Проблеми правового регулювання праці державних службовців України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

УДК 349.22 - 057.34

Спеціальність 12.00.05 - трудове право; право соціального забезпечення

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Проблеми правового регулювання праці державних службовців України

Іншин Микола Іванович

Одеса - 2005

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України, м. Харків

Науковий консультант -доктор юридичних наук, професор Венедіктов Валентин Семенович, Харківський національний університет внутрішніх справ, перший проректор з наукової роботи

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Лазор Лідія Іванівна, Східноукраїнський національний університет імені Володимира Даля, декан юридичного факультету;

доктор юридичних наук, доцент Матюхіна Наталія Петрівна, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

доктор юридичних наук, професор Ротань Володимир Гаврилович, Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського, завідувач кафедри цивільного та трудового права;

Провідна установа - Львівський національний університет імені Івана Франка, кафедра трудового, екологічного та аграрного права, Міністерство освіти і науки України (м. Львів)

Захист відбудеться “ 27 “ січня 2006 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.03 Одеської національної юридичної академії (65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2).

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Одеської національної юридичної академії (65009, м. Одеса, вул. Піонерська, 2).

Автореферат розісланий “24” грудня 2005 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Музиченко П.П.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. У ході здійснення соціально-економічних реформ та політичних перетворень у суспільстві та державі особлива роль відводиться державній службі України. Будучи частиною механізму державного управління, вона повинна сприяти створенню всіх необхідних засад для побудови демократичної, правової держави. Сучасний етап державотворення в Україні, проведення адміністративної реформи висувають в якості одного з головних завдань переосмислення місця і статусу державного службовця України в системі суспільного виробництва, пошук дієздатної, ефективної моделі державного службовця та державної служби загалом. Державна служба виступає основним засобом практичної реалізації завдань і функцій держави, забезпечує функціонування її структур, утворює умови для нормальної життєдіяльності суспільства і людини. Досвід України і багатьох інших країн свідчить про те, що суспільство, яке належним чином не організувало працю, трудову діяльність державних службовців, відчуває серйозні труднощі, пов'язані з якістю державного управління.

Проблема особливостей правового регулювання праці державних службовців України свого часу тією чи іншою мірою висвітлювалася багатьма авторами, які зробили істотний внесок у її дослідження. Однак за радянських часів всі дослідження проводилися в інших соціально-економічних, політичних і правових умовах на фоні домінування державної власності, заборони підприємницької діяльності, пріоритету громадських інтересів над особистими, кримінальної відповідальності за добровільну незайнятість тощо. Становлення нової системи трудового права України, складовими частинами якої є відмова від принципу загальності праці, реалізація принципу свободи праці, конституційне закріплення заборони примусової праці, обумовили появу раніше невідомих проблем, які потребують вивчення і наукового обґрунтування. Нині розвиток правового регулювання праці державних службовців України відстає від потреб і функцій демократичного суспільства. Передусім це стосується визначення місця і ролі державної служби, впорядкування багатьох питань проходження державної служби громадянами України, зокрема порядку виникнення, розвитку й припинення службово-трудових відносин, відповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов'язків. Багато нормативних актів у сфері службово-трудових правовідносин державних службовців не відповідають вимогам сьогодення і потребують свого удосконалення. Подальший розвиток правового регулювання праці державних службовців повинен віддзеркалювати в своєму змісті усі сучасні реалії та тенденції, а, інколи, зважаючи на свою випереджаючу функцію, й передбачати майбутнє, слугувати правовим орієнтиром тим чи іншим аспектам побудови демократичного українського суспільства. Така робота має широкомасштабний характер, є кропіткою за своєю сутністю і потребує науково виваженого, аргументованого підходу.

Сьогодні вихід нашого суспільства із системної кризи потребує такої організації державної служби, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління шляхом підвищення ефективності службово-трудової діяльності. Досягти такого становища неможливо без широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів трудового права. Саме цього бракує нині в ході підготовки і проведення в Україні радикальної реформи трудового законодавства. Тому необхідним є суттєве поглиблення досліджень проблематики правового регулювання державної служби саме з точки зору трудового права. Фактична відсутність дисертаційних досліджень щодо аналізу змісту та дієвості службово-трудових відносин, особливостей їх правового регулювання та організаційного забезпечення, прогалини у діючому нормативно-правовому забезпеченні негативно впливають на реалізацію державними службовцями своїх повноважень, спричиняють чисельні скарги і судові позови на їх дії та рішення. Разом з тим єдиного підходу до розуміння сутності, змісту та особливостей службово-трудових відносин в науці трудового права так і не вироблено. Таким чином, необхідність подальшого дослідження проблем правового регулювання праці державних службовців України, підвищення якості державної служби України, надання аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання в сфері службово-трудових відносин обґрунтовують актуальність і важливість даного дисертаційного дослідження.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 4.12 Програми розвитку системи відомчої освіти та вузівської науки на період 2001-2005 рр., затвердженої наказом МВС України № 356 від 11 травня 2001 р., п. 1.1 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002-2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., п. 5.3 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001-2005 рр., а також планів наукових досліджень науково-дослідної лабораторії з проблем кадрового забезпечення органів внутрішніх справ України, кафедри трудового, екологічного та аграрного права Національного університету внутрішніх справ. Тема дисертації відповідає пріоритетним завданням навчального процесу щодо підготовки висококваліфікованих державних службовців для органів внутрішніх справ України з урахуванням нового рівня вимог стосовно нормативно-правового забезпечення службово-трудових відносин державних службовців України.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в аналізі загальнотеоретичних засад державної служби в Україні, розкритті сутності і з'ясуванні особливостей нормативно-правового регулювання службово-трудових відносин державних службовців. На цій основі планується виробити теорію службово-трудових відносин та надати пропозиції і рекомендації щодо удосконалення правового регулювання трудової діяльності державних службовців України.

