Международное публичное право

8. Прекращение и приостановление международных договоров

Прекращение международных договоров. Прекращение договора, то есть утрата им юридической силы, или выход из него участника осуществляются в соответствии с положениями договора или в любое время с согласия его участников.

Прекращение договора может иметь место в результате истечения срока его действия, исполнения договора, возникновения новой нормы jus cogens, денонсации на условиях, предусмотренных договором, и т.д. Исполнение договора также является основанием его прекращения.

Последующий договор может прекратить действие предшествующего, если они заключены по одному и тому же вопросу. Однако такое прекращение возможно, когда последующий договор прямо предусматривает, что он заменяет предшествующий договор. Участники таких договоров также могут установить, что вопрос, являющийся объектом обоих договоров, будет регулироваться последующим договором. Последующий договор также может прекратить действие предшествующего в том случае, когда оба договора настолько несовместимы друг с другом, что их невозможно применять одновременно.

Если произошло существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников, другой участник имеет право прекратить или приостановить действие этого договора. Существенное нарушение многостороннего договора одним из его участников дает право другим участникам приостановить действие договора в отношениях с государством, нарушившим договор, либо в отношениях между всеми участниками. Существенным нарушением является, в частности, нарушение положений договора, которые имеют особое значение для осуществления объекта и цели договора.

Для прекращения договора чаще всего используется денонсация или выход из договора, то есть уведомление о расторжении договора. Денонсация или выход могут осуществляться лишь на условиях, предусмотренных самим договором. Если договор не предусматривает денонсации или выхода из него, то он не может быть денонсирован либо расторгнут путем выхода. Также невозможна денонсация или выход из договора, если установлено, что его участники не допускают возможности денонсации или выхода.

В международно-правовой литературе денонсация или выход из договора иногда обозначают терминами «отмена» и «аннулирование». Под отменой понимается прекращение договора по соглашению между участниками. Аннулирование означает односторонний отказ государства от договора, например, в случае существенного нарушения договора другим участником. Однако и отмена, и аннулирование осуществляются путем денонсации или выхода из договора.

Государство может также прекратить свое участие в договоре, когда произошло коренное изменение обстоятельств (клаузула rebus sic stantibus). На коренные изменения обстоятельств можно ссылаться, когда наличие таких обстоятельств составляло существенное основание соглашения участников и когда изменение обстоятельств коренным образом изменяет сферу действия обязательств.

Однако клаузула о неизменности обстоятельств не может применяться в отношении договоров, устанавливающих границу. На эту клаузулу участник не может ссылаться как на основание прекращения договора, если коренное изменение произошло в результате нарушения им своих обязательств по договору.

В том случае, если безвозвратно исчез или уничтожен объект, необходимый для выполнения договора, участник может ссылаться на это обстоятельство как на основание для прекращения или выхода из договора. Однако указанное обстоятельство может выступать в качестве основания для прекращения договора только тогда, когда оно возникло не в результате нарушения таким участником своего обязательства по договору либо иного международного обязательства по отношению к любому другому участнику договора.

Договор прекращает свое действие и в том случае, если на момент действия договора возникла новая императивная норма общего международного права (jus cogens).

Разрыв дипломатических или консульских отношений не влияет на правовые отношения, установленные международным договором между его участниками. Однако если дипломатические или консульские отношения являются необходимым условием для выполнения договора, то такой договор в случае разрыва указанных отношений прекращает свое действие.

Приостановление действия договора. Венские конвенции 1969 и 1986 годов предусматривают возможность приостановления действия договора. Это означает, что действие договора может прекратиться на какой-то промежуток времени. В то же время приостановление действия договора не влияет на правовые отношения, установленные договором.

Приостановление действия договора возможно лишь в соответствии с положениями самого договора либо с согласия его участников. Два или несколько участников многостороннего договора могут заключить соглашение о временном приостановлении действия его положений только в отношениях между собой, если такая возможность предусмотрена самим договором либо им не запрещается. При этом такое приостановление не должно влиять на пользование другими участниками своими правами, вытекающими из данного договора, и не должно быть несовместимым с объектом и целями договора. Существенное нарушение договора одним из его участников дает основание участнику, особо пострадавшему от этого нарушения, приостановить действие договора в целом или в части, касающейся нарушения договора.

Во время приостановления действия договора стороны должны воздерживаться от действий, которые могли бы помешать возобновлению действия такого договора.

Российское законодательство о прекращении и приостановлении действия договоров. Российский Закон о международных договорах 1995 года содержит положения, касающиеся порядка прекращения и приостановления действия договоров (ст. 35-40). Закон, например, предусматривает, что прекращение и приостановление действия международного договора осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права тем органом, который принимал решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации. Если решение о согласии на обязательность договора принималось в форме федерального закона, то и прекращение либо приостановление действия договора также осуществляется в форме федерального закона. В частности, Конституция РФ предусматривает, что федеральные законы о денонсации подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.

