Административное процессуальное право в РФ

Во многих странах устанавливается правило, согласно которому гражданин вправе подать жалобу в суд лишь тогда, когда им использованы все нормативно установленные возможности административного обжалования. В специальных законах устанавливается, до какого уровня может доходить внутриведомственная проверка решений по тем или иным вопросам (как правило, административная проверка действий должностных лиц или их решений ограничивается одной или двумя инстанциями)^[65].

Таким образом, законодательство об управленческом процессе (или административных процедурах) обусловливает необходимость принятия законов, устанавливающих порядок реализации права гражданина на обращение в суд с иском (или жалобой) на противозаконный административный акт должностного лица. Важнейшей характерной чертой российской модели правового регулирования обращения в суд с жалобой на действия (бездействие) или решения должностных лиц является возможность альтернативного обжалования, т. е. гражданин может направить жалобу как в вышестоящий административный орган, так и в суд. В России такой порядок обжалования считается уже много лет демократическим и целесообразным. В литературе можно встретить мнение, согласно которому обосновывается как предпочтительный порядок, когда у лица появляется возможность обращения в суд только в случае, если он уже получил окончательное решение по жалобе от соответствующей административной инстанции. Обосновывается такое положение, на наш взгляд, весьма противоречивыми аргументами, например: "Сами чиновники гораздо лучше разбираются в сферах своих полномочий, нежели суд. Вышестоящие инстанции, как правило, в состоянии без особых затрат установить, действовали их подчиненные в рамках правил или нет. Суду же потребуется время, чтобы разобраться во всех "тонкостях", относящихся к той или иной узкоспециальной области". Если принимать во внимание указанные аргументы, то можно задать вопрос: а зачем тогда вообще нужны административные суды, если чиновники лучше, чем судьи, разбираются в управленческих делах? При этом нужно напомнить, что судьи всякий раз, когда они рассматривают любое дело (юридический спор), сталкиваются с "тонкостями" многочисленных "узкоспециальных" сфер. Указанные аргументы весьма противоречивы и с точки зрения принципа разделения властей: как известно, суды призваны осуществлять контроль за исполнительной властью и обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Думается, что необходимость первоначального соблюдения так называемого "инстанционного" порядка рассмотрения жалобы ограничивает принцип доступности правосудия для граждан.

6. Возрастание сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформирование государственного и муниципального управления.

Общественная практика показывает, что в постоянно развивающемся обществе -- с его многообразными социальными образованиями, с развитием техники и технологий, повышением политико-правовой культуры граждан, и, наконец, с непременно сопутствующим демократическим преобразованиям и переходу к рыночным отношениям повышением чувства собственного достоинства граждан и с возрастанием их личной ответственности за результаты управления -- формируются и более серьезные требования к самому государству (к органам государственного и муниципального управления), ко всем публично-правовым образованиям и институтам, практическая управленческая деятельность которых находится теперь под большим общественным контролем^[66].

Да и законодатель, понимая это, в принятом ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" установил, что специализированные федеральные суды по рассмотрению административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в этот закон (п. 1 ст. 26 закона). Пункт 2 ст. 26 этого Закона предусматривает, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов будут устанавливаться федеральным конституционным законом. Таким образом, становится очевидным, что законодатель отнюдь не исключает возможности формирования в России административных судов.

Особенно заметно повысилась актуальность идеи об учреждении в России административных судов в мае--июле 2000 г., когда Президентом РФ было начато проведение административной реформы, одной из задач которой является обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Создание административных судов было поддержано Президентом РФ^[67]. Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" содержит указание на особую значимость правильного рассмотрения административных дел в свете осуществляемой в России реформы государственной власти.

7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами.

В качестве аргумента против создания административных судов приводят иногда довод о том, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления, -- незначительно^[68]. Однако тому есть ряд объективных причин.

Во-первых, российские граждане в силу известных исторических обстоятельств в советские годы не выработали привычки обращаться по таким вопросам с жалобами в суд: в то время существовали более могущественные органы -- парткомы и начальники, которые служили весьма действенным средством поиска истины^[69].

Во-вторых, доверия к судам у населения в полной мере не существует и по настоящее время (здесь имеется в виду рассмотрение именно административных споров, т. е. споров с должностными лицами)^[70].

