Проблеми правового регулювання праці державних службовців України

Розділ 3 “Зміст правового регулювання службово-трудових відносин” присвячений розгляду сутності та особливостей правового регулювання праці державних службовців, розкриттю процесів виникнення та розвитку службово-трудових відносин у сфері державної служби, спеціальним підставам припинення службово-трудових відносин.

У підрозділі 3.1 “Особливості правового регулювання праці державних службовців” підкреслено, що предметом трудового права є не всі службово-трудові відносини, а лише ті з них, які можуть бути упорядковані його юридичними засобами і об'єктивно потребують такого упорядкування. Визначення фактичного складу службово-трудових відносин як предмета правового регулювання пов'язане з необхідністю врахування наступних обставин. По-перше, правове регулювання є прийнятним тільки для вольових суспільних відносин, учасники яких спроможні свідомо обирати і реалізовувати певні варіанти власної поведінки. По-друге, специфіка цього виду соціальної регуляції не дозволяє застосовувати його до тих сторін державної служби, що не зазнають зовнішнього контролю. Право не здатне (і не повинне) спеціально визначати думки державних службовців, внутрішню позицію з будь-яких питань. По-третє, оскільки правове регулювання базується здебільшого на нормативній основі, воно є найбільш ефективним для досить сталих, повторюваних, типових службово-трудових відносин, ознаки яких в узагальненому вигляді можуть бути зафіксовані у правових приписах. По-четверте, правове регулювання має застосовуватися лише до тих службово-трудових відносин, що мають певну суспільну значущість і не можуть без цього нормально розвиватися і функціонувати. У зв'язку з цим недоцільно поширювати юридичну регламентацію на службово-трудові відносини, належна упорядкованість і розвиток яких забезпечується за рахунок інших соціальних регуляторів (звичаїв, моральних, корпоративних, релігійних норм). По-п'яте, правове регулювання не придатне для визначення характеру особистих стосунків державних службовців, таких як кохання, дружба тощо.

Доведено, що проходження служби в організаційній площині являє собою сукупність організаційних норм, процедур, правил щодо регулювання службово-трудової діяльності державних службовців, упорядкування класифікації посад, встановлення та забезпечення порядку прийняття на державну службу, оцінки діяльності, підвищення кваліфікації, просування по службі (зайняття посад, присвоєння рангів), підстав припинення державної служби з метою забезпечення ефективної роботи державних службовців. Водночас організаційною формою проходження державної служби є система державних органів. Їх диференціація за завданнями та функціями вимагає встановлення особливостей проходження служби у відповідних органах. Проходження державної служби здійснюється на основі законодавства як сукупності правових норм, правил і процедур, які регулюють виникнення, розвиток і припинення службово-трудових відносин. Головна функція правового підінституту проходження служби полягає в забезпеченні цілісного регулювання всіх правил і процедур, які застосовуються в процесі прийняття на службу, переміщення по службі та її припинення.

У підрозділі 3.2 “Диференціація правового регулювання службово-трудових відносин” подано наступну класифікацію правових норм: загальні норми та група спеціальних норм, яка охоплює щільно взаємодіючі поміж собою норми-доповнення, норми-винятки і норми-пристосування. Вважаємо, що застосування даної уніфікованої класифікації якнайкраще сприятиме усуненню протиріч у правовому регулюванні процесу праці в різних галузях суспільного виробництва, сприятиме встановленню додаткових гарантій та пільг тим чи іншим категоріям найманих працівників. У свою чергу, правові норми, які регламентують службово-трудові відносини державних службовців, необхідно поділити на дві групи. До першої групи слід віднести правові приписи, які повністю відтворюють загальні норми трудового законодавства (про тривалість робочого дня, порядок надання днів відпочинку, принципи оплати і методи зміцнення дисципліни праці, гарантійності та компенсаційні виплати, пільги для жінок). Другу групу повинні скласти норми, що випливають із загальних норм трудового законодавства, але мають певні специфічні особливості щодо характеру і умов праці державних службовців. Ці норми є сенс поділити на такі різновиди: норми-винятки, норми-доповнення та норми-пристосування.

Аналіз висловлювань вчених стосовно локального регулювання трудових відносин дозволив зробити висновок про те, що диференціація правового регулювання трудових відносин здійснюється не лише шляхом конкретизації загальних норм права спеціальними нормами, але й шляхом прийняття локальних норм з тих питань, які взагалі не врегульовані в централізованому порядку.

Акцентується увага на тому, що службово-трудове правовідношення має надто складний і багатоаспектний характер. Воно охоплює найрізноманітніші правові зв'язки між його учасниками, охоплюючи як рівність сторін, так і їх підпорядкування, імперативні та диспозитивні положення. І якщо звернути увагу на тривалий характер службово-трудового правовідношення, то стає очевидним той факт, що для проникнення у його сутність, для відображення різних правових зв'язків, утворюючих зміст складного, але єдиного службово-трудового правовідношення, потрібні поряд із загальними також диференційовані правові норми. У цьому зв'язку відзначено, що диференціація правового регулювання службово-трудових відносин найтіснішим чином пов'язана з єдністю такого правового регулювання.