9. Поправки к договорам и изменение договоров

Венские конвенции 1969 и 1986 годов не делают различия между понятиями «поправки к договорам» и «изменение договоров». В этих Конвенциях устанавливаются общие положения относительно поправок и изменений договоров.

В соответствии с Венскими конвенциями 1969 и 1986 годов международный договор может быть изменен по соглашению между его участниками. Если договором не предусмотрено иное, то его изменение осуществляется в соответствии с процедурой, которая применяется при заключении международных договоров.

При внесении поправок к многосторонним договорам все договаривающиеся государства должны уведомляться о любом предложении, касающемся поправок к таким договорам. При этом каждое из договаривающихся государств имеет право участвовать в принятии решения в отношении такого предложения, а также в переговорах и заключении любого соглашения о внесении поправок в договор. Вступление в силу соглашения о внесении поправок в договор создает следующие юридические последствия. Любое государство становится в таком случае участником многостороннего договора, в который были внесены поправки. В то же время такое государство считается участником договора, в который не были внесены поправки, в отношении других участников договора, которые не являются участниками соглашения о внесении поправок в договор. В качестве примера может служить Соглашение об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, которое внесло изменения в названную часть Конвенции. Согласно ст. 4 Соглашения любой документ об участии в Конвенции 1982 года означает и выражение согласия на обязательность Соглашения.

Два или несколько участников многостороннего договора могут заключить соглашение об изменении договора только во взаимоотношениях между собой, если возможность такого изменения предусматривается либо не запрещается договором. При этом данное соглашение не влияет на пользование другими участниками своими правами и на выполнение ими своих обязательств, вытекающих из многостороннего договора. Кроме того, оно не должно затрагивать положения многостороннего договора, отступление от которых является несовместимым с эффективным осуществлением объекта и целей договора в целом.

От внесения изменений в договор отличается процедура исправления ошибок в тексте договора. Если обнаружена ошибка в тексте договора после установления его аутентичности, то, как правило, она исправляется путем внесения соответствующего исправления в текст и парафирования этого исправления уполномоченными лицами. Может быть составлен документ, в котором содержится соответствующее исправление, или же стороны обменяются такими документами. Стороны вправе составить исправленный текст всего договора, используя те же процедуры, что и при оформлении подлинного текста.

В том случае, если договор сдается на хранение депозитарию и в нем обнаруживается ошибка, депозитарий, если не последует возражений, вносит исправление в текст и парафирует это исправление. Депозитарий составляет протокол об исправлении ошибки и направляет его копию участникам договора, а также государствам, имеющим право стать участниками договора. Исправленный текст заменяет собой текст договора, содержащий ошибку, с момента его заключения, если только стороны договора не решат иначе. Исправление текста зарегистрированного договора доводится до сведения Секретариата ООН.

10. Обеспечение выполнения международных договоров

Обеспечение выполнения международных договоров осуществляется самими субъектами международного права. Выполнение договоров может обеспечиваться с помощью международных гарантий, международного контроля, при поддержке международных организаций и т.д.

Международные гарантии. Под международными гарантиями понимается международно-правовой акт, предусматривающий поручительство или заверение государства или группы государств принять все необходимые меры, чтобы побудить участника либо участников выполнить заключенный договор. Так, в 1925 году Германия, Бельгия, Франция, Великобритания и Италия заключили Локарнский договор о взаимной гарантии, в котором было указано, что его участники гарантируют индивидуально и коллективно сохранение территориального status quo и нерушимость границ между Германией и Бельгией и Германией и Францией.

Международный контроль может осуществляться в разнообразных формах. Например, такой контроль осуществляется специальными комитетами. Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года создан Комитет по правам человека, осуществляющий контроль за соблюдением государствами-участниками прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Пакте. Такие комитеты созданы в соответствии и с другими договорами в области прав человека (Комитет по правам ребенка, Комитет по ликвидации расовой дискриминации и др.).

Международные организации играют значительную роль в обеспечении выполнения договоров, поскольку их органы, согласно уставам, часто уполномочиваются рассматривать вопросы соблюдения их членами своих договорных обязательств.

В договорах может специально предусматриваться, что международный контроль возлагается на определенные международные организации. Так, МАГАТЭ в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 года осуществляет контроль за соблюдением договорных обязательств о нераспространении ядерного оружия путем осуществления инспекций.

Могут создаваться специальные организации для обеспечения соблюдения и исполнения положений договора. Например, Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 года предусматривается создание организации для осуществления международной проверки соблюдения конвенционных положений ее участниками.

Обеспечению выполнения договоров содействует также существование института международной ответственности за правонарушения.

Внутригосударственные меры. Применение международных договоров предполагает осуществление внутригосударственных мер по выполнению договорных обязательств. В ряде договоров прямо предусматривается, какие меры обязаны принимать их участники. Так, в соответствии с Венской конвенцией об охране озонового слоя 1985 года ее участники для выполнения конвенционных положений принимают надлежащие законодательные или административные меры.

