Местное самоуправление - основа конституционного строя Республики Казахстан

Законодательные акты, которые сыграли важную роль в процессе формирования местной администрации:

- Закон «О бюджете» изменен в 1999 году на Закон «Об публичных финансах», регулирующий вопросы, связанные с доходной и расходной частью бюджета отдельной территориальной единицы;

- Законы «О доходах единицы местного самоуправления». Законы имеют краткосрочный характер (несколько лет) и определяют источники финансирования местного самоуправления, в частности порядок выдачи субвенций и дотаций;

- Закон «Правила введения Закона о местном самоуправлении» и Закона «О работниках местного самоуправления» от 10 мая 1990 года, уточняющий способы трансформации органов государственной администрации на местном уровне в органы местного самоуправления.

Важной также, с точки зрения муниципального имущества, является структура органов местного самоуправления, их компетенция и поставленные перед ними задачи. Законодательным органом, выбранным на тайном и всеобщим голосовании. Совет, в состав которого входит от 15 до нескольких десятков депутатов, выбирают каждые 4 года. Количество депутатов зависит от количества жителей, проживающих на данной территории.

В 2002 году был изменен порядок избрания бургомистра на уровне гмины, теперь бургомистра выбирают сами жители, а его полномочия возросли.

Аким руководит всей администрацией, которая насчитывает от нескольких десятков до нескольких сот работников.

Единицы местного самоуправления выполняют собственные задачи, а также задания центральной администрации или других единиц местного самоуправления, делегированные им на основании закона либо подписанных соглашений. Основной задачей акимата является удовлетворение общественных потребностей жителей, в частности:

- управление земельным хозяйством и охрана окружающей среды;

- организация дорожного движения, строительство и ремонт дорог, улиц, мостов, площадей;

- водоканалы и обеспечение жителей водой, система канализации и очистка сточных вод, ассенизация коммунальных отходов и свалок, обеспечение жителей электроэнергией и теплом;

- локальный общественный транспорт;

- здравоохранение;

- социальная помощь и обеспечение центров опеки;

- коммунальное жилищное строительство;

- образование, в том числе образование в начальных школах, детских садах и других воспитательных учреждениях;

- культура, создание коммунальных библиотек и культурных центров;

-физическая подготовка, подготовка тренеров физкультурно-спортивной рекреации, предоставление спортивного инвентаря;

- предоставление рынков и мест для торговли;

- озеленение и благоустройство коммунальных земель;

- содержание коммунальных кладбищ;

- поддержка общественного порядка, противопожарная безопасность;

- содержание коммунальных, административных объектов и оборудования;

- обеспечение социальной, медицинской и юридической поддержки беременным женщинам.

В 1999 году была проведена еще одна реформа администрации: создано 16 регионов, названных областях, регионах, а также районах.

Аргументом для введения именно такой организационной структуры было создание сильных регионов, которые могли бы разрабатывать и внедрять стратегии развития, принимая во внимание специфику каждого из них. Число 16 - результат компромисса между авторами реформы (с логической точки зрения надо бы было создать только 10-12 регионов) и политическим давлением со стороны больших городов, которые хотели стать региональными центрами. Часть заданий, которые легли на плечи местного самоуправления, выходили далеко за рамки одной гмины, с другой стороны, воеводства охватывали слишком большие территории, и поэтому был создан промежуточный уровень: свыше 300 районов. Оба новых уровня управляются органами местной администрации, однако на воеводском уровне отдельно действует также еще и орган центральной администрации. Во время реформы полномочия районов практически не изменились, однако другие, вводимые в то же время реформы значительно изменили объем задач финансирования районов.

Районы выполняют общественные задачи, имеющие более общий характер, такие как:

- общественное образование - здравоохранение;

- социальное обеспечение;

- семейная политика;

- помощь инвалидам;

- транспорт и публичные дороги;

- культура и охрана культурного наследия;

- физическая культура и туризм;

- геодезия, картография и кадастр;

- хозяйствование недвижимостью;

- планировка застройки территории и строительный надзор;

- хозяйствование водными ресурсами;

- охрана окружающей среды и природы сельское хозяйство, лесничество и рыболовство;

- общественный порядок и безопасность граждан;

- противопожарная охрана и защита от наводнений, предупреждение и защита от других катаклизмов, которые наносят ущерб здоровью граждан и окружающей среде;

- противодействие безработице и активизация местного рынка труда;

- защита прав потребителей;

- содержание административных объектов, принадлежащих повяту, и оборудования общественного назначения;

- обороноспособность;

- сотрудничество с организациями местного самоуправления.

Регионы выполняют более общие, региональные задания, такие как:

- общественное образование, в том числе высшее образование;

- здравоохранение;

- культура и охрана культурного наследия;

- социальное обеспечение;

- просемейная политика;

- модернизация сельских земель планировка застройки территории;

- охрана окружающей среды;

- хозяйствование водными ресурсами;

- общественный транспорт и дороги;

- физическая культура и туризм;

- защита прав потребителей;

- обороноспособность;

- общественная безопасность;

- противодействие безработице и активизация местного рынка труда.