Зазначається, що норми загального і спеціального характеру та діяльність щодо їх реалізації співвідносяться наступним чином: а) загальні норми стосуються всіх суб'єктів права і не роблять для них ніяких винятків, а спеціальні якоїсь певної їх частини; б) загальна норма має загальний характер, а спеціальна галузевий або функціональний; в) спеціальне законодавство створюється на підставі загального і призначене його конкретизувати стосовно особливих умов, а загальне на підставі об'єктивних чинників, головним чином, соціально-економічних; г) якщо загальне законодавство покликане виконувати загальні суспільно значущі завдання, то спеціальна його форма призначена вирішувати завдання особливого типу. Що ж до взаємовідносин норм загального і локального типу, то вони мають наступні основні риси: а) локальні норми, як частина спеціального законодавства, призначені регулювати тільки ті відносини, які складаються в певних інституційно-організаційних рамках; б) масштаб впливу локальних норм значно менший, ніж спеціальних; в) якщо при конструюванні спеціальних норм враховуються вимоги тільки норм загального типу, то при створенні локальних також і вимоги норм спеціального характеру; г) локальні норми мають більш конкретний характер, ніж спеціальна частина законодавства; д) локальні норми містяться тільки у підзаконних нормативних актах, а спеціальні зазначаються також у законах.

Наприкінці підрозділу зроблено висновок про те, що ієрархія правових норм, які регулюють службово-трудову діяльність, має три рівні: загальний, спеціальний і локальний. І саме загальні норми, в силу більшого ступеня абстрактності, посідають серед них найважливіше місце, бо безпосередньо впливають на інші нормативні рівні. Спеціальні і локальні норми, які знаходяться на більш низьких рівнях ієрархічної драбини, повинні відповідати загальному типу та, за необхідності, деталізувати їх.

У підрозділі 3.3 “Виникнення та розвиток службово-трудових відносин у сфері державної служби” зазначається, що специфіка правового статусу державних службовців, змісту і характеру службово-трудових відносин обумовлюють особливості правового регулювання порядку прийняття громадян України на державну службу. Правовий статус державного службовця відмінний від статусу інших працівників, відносини яких з роботодавцем регулюються нормами трудового права. Повноваження державного службовця, його роль як провідника державної політики визначають певні особливості організації державної служби. Ці особливості обумовлені умовами доступу до державної служби, порядку прийняття на посаду, кар'єри державного службовця, участі у політичному житті, реалізації права на захист своїх економічних інтересів, підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, а також винагороди за працю, підстав для припинення державної служби, умов пенсійного забезпечення тощо. Важливо, щоб розв'язання усіх вказаних питань позитивно впливало на проходження державної служби, мотивацію державних службовців і культуру державного управління.

Наголошено, що важливою передумовою реалізації права громадян на державну службу є законодавчо встановлені умови доступу до державної служби та порядок її проходження. Разом з тим проголошення права рівного доступу громадян до державної служби не означає його автоматичної реалізації. Це право є лише юридичною можливістю і громадянин не може будь-коли вимагати, а державний орган обов'язково надавати йому бажану посаду. З метою запобігання прийняття на службу непідготовлених осіб, а також осіб, які за своїми особистими якостями не зможуть забезпечити виконання функцій держави, передбачено відповідні умови та обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу та проходженням державної служби.

Акцентовано увагу на тому, що трудові правовідносини виникають з юридичних фактів або складів, різноманітність яких обумовлюється існуванням різних форм залучення до праці. Юридичні факти є свідомими цілеспрямованими вольовими діями, направленими на встановлення трудових правовідносин. Трудовий договір є головною, але не єдиною підставою для виникнення трудових правовідносин. У спеціально означених законодавством випадках для їх виникнення потрібні також додаткові юридичні факти.

У підрозділі 3.4 “Спеціальні підстави припинення службово-трудових відносин” наголошено, що припинення дії трудового договору (контракту) з державними службовцями відбувається як за загальними, так і за додатковими підставами. Додаткові підстави прямо пов'язані зі специфікою проходження державної служби, відповідальності такої перед державою і суспільством. Зроблено висновок про те, що загальні й спеціальні нормативні правила будуть діяти більш ефективніше, якщо у ст. 40 Кодексу законів про працю України буде прямо зазначено про можливість припинення трудових правовідносин з деякими категоріями працівників за додатковими, спеціально визначеними у законах, підставами. Підкреслено, що особливістю такої підстави припинення службово-трудових відносин, як відставка, є те, що у випадку відмови державного органу у такій державному службовцю, останній зобов'язаний продовжувати виконання службових обов'язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України. Тобто, у даному випадку законодавцем застосовано юридичну конструкцію субсидіарної взаємодії спеціальної та загальної норми. Це робить регулювання відносин, що виникають у процесі реалізації такої підстави припинення службово-трудових відносин, як відставка, більш повним і послідовним. Разом з цим поза нормативним змістом приписів ст.31 “Відставка державного службовця” Закону України “Про державну службу” залишились деякі обставини, котрі необхідно було вважати за підстави для відставки державного службовця, що обіймає державну посаду. Зокрема, це: досягнення державним службовцем граничного для державної служби віку; заява державного службовця про його добровільну відставку у зв'язку з досягненням віку, за якого в Україні призначається пенсія за віком на загальних підставах; ініціатива державного службовця, що має право на пенсію за вислугу років на державній службі. Розширення меж використання інституту відставки щодо можливості припинення службово-трудових відносин з державними службовцями державних органів, установ, організацій буде додатковою гарантією захисту їх трудових прав, адже реалізація можливості припинення означених відносин при застосуванні даної підстави припинення дії трудового договору (контракту) залежить лише від волевиявлення самого службовця.

Вказано на необхідність доповнення ст.30 Закону України “Про державну службу” ще однією підставою припинення службово-трудових відносин з досліджуваною категорією працівників суспільного виробництва, обумовленою безпосередньо специфікою проходження ними служби в державних органах, в установах, організаціях, як відмова державного службовця від процедури оформлення допуску до відомостей, що складають державну або іншу охоронювану законом таємницю, якщо виконання обов'язків за державною посадою пов'язане з використанням таких відомостей.