Каждое государство само определяет, какие меры необходимы для выполнения заключенных им договоров. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Отсюда следует, что, если международные договоры для своего применения не требуют издания каких-либо нормативных актов, они действуют непосредственно. В российском Законе о международных договорах 1995 года имеется специальный раздел, касающийся выполнения международных договоров Российской Федерации. В законе указывается, что международный договор подлежит выполнению с момента вступления его в силу для Российской Федерации. Кроме того, законом устанавливается, что Президент и Правительство России принимают меры по обеспечению выполнения договоров. Федеральные органы исполнительной власти, в чью компетенцию входят вопросы, регулируемые международным договором, не только обеспечивают выполнение договоров, но и наблюдают за выполнением договорных обязательств другими участниками.

Могут создаваться специальные органы, на которые возлагаются функции по контролю за выполнением договорных обязательств. Так, Постановлением Правительства РФ от 14 сентября 1995 года создана Правительственная комиссия по вопросам Содружества Независимых Государств, которая, в частности, осуществляет контроль за выполнением федеральными органами исполнительной власти обязательств по международным договорам с государствами - участниками СНГ.

Глава 9. Международные конференции

1. Международные конференции как средство многосторонней дипломатии

Изучение международных конференций в рамках курса международного права необходимо потому, что международные конференции являются важным средством кодификации и прогрессивного развития международного права. Кроме того, проведение самих международных конференций осуществляется в соответствии с международно-правовыми принципами и нормами.

Международные конференции по статусу участвующих в них субъектов делятся на межправительственные и неправительственные. Участниками неправительственных конференций являются отдельные лица и национальные неправительственные организации (например, конгрессы Международной федерации астронавтики).

Участниками межправительственных конференций являются официальные представители государств, выступающие от имени государства и осуществляющие прерогативы государственной власти в рамках предоставляемой им компетенции, то есть они представляют официальную позицию государства и имеют полномочия временного государственного органа внешних сношений. Поэтому межправительственные конференции можно считать, как и международные межправительственные организации, субъектами международного права (вторичными, или производными, субъектами, создаваемыми государствами). В отличие от международных организаций, конференции являются временными, создаваемыми ad hoc, субъектами международного права.

Исторически международные конференции являются предшественниками международных организаций. В сущности, международные организации представляют собой постоянные международные конференции. Например, такая международная конференция, как Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начавшееся в 1975 году, переросла в 1994 году в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

По кругу участников межправительственные конференции делятся на универсальные (на которые приглашаются все государства, как, например, на Всемирную конференцию по правам человека в Вене в 1993 г.), региональные (на которые приглашаются государства определенного региона, как, например, на конференцию 1991 г. для заключения Европейского соглашения по важным международным путям смешанных транспортных перевозок) и локальные, или субрегиональные (на которые приглашаются государства субрегиона, как, например, на конференцию 1962 г. в Хельсинки стран Северного совета).

Для определения круга участников конференций используются и другие критерии. В мирных конференциях участвуют бывшие воюющие стороны. В Конференции 1990 года по ограничению обычных вооружений в Европе участвовали государства двух противостоявших тогда военных блоков: НАТО и ОВД. В Конференции 1993 года по оливковому маслу участвовали страны - производители этого продукта. Конференции могут носить закрытый характер, когда на них приглашаются только участники международного договора для его пересмотра или оценки действия.

Следует отметить, что в работе не универсальных конференций часто участвуют наблюдатели. Наблюдатели могут присутствовать и на универсальных конференциях, если государство решило не становиться полноправным участником конференции и не выдало на то своей делегации соответствующих полномочий. На многие конференции приглашаются также наблюдатели от международных организаций.

В зависимости от целей конференции подразделяются на дипломатические (на которых принимается текст международного договора) и не дипломатические (часто это конференции научно-технического характера, как, например, Конференции по исследованию и использованию космического пространства в мирных целях 1968, 1982 и 1999 гг.).

Международной конференцией считаются международное совещание, съезд, конгресс и т.п., в которых участвуют не менее трех делегаций.

Продолжительность конференций может составить один день и несколько недель. Некоторые конференции проводятся сессионно и в этом случае длятся по нескольку лет (Конференция ООН по морскому праву проходила с 1973 по 1982 г.).

Таким образом, международная конференция - это собрание официальных представителей, выступающих от имени государств, которое созывается на ограниченный срок для достижения определенных целей и является важным средством многосторонней дипломатии.

2. Подготовка международной конференции

Институт международных конференций практически почти исключительно основывается на нормах обычного права и международных обыкновениях.

Организация международной конференции начинается с проявления инициативы одним или несколькими субъектами международного права. Так, первая Конференция мира 1899 года в Гааге проводилась по инициативе России. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе началось в 1972 году по инициативе государств - участников Варшавского договора. В последние десятилетия международные конференции в своем подавляющем большинстве проводятся по инициативе и под эгидой ООН, ее специализированных учреждений и других международных организаций.

