Трудовой договор с государственными служащими

Так, З., К. и Г. уволены по п. 7 ст. 77 ТК РФ (отказ работника от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора) с должностей государственной гражданской службы Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 11 по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу (далее - МРИФНС N 11). Судебная коллегия по гражданским делам указала, что избранная ответчиком формулировка причин увольнения З., К. и Г. по п. 7 ст. 77 ТК РФ являлась незаконной, поскольку работодателем не был применен специальный закон, регламентирующий основания увольнения с государственной службы, - Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

При рассмотрении дел о восстановлении в должности гражданских служащих следует руководствоваться положениями главы 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. ст. 33 - 41). При этом, необходимо иметь в виду, что исходя из статьи 73 названного Федерального закона Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной указанным Федеральным законом. В частности, является недопустимым увольнение гражданского служащего с занимаемой должности по основаниям, предусмотренным ТК РФ, поскольку такие основания установлены специальным законом.

Как мне представляется, решение этого вопроса должно содержаться не в обобщении судебной практики, а в специальном подзаконном акте. Представляется возможным два пути урегулирования данной ситуации: внесение изменений в действующее Постановление Правительства РФ «О трудовых книжках» либо принятие Президентом Российской Федерации указа о порядке ведения трудовых книжек гражданских служащих.

Вторая проблема связана с отсутствием качества системности оснований расторжения служебного контракта. Как известно, трудовое законодательство выделяет общие основания прекращения трудового договора и специальные причины увольнения, которые применяются в отношении отдельных категорий работников. Некоторые основания прекращения служебного контракта не дублируют положения Трудового кодекса, а введены Законом исключительно в отношении гражданского служащего:

- выход гражданского служащего из гражданства РФ;

-несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральным законом;

- нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17;

-достижение гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе - 65 лет.

Вместе с тем указанные нормы не являются специальными в строгом смысле слова. Однако, включив соответствующие положения трудового законодательства в Закон о государственной гражданской службе, законодатель совершенно не позаботился об устранении внутренних наложений, противоречий и т. п. «.

Так, согласно пункту 12 части 1 статьи 33 Закона о государственной гражданской службе безусловным основанием прекращения служебного контракта является выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации2. Между тем следующий пункт данной статьи (п. 13) предусматривает увольнение гражданского служащего вследствие несоблюдения ограничений, связанных с прохождением гражданской службы. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 16 одним из таких ограничений является выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства2. Возникает вопрос: по какому из оснований, предусмотренных статьей 33 Закона в качестве равноправных, следует уволить гражданского служащего (п. 12 или п. 13).

Данный вопрос может иметь значение не только для кадровой службы государственного органа, но и не в последнюю очередь для самого гражданского служащего с позиции соблюдения его прав.

Во-первых, названные выше ограничения, предусмотренные в статье 16 Закона о государственной гражданской службе, являются достаточно разнородными: некоторые из них связаны с виновными действиями гражданского служащего. Например, представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу2 (п. 8 ч. 1 ст. 16). Как это следует отразить в записи об увольнении в трудовой книжке и акте государственного органа. Если следовать общим правилам ведения трудовой книжки, то должна воспроизводиться формулировка пункта 13 Закона, т. е. «вследствие несоблюдения ограничений». Однако такая запись фактически уравнивает, например, увольнение по состоянию здоровья (наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, - п. 4 ч. 1 ст. 16) и прекращение служебного контракта в связи с предоставлением подложного документа, что совсем небезразлично для гражданского служащего. Представляется, что следует предусмотреть, что запись об увольнении в данном случае должна вноситься с указанием конкретного ограничения, связанного с прохождением гражданской службы, которое было нарушено.

Во-вторых, неопределенность конкретного основания прекращения служебного контракта приводит к тому, что гражданский служащий может быть неправомерно лишен государственных гарантий, предусмотренных при увольнении по тому или иному основанию. Так, п. 8 ч. 1 ст. 33 Закона закрепляет возможность прекращения служебного контракта в связи с отказом гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствием такой должности в том же государственном органе2. С другой стороны, как отмечалось выше, наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, является ограничением, связанным с прохождением гражданской службы. Между тем, согласно статье 178 ТК РФ, которая субсидиарно распространяется на гражданских служащих, при расторжении трудового договора в связи с отказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением либо отсутствием у работодателя соответствующей работы, выплачивается выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка4. При увольнении за несоблюдение ограничений, установленных на государственной гражданской службе, никаких выплат не производится.