Розділ 4 “Юридичні гарантії службово-трудової діяльності та відповідальність державних службовців” присвячено аналізу основ соціально-правового захисту державних службовців та з'ясуванню особливостей соціально-правового механізму формування юридичної відповідальності державних службовців.

У підрозділі 4.1 “Юридичні гарантії як фактор стабільності та підвищення ефективності службово-трудової діяльності державних службовців” доведено, що гарантії службово-трудової діяльності державних службовців - це такі умови і засоби, які забезпечують останнім реальні можливості для охорони, безперешкодного здійснення та відновлення (у випадку порушення) їх посадових повноважень. Службова роль юридичних гарантій полягає не лише в забезпеченні наданих законом державним службовцям можливостей, але й має важливе значення при вирішенні ширших завдань: а) юридичні гарантії забезпечують проголошену правом можливість досягнення певного соціального блага за рахунок належної поведінки державного службовця; б) вони допомагають отримати максимально можливий на даному етапі розвитку суспільства позитивний соціально-економічний ефект від якісного здійснення державними службовцями посадових повноважень; в) юридичні гарантії покликані забезпечити неухильне виконання нормативно-правових актів, дотримання законності в службово-трудовій діяльності.

Юридичні гарантії службово-трудової діяльності не слід відокремлювати, ні тим більше протиставляти іншим видам гарантій. Роль і значення юридичних гарантій можна правильно зрозуміти й оцінити, аналізуючи їх у єдності з іншими гарантіями, розглядаючи їх як частину єдиного цілого. Системний підхід до юридичних гарантій дозволяє правильно визначити їх місце. З одного боку, не варто перебільшувати роль юридичних гарантій в охороні, забезпеченні й захисті посадових повноважень державних службовців, висуваючи їх на вирішальне місце; з іншого боку, було б помилково розглядати юридичні гарантії в якості якогось “додатка” до інших гарантій. Науковий підхід до проблеми юридичних гарантій виключає всяку однобічність, недооцінку або переоцінку різних груп гарантій. Кожен із зазначених видів гарантій, на наш погляд, по-своєму важливий, і лише усі разом вони можуть забезпечити повну і всебічну реалізацію прав, свобод, обов'язків та законних інтересів державних службовців.

У підрозділі 4.2 “Основи соціально-правового захисту державних службовців” обґрунтовано, що за умов загальної соціально-економічної кризи у розвитку державно організованого суспільства та зниження довіри населення до державної служби постановка питання про підвищення соціально-правового статусу державних службовців викликає несприйняття у суспільстві. В основному це пов'язано з вузьким розумінням соціально-правового захисту як форми матеріальної (фінансової) прямої або непрямої підтримки громадян. Однак не завжди вона являє єдиний і гарантовано ефективний спосіб соціально-правового захисту. Не може бути і загального виміру рівня соціально-правової захищеності різних категорій працівників та громадян.

Визначено наступні змістовні основи соціально-правового захисту державних службовців: а) підвищення престижності державної служби; б) достатньо високе, регулярно виплачуване грошове забезпечення, розміри якого мають підвищуватися з ростом кваліфікації, збільшенням стажу службово-трудової діяльності; в) створення нормальних умов служби, забезпечення приміщенням, транспортом, телефонами, правильна організація розпорядку й режиму робочого дня; г) державне страхування, гарантоване високе пенсійне та медичне забезпечення; є) безперервне забезпечення службової перспективи, стабільність службово-трудових відносин, підвищення рівня кваліфікації.

Вивчення точок зору, висловлювань, міркувань авторів стосовно суті змісту й природи явищ “соціальний захист” і “соціальне забезпечення” дозволили зробити висновок, що перше за обсягом та змістом є ширшим від іншого. Пояснення цьому таке. Соціальне забезпечення - категорія права соціального забезпечення, а тому діє і виявляє себе лише в межах даної підгалузі трудового права; соціальний захист - категорія міжгалузева і охоплює “захисні” засоби низки галузей національного права: конституційного, трудового, екологічного, адміністративного, фінансового тощо.

Відзначено, що соціальний захист складається з: правотворчої діяльності державних органів щодо видання норм права, у яких закріплюється коло осіб, які користуються правом на соціальне забезпечення та захист; об'єктивних обставин, що приводять у дію механізм соціального забезпечення та захисту; джерел фінансування; розміру соціальних виплат; особливих форм і способів надання засобів до існування; порядку здійснення і захисту соціально-економічних та соціально-культурних прав, а також відповідальності у випадку їх порушення; правозастосовчої діяльності державних органів щодо практичної реалізації заходів соціального захисту й забезпечення; приведення в дію правоохоронних механізмів у випадку порушення соціально-економічних та соціально-культурних прав.

Зроблено висновок, що метою соціального захисту державних службовців є досягнення належного рівня їх соціальної захищеності під час виконання функціонально-посадових повноважень. Основними заходами соціального захисту державних службовців на сучасному етапі розвитку суспільства, держави та державної служби є: державне обов'язкове особисте страхування; державне пенсійне забезпечення; медичне обслуговування; державна соціальна допомога; пільги та компенсації. Об'єктом соціального захисту державного службовця є майнова сфера - матеріальні блага та послуги, які надаються державою з метою забезпечення для даної соціально-професійної групи реалізації всієї повноти відповідних правових можливостей.

У підрозділі 4.3 “Соціально-правовий механізм формування юридичної відповідальності державних службовців” зазначено, що подальша демократизація громадського життя, розвиток ринкової економіки і становлення правової держави вимагають наведення належного порядку в забезпеченні реалізації трудових відносин. Певне місце у вирішенні цієї проблеми належить і трудовій юридичній відповідальності. Будучи одним з найважливіших засобів забезпечення виконання трудових обов'язків, трудова юридична відповідальність є також своєрідним гарантом зміцнення законності при виникненні, зміні або припиненні трудових відносин в умовах існування різних і рівноправних форм власності. Тому наукова розробка її проблем покликана допомогти удосконаленню системи трудового законодавства, зміцненню арсеналу засобів, що забезпечують формування в трудящих сумлінного ставлення до праці, дбайливого ставлення до різних форм власності, створення здорових і безпечних умов праці.