Досягнення поставленої мети вимагає вирішення наступних завдань:

з'ясувати особливості становлення та розвитку державної служби в Україні як форми реалізації конституційного права на працю окремої категорії громадян;

визначити поняття, місце, роль та види державної служби в Україні;

проаналізувати сучасний стан нормативно-правового забезпечення державної служби в Україні;

охарактеризувати організаційне та правове забезпечення службово-трудових правовідносин у сфері державної служби в Україні;

дослідити структуру службово-трудових правовідносин;

проаналізувати правовий статус державного службовця як суб'єкта службово-трудового правовідношення;

здійснити класифікацію державних службовців як учасників трудових правовідносин;

з'ясувати особливості правового регулювання праці державних службовців України;

проаналізувати диференціацію правового регулювання службово-трудових відносин;

дослідити особливості виникнення та розвитку службово-трудових відносин у сфері державної служби;

визначити спеціальні підстави припинення службово-трудових відносин;

вивчити сучасний зарубіжний досвід організації службово-трудових правовідносин та визначити можливі шляхи його використання в Україні;

надати характеристику юридичних гарантій як фактора стабільності та підвищення ефективності службово-трудової діяльності державних службовців;

сформулювати рекомендації щодо соціально-правового захисту державних службовців;

з'ясувати соціально-правовий механізм формування юридичної відповідальності державних службовців;

на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення порядку виникнення, розвитку і припинення службово-трудових відносин в Україні.

Об'єктом дослідження є службово-трудові правовідносини в сфері державної служби України.

Предметом дослідження є теоретичні та методологічні проблеми правового регулювання праці державних службовців України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз змісту службово-трудових відносин в Україні. В роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, надано характеристику сучасному стану службово-трудових відносин України (підрозділи 1.1, 1.2, 3.1). Методи класифікації, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для дослідження структури службово-трудових правовідносин та класифікації державних службовців як суб'єктів службово-трудових правовідносин (підрозділи 2.2, 2.4, 3.2), за допомогою документального аналізу, та статистичного методів з'ясовувалась специфіка правового статусу державного службовця як суб'єкта службово-трудового правовідношення та особливості виникнення, розвитку і припинення службово-трудових відносин у сфері державної служби (підрозділи 2.3, 3.3, 3.4). Порівняльно-правовий та структурно-логічний методи використовувались для визначення напрямків удосконалення соціально-правового захисту державних службовців України, з'ясування юридичних гарантій та соціально-правового механізму формування юридичної відповідальності державних службовців в Україні (підрозділи 4.1- 4.3).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці із загальної теорії права і держави, розробки фахівців в галузі трудового права та теорії управління - В.Б. Авер'янова,

М.Г. Александрова, С.С. Алексєєва, О.Т. Барабаша, П.А. Бущенка, Б.К. Бегічева, Н.Б. Болотіної, B.C. Венедіктова, Г.С. Гончарової, В.Я. Гоца, В.В. Жернакова, П.І. Жигалкіна, Р.А. Калюжного, Р.І. Кондратьєва, Л.І. Лазор, О.В. Лавриненка, І.П. Лаврінчук, К.Ю. Мельника, Н.П. Матюхіної, Н.М. Неумивайченка, О.М. Обушенка, Ю.П. Орловського, П.Д. Пилипенка, В.І. Прокопенка, О.І. Процевського, В.О. Процевського, В.Г. Ротаня, О.Ф. Скакун, Б.С. Стичинського, Н.М. Хуторян, Г.І. Чанишевої, О.М. Ярошенка та ін.

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади змісту службово-трудових відносин державних службовців в Україні. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо правового регулювання трудових правовідносин у сфері державної служби може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності щодо організації службово-трудових відносин в Україні, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала одним з перших в українській правовій науці комплексним, узагальненим дослідженням правових проблем державної служби, а особливо виникнення, розвитку та припинення службово-трудових відносин в Україні. У результаті проведеного дослідження вироблено теорію службово-трудових відносин в Україні, сформульовано ряд нових наукових положень, дефініцій та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

1. Державна служба розглядається через призму трудового права як важливий чинник регулювання суспільного життя та виконання державних завдань і функцій. Державна служба розуміється як особливий вид професійної діяльності і форма реалізації конституційного права на працю.

