Местное самоуправление - основа конституционного строя Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Местное самоуправление - основа конституционного строя

Республики Казахстан

Содержание

Введение

Глава 1 Понятие местного государственного управления

1.1 Понятие и системы местного государственного управления: опыт зарубежных стран

1.2 Казахстанская модель местного государственного управления: природа и особенности

1.2.1 Развитие законодательства о местном управлении современного Казахстана

1.2.2 Государственное устройство как фактор, определяющий особенности казахстанской модели управления на местах

Глава 2 Повышение эффективности органов государственной власти и органов местного самоуправления

2.1 Состояние и развития местного самоуправления в Казахстане

2.2 Анализ эффективности органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК

Глава 3 Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

местный самоуправление власть казахстан

Проблемы реального соотношения власти центра и местных органов, меры их ответственности за состояние дел является более чем актуальной в процессе государственного строительства суверенного и независимого Казахстана. Сложное переходное состояние казахстанского общества, разнообразие местных условий в регионах выдвигают на первый план реформирование системы местного управления. Серьезные задачи преобразования общественно-экономических отношений могут быть решены при наличии эффективной системы управления на всех уровнях. Существующая система взаимоотношений между органами государственного управления на центральном и местном уровне требует коренного пересмотра в рамках распределения функций и полномочий. Однако взаимодействие различных уровней должно базироваться на общегосударственной стратегии, имеющие четкие цели и задачи. Отсутствие понимания этого факта может привести к негативным последствиям в реализации долгосрочных целей государства в глазах общества. Децентрализация власти - один из методов достижения эффективности деятельности правительства как высшего исполнительного органа республики. Она затрагивает основные аспекты жизнедеятельности нашего общества: политические, социальные, административные, правовые, экономические и культурные. Разделение власти на разных уровнях не должно являться самоцелью для государства. Необходимость децентрализации власти зрела в Казахстане все последние годы. Но целесообразность децентрализации в Казахстане должна быть просчитана с точки зрения позитивных и негативных последствий как для общества, так и для государства в целом.

Программа децентрализации должна быть подчинена определенной стратегии с заложенной в нее последовательностью действий и механизмами контроля и корректировки.

Первоочередной задачей формирования стратегии децентрализации является определение ее долгосрочных целей и путей реализации. Как показывает мировой опыт, основными целями децентрализации является перенос баланса власти с центрального на локальный уровень и демократизация основ государственного управления, при этом региональное развитие и местное самоуправление являются ключевыми вопросами в процессе децентрализации.

При наличии общих закономерностей общественного развития имеет место региональные различия и особенности объективно обусловлены действием региональных факторов.

В то же время следует учесть и фактор, определяющий способность региона к саморазвитию рыночных отношений, для чего необходимо наличие ряда предпосылок:

наличие элементов рыночной экономики;

товарно - денежная сбалансированность;

оптимальность отраслевой структуры;

отношение населения к рыночным преобразованиям;

наличие элементарных навыков предпринимательской деятельности.

Умелое сочетание объективных и субъективных факторов, влияющих на развитие рыночных отношений как в регионах, так и в целом по республике, существенно преобразили облик производителя и производства, изменили его потенциальные возможности в новом свете.

Оценка основных показателей экономического развития в Республике Казахстан позволяет сделать вывод, что процесс рыночных преобразований перешел в новую стадию. Ее особенность состоит в снижении темпов спада производства, усилении основных структурных диспропорций.

Таким образом, прежде всего перемена идеологии, ориентированной на свободной инициативной развитии экономики, преодолевает стесненные статистическими рамками государственной власти. Демонополизация государственной машины командно-административного управления и переход к демократическим формам - лишь начало большой работы по формированию цивилизованной государственности.

В ходе развития системы государственного управления был создан двухпалатный Парламент Республики Казахстан. Высший законодательный орган, состоящий из народа избранных представителей, обеспечивает интересы населения не только отдельных регионов, но и Казахстана. Представительные органы власти народа, остаются важным звеном в административно-территориальных единицах.

