос) и квалифицированное большинство (²/₃ или ³/₄) может быть абсолютным и относительным. Абсолютное большинство требует учета всего количества членов органа, относительное большинство - только присутствующих и голосующих «за» или «против».

В некоторых случаях решения в органах международной организации могут приниматься без голосования, путем аккламации или без возражений. Такие методы принятия решений применяются чаще всего в отношении процедурных вопросов.

В практике деятельности международных организаций все большее распространение находит процедура принятия решений на основе консенсуса. Для консенсуса характерен путь согласования позиций государств - членов органа на основе учета мнений и интересов всех и при общем согласии. Согласованный текст решения объявляется председателем органа без проведения голосования и при отсутствии возражений против принятия решения в целом.

9. Нормотворчество международных организаций

Международные организации в силу своей правосубъектности участвуют в нормотворческой деятельности. Можно выделить два направления такой деятельности: непосредственное правотворчество и вспомогательная роль в правотворческом процессе государств. Непосредственное правотворчество международных организаций проявляется в их договорной практике и в принимаемых ими решениях.

Международные организации, обладая договорной правоспособностью, заключают соглашения как с государствами, так и между собой. Несмотря на вторичность норм таких соглашений, они относятся к источникам международного права. Их обязательность обусловлена тем, что в них выражена в одних случаях суверенная воля государства, согласованная с волей международной организации, в других - согласованная воля двух или нескольких международных организаций. При этом воля каждой международной организации является, в свою очередь, проявлением согласования суверенных воль государств - членов данной организации.

Что касается решений международных организаций, то не все они содержат нормоустановительные положения. Решения по процедурным, финансовым, организационным и иным вопросам внутреннего права международных организаций являются обязательными для всех государств-членов, если, во-первых, обязательность таких решений предусмотрена учредительным актом и, во-вторых, соблюдены все правила их принятия.

Рекомендации международных организаций не содержат, как правило, юридически обязательных норм, но могут получить признание в качестве таковых как в обычной, так и в договорной практике государств.

Международные организации могут выполнять вспомогательные функции в нормотворческом процессе государств. Наиболее типичными случаями их участия в таком процессе являются: разработка и принятие высшим органом организации проектов конвенций, технических стандартов и регламентов, созыв конференций для заключения договоров и др. Нормы, содержащиеся в проектах конвенций, становятся нормами международного права на основе выполнения государствами определенных процедур (ратификация, вступление в силу после определенного числа ратификаций).

Для вступления в силу регламентов некоторых организаций предусмотрена необходимость их явного принятия государствами. Так, регламенты ВПС подлежат ратификации, а регламенты МСЭ требуют одобрения их государствами. Что касается регламентов ИКАО, ВОЗ, ВМО, то для вступления их в силу нет необходимости в их ратификации или одобрении в иной явной форме государствами. Однако здесь имеет место выражение молчаливого согласия государств, так как государство считается принявшим регламент, если оно в определенный срок (например, три-девять месяцев применительно к регламентам ВОЗ) не заявило о своем отказе принять регламент или не сделало оговорки к нему в случаях, когда такие оговорки запрещены.

Б. ООН И ОРГАНИЗАЦИИ, ВХОДЯЩИЕ В СИСТЕМУ ООН

1. Создание ООН

Создание Организации Объединенных Наций стало возможным в результате объединения усилий государств в борьбе с фашизмом в период Второй мировой войны.

Лига Наций, созданная после Первой мировой войны, хотя и провозгласила своими официальными целями поддержание мира и разоружение, не стала эффективным инструментом в их осуществлении. Ее Статут не только не запретил агрессивную войну, но и не подверг ее безусловному осуждению. Военные санкции против государства, развязавшего войну в нарушение положений Статута, не носили обязательного характера для членов Лиги. Установленная Статутом мандатная система закрепляла колониализм. Лига Наций не смогла стать эффективным препятствием на пути развязывания Второй мировой войны. Она фактически прекратила свою деятельность в 1939 году. Формально Лига Наций была распущена в 1946 году, после создания Организации Объединенных Наций.