Местное самоуправление нуждалось в имуществе. Так как органы местного самоуправления принимали на себя часть задач центральной администрации, определенная часть общенационального (государственного) имущества переходила гмине. Органы центральной администрации, управляющие государственным имуществом, согласно закону, должны были передать часть имущества гминам. Имущество, передаваемое гминам, должно было полностью принадлежать государству, о чем должны свидетельствовать соответствующие документы. Это касается как недвижимости, так и движимого имущества согласно Закону «О местном самоуправлении» от 10 мая 1990 года и закону «О работниках органов местного самоуправления». Из Закона следует, что местному самоуправлению передается государственное имущество, принадлежащее органам центральной администрации, а также подчиненным им структурам. Были переданы все активы: недвижимость, движимое имущество, право собственности на предприятия. Передача происходила на основании решения Воеводы (представитель центральной администрации в регионе, всего в Казахстане их было 49 человек), который имел право принять такое решение только в том случае, если имелись документы, подтверждающие право собственности государства на передаваемое имущество. Во времена правления коммунистов в Казахстане существовала частная собственность, однако, забирая большую часть имущества, власть не заботилась (иногда она просто не могла этого сделать) о том, чтобы забираемое имущество стало принадлежать им формально. Поэтому большая часть имущества нуждалась в легализации перед тем, как была передана органам самоуправления. Однако следует признать, что большая часть имущества, а особенно недвижимость и инфраструктура для предоставления коммунальных услуг была передана в 1993 году. В 1991 году создали инвентаризационные комиссии для инвентаризации имущества. Так как часть передаваемого имущества входила в состав более крупных, региональных предприятий (например, региональные энергетические предприятия), государственный орган разделял предприятия на более мелкие части, находящиеся на территории районов, однако районы могли договориться между собой и создать совместное коммунальное предприятие.

Подводя итоги, можно сказать, что процедура передачи имущества, согласно закону, была сама по себе процедурой одноразовой и простой в том случае, если имущество имело урегулированный правовой статус. Однако в спорных случаях только после долговременных правовых процедур имущество могло перейти к гминам. Были случаи, когда гмины распоряжались дорогами, которые находились на земельных участках с неопределенным правовым статусом.

Важным элементом реформы была передача сельским округам компетенций связанных с начальным образованием. Передача наступила 1 января 1994 года вследствие увеличения полномочий и заданий сельских округов. Это, конечно, не означает, что сельским округам приняли на себя все эти задания сразу за один день, имелась возможность продлить срок принятия полномочий до 1 января 1996 года. Сельскому округу было передана сеть школ (имущество и школьные здания), а также обязанности по финансированию образования.

Передача школ происходила согласно Закону «О системе образования» от 7 сентября 1991 года, В законе было сказано, что школьное имущество, переданное гминам, включается в состав коммунального имущества с момента передачи. С этого момента гмины становились обладателем всего школьного имущества, а, в частности, земельных участков и школьных зданий. Следует напомнить, что в 90-х годах произошли изменения в сети школ. Эти изменения произошли по нескольким причинам. Во-первых, демографические изменения, уменьшение количества детей школьного возраста привело к закрытию из-за низкого числа учащихся некоторых школ. Поэтому органы гмин принимали решения о концентрации детей в больших школах и предоставлении транспорта детям из более отдаленных окрестностей, Таким образом, появились пустые школьные здания, которые можно было использовать для других целей.

В 1999 году была проведена реформа школьного образования и введен новый дополнительный уровень между начальной и средней школой: 3-летние гимназии. Эта дополнительная ступень в системе образования лежит в компетенции гмины, и для нее должны быть выделены отдельные здания. Конечно, вначале гмины не имели свободных зданий и организовали гимназии в зданиях начальных школ, однако за последние три года гмины обязаны были найти средства для строительства новых школ. Таким образом, произошли изменения в сети школ: старые школьные здания часто не используются, с другой стороны, строятся новые школы.

Следует отметить, что передача начальных школ гмине не была единственным шагом по увеличению их компетенции за последние годы. Аналогичным образом в 1992 году гминам были переданы детские сады. Однако наиболее ощутимые результаты, с точки зрения имущества единиц местного самоуправления, все-таки принес процесс передачи школ.

По тому же принципу в 1990 году гминам было передано коммунальное жилье. Коммунальное жилье - это квартиры, являющиеся собственностью гмины (раньше государства), в которых проживают в основном малообеспеченные граждане. В последнее время количество коммунальных квартир, принадлежащих гмине, выросло благодаря передаче в собственность акиматов так называемых «заводских квартир». Это были квартиры, построенные заводами для своих работников, однако часть средств для строительства финансировалась государством. В связи с тем, что квартиры для своих работников строили преимущественно большие заводы тяжелой промышленности, которые из-за кризиса 90-х не были в состоянии о них позаботиться.

Как уже говорилось, в 1998 году был принят закон, изменяющий структуру самоуправления в Казахстане. Закон вводил два новых уровня: районов и регионов. Так же как и в 1990 году с этим была связана процедура передачи имущества этим новым уровням самоуправления.