Производимая в государственной системе управления «оптимизация», разумная модернизация правительственных структур - важный признак демократических перемен в нашем обществе. Важно при этом рационально адаптировать государственный механизм к современным общественно-политическим условиям, а не наоборот. В этом политическая стратегия казахстанских реформ, в этом ее устремление к созданию высококультурного государственного образования. Признание международной ответственности, намерение цивилизованного развития Казахстана - фактор объективной и непреложный. Казахстанское общество для этих целей создает перспективную правовую базу. Отправным в законотворчестве является Основной Закон Республики Казахстан - ее Конституции, где конкретизированы важные направления демократизации власти. Парламент Республики Казахстан, рассматривая законы, в том числе касающиеся основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, учитывает все особенности регионального и местного значения.

Анализ правотворческой деятельности органов государственной власти только по вопросам местного управления показывают необходимость скорейшего решения этой общей проблемы на государственном уровне. В полиэтническом Казахстане, где проживает более 130 представителей разных национальностей, необходим эффективный единообразно применяемый механизм согласованных нормативно- правовых актов, - без этого невозможно создание единого пространства в государстве.

В этих условиях народу Казахстана предстоит сделать еще много, для того, чтобы изжить директивное управление и сформировать институт общественно-политической самоответственности. Несмотря на имеющиеся трудности, общественность республики с пониманием участвует в реформировании своей жизни. Заметны первые результаты и успехи кропотливой работы.

Основные начала региональной политики сформулированы главой государства Н.А. Назарбаевым в стратегическом послании народу страны «"Казахстан-2050". Новый политический курс состоявшегося государства»: где указывается, что: «В 2013 году мы должны принять конкретные меры по разграничению ответственности и полномочий между центром и регионами, усилить местные исполнительные органы., - отмечает Н.А. Назарбаев, - Полномочия органов власти на местах будут подкреплены финансовыми и кадровыми ресурсами. Общество и граждане должны быть непосредственно вовлечены в процесс принятия государственных решений и их реализацию. Через органы местного самоуправления нужно предоставить населению реальную возможность самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения. Н.А. Назарбаев. Послание Президента народу Казахстана «Казахстан -2030», Алматы. 1998 г. ст. 7 ».

Политико - правовой мысли удалось выработать эффективный способов демократизировать власть. Этой цели послужила теория разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, которая является одним из важнейших основания устройства и функционирования государственной структуры подавляющего большинства стран мира. В вопросах самоуправления и демократизации государственного управления отдельные страны Европы, американского континента, достигли более высокого уровня.

В предлагаемой дипломной работе рассматриваются не только теоретические аспекты зарождения и развития нормативно- правовой базы по вопросам местного государственного управления, но и дается анализ опыта ее практического применения, так как необходимость реформирования государственности на местах диктуется не только внутренней логикой разрешением накопившихся противоречий в управленческих отношениях, но также назревшими потребностями усиления социальной и экономической эффективности повышения ответственности власти государства в регионах .

Сегодня разработанность проблемы централизации власти в посткоммунистических странах, ее децентрализация, развитие местного самоуправления, соотношение центральной и местной властей привлекают внимание специалистов из различных стран. В этом плане вызывают интерес материалы конференций "Процесс децентрализации" (Берн, 1993) и "Децентрализация: условия успеха" (Ереван,1999). В последней приняли участие представители органов государственного управления из более чем 20 стран Центральной и Восточной Европы и СНГ. В Ереванской декларации о децентрализации участники конференции признали "каталитическую роль децентрализации в процессе демократизации и трансформации экономики и общества в своих странах и, в особенности, в наиболее централизованных и политизированных государствах региона". При написании дипломной работы были изучены и использованы труды современных зарубежных и отечественных исследователей проблем конституционализма по вопросам местного государственного управления и самоуправления: Вильмур М. Аукен , Чиркин В., Баишев Ж., Таранов А., Котов А., Жиренчин К, Ахметов М., Чебатарев А., Колюжный В., Умбеталиева Т., Корганбеков Ж., Бурлаков Л., Жангазин А., Сапарбаев Б., Абен Е. Наряду с научно - теоретическими материалами были использованы материалы НИИ законодательство Министерство Юстиции РК, сборник выступлений участников круглого стола «Развитие местного самоуправления как результат децентрализации государственного управления».