Зроблено висновок про те, що як і будь-яка інша соціальна відповідальність, юридична відповідальність також має перспективно-позитивну основу, відіграє конструктивно-перетворюючу роль, ефективне застосування якої передбачає оперування не лише примусом, але й методами переконання і заохочення, виховання і перевиховання. Саме у такому вигляді відповідальність повинна пронизувати правові норми, правовідносини і правову свідомість. Позитивний і ретроспективний аспекти юридичної відповідальності діалектично взаємопов'язані, невід'ємні один від одного: чим вище рівень відповідальності у позитивному сенсі, тим меншою стає можливість виникнення ретроспективної відповідальності. Ретроспективний аспект юридичної відповідальності наступає лише у тому випадку, коли не спрацював механізм позитивного аспекту юридичної відповідальності, тобто коли не були виконані належним чином юридичні обов'язки. Водночас, не треба забувати про те, що усі нормативні акти, у тому числі й ті, що регулюють правову відповідальність, мають на меті виховання громадян у дусі неухильного додержання законів. Звідси, коли юридична відповідальність навіть не реалізована, сам факт її здійснення вже виступає як найважливіший елемент правового виховання громадян. Держава використовує право, головним чином, в якості форми організації та направлення поведінки людей. Таким чином, дослідження негативної відповідальності поза зв'язком з позитивною применшує її роль як інструмента регулювання й охорони суспільних відносин, як засобу виховання відповідального ставлення працівників до своїх обов'язків.

Акцентовано увагу на тому, що інститут трудової юридичної відповідальності - невід'ємна частина трудового права. Таке положення створює цілісну систему трудової юридичної відповідальності в рамках трудового права, дає можливість правозастосовчим органам більш оперативно реагувати на різні порушення у сфері трудових відносин, а також забезпечити ефективний вплив на суб'єктів трудових відносин у процесі праці. Відповідно, службово-трудова юридична відповідальність державних службовців є підінститутом трудової юридичної відповідальності.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором розроблено теорію службово-трудових відносин і сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення правового регулювання праці державних службовців України. До найбільш важливих висновків слід віднести.

З теоретичних питань:

Поняття державної служби в Україні визначено як професійну діяльність державних службовців щодо виконання завдань та функцій суспільства і держави шляхом реалізації своїх посадових повноважень на оплатній основі.

Суть державної служби має соціальну обумовленість, адже вона переслідує суспільно корисні цілі й завдання. Вирішуючи суспільні та державні завдання, державна служба виконує функції забезпечення, виконання та реалізації державної влади, котра виражає інтереси суспільства. Державна служба невід'ємний елемент функціонування сучасного державно організованого суспільства. Схематично це має наступний вигляд: суспільство держава державна влада державна служба суспільство.

Мета державної служби має розглядатись як упорядкування та підвищення ефективності процесів формування і реалізації державної влади й державного управління. Виходячи з такої мети і соціального призначення державної служби можна визначити її наступні основні завдання: охорона інтересів суспільства, прав та свобод людини і громадянина; досягнення стійкості засад та цілісності держави; подальша демократизація шляхів формування й діяльності апарату; викорінювання бюрократизму, протекціонізму, корупції; створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи державних службовців.

Поняття трудових правовідносин визначено як добровільний юридичний зв'язок працівника з роботодавцем у вигляді кореспондуючих один одному прав та обов'язків, відповідно до яких працівник зобов'язується якісно виконувати свою трудову функцію з підпорядкуванням внутрішньому трудовому розпорядку підприємства, установи, організації, а роботодавець повинен створювати для такої праці передбачені нормативно-правовими актами умови і своєчасно її оплачувати.

Службово-трудові правовідносини у сфері державної служби визначено як двосторонні відносини щодо виконання за винагороду роботи за обумовленою спеціальністю, кваліфікацією або посадою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядку, які виникають у зв'язку з укладенням трудового договору чи контракту між громадянином України і державним органом (установою, організацією) і торкаються в основному встановлення, розвитку, зміни й припинення умов праці державних службовців та виступають формою закріплення їх суб'єктивних трудових прав і обов'язків.

Правове регулювання службово-трудових відносин визначено як здійснюваний в межах суспільства і держави за допомогою норм права вплив на поведінку учасників службово-трудових відносин з метою упорядкування, виникнення, розвитку й припинення останніх.

Механізм правового регулювання службово-трудових відносин визначено як систему юридичних засобів, за допомогою яких досягаються цілі правового регулювання службово-трудових відносин.

Поняття службової кар'єри визначено як суб'єктивне усвідомлення позиції та поведінки державних службовців, пов'язаних з посадово-професійним просуванням у процесі здійснення службово-трудової діяльності.

Метод правового регулювання визначено як спосіб, спеціальний правовий процес, за допомогою якого право впливає на суспільні відносини, встановлюються права і обов'язки, характер взаємовідносин суб'єктів, правові засоби впливу в разі порушення прав і обов'язків.

Локальне правове регулювання визначено як підзаконне, похідне від централізованого регулювання, що здійснюється за допомогою локальних правових норм, прийнятих у встановленому порядку компетентними суб'єктами, і спрямованих на упорядкування службово-трудових відносин в межах конкретного державного органу, установи, організації.