2. Запропоновано новий підхід до з'ясування основних завдань державної служби через дослідження її соціального, політичного, правового і професійного аспектів, що і дало змогу зробити свої варіанти визначень державної служби за її напрямками функціонування. Поняття державної служби в соціальному аспекті це форма віддзеркалення суспільних зв'язків та відносин, утворена в процесі службово-трудової діяльності державних службовців. Поняття державної служби в політичному аспекті це професійна діяльність державних службовців з реалізації державної політики, досягнення вироблених усіма політичними силами сучасного суспільства цілей і завдань щодо забезпечення сталості і стабільності останнього. Поняття державної служби у правовому аспекті це система юридичних норм, які забезпечують практичне виконання державними службовцями своїх службово-посадових прав і обов'язків з метою формування, організації та функціонування державних органів, установ і організацій. Поняття державної служби в професійному аспекті - це вид трудової діяльності, що здійснюється на оплатній основі та передбачає наявність теоретичних знань, практичного досвіду та трудових навичок у сфері державного управління.

3. Виокремлено основні особливості мілітаризованої державної служби: а) вона створюється для виконання завдань у сфері охорони й захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина; б) змістовним елементом мілітаризованої державної служби є можливість застосування примусу; в) вступ до мілітаризованої державної служби обумовлюється спеціальними вимогами до віку, стану здоров'я, фізичної підготовки та моральних якостей людини; г) будується здебільшого на авторитарному різновиді відносин між керівниками та підлеглими; д) забезпечується чітко визначеною системою посад та спеціальних звань, введенням форменого одягу та зовнішніх відзнак.

4. Обґрунтовано, що на сучасному етапі реформування державної служби особливої значущості набувають наступні складові процесу оптимізації нормотворчої діяльності в цій сфері: забезпечення верховенства закону, врахування загальних законів і принципів функціонування державної служби, усунення дублювання в діяльності різних організаційно-інституційних структур, визначення порядку і процедури вирішення нормативних колізій, доступність для виконавців результатів правотворчості.

5. Доведено необхідність здійснення наступних загальних заходів щодо удосконалення нормативно-правового забезпечення службово-трудової діяльності державних службовців: а) проведення загальної кодифікації чинного законодавства про державну службу; б) виокремлення прогалин в існуючому нормативно-правовому забезпеченні службово-трудових відносин державних службовців з державними органами, організаціями, установами; в) внесення змін та доповнень до конституційно-правового регулювання відносин у сфері державної служби; г) проведення нормативного розмежування публічно-правових відносин у сфері державної служби та трудових відносин, які виникають у тій же сфері між працедавцем і найманим працівником; д) розроблення проекту і прийняття Закону України “Про основні засади державної служби”; є) створення правових джерел для окремих категорій державних службовців.

6. Сторонами службово-трудового відношення є державний службовець та державний орган (установа, організація) законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Державний службовець - це громадянин України, який, уклавши з державним органом, установою, організацією трудовий договір, займає штатну посаду цього органу, має спеціальну професійну підготовку щодо здійснення від імені держави наданих йому повноважень і отримує за свою службу винагороду з державного бюджету.

7. Запропоновано змістом статусу державного службовця вважати не лише їх права та обов'язки, але й обмеження, заборони, гарантії, соціально-правовий захист та юридичну відповідальність за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов'язків.

8. Доведено необхідність встановлення обмеження щодо прийняття на державну службу осіб із обмеженою дієздатністю (а не тільки повністю недієздатних), що пояснюється високими вимогами до особистих якостей виконавців державних функцій

9. Обґрунтовано наступний склад процедури проходження державними службовцями державної служби: процес працевлаштування громадян України на службу в державні органи, установи, організації; будь-які переміщення на державній службі; встановлення умов проходження державної служби; оцінку службово-трудової діяльності державних службовців; навчання державних службовців безпосередньо на державній службі, підвищення їх кваліфікації чи перепідготовку; присвоєння певного рангу; стимулювання праці державних службовців та їх матеріальне забезпечення; соціальне партнерство в процесі державної служби між представниками суб'єктів службово-трудових відносин; режим робочого часу та відпочинку державних службовців; гарантії та компенсації різним категоріям державних службовців; дисципліну виконання державними службовцями своїх посадових обов'язків; охорону службово-трудової діяльності державних службовців; матеріальну відповідальність суб'єктів службово-трудових відносин; особливості регулювання службово-трудової діяльності різних категорій державних службовців; захист трудових прав державних службовців; відповідальність суб'єктів службово-трудових відносин за порушення законодавства про проходження державної служби; припинення службово-трудових відносин.

10. З'ясовано, що метод правового регулювання службово-трудових відносин характеризується наступними особливостями: а) поєднанням централізованого і локального регулювання; б) поєднанням договірного, рекомендаційного та імперативного способів регулювання; в) участю державних службовців у правовому регулюванні службово-трудової діяльності як безпосередньо, так і через своїх представників;

г) свободою вибору сторін при укладенні трудового договору (контракту) з підпорядкуванням їх в процесі службово-трудової діяльності правилам внутрішнього трудового розпорядку; д) специфікою способів захисту трудових прав та забезпечення виникнення трудових обов'язків.

11. Обґрунтовано наступну класифікацію правових норм, покликаних регулювати службово-трудові відносини: загальні норми та група спеціальних норм, яка охоплює норми-доповнення, норми-винятки і норми-пристосування.

12. Спеціальне нормативно-правове забезпечення службово-трудових відносин запропоновано розуміти як діяльність компетентних органів щодо створення та реалізації нормативної бази, яка враховує специфіку цих органів і шляхом конкретизації загального законодавства досягає двоєдиної мети: ефективного виконання поставлених перед ними завдань і, враховуючи особливу роль державних службовців, забезпечення реалізації їх суб'єктивних прав та інтересів.