В-третьих, возможность обжалования действий (решений) органов управления была установлена в нашей стране законодателем сравнительно недавно в Законе СССР от 30 июля 1987 г. (с изменениями от 2 ноября 1989 г.) "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Это весьма малый срок, чтобы делать какие-то выводы. Статистика говорит не о том, что граждане не хотят обжаловать в суд действия органов управления и должностных лиц, но о том, что еще не в полном объеме созданы условия для такого обращения; рассмотрение споров граждан с публичной властью недостаточно обеспечено юридически, организационно и политически. В литературе отмечается, что в структуре гражданских дел появились новые категории дел:

о защите избирательных прав, об обжаловании нормативных актов, действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (при отсутствии иного судебного порядка обжалования)^[71].

Учитывая сложность современной социально-экономической жизни и длительность судебной процедуры, граждане России не спешат направлять жалобы на действия и решения органов публичной власти в суды -- они обращаются также с жалобами в административные органы, считая этот путь более удобным и привычным^[72]. В литературе отмечается, что судебная процедура рассмотрения жалоб граждан весьма громоздка и длительна по времени^[73]. Поэтому можно сделать вывод, что граждане неохотно используют право на защиту от незаконных действий исполнительной власти^[74]. Конечно, длительное судебное разбирательство -- дело не из приятных, особенно когда решение административного органа уже принято и повлекло неблагоприятные для гражданина правовые последствия. Вместе с тем не вызывает сомнения, что гражданин, проживающий в свободном демократическом обществе и правовом государстве, должен немедленно реагировать на нарушающее действие (решение) органа управления.

Примечательно, что как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. -- 20 326 (а в военные суды обратились 3 504 человека)^[75], в 1994 г. -- 27 000, в 1995 г. -- 34 000^[76].

В 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3 899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 -- жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 -- жалобы на нарушения налогового законодательства, 2 320 -- жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т. д.^[77] В первом полугодии 2000 г. увеличилось количество жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции: например, о признании правовых актов незаконными -- с 1 672 до 1 744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, -- с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%).

Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период времени по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось: например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, -- с 42 тыс. до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными -- с 809 до 684 (или на 15,4%).

Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло: на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10380 до 22919 (в 2,2 раза), по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий -- с 7 406 до 9 221 (или на 24,5%)^[78].

В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненными к ним судами) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными -- с 251 до 295 (или на 17,5%); о нарушениях избирательного законодательства -- с 90 до 262 (в 3 раза).

Вместе с этим следует отметить, что в указанный период сократилось количество жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 дел (или на 25%).

По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательно- . го законодательства, -- с 23 до 50; вместе с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными -- со 115 до 80^[79]. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными^[80]. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три раза чаще обращаться за защитой в суд от действий или решений исполнительной власти^[81].

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных^[82] судах, как арбитражные^[83]: их ежегодный прирост составляет почти 20%^[84].

Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г. возросло на 87,4%, а в 1997 г. -- более чем на 80%^[85] (в 1995 г. их было 23 629, в 1996 г. -- 44 272)^[86]. В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств.

Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. -- 36 639)^[87]. Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно, составил 21,9 и 42,8%. В первом полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов^[88]. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г.^[89] Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т. е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996 г., когда было рассмотрено 8 866 дел) возросло на 70,5% и составило 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности^[90].

Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: в 1998 г. -- 31 073, в 1999 г. -- 85 334.

Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г. -- 21 653, 1999 г. -- 71 938). Если в 1998г. они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 г. -- 84,3%. За 1999 г. арбитражными судами было рассмотрено 8 825, исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. -- 7 582, 1999 г. -- 8 825), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. -- 30,6%; 1998 г. -- 24,4%; 1999 г. -- 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.^[91]

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений, увеличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. -- 38 776, первое полугодие 2000 г. -- 56 430)^[92].

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к судьям за защитой нарушенных прав^[93].

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде^[94]. По мнению ученых, правозащитную функцию прокуратуры следует отразить в Конституции РФ, так как это будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека^[95].

Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуществления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному законодательству, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т. е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами.

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории^[96].

В соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Исполнение законов выражается в виде действий или издания правовых актов, которые являются решениями, направленными на проведение законов в жизнь. Разница между ними состоит в том, что правовые акты представляют собой документы, а действия такой формы не имеют.

Вместе с тем в большинстве случаев и действия по исполнению законов имеют в конечном счете документальное оформление. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением как законов, так и правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля.

Таким образом, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов определенным кругом органов и должностных лиц. Правовые акты управления должны носить подзаконный характер, т. е. должны издаваться в точном соответствии с законами.

Несоответствие закону правовых актов управления может выражаться в следующем:

-- несоответствие правовых актов управления предписаниям установленных в законе норм;

-- выход за пределы полномочий, предоставленных органу,

издавшему правовой акт управления;

-- отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

-- издание правового акта во исполнение отмененного либо

утратившего юридическую силу закона;

-- искажение смысла закона и его норм в изданном правовом

акте управления;

-- неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

-- несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания правовых актов управления^[97].

Прокуратура должна своевременно выявлять противоречащие закону правовые акты управления и принимать меры к признанию таких актов недействительными путем их опротестования или непосредственного обращения с соответствующим требованием в суд, военный или арбитражный суд.

В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предлагается оценивать деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности^[98].

Приказом Генерального прокурора РФ от 1 августа 1995 г. № 41 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" указано на особую важность использования прокурорами права обращения с исками в арбитражные суды в целях реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из административных правоотношений в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей^[99].

Учеными обосновывается идея дальнейшего укрепления порядка осуществления превентивного надзора прокуратуры. Например, прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа; письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех случаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру заранее, и у ее сотрудников имеется достаточно времени для проверки на соответствие этого проекта положениям федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов^[100].

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации"^[101] были внесены изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 (в ред. постановлений Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11 и от 25 октября 1996 г. № 10) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". В этом постановлении отмечалось, "что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ. Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

В случае удовлетворения заявления о признании закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта -- со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В.необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства .массовой информации опубликовать сообщение о признании правового акта недействительным, если он был опубликован данным средством массовой информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке. Совершенствованию подлежит сама судебная процедура рассмотрения дела по иску гражданина к публичной власти, и ее можно будет определить в будущем законе об административном суде и административном процессе. Когда граждане увидят, что в административном суде, у независимого судьи они могут найти защиту и понимание, то, как показывает западно-европейская практика, они станут чаще обращаться в суды. Сегодня все чаще встает вопрос: в случае возникновения конфликтной ситуации между гражданином и публичной властью направлять в суд соответствующую жалобу или же использовать испытанный в советские годы способ урегулирования этих отношений при помощи "связей", подкупа, т. е. использовать режим, формы и способы функционирования "коррумпированного государства"?

Бытует мнение, что "логика социального развития и вслед за ней законодательный процесс рано или поздно приведут к созданию оптимальных правовых форм российской административной юстиции"^[102]. Нам же представляется, что государство должно проявить особую активность и целеустремленность в создании правового механизма, в том числе и судебной защиты гражданина от действий органов управления и их служащих. Именно принятие соответствующих законодательных актов и обеспечит дальнейшее социальное развитие.

Неубедительны также доводы о том, что в современных условиях не сложилась общественная потребность в использовании института административной юстиции, так как практика применения законов об обжаловании действий и решений органов управления в суд характеризуется низкой социальной результативностью^[103], под которой понимается незначительное число таких дел по сравнению с другими делами в судах. Однако эффективность любого правового института, а тем более такого, как судебный контроль за действиями и решениями управления, измеряется, в первую очередь, не числом рассмотренных судами дел, а потенциальной возможностью применения контрольных механизмов по отношению к исполнительной власти независимой судебной властью, которая, проверив фактические материалы дела и реальные обстоятельства, может принять законное и справедливое решение. К тому же, если гражданин будет уверен, что он может обратиться в суд с иском к администрации (исполнительной власти), то число исковых заявлений значительно увеличится^[104]. Но это уже социология будущего, когда, по нашему убеждению, будет опровергнут тезис об .отсутствии в России традиций защиты частных интересов в сфере издания и реализации норм административно-правового характера^[105].

8. Заинтересованность судей в введении в судебную систему административного судопроизводства.