Соціальний захист державних службовців визначено як сукупність нормативно закріплених економічно-матеріальних гарантій, що надають їм додаткові пільги чи права та забезпечують механізм реалізації і захисту останніх.

Правовий захист державного службовця визначено як систему правових гарантій їх правового статусу, закріплену в законодавчих та підзаконних актах, а також діяльність уповноважених органів (посадових осіб) щодо їх реалізації, спрямовану на забезпечення недоторканності державного службовця, можливості здійснення його прав, виконання обов'язків і ліквідації наслідків їх порушень шляхом застосування правового примусу.

Поняття службово-трудової юридичної відповідальності державних службовців визначено як врегульований нормами права, відповідальний стан державних службовців, спрямований на забезпечення реалізації їх посадово-функціональних повноважень.

З організаційних питань:

Існує об'єктивна потреба встановлення обмеження щодо прийняття на державну службу осіб із обмеженою дієздатністю (а не тільки повністю недієздатних), що пояснюється високими вимогами до особистих якостей виконавців державних функцій. Разом з тим, навіть при відсутності рішення суду щодо визнання особи недієздатною або обмежено дієздатною, виконання державних функцій, пов'язаних з владним чи тільки інформаційним впливом на людей має висувати підвищені вимоги до психічно-емоційного стану майбутнього державного службовця.

Державний орган і претендент на зайняття посади державної служби на власний розсуд повинні вирішувати питання про форму трудового договору, крім випадків, коли законодавець встановлює обов'язкове додержання його письмової форми. З цього також випливає, що наступні правозмінюючі та правоприпиняючі службово-трудові відносини угоди повинні також укладатися в письмовій формі. Водночас, законодавець може рекомендувати сторонам укладати такі угоди в письмовій формі, оскільки це полегшить у майбутньому вирішення індивідуально-трудових договорів. Проте, слід вважати за доцільне необхідність встановлення нормативного припису, який би покладав на сторони обов'язок письмово укладати додаткові до трудового договору угоди, якщо останній укладено у письмовій формі.

Доцільно, щоб особова справа пересилалась до органу на роботу до якого переходить державний службовець. Адже особова справа містить документи, які характеризують державного службовця, у тому числі й ті, що засвідчують відсутність обмежень щодо прийняття на державну службу та проходження служби, перепідготовку та підвищення кваліфікації, стажування, застосування заохочень, заходів дисциплінарного впливу тощо.

З метою підвищення престижу державної служби, заінтересованості державних службовців у продуктивній та ефективній роботі, запобігання проявам корупції та іншим правопорушенням необхідно продовжити роботу з удосконалення системи юридичних гарантій службово-трудової діяльності, а саме: підвищити стимулюючу роль посадових окладів в оплаті праці; передбачити заходи щодо залучення на державну службу здібних, перспективних фахівців, заінтересованих у результаті своєї праці; консолідувати структуру заробітної плати та зменшити кількість її компонентів; співвіднести умови оплати праці кожного державного службовця з результатами його атестації та оцінкою професійної діяльності; обов'язковим має бути посилення посадової диференціації умов оплати праці з урахуванням рівня відповідальності, забезпечення її зростання протягом усього періоду діяльності; мають бути посилені правові гарантії та соціальна захищеність державних службовців, зокрема у разі звільнення з посад з незалежних від них причин; на даному етапі реформування статусу державного службовця необхідно розширити можливості й види стимулювання службово-трудової діяльності державних службовців України.

З удосконалення нормативно-правового регулювання службово-трудових відносин:

У Законі України “Про державну службу” має бути визначено, що державна служба поділяється на цивільну і мілітаризовану. Саме ці види єдиної державної служби мають відмінні одна від одної ознаки, якості, риси, властивості. Дотримуючись цього висновку, вкажемо також на необхідність у найближчому майбутньому розробити й прийняти відповідні нормативно-правові акти: Закон України “Про цивільну службу” і Закон України “Про мілітаризовану службу”. Чинний Закон України “Про державну службу” у такому разі буде відігравати роль базового закону, в якому в загальному вигляді вирішуються найважливіші питання у сфері організації та проходження державної служби.

Запропоновано до Кодексу законів про працю України помістити окрему главу за назвою “Трудові правовідносини”, в якій в окремих статтях визначити поняття трудових правовідносин, суб'єктів і об'єкта цих правовідносин, основні права та обов'язки цих суб'єктів, підстави виникнення трудових правовідносин. Настав час у ст. 21 означеного Кодексу замінити термін “власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа” на “роботодавець”.

Треба передбачити у Законі України “Про державну службу” окрему статтю за назвою “Державний службовець”, в якій визначити поняття державного службовця та особливості його службово-трудової діяльності.

З огляду на те, що метод правового регулювання службово-трудових відносин має бути юридично оформленим і мати нормативне визначення, пропонуємо удосконалити діючий Кодекс законів про працю України шляхом внесення до нього окремої глави за назвою “Особливості регулювання службово-трудової діяльності державних службовців”, в якій будуть конкретно визначені основні відмінності служби й праці даної категорії зайнятого населення.

Подальше удосконалення нормативно-правового забезпечення службово-трудової діяльності державних службовців неможливе без: а) загальної кодифікації чинного законодавства про державну службу; б) правового заповнення прогалин існуючого нормативно-правового забезпечення службово-трудових відносин державних службовців з державними органами, організаціями, установами; в) внесення змін та доповнень до конституційно-правового регулювання відносин у сфері державної служби. Конституція має закріпити положення про інститут професійних державних службовців як такий, що базується на принципах компетентності, здібності службовців виконувати покладені на них функції та відданості службовому обов'язку; г) проведення нормативного розмежування публічно-правових відносин у сфері державної служби та трудових відносин, які виникають у тій же сфері між роботодавцем і найманим працівником; д) розробки проекту і прийняття Закону України “Про основні засади державної служби”; е) створення правових джерел для окремих груп державних службовців, якими встановлювалися б специфічні положення щодо правового статусу деяких категорій державних службовців.