13. Юридичні гарантії службово-трудової діяльності розподілено на дві групи: загальні та спеціальні. Загальні юридичні гарантії передбачають застосування таких організаційно-правових засобів, прийомів, способів, які забезпечують реалізацію прав та обов'язків усіх учасників суспільно-трудових відносин. Спеціальні юридичні гарантії службово-трудової діяльності державних службовців містяться в нормативно-правових актах, покликаних регулювати усі найважливіші питання функціонування й розвитку державної служби. До юридичних гарантій стабільності та підвищення ефективності державної служби віднесено: належне правове регулювання проходження державної служби; відповідну заробітну плату; організаційні стимули; трудові стимули, пов'язані з характером роботи і досягненням особистих цілей, що відповідають особистим цінностям; престиж і соціальний стан; стимули, пов'язані з кар'єрою і просуванням по службі; фінансові та економічні стимули; колективне стимулювання праці державних службовців; соціально-правовий захист державних службовців; юридичну відповідальність.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

- у науково-дослідній сфері ці результати, які в сукупності становлять теорію змісту службово-трудових правовідносин, можуть бути основою для подальшого опрацювання загальних і спеціальних питань виникнення, розвитку й припинення службово-трудових відносин, вирішення проблем підготовки та використання персоналу державної служби України;

- у сфері правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і

уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів: Кодексу законів про працю України, Законів України “Про державну службу”, “Про освіту”, “Про міліцію” тощо. Одержані результати також можуть бути використані Секретаріатом Президента України, іншими суб'єктами влади при розробці проектів нормативно-правових актів, призначених регулювати проходження громадянами України державної служби в державних органах, установах, закладах;

- у правозастосовчій діяльності висновки та рекомендації, які зроблені в дисертації, допоможуть впровадженню приписів нормативно-правових актів щодо проходження служби державними службовцями в специфіку конкретних службово-трудових відносин, сприятимуть практичному забезпеченню реалізації системи елементів статусу державного службовця;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін “Трудове право”, “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, “Управління в органах внутрішніх справ”. Деякі наукові напрацювання дисертанта вже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін у Харківському національному університеті внутрішніх справ, їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю;

- у правовиховній сфері - положення і висновки дисертації може бути використано в роботі щодо підвищення рівня правової культури населення та безпосередньо державних службовців України.

Особистий внесок здобувача в одержанні наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки трудового права та теорії управління, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано: 1) науково-практичні посібники: “Соціально-правовий захист працівників ОВС” (здобувач розробив розділ І “Соціально-правова характеристика діяльності працівників ОВС” та розділ ІІІ “Соціальне забезпечення осіб рядового і начальницького складу ОВС” (обсяг - 2,5 д.а.)); “Організаційно-правові засади проходження служби в органах внутрішніх справ України” (здобувач розробив вступ, розділ І “Соціально-правова характеристика державної служби працівників ОВС України”, розділ ІІ “Правове регулювання проходження служби в ОВС України”, а також здійснив наукове редагування посібника (обсяг - 2,5 д.а.)); “Статус працівників органів внутрішніх справ як державних службовців” (здобувач розробив розділ І “Теоретичні засади формування

статусу працівників органів внутрішніх справ України”, розділ ІІІ “Гарантії забезпечення реалізації статусу державних службовців ОВС України” (обсяг - 2,7 д.а.)); “Організаційно-правові засади професійної підготовки персоналу органів внутрішніх справ України” (здобувач розробив вступ, загальні висновки та розділ І “Довузівська професійна підготовка персоналу” (обсяг - 1,4 д.а.)); “Організаційно-правові засади сучасної державної служби України” (здобувач розробив розділ І “Місце та призначення інституту державної служби в Україні” та висновки (обсяг - 2.3 д.а.)); 2) наукові статті: “Професіоналізм та компетентність працівників органів внутрішніх справ як основна мета безперервної професійної підготовки” (здобувачем сформульовано поняття професіоналізму та компетенції, визначено сутність та завдання професійної підготовки, проаналізовано сучасний стан професійної підготовки працівників органів внутрішніх справ (обсяг - 0,1 д.а.)); “Загальнотеоретичні підходи до визначення правового статусу державних службовців” (здобувачем визначено елементний склад правового статусу державних службовців, досліджено їх вплив на характер службово-трудової діяльності державних службовців ( обсяг - 0, 2 д.а.)). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на більше ніж двадцяти міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, “круглих столах”, таких, зокрема, як: “Політична культура демократичного суспільства: стан і перспективи в Україні” (Київ, 1998); “Держава та регіони: проблеми теорії та практики” (Одеса, 1998); “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми, перспективи” (Київ, 1998); “Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку” (Харків, 1999); “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999); “Основні принципи і стандарти служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби)” (Одеса, 1999); “Концепція розвитку законодавства України до 2005 року” (Одеса, 1999); міжрегіональна науково-практична конференція “Концепція формування законодавства України” (Київ, 1999); “Права людини: міжнародні стандарти і практика їх застосування в Україні” (Харків, 1999); “Актуальні проблеми роботи з персоналом органів внутрішніх справ” (Харків, 1999); “Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики” (Київ, 1999); “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 1999); “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ,