Согласно Закону «О местном самоуправлении» от 5 июня 1998 года и распоряжению Кабинета Министров от 7 августа 1998 года, которое устанавливает границы. Кроме того, все подробности реформы находились в принятом положении от 13 октября 1998 года «Правила по введению закона о реформировании публичной администрации». В положении подробно описана процедура передачи административных единиц, подведомственных центральной власти. Особое значение имеет закон, регулирующий компетенцию и задачи и соответственно определяющий, какие из служб будут переданы сельским округам.

В положении о «Правилах по введению закона о реформировании общественной администрации» было создан пост Правительственного делегата по вопросам системной реформы в регионах (т.е. представитель, который работает на уровне региона). В обязанности делегата входили: координация действий по передаче учреждений и административных единиц (полностью либо частично) в распоряжение соответствующих единиц местного самоуправления, осуществление надзора за учетом обязательств и инвентаризацией объектов, недвижимости, оборудования, приборов и документов, в том числе архивов, ликвидированных, преобразованных либо передаваемых единиц, а также проверка правильности протоколов их передачи. Делегат Правительства контролировал передачу служб, ранее принадлежавших государственной администрации, органам местного самоуправления в связи с расширением их компетенции.

Следует подчеркнуть, что перед введением этой реформы в Казахстане создавались, в качестве эксперимента, так называемые городские зоны общественных услуг, аналог сегодняшним. В тех случаях службы и имущество, входившие в зону общественных услуг.

Согласно законодательству от 1 января 1999 года, в распоряжение Акимов были переданы государственная пожарная охрана, районные отделения полиции, районные ветеринарные службы, территориальные санитарно-эпидемиологические службы, управления по трудоустройству, центры геодезической и картографической документации и другие.

Проблемы возникали в том случае, когда какая-либо из служб действовала на территории, лежащей за пределами. В таком случае существовало два решения проблемы:

1) разделение этой единицы;

2) подписание соглашения, в котором указывается, какому из местным органам будет принадлежать данная единица.

С 1 января 1999 года областным акиматам были переданы начальные, специальные, средние и спортивные школы, которые до 31 декабря 1998 года входили в компетенцию министерства, либо представителя министерства в регионе.

Передача местному органу власти всех этих административных единица послужила также основанием для передачи имущества этих единиц согласно статье 4 в положении о «Правилах по введению закона о реформировании общественной администрации». Государственное имущество, принадлежащее учреждениям и органам государственной администрации с 1 января 1999 года, передавалось согласно принятому законодательству становилось имуществом органов местного самоуправления. Воевода (представитель власти в регионе) своим письменным постановлением подтверждал передачу имущества (документ является основанием для дальнейших действий).

Серьезной проблемой были и есть случаи, когда имущество и особенно земельные участки не имеют урегулированного правового статуса. В результате ,а также из-за того, что коммунистические власти не проявляли должного внимания к вопросу о правовом урегулировании статуса имущества, многие государственные объекты были построены на землях, занятых государством без соответствующих документов. Закон «перебрасывает» все затраты, связанные с урегулированием статуса имущества на государство, и это позволяет органам местного самоуправления получить имущество с уже урегулированным статусом.

Следующая, 64-я статья в законе говорит о том, что имущество передано безвозмездно и свободно от налогов и сборов.

Конечно, местный орган власти может выступить с предложением о передаче государственного имущества, непосредственно не принадлежащего данной административной единице. В этом случае действует статья 64 закона, которая ограничивает такую возможность. Передано должно быть только то имущество, которое необходимо для реализации заданий (поэтому очень важно иметь список заданий акимов). Имущество может быть передано также по просьбе администрации акиматов и соответствующего решения . Следует подчеркнуть, что воевода не обязан удовлетворить просьбу администрации акиматов, особенно если это имущество уже используется. Поэтому некоторые исполнители местных органов власти в первом году деятельности львиную часть своих финансовых средств направляли на строительство резиденций, так как состояние передаваемого им имущества и недвижимости не позволяло работникам администрации эффективно работать.

Недвижимость передавалась вместе с задолженностью, которая должна быть отражена в документах. Решение о передаче имущества и недвижимости являлось основанием для внесения записи в кадастровые книги.

Согласно Закону передаче не подлежат:

- межконтинентальные и проточные поверхностные воды (реки);

- земельные участки, находящиеся около рек и береговая линия (острова и т.п.);

- территория, находящаяся между рекой и дамбой, защищающей от наводнений;

- защитные дамбы и земельные участки, на которых они построены;

- искусственные водоемы, плотины, водные каскады и другое гидротехническое оборудование и постройки.

Закон также упоминал о государственной недвижимости, которая принадлежала армии (Агентству армейского имущества) и предписывал передачу этой недвижимости местному самоуправлению для использования в соответствии.

Органам местного самоуправления переданы были также еще не законченные государственные инвестиции, если они входили в сферу их компетенции и обязанностей. В результате органы местного самоуправления не только получали имущество, но также обязаны были продолжать инвестиции. В таких случаях законодатель предусматривает предоставление органам местного самоуправления целевых дотаций для осуществления инвестиции.