Відсутність у чинному законодавстві про працю, зокрема в Кодексі законів про працю Україні, чіткої вказівки щодо співвідношення загальних та спеціальних положень ускладнює правозастосовчу практику, створює плутанину, призводить до зниження ефективності регулювання службово-трудових відносин державних службовців з державними органами, установами, організаціями. Цю прогалину в праві необхідно усунути шляхом встановлення у відповідних статтях Кодексу чітких критеріїв розмежування загальної та спеціальної нормотворчості. Спеціальній правотворчості не мають підлягати питання, які у достатній мірі врегульовані нормами чинного трудового законодавства. Диференціацію правового регулювання праці державних службовців необхідно проводити у випадках, коли цього вимагає специфіка їх праці, цілі й завдання державної служби та обов'язково в межах, встановлених загальними нормами законодавства про працю. У виключних випадках, якщо умови праці та служби державних службовців внаслідок проведеної диференціації погіршуються, потрібно на рівні спеціальних нормативно-правових актів передбачати додаткові пільги, привілеї та компенсації щодо тієї чи іншої категорії державних службовців.

Ст. 22 Закону України “Про державну службу” доцільно доповнити правилами, які відзначали б відповідний процесуальний порядок відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою. Мова йде, насамперед, про те, яким чином встановлюються підстави відсторонення службовця від посади, які юридичні наслідки випливають для службовця внаслідок відсторонення, якщо правомірність такого рішення згодом підтверджена результатами службового розслідування. Потребує уточнення і термін “невиконання службових обов'язків”, адже зазначені негативні наслідки службово-трудової діяльності державних службовців можуть наступати не лише внаслідок невиконання, але й неналежного виконання службових обов'язків. Повинен бути відображений у зазначеній статті й той факт, що після відсторонення державного службовця у всіх випадках відразу призначається службове розслідування за фактом спеціально визначеного статтею невиконання чи неналежного виконання державним службовцем своїх посадових обов'язків. Вочевидь, що внесення цих пропозицій до ст.22 Закону сприятиме більш надійному захисту службово-правового стану того чи іншого державного службовця, створюватиме реальні умови для більш ефективної реалізації організаційно-юридичного явища “відсторонення від виконання повноважень за посадою”.

Окремі статті розділу четвертого даного Закону України “Про державну службу” мають бути доповнені положеннями, які б визначали: особливості укладання трудового договору (контракту) з державними службовцями; яким чином приймаються громадяни України на посади державної служби 13 категорії; склад юридичних фактів, необхідних для виникнення службово-трудових відносин; більш повний порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби; кваліфікаційні вимоги до державних службовців; порядок здійснення випробування при прийнятті на державну службу.

Необхідно вказати у ст. 30 Закону України “Про державну службу” про те, з якого моменту укладений з порушенням законодавства про службу трудовий договір вважається недійсним: з моменту його укладення, з моменту виявлення фактів про порушення законодавства чи з моменту виникнення спору між сторонами трудового договору (контракту) з цього приводу. З нашої точки зору, він має вважатись недійсним з моменту його укладання. Щодо заробітної плати та інших виплат державному службовцю, вважаємо, якщо порушення нормативних приписів сталося з вини державної установи, органу, організації, передбачені стягнення не повинні покладатися на державних службовців. Це буде одним з виявів правозахисної функції трудового права, а з іншого боку дисциплінуватиме роботодавця з питань дотримання законодавства про державну службу. До речі, така пропозиція буде доречною не лише щодо Закону України “Про державну службу”, але й до чинного Кодексу законів про працю України, адже якщо трудовий договір був укладений з будь-якою категорією працівників з порушенням законодавства про працю, це є підставою для припинення його дії. З урахуванням даного висновку пропонуємо ст.36 Кодексу доповнити цією підставою припинення трудових правовідносин. У цій же статті слід вказати з якого моменту такий договір вважається недійсним. Закон України “Про державну службу” слід доповнити статтею за назвою “Гарантії державного службовця”, де визначити поняття гарантій державного службовця та вказати, що державному службовцеві гарантується грошове утримання, а також інші виплати й доплати, передбачені законодавством України; умови служби, що забезпечують виконання посадових обов'язків та здійснення службових прав; оплачувана щорічна відпустка; медичне обслуговування службовця та членів його родини, у тому числі після виходу на пенсію, за рахунок державного бюджету; перепідготовка та підвищення кваліфікації; можливість переведення на іншу державну посаду у випадку ліквідації державного органу або скорочення штату; обов'язковість одержання його згоди на переведення на іншу посаду державної служби; пенсійне забезпечення за вислугу років та пенсійне забезпечення членів родини службовців у випадку його смерті; обов'язкове державне страхування на випадок заподіяння шкоди здоров'ю або майну у зв'язку з виконанням посадових обов'язків за рахунок державного бюджету; обов'язкове державне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження служби за рахунок державного бюджету; захист державного службовця та членів його родини від насилля, погроз, інших протизаконних дій у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків. Припинення державно-службових відносин значною мірою впливає на подальшу долю працівника. Тому необхідно приділити відповідну увагу правовому забезпеченню прийняття виваженого і законного рішення з цього приводу, його належному правовому оформленню. Для цього було б доцільно: а) звільнення державних службовців за умов порушення правил прийому на державну службу провадити з посиланням на ст. 7 Кодексу законів про працю України та норму спеціального законодавчого акту (ст. 30 Закону України “Про державну службу”) або іншого закону, в якому передбачені вимоги для зайняття посади в окремій сфері державної служби, що були порушені; б) в Законі України “Про державну службу” закріпити такі підстави звільнення державних службовців: порушення правил прийому на державну службу; порушення законодавства про сумісництво, якщо працівник не припинив виконувати трудові обов'язки за попереднім місцем роботи; у разі визнання особи обмежено дієздатною; у випадку втрати громадянства України. Необхідно також передбачити звільнення з державної служби внаслідок недостатньо задовільного для виконання службових обов'язків стану здоров'я без проведення загальної атестації службовця на підставі рішення незалежної медичної комісії; передбачити відповідні гарантії для поновлення на роботі після відновлення працездатності зі збереженням належного правового статусу. Доречно перейменувати назву ст. 36 Закону України “Про державну службу” “Соціально-побутове забезпечення державних службовців” на “Соціальний захист державних службовців”, адже остання ширше від першої, а отже повніше відображає зміст та призначення економічно-матеріальних гарантій, що надають державним службовцям додаткові пільги та переваги. У цій статті необхідно визначити поняття соціального захисту державних службовців, об'єкт соціального захисту останніх. Доповнити перелік заходів соціального захисту державних службовців ще й такими з них, як: а) шкода, заподіяна державному службовцю під час виконання службово-посадових обов'язків відшкодовується в повному обсязі незалежно від розміру пенсії, призначеної на даній підставі, за рахунок коштів державного бюджету; б) державні службовці для охорони своїх професійних службово-трудових, соціально-економічних прав та інтересів можуть об'єднуватися в громадські організації, діяльність яких здійснюється згідно із законодавством; в) захист державного службовця та членів його сім'ї від насильства, погроз, інших неправомірних дій у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків; г) державний службовець має право на пенсійне забезпечення за вислугу років та пенсійне забезпечення членів сім'ї державного службовця у випадку його смерті, яка настала у зв'язку з виконанням ним посадових обов'язків; д) державні службовці підлягають обов'язковому державному соціальному страхуванню на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби.