Наконец (в-третьих), данная проблема может привести к лишению государственного гражданского служащего предусмотренной законодательством пенсии по выслуге лет. Одним из условий назначения данной пенсии является увольнение гражданского служащего по определенному основанию. В действующей редакции Федеральный закон от 15. 12. 2001 N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусматривает, что гражданские служащие имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной гражданской службы по основаниям, предусмотренным пунктами 1 - 3, 6 - 9 части 1 статьи 33, пунктом 1 части 1 статьи 37, пунктами 2 - 4 части 1 и пунктами 2 - 4 части 2 статьи 39 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»16. Как нетрудно заметить, при увольнении в связи с несоблюдением ограничений, связанных с прохождением гражданской службы, назначение пенсии по выслуге лет не производится. Поэтому, если, например, при наличии заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, служебный контракт будет, расторгнут в связи с несоблюдением ограничений (что, как мы говорили выше, вполне возможно), гражданский служащий лишится пенсии по выслуге лет.

Сказанное выше позволяет выделить еще одну проблему - необоснованное сужение круга социальных гарантий, предоставляемых гражданскому служащему при прекращении служебного контракта. Об этом уже говорилось на страницах специальной литературы. Так, например, утративший силу Федеральный закон N 119-ФЗ устанавливал, что при сокращении штата государственного органа государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности (пункт 1 статьи 16) 17. Как отмечают некоторые авторы, в действующем Законе о государственной гражданской службе это не обязанность, а право представителя нанимателя. По мнению А. А. Осина, такая обязанность у представителя нанимателя существует: сделать такой вывод позволяют формулировки Закона о гражданской службе (пункты 4, 6 статьи 31, пункт 6 части 1 статьи 33, пункт 3 статьи 53).

Как мне представляется, Закон о государственной гражданской службе действительно не предусматривает именно обязанности представителя нанимателя предложить гражданскому служащему при увольнении вследствие ликвидации государственного органа или сокращения должностей иную должность государственной службы. Еще одним аргументом в пользу данной позиции является то, что замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со статьей 53 Закона отнесено к дополнительным государственным гарантиям гражданских служащих, которые могут предоставляться при определенных условиях. На практике это означает, что данный вопрос отнесен законом на усмотрение представителя нанимателя. Считаю, это не соответствует задачам и принципам государственной службы как особого публичного вида профессиональной деятельности.

Обращает на себя внимание и еще одна проблема, которая связана с прекращением служебного контракта в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением должностей. Как известно, аналогичное основание прекращения трудового договора (сокращение численности или штата работников организации) закрепляется в статье 81 ТК РФ «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя». Традиционно данное основание увольнения рассматривается как расторжение трудового договора по инициативе работодателя. Однако, как отмечает А. А. Осин, «в статье 37 Закона о гражданской службе мы не найдем такого основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, на которое можно было бы сослаться при досрочном увольнении государственного служащего в связи с сокращением должности17». Автор рассматривает данную проблему с позиции надлежащего оформления прекращения служебных отношений Однако помимо этой операциональной составляющей данная проблема имеет и иной аспект: поскольку данное основание прекращения служебного контракта не включено в статью 37 Закона («Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя»), гарантии, которые предусмотрены при увольнении по инициативе работодателя, здесь неприменимы. Нужно сказать, что такой вывод уже был сделан судебными органами при рассмотрении споров о восстановлении на службе.

Так, С. обратился в суд с иском к Главному управлению Федеральной службы по Саратовской области о восстановлении на работе, взыскании заработка за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда, указав, что приказом от 2 апреля 2007 г. он был уволен с должности заместителя начальника Б-го отдела Главного управления Федеральной службы по Саратовской области с 6 апреля 2007 г. по сокращению штатов. Считал увольнение незаконным, поскольку на 6 апреля 2007 г. он находился на амбулаторном лечении, о чем было известно его непосредственному начальнику. Решением районного суда г. Саратова в удовлетворении требований С. в части восстановления на работе было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что в данном случае указанное обстоятельство (увольнение С. в период временной нетрудоспособности) не свидетельствует о незаконности увольнения.