Глава I Понятие местного самоуправления

1.1 Понятие и системы местного самоуправления: опыт зарубежных стран

Согласно общепринятой формулировки в конституционном (государственном) праве зарубежных стран местным или муниципальным управлением определяется управление делами, главным образом, местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять населения той или иной административной территориальной единицы и их административным аппаратом. В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного управления и самоуправления регулируются нормами административного, а не конституционного права, хотя чёткого различия между сферами их применения не проводятся, в большинстве стран основные положения об управлении на местах содержаться в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в не которых постсоциалистических странах и других государствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права.

Главными признаками местного управления являются:

их выборность;

самостоятельность в управлении делами местного значения в рамках конкретной административно - территориальной единицы, определенной законом конкретного государства;

как правило, наличие собственного исполнительного аппарата;

наличие собственной материальной базы (в виде муниципальной собственности);

соответствующие права устанавливать и взимать местные налоги;

издавать в установленном законе порядке нормативные акты.

В зависимости от применения той или иной концепции (единой государственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания « естественных » и «искусственных » административно - территориальных единиц и других .), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различают : четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо - германская, иберийская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно - территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде ) жителями избираются совет (правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трёх - семи членов, в крупнейших городах - 35- 50 человек. Наряду с советом ( правления ) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося в суде (он избирается только в крупных единицах - графствах ), казначея.

Органы общей компетенции, аналогичного исполкому совета в бывших странах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управленческой деятельностью занимаются избранные населением должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании - отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, - комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам. Комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции местного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуправления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к решениям советам, во втором - « слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимает га срок (иногда до 12 лет) специалиста - менеджера для управления. Он тоже называется мэром, бургомистром.

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычная, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дотации из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суд с исками против органов местного самоуправления).

В развивающихся странах - бывших британских колониях, несмотря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуправления не получила распространения; там созданы более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия, Малайзия, Кения и другие).

Романо - германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Синегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента: различение общинного и регионального звена административно - территориального деления и признание или непризнание данной административно - территориальной единицы территориальном коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях нескольких деревень - они обычно называются коммунами) существую только выборные органы местного самоуправления - совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно - за мэра. Мэр и его заместители могут избираться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше - правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху администраторов - представителей государственной власти в коммуне нет.

Существует несколько вариантов управления «искусственными» административно - территориальными единицами по этой системе. В соответствии с первым вариантом в некоторых административно - территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники - органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции - единицах районного значения). В соответствии со вторым вариантом в административно - территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы - органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и другие), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновние - представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Раньше, до 80 -х годов, в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советов решений, в связи с чем употреблялся термин «административная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (или комиссар, губернатор и другие) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким: комиссары (префекты и другие) проверяют акты советов, но прежнее визирование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вместе с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция опеки (например, В Польше, где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху представители государственной власти могут обратится к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическими нарушением советом законодательства или его неработоспособностью.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо - германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При иберийской системе местного самоуправления и управления населения административно - территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда,, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представителем в данной административно - территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляется широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в данной административно - территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и так далее).

Такая система создается во всех административно - территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избирать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органом. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местные органами и организациями.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно - территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно - территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

1.2 Казахстанская модель местного государственного управления: природа и особенности

1.2.1 Развитие законодательства о местном управлении современного Казахстана

Если бросить беглый взгляд в прошлое, то можно с уверенностью сказать, что Проблема деления на "власть" и "местное самоуправление" существовала давно. Начиная с первых послеоктябрьских лет, шла постоянная борьба властей с системой местного. Принятая в 1920 году "Декларация прав трудящихся Киргизской (Казахской) АССР" об этом не упоминает, в Конституции (Основной Закон) Киргизской Социалистической Советской Республики 1926 года говорится о том: что в отдельных случаях, там где не образованы Советы, "общее собрание избирателей есть высшая в пределах данной территории власть", эту форму управления можно также отнести к местному самоуправлению.

Конституция (Основной Закон) Казахской ССР принятая 1937 году узаконила идею о том, что полновластными органами государственной власти на местах являются Советы народных депутатов и ни о каком самоуправлении в ней речи не шло.

Но уже в Законах "О поселковом, сельском, аульном Совете народных депутатов Казахской ССР" принятом в 1968 году и "О городском, районном в городе Совете народных депутатов Казахской ССР", принятом в 1971 году провозглашено право граждан на участие в решении вопросов местного значения.