Аналогичные правовые нормы предусматриваются и для регионов (воеводств). Необходимо, однако, помнить о меньшем объеме обязанностей администрации на уровне воеводства, а также о центральной администрации, которая тоже действует на этом уровне. Однако само законодательство по отношению к регионам не меняется. Акиматы также получили многие не законченные государственные инвестиции, и поэтому в их финансовых отчетах преобладают такие статьи, как целевые дотации и инвестиционные расходы.

Органы местного самоуправления имеют право создавать объединения (ассоциации). Большинство таких ассоциаций, особенно на национальном уровне, создается для лоббирования интересов местного самоуправления. Однако существуют также объединения, созданные для строительства общей инфраструктуры. С точки зрения законодательства, эти объединения имеют такое же право на владение имуществом, как и местное самоуправление, однако таким объединениям имущество никто не передавал. Кроме того, источником основных доходов в таких союзах являются членские взносы участников, а органы местного самоуправления неохотно передают свои доходы другим организациям. Поэтому большинство объединений лишь координируют действия, а не создают собственного имущества. Одним из немногих кредитоспособных объединений, имеющим собственное, созданное им же имущество.

Как уже говорилось, в основном местные органы имеют большую свободу в управлении активами. На сегодняшний день законодательство, регулирующее работу местного самоуправления, не имеет ограничений по данному вопросу, однако следует отметить, что подобные ограничения могут присутствовать в других нормативных актах.

Например, Закон «О хозяйствовании недвижимостью» от 21 августа 1997 года, регулирующий способы управления недвижимостью.

Этот Закон, в основном, касается вопросов управления государственной недвижимостью, а также недвижимостью, принадлежащей местному самоуправлению. Закон определяет способы оценки во время продажи принадлежащей местному самоуправлению недвижимости. Из Закона следует, что начальная цена во время аукциона по продаже недвижимости (закон также определяет, как должен выглядеть аукцион) не может быть ниже минимальной цены, указанной независимым экспертом. Согласно закону, недвижимость, находящаяся в собственности местного самоуправления, может быть продана, заменена либо передана в вечное пользование, отдана в аренду или пользование, передана для постоянного управления, а также может иметь ограниченные имущественные права, внесена в форме вложения недвижимого имущества в компанию, передана в форме основных фондов коммунальным предприятиям или созданным организациям. Ограничения, наложенные на продажу или передачу недвижимость в вечное пользование, пользование либо аренду, действуют в том случае, если данная недвижимость расположена в районе:

- приморской береговой линии - необходимо согласие компетентных органов центральной администрации;

- угольных месторождений - в случае отсутствия планов развития необходимо иметь концессию на добычу ископаемых, выданную компетентным органом;

- государственного заповедника - необходимо разрешение директора данного заповедника;

- граничит с недвижимостью, которая была отдана в управление государственным структурам с целью повышения обороноспособности и безопасности государства - необходимо разрешение компетентных государственных органов.

На недвижимость, внесенную в реестр памятников архитектуры, также наложены некоторые ограничения.

Закон устанавливает фонд недвижимости местного самоуправления (т.е. всю недвижимость, принадлежащую местным органам), согласно закону основанием для управления недвижимостью являются планы по благоустройству и застройке территории. Местный фонд недвижимости может использоваться для развития местного самоуправления, проводимой инвестиционной деятельности, в особенности, строительства квартир и инфраструктуры, реализации других общественных задач. Согласно законодательству, управление недвижимостью заключается, прежде всего, в разработке геодезической, юридической и проектной документации, разделении и объединении недвижимости, по мере возможностей, оснащении недвижимости технической инфраструктурой.

Закон также определяет круг пользователей, имеющих преимущественное право покупки, в особенности это касается жителей, Совет гмины может также выдавать соответствующие постановления о преимущественном праве на покупки нанимателем данной недвижимости, принадлежащей гмине.

Достаточно важной является статья 22, из которой следует, что земельный участок, принадлежащий государству и предназначенный под строительство многоквартирных домов или связанной с этим строительством технической инфраструктуры, передаются гмине безвозмездно, на основании заявления, в котором акиматы должна доказать, что такая передача отвечает важным интересам акиматы и реализации конкретных задач, а также что государство не сможет реализовать эти задачи. В договоре о безвозмездной передаче акимат быть отражены задачи, для которых недвижимость передается акимату. В случае, если недвижимость будет использована не по назначению, она может быть возвращена.

Благодаря этой статье закона, местное самоуправление получило ресурсы, с условием, что они будут направлены на строительство многоквартирных домов.

Органы местного самоуправления, в основном большие города, владеющие большими активами, создают в структуре своих ведомств отделы, занимающиеся управлением недвижимостью (инфраструктуру для реализации коммунальных услуг обычно передают тем, кто эти услуги выполняет). В основном это касается жилья, домов (в том числе нежилых помещений), а также земельных участков. Отделы организуют тендеры по сдаче в наем, особенно нежилых помещений, стараются продавать квартиры жильцам, а также продают и покупают, по необходимости, земельные участки. Важную роль играет также координация работы отделов для создания, например, плана урбанизации и застройки территории, а после этого постройки на данных участках необходимой инфраструктуры.