На практике проявление такой инициативы выражается в рассылке циркулярного документа (ноты) с обоснованием необходимости созыва конференции, предложением о времени и месте ее проведения и предварительной повестки дня. Если предлагается провести дипломатическую конференцию с целью принятия международного договора, то часто к ноте прилагается и проект соответствующего договора с объяснительной запиской (комментариями).

В случае положительного отклика на инициативу образуется международный подготовительный комитет, который решает организационные вопросы (место проведения, сроки, источник финансирования и т.п.), а также готовит проект правил процедуры конференции. Если конференция организуется под эгидой международной организации, то роль подготовительного комитета исполняется секретариатом этой организации.

Местом проведения конференции может быть столица страны-инициатора или столица (иногда и другой город) страны, готовой взять на себя основное бремя финансовых расходов по проведению конференции, а чаще всего - город местонахождения штаб-квартиры (секретариата) международной организации. В последнем случае расходы на проведение конференции значительно сокращаются, так как используются помещения организации и ее штатный персонал, необходимый для обслуживания конференции.

Расходы по проведению конференции может взять на себя международная организация или все государства-участники сообща в соответствии со шкалой взносов, которую устанавливает подготовительный комитет. Расходы делегаций несут сами государства - участники конференции.

Каждое государство-участник формирует свою делегацию, в состав которой могут входить глава (руководитель) делегации, его заместители, члены, советники и эксперты, а также технический и обслуживающий персонал. Если на конференцию прибывает всего один человек - глава делегации, то он все равно именуется делегацией. Состав делегации сообщается специальной нотой министерству иностранных дел принимающей страны или высшему должностному лицу международной организации. Согласно международному обыкновению, главы делегаций назначаются примерно на одинаковом должностном уровне. Особенно важны конференции, проводимые на уровне глав государств и правительств. Первой такой конференцией считается Вестфальский конгресс 1648 года, проходивший в Оснабрюкке и Мюнстере и положивший конец Тридцатилетней войне.

Для участия в конференции делегации снабжаются специальными полномочиями от имени главы государства, главы правительства, министра иностранных дел или главы другого министерства. Уровень полномочий зависит от задач конференции - заключение межгосударственного, межправительственного или межведомственного договора. Главы государств, правительств и министры иностранных дел могут участвовать в работе конференции без специальных полномочий, ex officio.

В полномочиях указываются состав делегации и ее компетенция - только принимать участие в работе, то есть голосовать при принятии документов, выступать, вносить предложения и т.п., или же также подписывать принятые документы. Если полномочия по какой-либо причине не представлены комитету по проверке полномочий конференции, делегация может быть временно допущена к работе на основании временных полномочий, присланных по телеграфу или факсимильной связи. Временные полномочия не дают права на подписание принятых конференцией документов.

Самое главное - подготовка делегации к участию в конференции по существу. Компетентные органы государства утверждают для делегации директивы, указания, инструкции, а эксперты готовят для их реализации досье, содержащие справки, проекты выступлений, проекты альтернативных положений к вырабатываемым на конференциях документам и т.д.

Вошло в практику в период подготовки к конференции проведение «сепаратных» консультаций между государствами-единомышленниками с целью согласования тактики поведения на конференции. Уже много лет с единых позиций на конференциях официально выступают члены Европейского Союза. Государства, имеющие различия в позициях, также могут проводить между собой консультации с целью избежать в ходе конференции открытой политической конфронтации.

3. Правила процедуры

Правила процедуры - это регламент работы конференции, в том числе порядок руководства конференцией и принятия решений, а также права и обязанности участников.

Для международных конференций это единственный регулирующий акт, в отличие от международных организаций, имеющих учредительный договор и устав.

Будучи самостоятельными субъектами, международные конференции являются сами «хозяевами» собственных правил процедуры и официально принимают их в начале работы конференции. Поскольку правила процедуры - это довольно сложный документ, который во многом может предопределять исход конференции, они в виде предварительного проекта согласовываются в период подготовки конференции (по дипломатическим каналам или на заседаниях подготовительных комитетов, рабочих групп и т.д.).

Каких-либо типовых правил процедуры не существует (хотя такая попытка в 60-х гг. предпринималась в рамках ООН), но сложились определенные нормы обычного права, относящиеся к содержанию правил процедуры. Образовались и некоторые обыкновения: председателем конференции чаще всего избирается представитель принимающей страны (если конференция проводится не под эгидой международной организации, когда вопрос о председательствовании является предметом отдельных дипломатических переговоров); в заключительном акте конференции или в специальной резолюции выражается благодарность правительству и народу принимающей страны за хорошие условия, созданные для проведения конференции, и др.