В условиях огосударствления собственности и монопартийной идеологии почти не оставалось возможностей для сколько-нибудь автономной роли местной власти и самодеятельности населения. Советы и сами все менее становились решающей представительной властью. Хотя, объективности ради, следует заметить, что элементы местного самоуправления зарождались и отрабатывались во многом благодаря инициативе и поддержке Советов народных депутатов. Достигнутый в этом отношении качественный уровень институциональности и системности местного самоуправления сводился к институту "участия населения в работе Совета". Слгдасно конституции 1978 года совет народных депутатов осуществляли государственную власть и составляли политическую основу Казахской ССР В качестве такового он и был закреплен в соответствующих разделах законов о местных Советах". Наибольшую развитость элементы местного самоуправления получили тогда на низовом уровне, в Законе "О поселковом, сельском, аульном Совете народных депутатов Казахской ССР" (1979 г.).

Раздел V главы III этого Закона назывался: "Участие населения в работе поселкового, сельского, аульного Совета народных депутатов. Общие собрания граждан, сельские сходы". Закреплялось право сельских сходов обсуждать и решать вопросы самообложения населения. Юридически допускалось возложение на общественный сельский комитет выполнение отдельных поручений исполкома сельского, аульного Совета на территории населенного.

Устранение политической и экономической монополии открывало возможности к переходу от советской системы к цивилизованному парламентаризму, основанному на разделении властей и верховенстве общегосударственного закона, на местном самоуправлении.

По Законам о собственности в СССР от 6 марта 1990 г. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. Nil, 1990. Ст. 164. и в Казахской ССР от 15 декабря 1990 г. Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. N 1, 1991. Ст. 18. она децентрализовывалась и могла выступать в трех видах собственности: общесоюзной (формируемой из республиканской); республиканской и местной (коммунальной).

В статье 20 Закона "О собственности в Казахской ССР" в качестве субъекта коммунальной собственности однозначно определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение. Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность. Советы тем самым превращались в одну из центральных политических арен борьбы нового со старым, за реформирование всего государственного строя.

Важным этапом создания базы для демократизации власти на местах стало принятие в апреле 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. N 16, 1990. Ст. 267.. Им было устранено двойное подчинение исполкомов местных Советов, которые стали подчиняться только Советам, их образовавшим (брала верх тенденция полновластия Советов). Демократический централизм в деятельности местных Советов был заменен принципом самостоятельности и независимости Советов народных депутатов. Весьма знаменательно, что на этом этапе намечалось установить договорные начала во взаимоотношениях между звеньями системы местного самоуправления (ст. 6 данного Закона).

На основе этих общих начал союзного Закона 15 февраля 1991 г. был принят Закон Казахской ССР "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". По существу, это был первый официальный государственный акт, которым учреждалось местное самоуправление в Казахстане.

Конкретнее в нем говорилось о характере необходимой базы для развития в Казахстане местного самоуправления. Если в союзных началах она формировалась несколько обтекаемо, как соответствующая материальная и финансовая база, то в Законе "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР" прямо закреплялась их собственная материально-финансовая база Вести Казахстана. 28 февраля 1991 г., которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления.

Вместе с тем концепция местного самоуправления в Казахстане еще не могла в начале 1991 г. исходить из другого понимания этого института, нежели как синкретичной системы, включающей, наряду с органами территориального общественного самоуправления и формами непосредственной демократии населения (местные референдумы, собрания, сходы, конференции граждан и др.), также и местные Советы народных депутатов.

Такой подход, по сути, базировался и развивал применительно к изменившимся политическим условиям исходные положения Законов о местных Советах 1968-1980 гг. в части взаимодействия с органами общественной самодеятельности населения, а также специальные Указы Президиума Верховного Совета Казахской ССР "Об утверждении Положения об общественных поселковых, сельских, аульных, участковых, уличных, квартальных и домовых комитетах" Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. N 2, 1983. Ст. 11.

7Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. N 9, 1986. Ст. 82. от 29 декабря 1982 г. и "Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в Казахской ССР" от 20 февраля 1986 г.