Следует заметить, что органы местного самоуправления, особенно небольшие поселки, только учатся управлять недвижимостью. В 90-х годах большинство работ проводилось хаотически, без координации с другими работами (например, планы застройки территории), не было видно цели изменений в активах большинства единиц местного самоуправления. В конце 90-х большинство органов местного самоуправления разработали долгосрочные стратегические планы и подробные стратегии хозяйствования активами, и поэтому смогли приступить к профессиональному управлению недвижимостью.

Местные органы власти имеют свои советы, избираемые общими выборами на срок 5 лет. В случае совет называется муниципальным хозяйством.

Советы располагают полномочиями в области принятия местных нормативно-правовых актов. Кроме того, советы утверждают бюджет, назначают исполнительный комитет и утверждают его финансовый отчет. Совет имеет также контрольные полномочия.

Кроме канцелярии, в районных акиматах вспомогательные структурные подразделения: бюджетные учреждения и заведения, а также хозяйственные общества.

Подобно предметом компетенции которых является принятие местных, нормативно-правовых актов: такими органами являются маслихаты, избираемые общими выборами на срок 4 лет. С 2002 года единоличный исполнительный орган избирается также на общих выборах.

В сельских акиматах исполнительным органом является аким сельского округа, в городах свыше 100 тыс. жителей - аким города, в остальных - президент. Полномочия этих органов одинаковы, разница наблюдается только в названии.

Аким города руководит канцелярией города. Акимат может образовывать вспомогательные структурные подразделения: бюджетные учреждения и заведения, а также хозяйственные общества.

Особенной формой являются большие города, в которых объединены функции. Чтобы не создавать двух мест с канцеляриями и управлениями, действующих на той же территории, созданы города на правах органов местной власти. В таком случае городской маслихат и аким города, а значит, выполняют все задачи и располагают одним общим бюджетом.

Подводя итоги, успехом процесса казахстанской децентрализации следует считать широкую гамму полномочий и собственных доходов муниципальных образований на базовом уровне. На уровне местных органов власти децентрализация прошла в недостаточной степени. С другой стороны, власти местное самоуправление после 1 мая 2004 года, то есть после вступления Казахстана в Европейский Союз, наконец-то начинает играть значимую роль. Этой ролью является разделение средств из структурных фондов Европейского Союза, предназначенных на региональное развитие.

Одной из самых трудных задач, переданных в ведение муниципалитетов, являются полномочия в области образования. Расходы на образование доминируют в местных бюджетах, хотя роль муниципальных образований в этой сфере непропорциональна финансовому вкладу.

Вступление Казахстана в Европейский Союз для органов местного самоуправления связано также с необходимостью улучшения состояния окружающей среды. После переговоров с Европейским Союзом для Казахстана установлены переходные периоды, касающиеся строительства систем канализации и очистки сточных вод, сбора и утилизации отходов, качества воды и охраны воздуха. Все вышеперечисленные задачи являются задачами из области коммунального хозяйства, финансируемыми в основном акиматов, в связи, с чем все инвестиционные усилия будут лежать на их «плечах». Органы местной власти рассчитывают на возможность получения средств Республиканской казны, а также на помощь из государственного бюджета, однако они должны выполнить организационные усилия и обеспечить присутствие собственных средств (дотации никогда не предусматривают 100 % стоимости инвестиции). С другой стороны, акиматы осознают, что строительство коммунальной инфраструктуры важно для локального экономического развития.

2.2 Анализ эффективности органов государственной власти и органов местного самоуправления в РК

Повышение эффективности работы государственных служащих и государственных органов в целом стало для Казахстана стратегической задачей. Для повышения эффективности работы государственного аппарата в целом и его отдельных звеньев, были приняты следующие меры.

Во-первых, с целью создания оптимальной структуры Правительства, была проведена его реорганизация на основе разделения государственных органов по функциям (планирующие, исполнительные, регулирующие и контрольные). В соответствии с данной схемой было создано министерство экономики и бюджетного планирования, ответственное за экономическое и бюджетное планирование. В задачи данного министерства были включены составление республиканского бюджета и планирование государственных инвестиционных программ. Исполнение государственного бюджета также было сконцентрировано в одном отдельном министерстве.

Во-вторых, была создана постоянно действующая комиссия при Премьер-министре Республики Казахстан по совершенствованию государственного управления, основными направлениями деятельности которой стали комплексный анализ работы органов государственной власти с выработкой соответствующих рекомендаций; организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования государственного управления) в странах с высокоэффективным государственным менеджментом перспективных государственных чиновников; разработка положений о каждом государственном органе, четко формулирующих их функции; разработка стандартов предоставления государственных услуг; выработка унифицированных требований к компетентности и психологическим качествам государственных служащих, занимающих высшие и средние посты; подготовка унифицированных должностных инструкций, определяющих кто, на каком уровне и какое может принять самостоятельное решение; выработка унифицированных критериев оценки деятельности Правительства, ведомств и должностных лиц.