Правила процедуры содержат следующие основные разделы:

? порядок утверждения повестки дня (повестка дня является фактически компетенцией конференции, и за ее рамки не могут выходить ни выступления, ни предложения делегаций);

? выборы руководящих органов (обычно избираются председатель, который на многих языках именуется президентом конференции в отличие от председателей ее рабочих органов; его заместители, кандидатуры которых на универсальных конференциях выдвигаются от основных региональных групп, включающих Азию, Африку, Западную Европу и прочие государства, т.е. США, Канаду, Австралию и Океанию, Восточную Европу и Латинскую Америку; генеральный докладчик; этот круг должностных лиц составляет так называемое бюро конференции, которое может играть существенную роль в нахождении развязок по вопросам, которые зашли в тупик при обсуждении на пленарных заседаниях); иногда конференцией руководят сопредседатели;

? порядок формирования вспомогательных органов (комитет по проверке полномочий, редакционный комитет, комитеты и рабочие группы по отдельным вопросам повестки дня и разделам проекта конвенции); вспомогательные органы сами избирают своих председателей и докладчиков;

? порядок формирования и обязанности секретариата во главе с генеральным секретарем в качестве рабочего обслуживающего органа конференции, который обеспечивает ведение протоколов, издание документов, перевод на языки конференции, а также может давать пояснения и консультации по просьбе председателя с согласия конференции;

? установление кворума для начала работы и порядок принятия решений (обычно простое большинство от зарегистрированных делегаций для работы и квалифицированное большинство от числа участвующих в голосовании при принятии решений); по просьбе одной или нескольких делегаций может проводиться поименное голосование; в последние десятилетия для принятия решений часто применяется метод консенсуса (принятие решения без голосования и при отсутствии формальных возражений со стороны делегаций, которые не удовлетворены полностью принимаемым решением); практикуется и так называемый «пакетный» метод принятия решений, при котором несогласованные вопросы включаются в окончательный документ, при этом несогласные делегации идут на уступки друг другу, принимая несогласованные предложения с целью достичь договоренности в целом;

? полномочия председателя, который вправе принимать единолично решения по процедурным вопросам (предоставлять слово для выступления, ограничивать время выступлений, объявлять перерывы в заседаниях, ставить вопросы на голосование и т.д.); решение председателя может быть опротестовано, и в этом случае спор решается путем голосования: требуется простое большинство голосов, что, как правило, обеспечивает поддержку председателю;

? порядок внесения предложений и поправок и постановки их на голосование в определенной очередности;

? условия участия наблюдателей;

? порядок изменения правил процедуры;

? официальные и рабочие языки конференции (на официальных можно выступать в главных органах и вносить официальные предложения, на них издаются официальные решения конференции; на рабочих языках можно выступать во вспомогательных органах, вносить неофициальные тексты, на них ведутся протоколы заседаний); как правило, только часть официальных языков признается рабочими, что позволяет экономить средства на переводе и издании текущих рабочих документов; какого-либо единого официального дипломатического языка в настоящее время не существует.

Хорошее знание дипломатом правил процедуры и умение их применять позволяет достигать тактических успехов на этапе разработки проектов решений конференции и в ходе голосования по ним.

4. Итоговые документы конференций

Международные конференции завершаются принятием итоговых документов.

Чаще всего принимается заключительный акт, в котором указываются цели конференции, место и время проведения, достигнутые успехи в форме согласованных документов, перечисляются участники и наблюдатели, образованные конференцией органы и др. Если цели не достигнуты, заключительный акт остается единственным официальным итогом, что произошло, например, на дипломатической конференции в Риме в 1973 году, когда не удалось принять конвенцию о санкциях в отношении государств, которые попустительствуют актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

Дипломатическая конференция предполагает принятие международного договора (конвенции, соглашения и т.п.), который часто открывается для подписания в последний день конференции в месте ее проведения. Однако в ряде случаев место и время открытия договора для подписания откладываются и обозначаются в заключительных положениях договора.

Конференции принимают также такие виды документов, как резолюции, декларации, программы и планы действий. Научно-технические конференции принимают доклады.

По итогам конференций часто издаются официальные протоколы заседаний в форме стенографических отчетов.

5. Правовой статус делегаций на международных конференциях

Делегация на международной конференции - временный зарубежный орган внешних сношений, выполняющий функции представления интересов государства.

Представительский характер делегации обусловливает объективную необходимость обеспечения для нее необходимых условий для выполнения функций, включая отстаивание интересов посылающего государства. Это и составляет правовую природу иммунитетов, предоставляемых делегациям на международных конференциях. Делегация персонифицирует на конференции само государство, а принцип суверенитета предполагает невмешательство одного государства в дела другого.

Давая согласие на проведение на своей территории международной конференции, государство отдает себе отчет в том, что оно обязано признать за делегациями особый статус - статус органа посы-. лающего государства. Но специфика состоит в том, что делегация аккредитуется не в государстве пребывания, а при конференции.

В 1975 году в Вене была принята Конвенция о представительстве государств и их отношениях с международными организациями универсального характера. Разумеется, Конвенция распространяется на делегации, участвующие в конференциях, созываемых международными организациями или под их руководством. Однако по аналогии и в силу международного обычая ее положения применимы к делегациям на всех межправительственных конференциях.