Важными этапами в становлении новой организации явились: Московская конференция министров иностранных дел СССР, США и Великобритании с участием посла Китая в СССР, принявшая 30 октября 1943 г. Декларацию по вопросу о всеобщей безопасности, в которой признавалась необходимость учреждения всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств; Тегеранская конференция глав правительств СССР, США и Великобритании (сентябрь-декабрь 1943 г.), подтвердившая важность задачи создания новой организации; конференция в Думбартон-Оксе (близ Вашингтона) представителей тех же держав и на второй стадии - Китая (сентябрь 1944 г.), выработавшая проект Устава ООН; Крымская конференция руководителей СССР, США и Великобритании (февраль 1945 г.), на которой был согласован вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности ООН. Окончательный текст Устава ООН был принят на конференции в Сан-Франциско (апрель-июнь 1945 г.) и подписан 26 июня 1945 г. Дата вступления его в силу, 24 октября 1945 г., отмечается во всех государствах - членах ООН как День Организации Объединенных Наций.

Создание ООН явилось крупным политическим достижением в области межгосударственных отношений и международного сотрудничества. В ходе подготовки и принятия Устава ООН на всех этапах переговоров Советский Союз сыграл исключительную роль в окончательном закреплении в Уставе передовых, прогрессивных принципов международных отношений и международного права.

Делегаты Сан-Францисской конференции, чтобы подчеркнуть историческую важность Устава ООН (теперь, к концу XX столетия можно со всей определенностью заявить, что это наиболее значимый документ этого столетия), при его принятии и подписании отступили от некоторых общепризнанных процедур международных договоров. Устав ООН был одобрен единогласно, но не голосованием с поднятием рук или поименно, а вставанием всех участников Конференции. При подписании Устава отступили от общепризнанного алфавитного порядка. Было решено первые пять мест при подписании Устава предоставить основным державам - четырем приглашающим государствам на Сан-Францисскую конференцию в порядке английского алфавита: Китаю, СССР, Великобритании и США, затем Франции, далее всем остальным государствам в алфавитном порядке. Польше, которая не принимала участия в Конференции, было оставлено место для подписи.

Было также решено дать возможность подписать Устав от имени своих стран всем делегатам, которые имели соответствующие полномочия. Устав был подписан 153 делегатами от 51 государства. От СССР Устав подписали 7 представителей, в том числе первый заведующий кафедрой международного права Московского государственного института международных отношений доктор юридических наук, профессор СБ. Крылов, который принимал самое активное участие на всех этапах подготовки проекта Устава.

2. Цели и принципы ООН

Организация Объединенных Наций создана, как это определено в ст. 1 ее Устава, в целях: 1) поддерживать международный мир и безопасность; 2) развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов; 3) осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии; 4) быть центром для согласования действий наций в достижении этих общих целей.

Организация основана на прогрессивных, демократических принципах международного права. В ст. 2 Устава ООН предусмотрено, что Организация и ее члены действуют в соответствии с принципами суверенного равенства всех ее членов; добросовестного выполнения принятых на себя обязательств по Уставу; разрешения международных споров мирными средствами; отказа в международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН; всемерного оказания помощи Организации во всех ее действиях в соответствии с Уставом и отказа от помощи любому государству, против которого ООН предпринимает действия превентивного или принудительного характера.

В Уставе ООН нашли отражение и другие важные принципы современных международных отношений и международного права: добрососедских отношений («проявлять терпимость и жить вместе в мире друг с другом, как добрые соседи»); совместных действий государств в целях поддержания международного мира и безопасности; разоружения; равноправия и самоопределения народов; широкого международного сотрудничества для содействия экономическому и социальному прогрессу всех народов, обеспечения равноправия людей, их основных прав и свобод, уважения к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права.

Принципы международного права, закрепленные в Уставе, получили подтверждение и дальнейшее развитие в резолюциях и декларациях Генеральной Ассамблеи ООН, таких, например, как резолюция о всеобщем и полном разоружении 1959 года, Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 года, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 года, Определение агрессии 1974 года, Декларация об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях 1987 года и др.