В-третьих, активизировался процесс совершенствования системы и методов управления, внедрения эффективных механизмов координации и контроля. Это привело к постепенному формированию целостной многоуровневой системы стратегического планирования. Каждая государственная структура - министерство, национальная компания - стала строить свою работу, исходя из стратегических целей и задач для согласованной координации деятельности государственных органов постоянно формируются межведомственные комиссии, состав которых регламентируется на основе должностей.

Усилилось горизонтальное взаимодействие министерств и ведомств. На основе унифицированных должностных инструкций постепенно вводится практика решения вопросов на уровне руководителей структурных подразделений государственных органов в рамках их компетенции.

В-четвертых, сфера государственного управления становится «технологически продвинутой». Так, с целью повышения эффективности решения задач по мониторингу, управлению, планированию производства и развития различных отраслей хозяйства страны, идет работа по созданию национальной геоинформационной системы органов государственной власти Республики Казахстан. Целью этой системы, во многом напоминающей «электронное Правительство», является обеспечение органов государственной власти актуальной, достоверной и комплексной информацией для всестороннего исследования, оценки и обоснованности управленческих решений. Государственные органы должны освоить и перейти на новые методы работы, применяемые в современной системе государственного управления развитых стран и успешно действующих частных компаний.

Она представляет собой компьютерную систему для сбора, хранения, структурирования и управления, анализа и вывода территориально ориентированных данных. Данная технология объединяет традиционные операции работы с базами данных, такими, как запрос и статистический анализ, с преимуществами полноценной визуализации и географического (пространственного) анализа, которые предоставляет карта. Кроме того, она обеспечивает уникальные возможности применения в решении широкого спектра задач, связанных с анализом и прогнозом явлений и событий, с выделением главных факторов и причин, а также их возможных последствий, с планированием стратегических решений и текущих последствий предпринимаемых действий.

Технология геоинформационной системы предоставляет новый, более эффективный, удобный и быстрый подход к анализу проблем и решению задач, стоящих перед человечеством в целом и конкретной организацией или группой людей в частности. Она автоматизирует процедуру анализа и прогноза.

В-пятых, происходит процесс внедрения оценок качества предоставляемых услуг. Предоставление большей самостоятельности потребовало новые подходы к системе отчетности и контроля за государственным аппаратам. Если раньше основное внимание уделялось контролю за процессом выполнения рабаты и использованием государственных ресурсов, то сейчас упор делается на контроль и оценку результатов и последствий.

Наблюдается переход к более простым и экономным организационным структурам, ведущий к ликвидации многих промежуточных звеньев. Оценка деятельности государственных органов зависит от уровня удовлетворенности граждан государственными услугами, степени их доверия к государству и реальной возможности участвовать в разработке и принятии решений.

В 1990-х годах Институт Всемирного банка разработал систему международных индикаторов государственного управления The Worldwide Governance Indicators (WGI), которые оценивают эффективность управления и позволяют проводить межстрановые сопоставления. В докладе «Показатели Эффективности Государственного Управления в Странах Мира» указывается, что правительства многих развивающихся стран достигли существенных успехов в борьбе с коррупцией, а некоторые из них уже не уступают развитым странам по сводным показателям эффективности государственного управления. Примеры надлежащего управления отмечаются в странах с самым разным уровнем дохода, и несколько стран с формирующейся рыночной экономикой не уступают развитым странам по основным показателям качества государственного управления.

Оценка страны производилась на основе процентных показателей. Каждое государство по каждому из шести критериев получала свой рейтинг. К примеру, рейтинг 70% означает, что качество государственного управления в данном государстве лучше, чем в 70% государств мира, но хуже, чем в 30%.

Минувшее десятилетие ознаменовалось для Казахстана бурным социально-экономическим ростом, временем новых побед и высоких достижений. Так, еще в 2008 году в сравнении с 2000 годом, на два года раньше запланированного, был удвоен объем ВВП республики. Среднемесячная заработная плата выросла в 5 раз, а средний размер пенсий в 3 раза. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизилась в 4 раза (с 50% до 12%). Улучшились основные показатели здоровья населения. Ожидаемая продолжительность жизни увеличилась с 65 до 68 лет. В два раза уменьшилась материнская смертность, в полтора раза возросла рождаемость. За десять лет были построены 652 школы и 463 объекта здравоохранения.

Признавая наши достижения, ООН в своем Докладе в 2009 году включила Казахстан в категорию стран с высоким уровнем человеческого потенциала. Это - неоспоримое свидетельство нашего возросшего благосостояния! За десятилетие обладателями жилья стали 350 тысяч семей - это примерно 1,2 миллиона человек. Построено и отремонтировано 32 тысячи километров дорог, это одна треть всех дорог Казахстана.

За 2009 год рост экономики составил 1,1%, в промышленности 1,7% (Таблица 5). Казахстан оказался в «группе прорыва» стран с положительными темпами роста. Валовые международные резервы и активы Национального фонда превысили 50 миллиардов долларов, и возросли за последние десять лет более чем в 25 раз. Уровень безработицы составил 6,3%, что ниже, чем в докризисные времена. Благодаря эффективно реализованной Стратегии занятости, в стране было создано свыше 400 тысяч рабочих мест.