2000); “Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод та обов'язків” (Харків, 2000); “Актуальні проблеми держави і права” (Одеса, 2000); “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 2000); “Актуальні проблеми права: теорія і практика” (Луганськ, 2000); “Адміністративна реформа в Україні: стан та проблеми правового забезпечення” (Гурзуф, 2002); “Актуальні проблеми управління персоналом органів внутрішніх справ України” (Харків, 2002); “Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності” (Донецьк, 2002); “Актуальні проблеми науки трудового права в сучасних умовах ринкової економіки” (Сімферополь, 2003); “Нормативно-правове забезпечення проходження служби в органах внутрішніх справ України” (Харків, 2004); “Система початкової професійної підготовки персоналу ОВС України: стан та перспективи” (Суми, 2004); “Кодифікація трудового законодавства України: стан та перспективи”(Запоріжжя, 2004). З використанням результатів дослідження було підготовлено і направлено до Верховної Ради України пропозиції до багатьох проектів законів, в тому числі тих, якими вносилися зміни і доповнення до Законів України “Про державну службу”, “Про міліцію”, “Про освіту”. Результати дослідження неодноразово доповідались до МВС України. Результати дослідження використовувалися також під час розробки навчальних програм та інших методичних матеріалів з дисциплін “Трудове право”, “Адміністративне право”, “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”, виданих у Національному університеті внутрішніх справ та Національній академії внутрішніх справ України.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії “Правове регулювання службово-трудових відносин в Україні” (Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. - 337с.), шістьох науково-практичних посібниках (п'ять із них у співавторстві) та 31 наукових статтях у наукових журналах та збірниках наукових праць, а також 7 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне

значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача в їх одержання‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Соціально-правові засади державної служби в Україні” присвячено визначенню сутності, місця та ролі державної служби в Україні.

У підрозділі 1.1 “Характеристика державної служби як особливого різновиду суспільно-корисної праці” підкреслюється, що будь-яка сучасна держава характеризується багатоманітністю цілей, завдань і функцій, від професійного і чіткого виконання яких залежить ефективність функціонування того чи іншого державно організованого суспільства. Світовий досвід і стан сучасних відносин у нашій країні свідчить: сучасне суспільство не може нормально функціонувати і розвиватися поза державою, незалежно від її упорядкованого впливу на розвиток найважливіших суспільних відносин. Цим і обумовлюється необхідність у кваліфікованому і ефективно функціонуючому державному апараті. У свою чергу ефективність діяльності держави, результати виконання нею своїх економічних, соціальних, організаційно-управлінських та правових функцій визначається системою створених в усіх гілках державної влади органів, організаційно-структурною побудовою останніх і, врешті-решт, якісним складом кадрового потенціалу органів, служб та підрозділів державної служби.

Акцентується увага на тому, що, виступаючи елементом державної організації суспільства, державна служба має ряд особливостей, притаманних їй як соціальному інституту. По-перше, вона представляє сферу професійної діяльності. Усім своїм змістом, формами і методами діяльність державних службовців спрямована на забезпечення повноважень державних органів. По-друге, як об'єднуюча ланка між державою і громадянським суспільством, державна служба покликана захищати права, свободи та законні інтереси учасників суспільних відносин. Конституційне положення про те, що людина, її права та свободи є найважливішою цінністю, виступає визначальним стрижнем у діяльності державних службовців, незалежно від службово-посадового статусу. По-третє, державна служба як суспільне явище являє собою щось більше, ніж діяльність державних службовців та органів управління. Це своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня гуманності та існуючих у суспільстві порядків. По-четверте, державна служба не просто віддзеркалює суспільні зв'язки та відносини. Вона має соціальну спрямованість, наближаючи конституційний ідеал правової демократичної держави до об'єктивної реальності. По-п'яте, державна служба є не лише соціально-правовою, але й етичною системою. Формуючи правосвідомість громадян, вона разом з тим є носієм певного

рівня моралі, моральних цінностей, орієнтує державних службовців та громадян на дотримання моральних норм, правил людського співжиття.

У підрозділі 1.2 “Поняття, зміст та загальні види державної служби” автор підкреслює, що державна служба є складним соціально-правовим інститутом, вивчення якого вимагає комплексного аналізу його соціальних і юридичних основ. Цей інститут являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини, тобто права, обов'язки, обмеження, заборони, стимули, відповідальність службовців у сфері проходження і припинення службово-трудових відносин. Причому державна служба - це комплексний правовий інститут, утворений з норм різних галузей права, який охоплює велику кількість підінститутів.

До основних ознак, рис та властивостей сучасної державної служби в підрозділі віднесено: а) це професійна діяльність, тобто вона є для державного службовця професією необхідністю виконувати відповідні посадові повноваження; б) у межах даної професійної діяльності реалізується компетенція державних органів; в) змістом діяльності державних службовців є виконання завдань і функцій держави, необхідних для життєдіяльності суспільства; г) оплачується з державного бюджету; д) має владний характер і забезпечується заходами державного примусу; е) специфіка нормативної бази регулювання державної служби знаходить свій вияв у поєднанні різних галузей права публічно-правової та приватно-правової систем; ж) переважання розумової праці в процесі професійної трудової діяльності, володіння особливим предметом праці інформацією; з) здійснюється у відповідності до встановлених кваліфікаційних розрядів; і) виконання службово-трудових функцій відбувається відповідно до внутрішнього трудового розпорядку.