3. Членство в ООН

В Организации Объединенных Наций различаются первоначальные и принятые члены. Первоначальными членами являются 50 государств, принявших участие в Конференции в Сан-Франциско и подписавшие и ратифицировавшие Устав. 51-му государству - Польше было дано право подписать Устав на правах первоначального члена.

Согласно ст. 4 Устава, членами ООН могут быть миролюбивые государства, которые примут на себя содержащиеся в настоящем Уставе обязательства и которые, по суждению Организации, могут и желают эти обязательства выполнять. Для приема в члены ООН необходимы рекомендация Совета Безопасности ООН, принятая не менее чем девятью голосами, включая совпадающие голоса всех пяти постоянных членов Совета, и постановление Генеральной Ассамблеи ООН, вынесенное ²/₃ присутствующих и участвующих в голосовании государств.

Член ООН, систематически нарушающий принципы Устава ООН, может быть исключен из Организации решением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности (ст. 6). ООН к такой мере пока не прибегала.

Хотя Устав ничего не говорит о возможности выхода из Организации, однако такое право принадлежит каждому члену ООН как суверенному государству. В январе 1965 года Индонезия вышла из ООН, а в сентябре 1966 года возобновила свое участие в ее деятельности.

В Уставе предусмотрена возможность приостановления прав и привилегий государства - члена ООН, если против него Советом Безопасности были приняты меры превентивного или принудительного характера. Такое приостановление производится Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности, а восстановление - Советом Безопасности.

За время, прошедшее после создания ООН, количество ее членов достигло 188 (на 1 января 2000 г.).

Государств - нечленов ООН осталось немного. Это Швейцария, Ватикан, государство Океании - Тувалу. Что касается Швейцарии, то в ней дважды состоялся общенациональный референдум относительно членства в ООН (второй раз - 16 марта 1986 г.). Большинство населения страны высказалось против вступления Швейцарии в ООН, считая, что членство в ООН может ущемить принцип постоянного нейтралитета, которого Швейцария придерживается с 1815 года.

Дальнейший рост числа членов возможен не только за счет государств-нечленов, но и в случае деколонизации еще оставшихся колониальных владений и зависимых территорий. Среди них можно назвать колониальные владения Великобритании (например, Бермудские острова, ряд островов в Вест-Индии), так называемые «заморские департаменты» и «заморские территории» Франции (Реюньон, Гваделупа, Мартиника и др.).

Как правило, государства-члены учреждают при Организации свои постоянные представительства. Государства-нечлены могут установить отношения с ООН и учредить миссии постоянных наблюдателей. В настоящее время такие миссии имеют Швейцария и Ватикан. Свою миссию сохраняет Палестина. Статус наблюдателя может предоставляться также освободительным движениям, специализированным учреждениям, другим межправительственным организациям. Такой статус имеют Европейский Союз, Организация американских государств, Лига арабских государств, Организация африканского единства и др.

4. Система органов ООН

В соответствии с Уставом (ст. 7) главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат. Компетенция и правовой статус каждого из них четко зафиксированы в Уставе ООН. Они являются центральными звеньями в своей сфере деятельности, однако это не означает, что они равнозначны по своей роли и правовому положению. Наиболее важное значение для обеспечения целей и принципов ООН имеет Генеральная Ассамблея как самый широкий международный форум, на котором представлены все страны - члены ООН, и Совет Безопасности - как орган, на который возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности й который при исполнении своих обязанностей действует от имени всех членов Организации. Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности - независимые органы, не подчиненные друг другу и другим органам системы ООН.

ЭКОСОС и Совет по Опеке осуществляют свои функции под руководством и контролем Генеральной Ассамблеи и в некоторых случаях - Совета Безопасности. Международный Суд является главным судебным органом ООН, состоящим из коллегии независимых судей. Секретариат как главный административно-технический орган призван обслуживать деятельность всех других органов.

Вспомогательные органы могут учреждаться всеми главными органами ООН на основе ее Устава, при этом их компетенция должна быть частью компетенции главного органа.