Создание административных судов, думается, поддержат сами судьи^[106], особенно те, которые рассматривают гражданские дела. Ведь суды в настоящее время переполнены делами, а большинство судей работают с явным превышением индивидуальной нагрузки^[107]. По сведениям Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, нагрузка на одного судью в судах районного звена. увеличилась в 1998 г. по сравнению с 1997 г. на 12,9%. Неукомплектованность судейского корпуса приводит к отказам в приеме жалоб и заявлений граждан под разными предлогами. Рассмотрение дел в районных судах тянется нередко годами, что порождает у людей неверие в эффективность судебной власти^[108]. Президент РФ В. В. Путин отмечал 27 ноября 2000 г. на V Всероссийском съезде судей, что нагрузка на судей в последние шесть лет выросла в три раза; "она превышает все нормы и подчас становится причиной судебных ошибок, поверхностного, невнимательного рассмотрения дел"^[109].

Нормы нагрузки судей и работников аппаратов федеральных Судов утверждены в 1996 г. совместными постановлениями Минтруда и Минюста России. В течение последних шести лет вступили в силу новые Уголовный и Гражданский кодексы РФ, другие федеральные законы; компетенция судов общей юрисдикции в гражданском судопроизводстве и в административном производстве (в том числе по обращениям граждан с жалобами на неправомерные действия должностных лиц) была существенно расширена. Поэтому в литературе предлагается принять федеральный закон о приведении штатной численности судей и работников аппаратов судов в соответствие с нормами нагрузки; учитывая широту такой задачи, предлагается увеличение штатной численности судей федеральных судов общей юрисдикции с 16 742 единиц в 2000 г. до 35 734 единиц в 2010 г. (т. е. в 2,1 раза) и работников аппаратов судов -- с 38 379 единиц в 2000 г. до 123 162 единиц в 2010 (т. е. в 3,2 раза)^[110].

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ считает, что для обеспечения доступности правосудия в системе арбитражных судов необходимо, чтобы к 2005 г. в этой системе работало 10 000 судей (увеличение в 3,5 раза) и 20 000 специалистов и обслуживающего персонала (в 5,9 раза больше, чем сегодня); т. е. доступность арбитражного правосудия нужно в будущем обеспечивать уменьшением нагрузки на судей, а следовательно, увеличением числа судей и работников аппарата судов^[111].

Перегруженность судов является серьезным препятствием для .эффективного судебного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, так как в данном случае не обеспечивается оперативное рассмотрение соответствующих дел. Размышляя над этой проблемой, судьи высказываются в пользу скорейшего создания специализированных судов, обосновывая это также и тем, что выделение в российской судебной системе судов общей юрисдикции и арбитражных судов произведено явно не по признаку однородности правовых отношений.

Наряду с судами общей юрисдикции, рассматривающими гражданские и уголовные дела, признается целесообразным создание специализированных административных и финансовых судов, которым можно было бы передать споры, возникающие из финансово-правовых отношений и по вопросам налогообложения^[112]. К подведомственности административных судов предлагается относить все споры, возникающие из административно-правовых отношений, независимо от того, кто является стороной -- юридическое или физическое лицо.

По мнению судей, число подобных дел в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах возрастает. В последнее время много говорится о необходимости создания налоговых коллегий в арбитражных судах, т. е. организационного установления специализации судей в области налогового законодательства (сейчас налоговые споры рассматриваются судебными коллегиями по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений). Однако, по мнению специалистов, существующий на сегодняшний день массив собственно налоговых дел пока не позволяет создать в судах отдельные налоговые коллегии^[113], но в любом случае следует вести речь о специализированных налоговых составах как о менее формализованном образовании в арбитражных судах внутри коллегий. По сведениям Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В. Ф. Яковлева, административные коллегии в арбитражных судах в настоящий момент функционируют как налоговые коллегии^[114].

В будущем вместе с развитием отраслевого публично-правового законодательства соответственно произойдет и увеличение числа жалоб (исков), направляемых в суд. Например, стремительное развитие в последние годы законодательства о государственной службе привело к возникновению подотрасли административного права -- служебного права^[115]. В соответствии с п. 2 ст. 9 ФЗ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственный служащий вправе обратиться в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. Такой же вывод подтверждает и развитие таможенного законодательства, социального, строительного, финансового и налогового права.

Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей общих судов, а следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений. Только в таких условиях может быть сформирована и судебная специализация, направленная на обеспечение качественного правоприменительного процесса в административных судах.

9. Усиление борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.

Создание административных судов и специализированного административного судопроизводства будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной службы, в органах государственной власти и местного самоуправления.

На это прямо указано в докладе "Россия и коррупция: кто кого?", подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом "Информатика для демократии"^[116]. Для укрепления судебной системы одной из основных мер общего характера наряду с такими, как гарантии достойного обеспечения судей и всей судебной системы, совершенствование системы подготовки и отбора судей, укрепление арбитражных судов, обеспечение процедурной и информационной надежности их работы, называется и развитие административной юстиции.

По мнению авторов доклада, в силу отсутствия административной юстиции на сегодняшний день невозможно разгрузить уголовное и гражданское судопроизводство от дел, связанных с рассмотрением административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.

Далее делается вывод о том, что административная юстиция ранее подменялась партийным прессингом, принимавшим различные формы, в том числе и институциализированные, например, -- комитеты партийного контроля. Соглашаясь в принципе с мнением о необходимости развития административной юстиции, следует, однако, указать, что последнюю не следует идентифицировать, как это делается в указанном докладе, с производством по делам об административных правонарушениях. В специальной литературе также отмечается, что административная юстиция и правосудие по административным делам различаются по способам реализации гражданином права на административную жалобу^[117]. Производство по делам об административных правонарушениях -- это одна из форм административной юрисдикции, специальная процедура рассмотрения административно-правовых дел.

Одним из условий, порождающих коррупцию, авторы упомянутого доклада справедливо называют неразвитость и несовершенство законодательства, устанавливающего процедуры подготовки нормативных правовых актов и иных регулирующих и распорядительных актов; все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.

Масштабы коррупции в России приняли в настоящее время угрожающий характер для существования правового порядка, извращая взгляды на право и закон, угрожая ликвидацией самой демократии, а следовательно, и всех реальных законных способов (в том числе и судебного контроля) обеспечения прав и свобод граждан.

О коррупции много и не без оснований говорят, но действенных юридических мер в -борьбе с этим явлением так и не предпринимается (едва ли можно считать важным средством борьбы с коррупцией эпизодически издаваемые указы Президента РФ, в которых устанавливаются меры, уже нашедшие отражение в федеральных законах). О масштабности коррупции говорят следующие данные: в 1996 г. возбуждено 3 688 уголовных дел, связанных с коррупцией в системе государственной службы.

Самую большую часть обвиняемых по этим уголовным делам составляют работников органов государственного управления -- 2 625 чел.; работники органов представительной власти, уличенных в коррупции -- 117; 857 чел. занимали должности в правоохранительных органах^[118]. Среди нарушителей известного Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" выявлено: 77 чел. в органах представительной власти, 469 -- в органах государственного управления и 321 -- в правоохранительных органах.

Структура привлеченных к ответственности коррумпированных лиц, подлежащих преданию суду, такова:

работники министерств, комитетов и структур на местах-- 41,1%;

сотрудники правоохранительных органов -- 26,5%;

работники контролирующих органов -- 8,9%;

работники кредитно-финансовой системы -- 11,7%;

работники таможенной службы -- 3,2%;

депутаты -- 0,8%;

прочие -- 7,8%^[119].

Как видно из приведенных данных, среди нарушителей Указа Президента о борьбе с коррупцией -- и совершившие должностные преступления лица, в большинстве своем являющиеся служащими органов исполнительной власти.

На усиление борьбы с коррупцией направлено и указание Генерального прокурора РФ от 12 августа 1996 г. № 49/7 "О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе"^[120]. В 1995 г. выявлено 270 случаев незаконного участия в коммерческой деятельности налоговых инспекторов. В 1996 г. за взяточничество было привлечено к уголовной ответственности 404 сотрудника органов внутренних дел. Большинство преступлений в таможенной службе (около 40%) совершается при одновременном получении взятки^[121]. Практически во всех этих случаях должностными лицами различного уровня нарушались права, свободы и законные интересы как физических, так и юридических лиц.