Таким образом, можно констатировать о наличии в нашей стране эффективной государственной системы по управлению процессами социально-экономического развития, доказательством чего могут служить как уже имеющиеся результаты, так и намеченные показатели развития республики на будущее десятилетие.

В своем очередном послании народу Казахстана «Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана» Н.А. Назарбаев обозначил основные направления развития республики на ближайшие десять лет [43]. Согласно утвержденному 1 февраля текущего года Стратегическому плану развития Казахстана до 2020 года государству предстоит:

1) подготовить экономику к посткризисному развитию;

2) добиться устойчивого роста экономики за счет форсированной индустриализации и развития инфраструктуры;

3) активно инвестировать в будущее ради повышения конкурентоспособности человеческого капитала;

4) обеспечить казахстанцев качественными социальными и жилищно-коммунальными услугами;

5) укрепить межнациональное согласие, повысить национальную безопасность, дальше развивать международные отношения.

Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2020 года предусмотрено достижение ключевых показателей развития страны. Таким образом, доля обрабатывающей промышленности в структуре ВВП к 2015 году составит не менее 12,5 процента, а к 2020 году - не менее 13 процентов. Доля несырьевого экспорта в общем объеме увеличится с 10 до 40 процентов к 2015 году и до 45 процентов - к 2020 году. Производительность труда в обрабатывающей промышленности планируется увеличить в 1,5 раза к 2015 году и в 2 раза к 2020 году, а в сельском хозяйстве в 2 раза к 2015 году и в 4 раза к 2020 году. Энергоемкость ВВП снизится не менее чем на 10 процентов к 2015 году и не менее чем на 25 процентов к 2020 году. К 2020 году ВВП увеличится в реальном выражении не менее чем на треть по сравнению с уровнем 2009 года. По плану инфляция в среднем за десятилетний период будет находиться в пределах 5-8 процентов. Создание реальных условий для повышения качества жизни и укрепления социальной стабильности в обществе остается одним из главных приоритетов страны. Для этих целей будет создана эффективная система социальной защиты для тех, кто действительно в ней нуждается. С другой стороны, будут выработаны эффективные меры по обеспечению занятости населения и уменьшению безработицы, уровень которой к 2020 году не будет превышать 5 процентов (в последние 5 лет он составлял 7-8 процентов).

К 2015 году будет завершено внедрение Единой национальной системы здравоохранения. Эффективное межведомственное взаимодействие в области охраны здоровья населения и конкурентоспособная система здравоохранения позволят к 2020 году вдвое снизить материнскую и младенческую смертность, на 30 процентов уменьшить общую смертность, сократить заболеваемость туберкулезом на 20 процентов, значительно ограничить табакокурение, наркоманию и злоупотребление алкоголем. В целом ожидаемая продолжительность жизни увеличится с 68 до 72 лет.

Глава 3 Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для суверенного Казахстана становится все более актуальной способность государственного аппарата адекватно реагировать на потребности общества с учетом изменяющихся функций государства. Повышение эффективности государственной службы должно служить интересам народа и государства в целом, а также обеспечивать открытость и регламентацию деятельности государственных органов и государственных служащих, создавать положительный имидж государственной службы в обществе. В целях создания единой системы обучения государственной службы на базе Национальной высшей школы государственного управления при Президенте РК и Института повышения квалификации государственных служащих при Правительстве РК в 1998 году была создана Академия государственной службы при Президенте РК.

На сегодняшний день в Казахстане государственные служащие относятся к властвующей элите, которая складывается из политической, бюрократической, экономической, идеологической и военной элиты. Следовательно, государственные служащие Республики Казахстан - это группа общества, которая не только концентрирует в своих руках государственную власть, но и отвечает за выработку стратегии развития всей системы. Имея в руках такую власть, каждый чиновник должен стремиться к овладению такими качествами, как профессионализм, компетентность и культура общения. Государственные служащие должны осознавать, что служба в государственных органах - это выражение особого к ним доверия со стороны общества, что нашло отражение в тексте Присяги административного государственного служащего Республики Казахстан.

Долг государственного служащего как представителя государства, его профессиональная честь и личное достоинство особо значимы. «Вы все - представители высшей власти, вы - часть государства, и именно вы должны быть образцом конкретных дел и действий», - сказал Н.А. Назарбаев 31 марта 1999 года на совместном заседании палат Парламента, обращаясь к членам Правительства и депутатам.

Казахстану также необходимы компетентные кадры, обладающие знаниями, умениями и навыками, которые будут использованы в профессиональной деятельности. Не случайно в своем послании народу Казахстана «Казахстан-2030» Президент страны Нурсултан Назарбаев пишет о том, что «чиновник новой генерации - это слуга нации, патриотичный и справедливый, преданный своему делу и профессиональный»[39]. Ядром кадров государственной службы являются административные государственные служащие (96% от общего количества) - это государственные служащие, не входящие в состав политических государственных служащих, осуществляющие должностные полномочия на профессиональной основе в государственном органе.