Виокремлення соціального, політичного, організаційного, правового і професійного аспектів державної служби, з'ясування основних її рис та якостей дозволило дисертанту зробити наступний висновок: єдине поняття державної служби об'єктивно не в змозі охопити усі її вияви, кожен аспект досліджуваного явища повинен визначатись окремо від інших. Зазначене дало змогу запропонувати свої варіанти визначень поняття державної служби в її різних аспектах.

У підрозділі акцентується увага на тому, що трудова діяльність державних службовців щодо виконання завдань і реалізації функцій державно організованого суспільства відбувається в різних за характером та природою державних органах. Багатофункціональність державних органів передбачає виділення підвидів державної служби. Структурна диференціація та спеціалізація державної служби за предметом діяльності відзначаються різноманітністю й різнорідністю виконуваних державно-управлінських завдань і функцій. Диференціація і спеціалізація забезпечують основу для поділу державної служби на види. Аналіз наукової літератури з цього питання призвів до висновку, що в силу цілого комплексу причин - багаторідність видів державних органів, неоднаковість їх статусів, дублювання виконуваних ними завдань, функцій, повноважень - неможливо знайти єдиний критерій, що дозволяє чітко розмежувати особливості та специфіку державної служби за багатьма видами. Зважаючи на таку обставину, державну службу було поділено на два загальних види: цивільну і мілітаризовану.

У підрозділі 1.3 “Розвиток зарубіжних моделей правового регулювання праці державних службовців” зазначається, що у процесі реформи державної служби істотну користь може принести звернення до досвіду закордонних країн, особливо тих, що відрізняються найбільш ефективними системами державної служби. При аналізі проблеми державної служби необхідно враховувати діалектичне співвідношення загального, особливого й одиничного. Кожна із цих категорій не виключає, а припускає іншу на тім або іншому рівні конкретизації або узагальнення. Стосовно розглянутої проблеми одиничними є особливості правового регулювання праці державних службовців в окремо взятій державі, тобто національна специфіка службово-трудових відносин. Загальним при такому підході є об'єктивні фактори суспільного розвитку, глибинні зміни суспільних відносин, що визначають глобальні тенденції розвитку державної служби. Поєднати загальний і одиничний рівні розгляду державної служби можна, увівши поняття моделі правового регулювання праці державних службовців, тобто виділивши особливе. Під моделлю правового регулювання праці державних службовців розуміється найбільш характерний для певної групи держав вплив на поведінку учасників службово-трудових відносин, що виникає при наявності в цих державах сукупності схожих умов (історичних, політичних, соціально-економічних і т.д.). На підставі зробленого аналізу класифіковано основні існуючі у світі варіанти правового регулювання праці державних службовців, виокремлено їх особливості та з урахуванням їх позитивних та негативних рис визначено пріоритетні напрямки реформування державної України.

У підрозділі 1.4 “Сучасний стан нормативно-правового забезпечення державної служби України” наголошується, що роль права в сфері функціонування державної служби пов'язана з його регулюючим впливом на службово-трудові відносини. Саме за допомогою правових норм забезпечується взаємозв'язок учасників трудових відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них. Даний аспект можна назвати службово-регулятивним, оскільки йдеться про службову роль права у підтриманні належного “режиму” організації праці.

Наголошено, що державна служба з правової точки зору являє собою систему правових норм, що регламентують державно-службові відносини окремої категорії працівників державних службовців: їх права, обов'язки, заходи стимулювання та обмеження, відповідальність, порядок виникнення і припинення службових відносин. Тут чітко виявляється інституційність державної служби. Водночас вона виступає як комплексний інститут, що cклaдaєтьcя з різних галузей права і включає до себе багато підінститутів. Державна служба комплексний правовий інститут, який регулює організацію і діяльність усіх державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Складність інституту державної служби полягає в тому, що, по-перше, він поєднує в собі правові норми інших галузей права, по-друге, складається з окремих підінститутів, наприклад, проходження служби, принципів державної служби тощо.

Зроблено висновок, що важливу роль у процесі підвищення ефективності нормативно-правового забезпечення державної служби відіграє оптимізація нормотворчої діяльності. Забезпечення верховенства закону в системі нормативно-правових актів дозволить усунути так звану “законодавчу” нормотворчість органів виконавчої влади.

Розділ 2 “Державні службовці як суб'єкти службово-трудових правовідносин” містить чотири підрозділи, в яких проаналізовано сутність службово-трудових правовідносин у сфері державної служби України, структура службово-трудових правовідносин, правовий статус державного службовця як суб'єкта службово-трудового правовідношення та подано класифікацію державних службовців.