Между тем для этого этапа явилось специфически характерным не только закрепление принципа верховенства представительных органов в статье 3 Закона Казахской ССР от 15 февраля 1991 г. принципа, которого уже не было в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. . Ст. 3 Закона "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. N 16, 1990. Ст. 267., но и такое его понимание, при котором председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета". Объясняется это, по всей видимости, тем, что в республике на закате перестроечных времен были еще весьма сильны не только настроения в пользу восстановления "полновластия Советов", но также и преобладали политические тенденции к усилению не характерной для парламентаризма централизации представительных органов.

Эта тенденция вполне отчетливо проявилась в установлении статьей 9 Закона Казахской ССР внесудебного порядка рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней, по вопросам их компетенции и принадлежности имущества, находящегося в коммунальной собственности, а также разграничения доходов между их бюджетами.

Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения (ч. 7, ст.9) и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами (ч.6 ст. 9), была все же закреплена за вышестоящим Советом (ч.5, ст. 9).

В условиях такой централизации представительных органов, консервирующей в Казахстане советскую директивную систему, вряд ли можно было рассчитывать на значительное развитие местного самоуправления.

Одной из первых государственных мер преодоления этого положения стала разработка специалистами аппарата главы государства и принятие 13 января 1992 г. Верховным Советом республики Закона "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР".

Новшеством стала замена в нем исходного начала "верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов" Ст. 19 Закона "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР" // Вести Казахстана. 28 февраля 1991 г.. Примечательно, что в тот же день, 13 января 1992 г., когда принимался этот Закон, Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции (Основного Закона) Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов. Не отрицая роль органов местного самоуправления, вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту Республики Казахстан либо главе областной администрации, согласно порядку их назначения и освобождения от должности и отмены принимаемых ими решений (ст. 24 Закона от 13 января 1992г.).

Особо, в соответствующих статьях Закона, оговаривалось, что местные Советы народных депутатов любого уровня теперь "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению глав администрации"", а главы местных администраций "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению соответствующих местных Советов народных депутатов" . П. 1, части II Закона "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР" "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР" // Казахстанская правда. 24 января 1992 г..

Раздел VIII «Территориальное общественное самоуправление» в измененном и дополненном Законе «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан» сохранялся и существенных трансформаций не претерпел. Оставались в силе и соответствующие пункты Постановления Верховного Совета Казахской ССР о порядке введения в действие этого Закона от 15 февраля 1991 г., которыми предписывалось Кабинету Министров определить первоочередные меры переходного периода, связанные с подготовкой местного хозяйства, материально-финансовой базы к работе в условиях самоуправления, а Госкомитету республики по управлению государственным имуществом еще до 1 мая 1991 г. определить порядок передачи и перечень имущества, которое должно было безвозмездно передаваться в состав коммунальной собственности органов местного самоуправления Ст. ст. 40, 47, 53, 62 и 42, 48, 55, 63 Закона "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР" "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР" // Казахстанская правда. 24 января 1992 г.. Однако, в связи с реорганизацией государственных исполнительных органов на местах, вызванных Законом от 13 января 1992 г., до логического завершения эта работа не была доведена. Органы территориального общественного самоуправления должных экономических и финансовых основ для своей самостоятельной деятельности не получили. Управление собственностью административно-территориальных единиц переходило к главам местных администраций.

В таком положении они продолжали пребывать и с принятием 28 января 1993 г. на девятой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва первой Конституции Республики Казахстан как нового независимого государства. Верховным Советом в Основном Законе вообще не было предусмотрено такого демократического института общества, как местное самоуправление.

В Конституцию вводилась норма о праве Верховного Совета Республики Казахстан досрочно прекращать полномочия местных представительных органов. Также устанавливался судебный порядок (наряду с иным) отмены решений местных представительных и исполнительных органов.

Едва заметной, но впоследствии проявившейся весьма существенно, деталью стало отсутствие в Конституции 1993 г. какого-либо упоминания о местных Советах народных депутатов. Законодатель ввел в жизнь стойкий терминологический оборот "местные представительные и исполнительные органы", пришедший на смену нераздельному понятию "органы государственной власти и управления на местах", которым оперировали Законы о местных Советах и прежние Советские Конституции Казахстана.