Статусу делегаций в органах и на конференциях посвящена часть III Конвенции. В принципе привилегии и иммунитеты, признаваемые за делегациями на конференциях, приравниваются к дипломатическим и включают: неприкосновенность архивов и документов, свободу передвижения, свободу сношений с посылающим государством (включая курьеров и шифрпереписку), неприкосновенность личности членов дипломатического персонала делегации, иммунитет дипломатического персонала от всех видов местной юрисдикции в отношении всех действий, совершаемых при выполнении официальных функций (функциональные иммунитеты), освобождение от налогов и сборов, освобождение от таможенных пошлин и досмотра и др.

Глава 10. Право международных организаций

А. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

1. Понятие и источники права международных организаций

В современных международных отношениях международные организации играют существенную роль как форма сотрудничества государств и многосторонней дипломатии.

Возникновение международных организаций в XIX веке явилось отражением и следствием объективной тенденции к интернационализации многих сторон жизни общества. Начиная с создания в 1815 году Центральной комиссии навигации по Рейну, международные организации наделяются собственной компетенцией и полномочиями. Новым этапом в их развитии явилось учреждение первых международных универсальных организаций - Всемирного телеграфного союза (1865 г.) и Всемирного почтового союза (1874 г.), Лиги Наций (1919 г.).

Значительное влияние на развитие международных организаций, их демократизацию оказали и продолжают оказывать создание и деятельность Организации Объединенных Наций (1945 г.). Именно с ней связано признание за международными межправительственными организациями качества субъекта международного права.

На современном этапе международных отношений продолжаются численный рост международных организаций, дальнейшее расширение их компетенции и функций, усложнение организационной структуры. Взаимные связи и сотрудничество между действующими международными организациями (по некоторым данным, их насчитывается около 7 тыс., из них более 300 - межправительственные) позволяют говорить о становлении системы международных организаций, в центре которой находится ООН.

Развитие международных организаций привело к появлению специфического предмета правового регулирования - международных отношений в рамках международных организаций, включающих отношения государств-членов и нечленов с международной организацией; отношения между государствами-членами и между органами международной организации; отношения с другими международными организациями. Качественным своеобразием отличается и метод правового регулирования указанных отношений, устанавливающий взаимные права и обязанности не только путем согласования в форме международного договора или обычая, но и путем принятия решений органами международной организации. К тому же накоплен огромный нормативный материал, относящийся к правовому регулированию указанного комплекса международных отношений. Это свидетельствует о становлении самостоятельной отрасли международного права - права международных организаций.

Право международных организаций - отрасль современного международного права, включающая принципы и нормы, регулирующие вопросы создания, организации и деятельности международных организаций.

Основные принципы международного права - неприменение силы и угрозы силой, мирное разрешение споров, невмешательство и др. - относятся не только к государствам, но и к международным организациям. Среди специальных принципов можно выделить принцип соответствия создания и деятельности международных организаций общепризнанным принципам международного права; принцип ответственности международных организаций за правонарушения; принцип добровольности членства в международных организациях.

Международные договоры, относящиеся к источникам права международных организаций, можно разбить на три группы: договоры между государствами; договоры между государствами и международными организациями и договоры между международными организациями. Среди договоров первой группы особое место занимают учредительные акты международных организаций. Они определяют правовую природу международных организаций, наделяя их правами и обязанностями, составляющими их правосубъектность. При этом Устав ООН, закрепивший основные принципы международного права, является источником, имеющим важное значение для всех отраслей международного права, включая право международных организаций. Это означает, что международные организации должны действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами, закрепленными в Уставе ООН.

Из других договоров между государствами следует выделить международные соглашения, устанавливающие нормы общего порядка для международных организаций. Так, в ряде соглашений признается принцип ответственности международных организаций, например в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г. В договорах о привилегиях и иммунитетах международных организаций, например в Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 г., регулируется правовой статус международных организаций на территории государств.

К группе договоров между государствами и международными организациями относятся соглашения о месте пребывания штаб-квартиры международной организации, о ее представительстве в государствах, функциональные соглашения, направленные на реализацию целей организации: о технической помощи; о финансовой помощи; об опеке; о предоставлении вооруженных сил и других видов военной помощи и т.д.

Среди соглашений между международными организациями можно выделить соглашения о сотрудничестве, о статусе специализированного учреждения при ООН, о правопреемстве, о создании совместных органов и программ и др.

Формирование международных обычных норм имеет место не только в деятельности государств, но и в практике международных организаций, например институт операций по поддержанию мира сложился в практике ООН. Что касается решений международных организаций, то те из них, которые носят обязательный характер, входят в число основных источников права международных организаций, например обязательные решения Совета Безопасности, обязательные решения Европейского Союза, финансовые правила, правила комплектования международного персонала и т.п.