У підрозділі 2.1 “Сутність службово-трудових правовідносин у сфері державної служби України” наголошено, що службово-трудові відносини, які виникають внаслідок укладення громадянином трудового договору чи контракту про службу з тим чи іншим державним органом, відносяться до сфери дії трудового права України. У той же час державно-службові відносини є предметом регулювання адміністративного, конституційного, екологічного, кримінального та інших правових галузей. По суті, відносини, в які вступають державні службовці, мають складну структуру і специфічний суб'єктний склад. Як носій владних повноважень, службовець може бути суб'єктом трудових і державно-управлінських відносин, що залежить від сфери реалізації означених повноважень. У свою чергу, це обумовлює комплексний характер правового статусу даної категорії працівників, який інтегрує в собі адміністративно-правовий і трудо-правовий статуси, а правове регулювання останнього являє собою типовий випадок викривленої взаємодії норм різних галузей права в певній сфері діяльності.

Спорідненість, неподільність сутності трудових та службово-трудових правовідносин полягає в тому, що вони мають єдині найсуттєвіші ознаки і властивості. По-перше, вони ґрунтуються на вільному волевиявленні сторін і виникають на підставі укладання трудового договору чи контракту. По-друге, на відміну від інших різновидів трудових відносин, трудові та службово-трудові відносини мають наступні особливості: а) вони опосередковують включення громадян у трудовий колектив, внаслідок чого останні набувають статусу працівника, службовця, посадової особи конкретної установи, органу чи організації; б) їх об'єктом є виконання працівником (державним службовцем) певної трудової функції за відповідною кваліфікацією, спеціальністю, професією, посадою; в) поведінка сторін правовідносин регламентується, поряд із загальним законодавством, також нормами локального типу, що містяться в правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах, положеннях, наказах. По-третє, особливістю трудових та службово-трудових правовідносин є конкретний характер прав та обов'язків сторін. По-четверте, дані правовідносини будуються на відплатній основі. Права й обов'язки сторін, пов'язані з винагородою за працю у формі заробітної плати, - необхідний елемент трудових правовідносин. По-п'яте, ці правовідносини мають безперервний характер, оскільки не перериваються після кожного робочого дня. Кожного дня припиняється лише обов'язок працівника та службовця виконувати окреслене для нього коло робіт, тобто трудову функцію. По-шосте, трудові та службово-трудові правовідносини будуються за принципом забезпечення стабільності їх протікання у просторі й часі. Чинне трудове законодавство та законодавство про державну службу мають на меті забезпечення якості трудового правовідношення. По-сьоме, означеним правовідношенням притаманний особистий елемент, а саме: трудовий та службово-трудовий престиж, авторитет, ділова репутація, трудова честь і гідність, звання кращого спеціаліста тощо.

У підрозділі 2.2 “Структура службово-трудових правовідносин” зроблено висновок, що структура службово-трудових правовідносин - комплексне поняття, що характеризує їх з точки зору змісту, суб'єктів, об'єктів. Система (організованість) правовідношення розкривається через його структуру. Структура правовідношення - основні елементи правовідношення і доцільний спосіб зв'язку між ними на основі суб'єктивних юридичних прав, обов'язків, повноважень та відповідальності за невиконання чи неналежне виконання останніх. Елементами структури правовідношення є: суб'єкти (учасники); об'єкт (те, з приводу чого виникли відносини); зміст правовідношення. Також акцентовано увагу на тому, що у змісті правовідношення розрізняються дві сторони: матеріальна (поведінка суб'єктів) та юридична (суб'єктивні юридичні права та обов'язки).

Зроблено висновок, що найважливішими якостями, ознаками, властивостями державного службовця є такі: а) це фізична особа, громадянин України; б) це особа, яка володіє державною мовою і має необхідну професійну підготовку; в) відповідає усім вимогам законодавства України про державну службу; г) державний службовець займає посаду державної служби; д) йому присвоюється в установленому законом порядку кваліфікаційний розряд (чин, спеціальне звання, клас, ступінь, ранг); е) виконує державні функції, повноваження державних органів, вирішує державні завдання в економічній, соціальній, адміністративно-політичній сфері (фінансова діяльність держави, розвиток культури, забезпечення громадського порядку й безпеки, митна і банкова справа, боротьба з правопорушеннями, зовнішньополітична діяльність тощо); є) державний службовець у багатьох випадках здійснює дії, які викликають певні юридичні наслідки; ж) діяльність державних службовців має, як правило, невиробничий характер; з) укладає з державними органами трудовий договір чи контракт.

У підрозділі 2.3 “Правовий статус державного службовця як суб'єкта службово-трудового правовідношення” зазначено, що задіяні для державної служби працівники наділені певним колом правомочностей для виконання своїх трудових функцій. Законодавче виокремлення статусу державних службовців викликало пожвавлений суспільний інтерес насамперед через надання цій категорії працівників низки переваг матеріального характеру (доплати за вислугу років, за ранги, умови соціально-побутового та пенсійного забезпечення). Однак зазначені пільги є складовою їх правового стану, що насамперед пов'язано з підвищеними вимогами і відповідальністю за належне виконання ними службових повноважень, необхідністю дотримуватись встановлених обмежень.

Правовий статус державного службовця як суб'єкта службово-трудового правовідношення характеризується наступними ознаками: а) їхні права та обов'язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі; б) діяльність державного службовця підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і має офіційний характер; в) службові права та обов'язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їх права одночасно є обов'язками, адже вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки - правами, бо інакше обов'язки неможливо буде здійснити; г) здійснення службовцем своїх прав та обов'язків гарантується законодавством; д) законні приписи і вимоги державного службовця повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані; е) вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар'єру; є) передбачені обмеження їх загальногромадянських прав з метою ефективності службової діяльності; ж) для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за здійснення правопорушень.