Новая юридическая терминология в общем-то отражала происходившие в республике политические события, включая самороспуски Советов разных уровней. Хотя, как видим, они не всегда и сразу могли иметь позитивное значение для развития органов территориального общественного самоуправления.

В конце 1993 г., накануне своего самороспуска, Верховный Совет Республики Казахстан принимает Закон "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" . Закон Республики Казахстан "О местных представительных и исполнительных органах Рес-публики Казахстан" от 10 декабря 1993 г. Вести Казахстана. 28 декабря 1993 г.. Судя по преамбуле этого Закона и по содержанию его норм, систему местного самоуправления образуют только сами местные представительные и исполнительные органы Преамбула Закона от 10 декабря 1993 г, а также лишь факультативно упоминаемые частные элементы территориального общественного самоуправления. Специальный раздел о территориальном общественном самоуправлении, его экономической и финансовой основах в Законе от 10 декабря 1993 г. отсутствовал.

Очевидно, что этот Закон преследовал иную цель, нежели упрочение системы местного самоуправления. По сути он завершал формирование единой системы государственной исполнительной власти замыкавшейся на высшем уровне непосредственно на главе государства, или, как в тот период выражалась пресса, - "построение президентской вертикали".

Если обратиться к преамбуле и статье 1 этого Закона, в которых однозначно ни о каких элементах системы местного самоуправления, кроме как о представительных и исполнительных органах, не говорится, то становится вполне понятным, во-первых, что органами местного самоуправления может быть занято лишь то место, которое не занято местными представительными и исполнительными органами; во-вторых, то, что они могут и должны быть никакими иными, кроме как общественными (в смысле негосударственными, но самодеятельными) территориальными органами самоуправления.

С принятием Конституции 1995 г., признавшей и гарантировавшей местное самоуправление, наряду с местными представительными и исполнительными органами, статус и фактическая роль местного самоуправления в Казахстане будут меняться.

В связи с проведением в Республике Казахстан административно-территориальной реформы, в июне 1997 г. Парламентом был принят Закон "О системе местных представительных органов в условиях изменений в административно-территориальном устройстве Республики Казахстан".

В развитие чего-то нового в местном самоуправлении этот Закон не привнес, но был направлен на решение трех вопросов (он и состоит всего из трех статей):

- сохранение полномочий маслихатов в уже упраздненных и укрупненных областях (путем их слияния);

- пролонгирование депутатских полномочий на срок легислатуры в той административно-территориальной единице, к которой присоединена упраздняемая единица;

пределы и сроки действия этого Закона, которые ограничиваются 7 марта 1999 г.

Теоретические и конституционные основы местного самоуправления нуждаются в дальнейшем углубленном изучении. И как завершающий этап развития законодательства о местном государственном управлении, после нескольких лет обсуждения в парламенте 23 января 2001 года принимается Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении Республики Казахстан», которому вменяется регулирование власти отношений на местах. Законопроект «О местном самоуправлении в Республики Казахстан» находится на стадии рассмотрения и в скором времени должен быть принят.

1.2.2 Государственное устройство как фактор, определяющий особенности казахстанской модели управления на местах.

Конституция наряду со многими реальными достоинствами открывает, в отличие от Конституций 1993 года, необходимое правовое поле для совершенствования государственности на региональном и низовом уровнях.

При равном, примерно, количестве статей раздела 8 Конституции 1995 г. и главы 15 Конституции 1993 г., в которой речь идет о местном управлении, первый, т.е. раздел новой Конституции, все же выгодно отличается по емкости нормативного содержания, более предметным закреплением ведения маслихатов и местных исполнительных органов. Например, Конституция 1993 г. говорилось в основном лишь о порядке назначения глав местных исполнительных органов и избрания маслихатов. Что же касается круга вопросов, решаемых и теми, и другими, возможности координации и объединения усилий властных структур на местах. То они оставались за рамками конституционного упорядочения.

Среди норм новой Конституции, создающих условия для развития и совершенствования всей подсистемы управления на местах. Следует отметить положения статья 85, где зафиксирована двуединая природа местного государственного управления, которое осуществляется «местными представительными органами и исполнительными органами, ответственными за состояние дел на соответствующей территории».