В доктрине различают понятия внешнего и внутреннего права международных организаций. Конечно, такое различие достаточно условно. К внешнему праву относятся нормы, которые регулируют взаимоотношения международной организации с государствами-членами и нечленами, с другими организациями. К внутреннему праву относятся нормы, регулирующие внутренние правовые отношения: правила процедуры, порядок принятия решений, финансовые правила, нормы, определяющие статус персонала. Большинство юристов считают, что нормы внутреннего права носят международно-правовой характер и являются нормами международного права.

2. Понятие и классификация международных организаций

Международная организация - постоянное объединение государств, в отличие от международных конференций - их временного объединения.

Термин «международные организации» употребляется, как правило, применительно и к межгосударственным (межправительственным), и к неправительственным организациям. Однако их юридическая природа различна.

Международные неправительственные организации не основаны на межгосударственном договоре, и в них официально не представлены государства. Их членами могут быть национальные общественные объединения, союзы и ассоциации, а также отдельные лица из различных стран (например, Межпарламентский союз, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Международная амнистия и др.).

Общепризнанного определения международной межправительственной организации нет. В многочисленных доктринальных определениях выделяются следующие ее основные признаки: объединение суверенных государств; наличие учредительного межгосударственного договора; общие постоянные цели и принципы; постоянные органы; наделение международной правосубъектностью; соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права. С учетом этих признаков можно определить, что международная межправительственная организация - это объединение суверенных государств, учрежденное межгосударственным договором на постоянной основе, имеющее постоянные органы, наделенное международной правосубъектностью и действующее для достижения общих целей в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такие организации признаются субъектами международного права.

Наименования международных организаций могут быть различными - организация, лига, ассоциация, союз, фонд, банк и др., однако это не влияет на их статус.

Для классификации международных организаций применяются различные критерии. По характеру членства они делятся на межправительственные и неправительственные организации.

По кругу участников международные организации подразделяются на универсальные, региональные и межрегиональные. Универсальные организации открыты для участия всех государств (ООН, ее специализированные учреждения, МАГАТЭ) или для участия общественных объединений и физических лиц всех государств (Всемирный совет мира, Международная ассоциация юристов-демократов). Членами региональных организаций могут быть государства или общественные объединения и физические лица определенного географического района (Организация африканского единства, Организация американских государств, Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, Европейская конфедерация профсоюзов, Всеафриканский союз студентов). К межрегиональным организациям относятся те, членство в которых ограничено определенным критерием, выводящим их за рамки региональной организации, но не позволяющим стать универсальной. Так, участие в Организации стран - экспортеров нефти (ОПЕК) открыто только для государств, экспортирующих нефть. Членами Организации Исламская конференция (ОИК) могут быть только мусульманские государства.

Межгосударственные организации подразделяются также на организации общей и специальной компетенции. Деятельность организаций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами-членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, ОАЕ, ОАГ).

Организации специальной компетенции ограничиваются сотрудничеством в одной специальной области (например, Всемирный почтовый союз, Международная организация труда и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, социальные, культурные, научные, религиозные и т.д. Этот критерий может быть применен и к неправительственным организациям.

Классификация по характеру полномочий позволяет выделить межгосударственные и наднациональные или, точнее, надгосударственные организации. К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является регулирование сотрудничества государств. Решения таких организаций имеют рекомендательную или обязательную силу для государств. Наднациональные (надгосударственные) организации наделяются правом принимать решения, непосредственно обязывающие физических и юридических лиц государств-членов. Такие решения действуют на территории государств наряду с национальными законами. Некоторыми наднациональными полномочиями в таком понимании наделен Европейский Союз.

С точки зрения порядка приема в них организации подразделяются на открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и закрытые (прием в члены производится по приглашению первоначальных учредителей). Примером закрытой организации является НАТО.

Некоторые авторы наряду с термином «международные организации» употребляют термин «международные учреждения», считая это понятие более широким и включая в него не только международные организации, но и постоянные объединения государств, основанные на политическом соглашении, не имеющем характера международного договора (французский юрист С. Бастид), или имеющие упрощенную организационную структуру (французский юрист К. Коль-яр), которые они не рассматривают как международные организации. Подобной точки зрения придерживается и И. Лукашук, называя постоянные объединения государств с ограниченной компетенцией и упрощенной организационной структурой постоянными международными органами.

«Международные организации» и «международные учреждения» - это термины-синонимы. В пользу этой точки зрения свидетельствует то, что специальные организации системы ООН называются специализированными учреждениями. Многообразие международных организаций требует ввести дополнительные критерии классификации.

Например, по критерию структуры можно выделить организации с упрощенной и развитой структурой. По критерию способа их создания можно говорить о международных организациях, созданных классическим путем, на основе международного договора с последующей ратификацией, и о международных организациях, созданных на иной основе (деклараций, совместных заявлений и т.д.).

3. Порядок создания международных организаций и прекращения их существования

Международные организации как вторичные, производные субъекты международного права создаются (учреждаются) государствами. Процесс создания новой международной организации проходит три этапа: принятие учредительного документа; создание материальной структуры организации; созыв главных органов, свидетельствующий о начале функционирования организации.

Согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации может быть зафиксировано двумя способами: в международном договоре; в решении уже существующей международной организации.

Наиболее распространенным способом является заключение международного договора. Это предполагает созыв международной конференции для выработки и принятия текста договора, который и будет учредительным актом организации. Наименования такого акта могут быть различными: статут (Лига Наций), устав (ООН, ОАГ, ОАЕ), конвенция (ВПС, ВОИС) и др. Дата его вступления в силу считается датой создания организации.

Международные организации могут быть созданы и в упрощенном порядке, в форме принятия решения другой международной организацией. К такой практике неоднократно прибегала ООН, создавая автономные организации со статусом вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Например, так были созданы ЮНКТАД - Конференция ООН по торговле и развитию (1964 г.), ПРООН - Программа развития ООН (1965 г.). В данном случае согласованное волеизъявление государств относительно создания международной организации проявляется путем голосования за учредительную резолюцию, вступающую в силу с момента ее принятия.

Второй этап предполагает создание материальной структуры организации. В этих целях наиболее часто используются специальные подготовительные органы. Такова практика создания ООН, ЮНЕСКО, ФАО, ВОЗ, МАГАТЭ и др. Из последних примеров можно сослаться на подготовительную комиссию для Международного органа по морскому дну и Международного трибунала по морскому праву.

Подготовительные органы учреждаются на основе отдельного международного договора или приложения к уставу создаваемой организации либо на основе резолюции другой международной организации. В этих документах определяются состав органа, его компетенция и функции. Деятельность такого органа направлена на подготовку проектов правил процедуры будущих органов организации, проработку всего круга вопросов, касающихся создания штаб-квартиры, составление предварительной повестки дня главных органов, подготовку документов и рекомендаций, относящихся ко всем вопросам этой повестки дня, и др.

Государства, не являющиеся членами международных организаций, могут посылать своих наблюдателей для участия в работе органов международных организаций, если это установлено правилами организации. В некоторых организациях государствам-нечленам разрешается аккредитовать миссии постоянных наблюдателей. Так, например, при ООН такие миссии имеют Ватикан, Швейцария, Палестина; при ОАГ - 30 государств, в том числе Россия.

Созыв главных органов и начало их функционирования завершают мероприятия по созданию международной организации.

Прекращение существования организации также происходит путем согласованного волеизъявления государств-членов. Чаще всего ликвидация организации осуществляется путем подписания протокола о роспуске. Так, 1 июля 1991 г. на совещании Политического консультативного комитета в Праге государства - участники Варшавского договора - Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия (еще два первоначальных участника Варшавского договора вышли из него раньше: Албания в 1968 г., ГДР в 1990 г. в связи с объединением Германии) - подписали Протокол о прекращении действия Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 14 мая 1955 г. и Протокола о продлении срока его действия, подписанного 26 апреля 1985 г. Протокол о роспуске ОВД подлежал ратификации парламентами всех стран-участниц. Он был ратифицирован Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. и вступил в силу 18 февраля 1993 г.

Таким же образом был ликвидирован Совет экономической взаимопомощи. 28 июня 1991 г. в Будапеште страны - члены СЭВ - Болгария, Венгрия, Вьетнам, Куба, Монголия, Польша, Румыния, СССР и Чехословакия - подписали Протокол о расформировании организации, просуществовавшей более 40 лет. Для урегулирования имущественных споров и претензий был создан ликвидационный комитет. Если вместо ликвидируемой организации создается новая, то возникает проблема правопреемства, решаемая в соглашении между организациями. Объектом правопреемства являются имущество, фонды, некоторые функции. Правопреемство имело место при создании ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, ВМО, ФАО, ИКАО и др.

4. Правовая природа международных организаций

В основе правовой природы международных организаций лежит наличие общих целей и интересов государств-членов.

Принцип суверенного равенства государств является руководящим в построении международных организаций. Его проявление характеризуется следующими чертами: договорная основа международной организации; добровольность членства; в основном рекомендательный характер решений организации; ее межгосударственный характер; сохранение суверенности и равноправия государств как внутри организации, так и вне ее.

Для правовой природы международной организации существенным является то, что ее цели и принципы, компетенция, структура й/г.п. имеют согласованную договорную основу. Проблема соотношения государственного суверенитета и общих целей и интересов организации находит разрешение в ее учредительном акте. Между ними не возникает противоречий, если государство добросовестно выполняет взятые на себя по уставу организации обязательства и следует установленным принципам. В настоящее время широко признается следующее положение: государства, создавая международные организации, наделяют их определенной право- и дееспособностью, признавая за ними способность иметь права и обязанности, участвовать в создании и применении норм международного права, стоять на страже соблюдения норм международного права. Этим признанием государства создают новый субъект международного права, который наряду с ними осуществляет правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в сфере международного сотрудничества.