При этом судебная коллегия указала, что в силу ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим ФЗ2. В соответствии с ч. 3 ст. 37 указанного Федерального закона в период временной нетрудоспособности гражданского служащего он не может быть освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской службы только в случае, если увольнение производится по инициативе представителя нанимателя2. Перечень оснований увольнения с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя содержится в части первой этой же статьи, и увольнение служащего по сокращению должностей гражданской службы не отнесено к увольнениям по инициативе представителя нанимателя.

Порядок увольнения или прекращения гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы регулируется статьей 31 того же ФЗ. Данная статья не содержит ограничений для увольнения по данному основанию служащих в период их временной нетрудоспособности.

Нужно заметить, что Пленум Верховного Суда в этой связи отметил, что при рассмотрении дел о восстановлении в должности гражданских служащих, уволенных в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением должностей гражданской службы, следует руководствоваться положениями статей 31, 33 и 38 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

При этом необходимо иметь в виду, что исходя из статьи 73 названного Федерального закона Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Очевидно, что данная позиция ничего не проясняет в вопросе о предоставлении государственных гарантий гражданскому служащему в случае увольнения по данному основанию.

Заключение

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» профессиональная служебная деятельность гражданских служащих осуществляется на основе служебного контракта. Указанный документ является первым в истории российского законодательства о государственной службе, в котором было использовано понятие «служебный контракт»2.

Служебный контракт, как документ, оформляющий государственно-служебные правоотношения, является более сложным правовым явлением, чем трудовой договор. Как отмечается в ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», служебный контракт - это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы2. Из этого определения, очевидно, что служебный контракт фиксирует не один, а сразу два юридических факта: факт прохождения гражданской службы гражданским служащим и факт замещения им должности гражданской службы.

Поступление гражданина на государственную гражданскую службу связано с замещением им должности государственной гражданской службы, что влечет за собой присвоение ему правового статуса агента публичной власти, действующего от имени и по поручению государства. Поэтому служебный контракт не просто фиксирует служебные обязанности гражданского служащего, но и возлагает на него особый правовой статус. Исходя из этого в работе предлагается определить предмет служебного контракта как осуществляемую на постоянной основе в органе государственной власти деятельность гражданина по осуществлению возложенных на него в силу замещения должности государственной гражданской службы прав и обязанностей, направленных на достижение целей и задач государственного управления.

В работе подробно анализируется специфика изменения служебного контракта. Прежде всего, все изменения условий служебного контракта можно подразделить на два вида: переводы и изменения прочих условий контракта. На наш взгляд, существенной спецификой перевода в отличие от всех иных изменений служебного контракта является его опосредованность процедурой конкурсного отбора на замещение соответствующей должности гражданской службы. Исчерпывающий перечень исключений из данного правила содержится в Законе о государственной гражданской службе.

Список используемой литературы

Нормативно- правовые акты:

Федеральный закон от 27. 05. 2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2003.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2004.

Федеральный закон от 02. 03. 2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2007.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197 ФЗ Собр. законодательства РФ. 2002.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2004.

Указ Президента РФ от 16. 02. 2005 N 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2005..

Закон РФ от 28. 06. 1991 N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 25. 07. 2006 N 763 (ред. от 23. 10. 2008) « О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих»

Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне»

Положение «о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 01. 02. 2005 г.

Постановление Верховного Суда РФ « О некоторых вопросах применения судами РФ законодательства при разрешении трудовых споров» от 02 декабря 1992 года (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 21. 12. 1993 N 11, от 25. 10. 1996N10, от15. 01. 1998 N 1, от 21. 11. 2000 N 32).

Письмо ФТС РФ от 28. 09. 2006 N 01-06/33846 «О выплате выходного пособия в связи с призывом на военную службу».

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ»Об основах государственной службы Российской Федерации».

Специальная литература:

Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.

Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Научная книга, 2008.

Осин А. А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. 2007. N 5.

Курчевская С. В. Административный договор. Формирование современной теории и основные проблемы: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2002.

Розенфельд В. Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 1996. N 4.

Корнийчук Г. А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. М. : Альфа-Пресс, 2006.

Чаннов С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. N 2.

Хохлов Е. Б., Сафонов В. А. (ред.) Трудовое право России Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство Юрайт; Высшее образование, 2009. - 671 с.

Ершова Е. А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма // Трудовое право. 2006. N 1.

Юсупов В. Г., К. О. Гущина Справочник для работников и работодателей «Трудовые договоры: новые требования и возможности»

Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005

Размещено на Allbest.ru