Методы, реализованные в системе государственной службы, успешно адаптируются в системе «особых видов государственной службы». Примечателен опыт внедрения новых реестров должностей и методик исчисления оплаты труда, основанных на коэффициентах. В Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы считают, что такая тенденция должна существовать и далее, способствуя, в конечном итоге, созданию единых основ и принципов всех видов государственной службы и повышению качества предоставляемых услуг населению. В связи с этим, агентство продолжает работу по совершенствованию реестра должностей государственных служащих. Например, предполагается, что часть гражданских служащих МВД, Министерства обороны и других государственных органов будет включена в Реестр должностей государственных служащих.

В целях обеспечения единства системы государственной службы и совершенствования кадровой работы в силовых и правоохранительных органах, Агентство считает целесообразным осуществлять прием сотрудников на вакантные должности в данных органах также на конкурсной основе, в соответствии с квалификационными требованиями к должностям. Кроме того, в связи с принятием в будущем закона о гражданской службе, который будет регулировать отношения работников бюджетной сферы - учителей, врачей и т.д., предполагается внедрить принципы меритократии в государственном секторе в целом. Это обеспечило бы реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе и предоставило бы возможность отобрать в равных условиях самых лучших специалистов.

В Казахстане государственная служба является особым видом трудовой деятельности, осуществляемой за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления функций государства. Сегодня в Казахстане продолжается реформа государственной службы. Переход казахстанского общества к демократии и новым социальным ценностям выдвинул ряд перспективных приоритетных задач, решение которых возможно только при наличии корпуса профессиональных государственных служащих.

Трактовка понятия «государственный служащий» в Законе «О государственной службе» узка и определяет данную категорию, как граждан Республики Казахстан, занимающих в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка РК, должность в государственном органе и осуществляющих должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.

На первый взгляд, Законом РК «О государственной службе» могут быть установлены границы влияния политических процессов, но именно политические государственные служащие несут ответственность за реализацию политических целей и задач, а административные - за надлежащее исполнение своих должностных полномочий. В этой связи, делается еще одно неверное предположение: унификация государственных должностей является условием улучшения системы управления. Реестр и унификация должностей проведены, а улучшения работы органов государственного управления не наблюдается. Бесспорно, что важное место среди мер, направленных на повышение компетентности и профессионализма государственных служащих, занимают формы обучения и уровень подготовки.

Состав административных и политических служащих зависит от решения Президента, так же, как и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Главой государства по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы.

Процесс прохождения административной государственной службы представляет собой динамику служебного статуса лица и его служебную карьеру в целом. Чертой, отличающей административного государственного служащего от политического, является содержание функций, полномочий и способ назначения и замещения должности.

На административную государственную службу возможно только после прохождения обязательного конкурсного отбора на вакантную административную должность и соответствия кандидата квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности. После прохождения необходимых процедур административный государственный служащий становится носителем определенных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством, которые оговорены в законе и должностных инструкциях. Кроме того, внеконкурсный отбор разрешен для политических государственных служащих, депутатов Парламента и маслихатов.

Успешное проведение демократических преобразований требует своевременного урегулирования взаимоотношений и распределения полномочий между центром и регионами. Основные региональные проблемы должны решаться на уровне местных органов власти. Таким образом, происходит постепенная демократизация основ государственного управления путем расширения участия граждан в нем и усиления подотчетности государственных органов населению.

Создаются возможности для появления на местном уровне новой элиты, которая сможет осваивать демократические навыки и функции, необходимые для участия в политической жизни страны.

Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.

Децентрализация способствует повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне. В экономическом смысле децентрализация позволяет более рационально использовать государственные ресурсы.

В Казахстане, в состав которого входят регионы, столь различные по своему географическому положению, климатическим условиям и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг неэффективно. Неравномерность социально-экономического развития отдельных территорий Республики Казахстан, сложная производственная структура экономики, высокая зависимость результата проводимой макроэкономической политики от ее реализации на местном уровне обусловливают необходимость и значение децентрализации государственного управления в республике. Сделав первый шаг на пути к децентрализации, передав часть расходных обязанностей на региональный и местный уровень, центр должен сделать следующий шаг, передав региональным властям и муниципальным образованиям доходные источники. Его осуществление предполагает наличие определенных условий и предпосылок - экономических, правовых, политических, разработку и реализацию целенаправленной и обдуманной региональной экономической политики. Для получения желаемого результата требуются тщательно рассчитанные шаги по децентрализации государственного управления на основе научного обоснования ее общей концепции.

С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.
Регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту. Более того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе - в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств - должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.

В Казахстане значительная часть расходов региональных бюджетов регламентируется республиканским законодательством. По приблизительным оценкам, около 30% расходов региональных бюджетов составляют расходы на исполнение законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.

В Казахстане большинство налогов регулируется центром. Даже если региональные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.
Для измерения степени независимости региональных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD). Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля региональных органов власти над доходными источниками):

...