Также хотелось бы обратить внимание на потенциал статья 87 Конституции 1995 г. Во-первых, аким является теперь не только главой местного исполнительного органа, а возглавляет непосредственно всю административно- территориальную единицу. И, во-вторых. В силу того, что теперь акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются Президентом по представлению премьер-министра, они одновременно являются представителями и главы государства, и руководителя правительства, что, в свою очередь, дает акимам возможность решать вопросы координации деятельности отраслевых и функциональных подразделений центральных органов государственного управления на местах.

Думается, что прежде всего форма государственного устройства обусловливает и то, какими должны быть отношения между центром и регионами, и то, какими путями может идти административно - территориальная реформа, и то, какую модель местного управления следует выбрать. Статья 2, раздела 1 Конституции РК определяет Казахстан как унитарное государство. Унитаризм - ( фр. unitarism от лат. unitas - единство) - государство считается унитарным, если большинство частей этого государства не имеют статуса государственного образования. Как правило в унитарном государстве имеется только одна конституция, одно гражданство, одна система государственных органов1¹ Большой юридический словарь. М. 1999г. стр-720.

Что же означает это положение при решении стоящих вопросов? Во-первых, что политически опасно, а теоретически ложно - заниматься выведением формул отношений между центром и регионами типа: « сильные регионы - сильный центр», а если « сильный центр, - другая формула, - то послушные регионы», т.е. через некое противопоставление отдельных органов всему организму или наоборот. Не редкость и рассуждения на местах по поводу бюджета в ключе « кто кого кормит».

Встречаются и еще более радикальные суждения, следуя которым за «центром» нужно было давно оставить такие сферы деятельности, как принятие законов, оборону и внешнюю политику, а все остальные прерогативы передать регионам, т.е. по сути Казахстану вообще предлагается переход чуть ли на конфедеративные начала.

В этой связи следует напомнить, что в сложившемся естественно - исторически унитарном государстве властные полномочия на местах проистекают из суверенитета государства Казахстан, а никак не наоборот: суверенитет республики произведен от прерогативов регионов - это абсурд! Прерогативы регионов не могут быть отчуждаемы и нерегулируемы государством.

В унитарном государстве, подобно крепкой семье, независимо от того, кто больше зарабатывает - отец или мать - в конечном счете проявляется забота о всех детях. Выравнивание уровней социально - экономического развития регионов, распределение финансов через бюджетную систему и определение приоритетности социальных программ и экономических проектов - бремя и прерогатива центра, т.е. государства. Тем белее, что в нашей стране оно обязано, согласно конституции, « утверждать себя социальным государством »(ч.1, ст.1).

Отсюда вытекает правило: самостоятельности власти на местах должно быть столько, сколько возможно и разумно для решения вопросов местного значения, а централизации власти на местах должно быть столько, сколько необходимо для сохранения целостности государства Казахстан и обеспечения конституционных прав и свобод граждан республики. Централизация означает: а) иерархическую структуру системы властеотношений; б) наличие ведущего, центрального возглавляющего эту систему органов государства; в) установление этим органом структурных уровней системы и роль каждого из них; г) определения им целей функционирования системы и поддержание ее в западном режиме.2² Большой юридический словарь. М. 1999г. стр-733.

Часто, говоря о приоритетах интересов личности перед государством, забывают, что интересы эти могут быть разные, в том числе иметь корыстный, антисоциальный характер, а за государством как централизованным правопорядком должны покоиться права и свободы всех граждан и общественные интересы мира и благополучия.

Поэтому, если и выводить формулу отношений между «центром», олицетворяющим государство, и регионами, олицетворяющими крупные неотъемлемые части нашего государства, мы бы предложили такую: « сильный центр - сильное социальное государство».

Сложившееся в Казахстане диспропорциональное размещение производительных сил и инфраструктуры, предельно низкая средняя плотность населения в стране, перенаселенность больших городов и упадок малых, предельно высокая плотность населения Алматы ( около 6 тыс. человек на 1 кв.км.), неравномерное расселение по национальному составу ( особенно по оси юг - север ) делают вполне объяснимой не только необходимость постепенной, научно обоснованной административно - территориальной реформы, но и стратегическую потребность такой крупной страны, как наша, граничащей с двумя супердержавами, иметь столицу в центре своей территории. В центре, который бы притягивал к себе и гармонизировал все общественные процессы, происходящие в регионе: от управленческих отношений и хозяйственных связей до миграционных потоков и консолидации государственно - правовой общности народа Казахстана.