Закон України “Про державну службу” має бути доповнений самостійною статтею за назвою “Правовий захист державних службовців”. У цій статті повинно бути зазначено: 1) поняття правового захисту державних службовців; 2) об'єкт правового захисту державних службовців; 3) основні заходи правового захисту державних службовців, до останніх, зокрема, слід віднести наступне: а) захист життя, здоров'я, честі, гідності, майна державних службовців і членів їх сімей від злочинних посягань та інших протиправних дій; б) образа деяких категорій державних службовців, опір, погроза, насильство та інші дії, які перешкоджають виконанню покладених на них завдань, тягнуть за собою встановлену законом відповідальність; в) державні службовці мають право оскаржувати до суду прийняті стосовно них рішення посадових осіб, якщо вважають, що вони пригнічують їх гідність і особисті права, які не пов'язані із службовою діяльністю; г) звільнення державного службовця зі служби у зв'язку з обвинуваченням у вчиненні злочину допускається тільки після набуття обвинувальним вироком законної сили; д) у разі затримання деяких категорій державних службовців за підозрою у вчиненні злочину або обрання щодо них запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою їх повинні тримати у призначених для цього установах органів, служб та підрозділів внутрішніх справ окремо від інших осіб або на гарнізонній гауптвахті; є) можливість встановлення в нормативно-правовому порядку додаткових заходів правового захисту для деяких категорій державних службовців.

Мінімізації стихійності, безсистемності нормотворчої роботи щодо побудови, удосконалення нормативно-правової бази, покликаної регулювати відносини у сфері державної служби, сприятиме розробка проекту Концепції розвитку нормативно-правового забезпечення державної служби в Україні. Затвердження такої Концепції упорядкує роботу суб'єктів правотворчості, зробить їх діяльність більш виваженою й послідовною, забезпечить подальше підвищення ефективності діяльності державних органів та державних службовців. Підвищення ефективності функціонування державної служби можливе лише за упорядкування існуючого розгалуженого нормативно-правового матеріалу в цій сфері шляхом його постійної систематизації. Необхідність систематизації законодавства у сфері державної служби зумовлена потребою його вдосконалення, звільнення від застарілих актів і суперечливих норм та усунення правових прогалин. Водночас його впорядкування має сприяти найбільш ефективному застосуванню законодавчих актів, підвищенню рівня правового виховання, юридичної культури населення. Удосконалення нормативно-правового забезпечення державної служби дозволить суб'єктам розроблення і впровадження загальних, спеціальних та відомчих нормативно-правових актів більш ґрунтовно підходити до складання змісту нових юридичних документів та удосконалення діючих. Сприйняття ними основних засад правотворчості, урахування позитивних чинників оптимізації даного процесу прямо і безпосередньо визначатимуть рівень ефективності функціонування державних органів та їх особового складу.

Список опублікованих праць за темою дисертації

Монографії, підручники, навчальні посібники:

1. Іншин М.І. Правове регулювання службово-трудових відносин в Україні: Монографія. - Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. - 337 с.

2. Ануфрієв М.І., Венедиктов В.С., Іншин М.І. Соціально-правовий захист працівників ОВС: Наук.-практ. посібник. - Харків: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. - 102 с.

3. Іншин М.І. Правове регулювання вивільнення працівників ОВС: Навч.-практ. посібник. Харків: Вид-во: Нац. унту внутр. справ, 2001. - 108 с.

4. Венедиктов В.С., Іншин М.І. Організаційно-правові засади проходження служби в органах внутрішніх справ України: Наук.-практ. посібник. - Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. - 164 с.