У підрозділі 2.4 “Класифікація державних службовців” зроблено аналіз сучасного стану кадрового забезпечення державної служби України. Зокрема, встановлено, що в нашій державі досі зберігається один з найнижчих показників кількості державних службовців відносно до кількості населення. На сьогодні цей показник становить 0,67%. В країнах з розвинутою економікою цей показник становить 4,6-4,7%, в інших країнах колишнього СРСР, а також країнах Латинської Америки - 1,9%. Аналіз кадрового складу державної служби України за віковим критерієм дає підстави вважати, що молодь дуже слабо представлена в місцевих органах державної влади. Так, чоловіки віком до 27 років складають лише 13,3% чисельності місцевих державних адміністрацій, натомість службовців-чоловіків вікової групи 41-59 років - 64,9%. Особливо вікова структура викривлена на рівні обласних державних адміністрацій: чоловіки 41-59 років складають 71,1%. Дещо іншою є вікова структура місцевих державних адміністрацій серед жінок-державних службовців: кожна п'ята жінка там має вік до 27 років. У місцевих державних адміністраціях серед жінок спостерігається дуже рівномірна вікова структура: до 27 років - 19,8%, 28-40 років - 32,8%, 41-49 років - 31,8%, жінок передпенсійного і пенсійного віку - 15,5%.

Окрему увагу присвячено ґендерному аспекту у функціонуванні державної служби в Україні. Сьогодні на одного чоловіка в системі державної служби припадає три жінки (відповідно 24,7% проти 75,3%). За статевим критерієм і в місцевих державних адміністраціях і в територіальних управліннях переважають особи жіночої статі - у місцевих держадміністраціях жінки більше, ніж вдвічі, переважають за кількістю чоловіків: жінок-державних службовців понад 44 тисяч, чоловіків - 20 тисяч. Ще більшим є розрив у співвідношенні чоловіків і жінок у територіальних управліннях - 1:4. Однак в розрізі категорій посад чоловіки займають вищі посади державної служби, аніж жінки. На це також є об'єктивні причини: 1) загалом низька по державній службі мотивація праці “вимиває” значну частину чоловіків як відповідальних за утримання сім'ї у сферу бізнесу, а жінки, як менш відповідальні за фінансовий стан сім'ї, залишаються; 2) психологічні особливості жінок і чоловіків об'єктивно створили такий функціональний поділ на державній службі: чоловіки займають посади, пов'язані з розпорядчими функціями, жінки - посади, пов'язані з виконавчими і забезпечувальними функціями.

Аналіз системи заохочень державних службовців свідчить, що відповідно до чинного законодавства в більш привілейованому положенні знаходяться державні службовці старшої вікової групи - система доплати за ранг, вислугу років, пенсійне забезпечення суттєво стимулює державних службовців, вік яких більше 40-45 років. Наголошено, що система класифікації посад є важливим інструментом функціонування інституту державної служби. На підставі класифікації посад здійснюється: визначення професійних вимог, обов'язків, обсягу повноважень та відповідальності службовців; встановлення критеріїв для рівнів оплати праці; встановлення ієрархічних рівнів між різними категоріями службовців; стимулювання ефективної діяльності службовців через можливість службового просування та матеріального забезпечення; упорядкування структури державної служби; створення стандартної термінології для функцій управління персоналом; захист службовців від політичних і персональних впливів при вступі на роботу, зміні політичної чи персональної кон'юнктури та визначення рівня їх матеріального забезпечення.

Звернено увагу на те, що класифікацію державних службовців слід проводити насамперед та відповідно до рангу посади, яку обіймає особа: спочатку працівник приймається на конкретну посаду, а вже потім йому присвоюється відповідний ранг. Такий порядок є більш доцільним, оскільки правовий статус службовця як учасника службово-трудових відносин об'єктивно визначається посадою, що існує незалежно від конкретної особи, яка обіймає її протягом певного часу. Посада, за своїми правовими та функціональними характеристиками, здатна виступати сталою категорією, відповідно до якої здійснюється розмежування ознак службовців та групування останніх у певні категорії, визначення порядку й засобів регулювання їх діяльності, встановлення правового статусу працівника. Класифікація посад відбувається на підставі аналізу тих вимог, які висуває до них сама праця. Вимоги ж за посадою обумовлюються змістом роботи.

Дослідження особливостей встановлення категорій і рангів державних службовців дозволило зробити два методологічно важливі висновки. По-перше, змістом праці державних службовців є їх діяльність з виконання державних функцій, відповідно до яких сформовані державні структури органів (установ, організацій). Загальна функція, предмет певної сфери державної діяльності визначає напрямок діяльності відповідної структури та утворює окремий вид цієї діяльності. Логічно, що посади, передбачені в державних установах окремого виду діяльності, будуть включати притаманні цьому виду діяльності ознаки, відмінні від ознак інших видів службово-трудової діяльності. По-друге, в межах окремих видів діяльності характер обов'язків і повноважень службовців, зумовлений розподілом праці в державних структурах, визначає подальшу класифікацію посад за категоріями.