Как правило, органы ООН состоят из всех или некоторых государств-членов, представленных полномочными представителями или делегацией. Иногда органы комплектуются на основе личного представительства. Так, Комиссия международного права состоит из лиц с признанным авторитетом в области международного права. Состав Международного Суда должен представлять основные правовые системы мира.

Для организации работы органов в системе ООН установлены официальные и рабочие языки. Перечень этих языков определен в правилах процедуры каждого органа. Согласно Правилам процедуры Генеральной Ассамблеи, официальными и рабочими языками Ассамблеи, ее комитетов и подкомитетов являются английский, арабский, испанский, китайский, русский и французский. Официальные и рабочие языки Совета Безопасности -- перечисленные выше языки, кроме арабского. В ЭКОСОС официальными языками являются те же шесть языков, что и в Генеральной Ассамблее, рабочими же -- английский, испанский и французский. На официальных языках издаются все основные документы ООН, включая резолюции. На рабочих языках издаются стенографические отчеты заседаний и на них переводятся речи, произнесенные на любом официальном языке.

Генеральная Ассамблея ООН состоит из всех государств -- членов ООН, представленных на ее сессиях не более чем пятью представителями. В состав каждой делегации могут входить также пять заместителей представителей и необходимое число советников и экспертов. Независимо от числа представителей каждое государство имеет один голос.

Государство само решает, насколько представительной будет его делегация. Некоторые государства включают в состав делегации парламентариев, ученых, политических и общественных деятелей, журналистов. В состав делегаций от нашей страны неоднократно включались ученые Московского государственного института международных отношений (СБ. Крылов, Ф.И. Кожевников, Н.Н. Любимов, А.В. Торкунов и др.).

Делегация может возглавляться как главой постоянного представительства при ООН, так и более высоким представителем -- министром иностранных дел, главой государства или правительства. В работе юбилейной, 50-й сессии Генеральной Ассамблеи (1995 г.) участвовали 129 глав государств и правительств.

Генеральная Ассамблея наделена в рамках ООН широкой компетенцией. Она уполномочивается обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов ООН и делать в их отношении рекомендации государствам-членам и Совету Безопасности (ст. 10 Устава).

В области поддержания международного мира и безопасности Ассамблея: 1) рассматривает общие принципы международного сотрудничества, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений; 2) обсуждает любые вопросы, относящиеся к поддержанию мира и международной безопасности; 3) делает в отношении этих принципов и вопросов рекомендации государствам -- членам ООН и Совету Безопасности.

Устав ООН предусматривает два ограничения, имеющих важное значение для разграничения компетенции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности в области поддержания мира и международной безопасности: 1) Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся любого спора или ситуации, в отношении которых Совет Безопасности выполняет свои функции, если Совет не запросит ее об этом (ст. 12); 2) Генеральная Ассамблея не может предпринимать действия от имени ООН: любой вопрос, по которому необходимо предпринять действие, передается Совету до или после обсуждения (ст. 11, п. 2).

Для обеспечения развития дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов на Генеральную Ассамблею возложены функции: 1) проводить исследования и делать рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической области и поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации; 2) рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации, независимо от ее происхождения, которая могла бы нарушить общее благополучие или другие отношения между нациями; 3) способствовать развитию несамоуправляющихся и подопечных территорий в политической, экономической, социальной, культурной областях. Генеральная Ассамблея должна утверждать соглашения по опеке для территорий, не отнесенных к числу стратегических, и наблюдать за их выполнением с помощью Совета по Опеке.

Устав ООН также возложил на Генеральную Ассамблею важную задачу оказания содействия в осуществлении международного экономического, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества.

Генеральная Ассамблея выполняет и другие функции, в частности избирает непостоянных членов Совета Безопасности, членов ЭКОСОС, Совета по Опеке. Вместе с Советом Безопасности она избирает судей Международного Суда, по рекомендации Совета назначает Генерального секретаря ООН и принимает новых членов в Организацию. Она рассматривает ежегодные и специальные доклады о деятельности всех органов ООН и ее специализированных учреждений.