Поэтому генеральный принцип административно - территориальной реформы - это постепенное и разумное сочетание различных подходов ( укрупнение и разукрупнение; упразднение и образование) к разным типам регионов в целях обеспечения взаимозависимого социального и экономического разнообразия регионов в организационно-политическом единстве и для достижения государством Казахстан максимально возможного уровня самодостаточности.

Действующим правом основные прерогативы в сфере административно - территориальных преобразований возложены на Президента республики, как гаранта территориальной целостности по Конституции, которой осуществляет их по представлению правительства и с учетом мнения местных представительных и исполнительных органов1¹ Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1993, №23-24, ст.507; Вести Казахстана, 1995, 21 декабря. .

При дальнейшем законодательном упорядочении ( существующего пока дифференцированно) местного управления в единую систему нельзя не учитывать такие архиважные внутригеополитические факторы, как региональная экономическая дезинтеграция и неспособность, по крайней мере, многих органов местного управления к полному самофинансированию своей деятельности.

Предлагаемая модель единой системы местного государственного управления, не исключаем, может быть усовершенствована. Компетенция ее периферийных органов, включая представительные органы местного самоуправления и формы самодеятельных организаций населения и трудовых коллективов территорий, на наш взгляд, должна регламентироваться только Законом « О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан ».

Необходимое правовое поле для совершенствования нашей государственности на региональном, промежуточном и низовом уровнях, а также для развития демократического института местного самоуправления в отличие от прежних казахстанских конституций открыла Конституция Республики Казахстан 1995 года.

Предыдущая казахстанская Конституция 1993 г. вообще не предусматривала института местного самоуправления. Полагаю, что такой подход ограничивал правосубъектность и социальную активность населения в сельских и городских сообществах по самостоятельному решению вопросов местного значения.

Среди норм Конституции 1995 г., создающих условия для развития и совершенствования всей подсистемы управления на местах, следует отметить положения статьи 85, где зафиксировано двуединая природа местного государственного управления, которое осуществляется «местными представителями и исполнительными органами, ответственными за состояние дел на соответствующей территории».

Это положение находит свое развитие в концепции Закона «О местном государственном управлении». Местный представительный орган (маслихат) - выборный орган, избираемый населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии для ее реализации, и контролирующий их осуществление Закон «О местом государственном управлении в Республики Казахстан» п.8 ст. 1 // Юридическая газета № 6,7 7.02.2001 г. .

Маслихаты, будучи выборными органами населения, призваны выражать волю и защищать интересы граждан, проживающих на соответствующей территории. В этих целях они наделяются необходимыми полномочиями, включая контроль за работой исполнительных органов. В своей деятельности маслихаты должны учитывать не только местные, но и государственные интересы. В отличие от местных Советов, составлявших ранее единую иерархическую систему, местные представительные органы каждого уровня самостоятельны и независимы в пределах не вправе вмешиваться в деятельность нижестоящего, присваивать себе его функции. Работа таких органов строится на основе принципов гласности, учета общественности мнения, законности. Закон разграничивает функции и полномочия местных представительных и исполнительных органов, то есть и на местном уровне проводится в жизнь принцип разделения власти. Хотя маслихаты не принадлежат к законодательной ветви власти (их решения носят подзаконный характер), но это не является основанием отнесения их к органам исполнительной власти. Участвуя в осуществлении государственных задач местного значения и обладая выборным статусом, они по сути являются переходной моделью от государственного управления к системе местного самоуправления. Подобные структуры сохранились в ряде стран бывшего СССР, в то время как в развитых демократических государствах на региональном и местном уровнях действует система областной автономии и самоуправления.

Глава 2 Повышение эффективности органов государственной власти и органов местного самоуправления

2.1 Состояние и развития местного самоуправления в Казахстане

В 1991 году в связи со сменой изменения, в 1989 году государственного строя были созданы органы местного самоуправления на уровне Административно-территориальное деление осталось прежнее, изменилась, однако, местная администрация.