5. Венедиктов В.С., Іншин М.І. Статус працівників органів внутрішніх справ як державних службовців: Наук.-практ. посібник. - Xарків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2003. 188 с.

6. Венедиктов В.С., Іншин М.І., Клемпарський М.М. та ін. Організаційно-правові засади професійної підготовки персоналу органів внутрішніх справ України: Наук.-практ. посібник / За заг. ред. В.С. Венедиктова. - Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2003. - 212 с.

7. Венедиктов В.С., Іншин М.І., Клюєв О.М. Організаційно-правові засади сучасної державної служби України: Наук.-практ. Посіб-ник. - Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. - 172 с.

Наукові статті та тези доповідей і наукових повідомлень:

8. Іншин М.І. Правовий захист працівників ОВС у зв'язку із скороченням штатів //Вісник Університету внутрішніх справ. - 1999. №8 - С. 318324.

9. Іншин М.І. Деякі методологічні питання визначення терміна “законодавство про працю” на сучасному етапі розвитку держави //Вісник Університету внутрішніх справ. - 1999. - № 9. С.357360.

10. Іншин М.І. Напрямки подальшого удосконалення правового регулювання юридичної відповідальності працівників ОВС //Вісник Університету внутрішніх справ. - 1999. №11. - С.287291.

11. Іншин М.І. Деякі питання методології науки управління в ОВС України //Вісник Університету внутрішніх справ. - 2000. - № 10. С.6163.

12. Іншин М.І. Трудові правовідносини в системі державної служби //Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. праць. - Одеса: Одеська державна юридична академія, 2000. №9. С.113118.

13. Іншин М.І. Поняття соціально-організаційного явища “управління персоналом” //Вісник Університету внутрішніх справ. - 2000. - №12. - С.152154.

14. Іншин М.І. Теоретично-методологічні аспекти визначення загальновживаної категорії “професіоналізм працівників ОВС” //Актуальні проблеми права: теорія і практика: Зб. наук. праць. - Луганськ: Вид-во СНУ. - 2000. № 1(2). С.8184.

15. Іншин М.І. Сутність відомчої системи освіти ОВС України (методологічно-гносеологічний аспект) //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2001. №14. С.156163.

16. Іншин М.І. Роль, мета та місце системи професійної підготовки кадрового персоналу для ОВС //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - Спецвипуск. - 2002. - С.171179.

17. Венедиктов В.С., Іншин М.І. Професіоналізм та компетентність працівників органів внутрішніх справ як основна мета безперервної, професійної підготовки //Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Зб. наук. праць: Донецький інститут внутрішніх справ при Донецькому нац. ун-ті. - 2002. - №1. - С.247256.

18. Іншин М.І. Соціально-правова природи держави служби //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2002. - №19. - С.258264.

19. Іншин М.І. Особливості правового регулювання державної служби //Право і безпека. - 2002. - №2. - С.5256.

20. Іншин М.І. Поняття державної служби в Україні: багатоаспектний підхід //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2002. - №20. - С.331334.

21. Іншин М.І. Сутність та поняття механізму правового регулювання управлінської діяльності ОВС України //Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2002. - №3. - С.128131.

22. Іншин М.І. Правові питання розвитку службово-трудових відносин у сфері державної служби України //Право і безпека. - 2002. - №4. - С.6771.

23. Іншин М.І. Поняття диференціації правового регулювання в сфері державної служби //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2003. - №21. - С.136143.

24. Іншин М.І. Щодо визначення сутності державної служби як різновиду соціально корисної праці //Актуальні проблеми науки трудового права в сучасних умовах ринкової економіки: Матеріали наук.-практич. конф.. - Харків: Нац. ун-т внутр, справ, 2003. - С.2227.

25. Іншин М.І. Особливості обмежень, пов'язаних зі службою в органах законодавчої, виконавчої та судової влади //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - № 22. - 2003. - С.364369.

26. Іншин М.І. Щодо проблем класифікації державних службовців //Право і безпека. - 2003. - №2. - С.9396.

27. Іншин М.І. Поняття і зміст державної служби //Право і безпека. - 2003. - №3. - С.2327.

28. Іншин М.І. Основні підходи до визначення правового статусу державних службовців //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2003. - №23. - С.164167.

29. Іншин М.І. Структура службово-трудових правовідносин //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2003. - №24. - С.234238.

30. Іншин М.І. Визначення сутності державної служби як різновиду суспільно корисної праці //Науковий вісник Юрид. академії МВС: Зб. наук. праць. - 2003. - №3(12). - С.206210.

31. Іншин М.І. Культурно-етичні вимоги до поведінки державних службовців органів внутрішніх справ як елемент їх правового статусу (в збірнику наукових праць Східноукраїнського національного університету ім. В. Даля “Актуальні проблеми права: теорія і практика”. - Луганськ - 2003. №5. - С.5764.

32. Іншин М.І. Сутність та особливості службово-трудових правовідносин в ОВС //Нормативно-правове забезпечення проходження служби в органах внутрішніх справ України: Матеріали науково-практичної конференції 5 березня 2004 р., Харків. - Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. - С.123126.

33. Іншин М.І. Суб'єкти службово-трудових відносин: погляд на проблему //Право України. - 2004. - №3. - С.7882.

34. Іншин М.І. Обмеження як елемент правового статусу державних службовців органів внутрішніх справ //Право і безпека. - 2004. - №3/1. - С.8688.

35. Іншин М.І. Трудовий договір як підстава виникнення службово-трудових відносин на державній службі //Вісник Національного університету внутрішніх справ. - 2004. - №25. - С.377381.

36. Іншин М.І. Юридичні гарантії як фактор стабільності та підвищення ефективності службово-трудової діяльності державних службовців //Право України. - 2004. - №5. - С.8387.