Генеральная Ассамблея осуществляет также бюджетные функции. Она рассматривает и утверждает бюджет ООН, определяет размеры взносов членов Организации и рассматривает бюджеты специализированных учреждений. Бюджет ООН складывается из ежегодных взносов государств-членов, а также тех государств-нечленов, которые участвуют в отдельных видах деятельности ООН. Для большинства развивающихся стран установлен минимальный взнос (0,01%). Основные расходы по регулярному бюджету несут постоянные члены Совета Безопасности и наиболее развитые в экономическом отношении государства.

Устав ООН и Правила процедуры Генеральной Ассамблеи определяют порядок организации ее работы. Генеральная Ассамблея -- сессионный орган. Она собирается на очередные (в третий вторник сентября), специальные и чрезвычайные специальные сессии.

Работа ежегодных очередных сессий Ассамблеи ведется на пленарных заседаниях и в главных комитетах, в состав которых входят все государства-члены. Такими комитетами на основании решения Генеральной Ассамблеи от 17 августа 1993 г. (рез. 47/233) являются: Комитет по вопросам разоружения и международной безопасности (Первый комитет); Комитет по экономическим и финансовым вопросам (Второй комитет); Комитет по социальным и гуманитарным вопросам и вопросам культуры (Третий комитет); Комитет по специальным политическим вопросам и вопросам деколонизации (Четвертый комитет); Комитет по административным и бюджетным вопросам (Пятый комитет); Комитет по правовым вопросам (Шестой комитет).

Работой сессии Ассамблеи руководит Генеральный комитет, в состав которого входят председатель сессии, 21 его заместитель и 6 председателей главных комитетов. Эти лица избираются с соблюдением принципа справедливого географического представительства с учетом количества мест, установленных резолюциями Генеральной Ассамблеи для государств пяти районов: Африки, Азии, Восточной Европы, Латинской Америки, Западной Европы и др. (под другими имеются в виду Австралия, Канада, Новая Зеландия). Для проверки полномочий представителей государств создается Комитет по проверке полномочий из девяти членов.

Председатель Генеральной Ассамблеи избирается при открытии очередной сессии и находится в должности до открытия следующей очередной сессии и выборов нового председателя. Он, как правило, председательствует на специальных и чрезвычайных специальных сессиях в течение срока своего пребывания в должности. Председателем I сессии Генеральной Ассамблеи был Поль-Анри Спаак (Бельгия), а 50-й сессии -- Диогу Фрейташ ду Амарал (Португалия). По договоренности, достигнутой до открытия I сессии Генеральной Ассамблеи, представители постоянных членов Совета Безопасности не должны избираться председателями Ассамблеи, а только их заместителями.

Работа сессии Ассамблеи начинается с пленарных заседаний, где ведется общеполитическая дискуссия, в рамках которой делегации излагают позиции своих правительств по важнейшим международным вопросам. Пункты повестки дня рассматриваются в главных комитетах или на пленарных заседаниях, в зависимости от их распределения. В комитетах решения принимаются простым большинством голосов.

Специальные сессии (с 1946 по 2000 г. их было 21) могут созываться по любому вопросу по требованию Совета Безопасности или большинства членов ООН в течение 15 дней со дня получения Генеральным секретарем ООН такого требования. Чрезвычайные специальные сессии (с 1946 по 2000 г. их было 10) собираются по вопросам, связанным с угрозой миру, нарушениями мира или актами агрессии, по требованию Совета Безопасности или большинства членов ООН в течение 24 часов с момента получения Генеральным секретарем такого требования. На специальных и чрезвычайных специальных сессиях комитеты не создаются, работа ведется на пленарных заседаниях.

Уставом ООН установлен перечень вопросов, которые определены как важные и по которым решения Генеральной Ассамблеи принимаются не менее чем ²/₃ присутствующих и участвующих в голосовании государств. Такие вопросы включают: рекомендации в отношении поддержания международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, выборы членов ЭКОСОС, Совета по Опеке, прием новых членов, приостановление прав и привилегий членов Организации, исключение из ООН, вопросы, относящиеся к системе опеки, бюджетные вопросы (ст. 18 Устава).