Административные суды, о необходимости создания которых говорилось выше, были бы ориентированы на дела по искам граждан к органам внутренних дел, таможенным органам, органам налоговой государственной службы и другим контрольно-надзорным органам, что явилось бы практическим обеспечением не только функции судебной защиты прав и свобод граждан, но и психологическо-предупредительной (превентивной) функцией.

Реальная помощь административного суда многократно увеличивала бы доверие к суду и, следовательно, желание граждан обращаться туда с исками о восстановлении нарушенных прав и свобод. В конечном итоге это способствовало бы сокращению числа случаев вымогательства со стороны государственных и муниципальных служащих за совершение действий, которые вменены им в обязанность российскими законами, служебными должностными инструкциями.

Административные суды будут, в определенной мере, играть роль сдерживающего фактора на пути распространения коррупции, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции.

Как уже отмечалось, успешная борьба с коррупцией немыслима без значительного реформирования государственной и муниципальной служб. Не вдаваясь в детали несовершенства современного законодательства о государственной и муниципальной службах^[122], следует отметить, что его недостатки и являются основной причиной распространенности в государственных и муниципальных органах коррупционных отношений. На это обращают внимание и авторы указанного доклада "Россия и коррупция: кто кого?"; по их мнению, любая антикоррупционная программа в России должна быть увязана с коренным реформированием системы государственной службы.

В качестве важнейших направлений реформы государственной службы указываются: существенное увеличение денежного содержания государственных служащих; отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических чиновников"; принятие Этического кодекса государственного служащего; усиление роли законов в действиях государственных служащих (здесь выделяются такие меры, как уменьшение сферы действия личного усмотрения, установление жесткого порядка взаимодействия служащих и граждан, когда гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников, ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения); повышение престижа государственной службы.

Недостатки и противоречия законодательства о государственной и муниципальной службе усугубляются другими факторами, оказывающими влияние на взаимоотношение органов исполнительной власти, служащих и граждан. Граждане, как правило, плохо информированы о своих правах на получение услуг от администрации, а также об обязанностях чиновников, в том числе о предоставлении гражданам необходимой информации (чиновники порой умышленно скрывают подобную информацию); чрезмерно усложнены бюрократические процедуры принятия административных актов и удовлетворения законных интересов граждан; серьезным фактором распространения коррупционных отношений в сфере государственной службы является также произвольное применение чиновниками мер административного принуждения, провоцирующее граждан на дачу взятки.

10. Отсутствие в административном споре отношений имущественного содержания.

Следует согласиться с мнением В. В. Скитовича, полагающего, что административные правоотношения не имеют и не могут иметь в принципе какого-либо имущественного содержания. Поэтому притязание частного лица к должностному лицу, т. е. спор об административных правах и обязанностях (субъективных публичных правах), не должен разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства, рассчитанных на защиту прав участников регулируемого гражданским законодательством имущественного, товарно-денежного оборота^[123].

Здесь, правда, нужно заметить, что на практике могут встречаться и случаи, когда административно-правовой спор может иметь и имущественное содержание, или когда результаты его рассмотрения могут повлечь имущественно-правовые последствия (финансово-правовые, налоговые споры, споры в области строительства, социальной защиты, государственной или муниципальной службы). Специфика спора о праве неимущественного или даже имущественного характера заключается в содержании отраслевых норм -- как правило, административно-правовых норм, -- на основании которых в порядке гражданского судопроизводства будет рассматриваться соответствующее дело.

Следует уточнить, что административное правосудие, на наш взгляд, также должно основываться на исковом характере судебного производства. В современной литературе аргументы против установления искового порядка рассмотрения заявлений (жалоб, требований) административно-правового характера, как правило, не высказываются.

Следует, правда, вспомнить мнение ученых -- представителей науки гражданского- процессуального права, которые, выступая за замену практикуемых в настоящее время форм обращения в суд, именуемых "жалобами", на "административные иски", не поддерживают идеи создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, "поскольку кодексы об административных правонарушениях подробным образом регламентируют процедурные вопросы деятельности административной юстиции^[124]".

Данное мнение является весьма противоречивым, если вспомнить, что законодательство об административных правонарушениях отличается от административной юстиции ровно настолько, насколько дело об административном правонарушении отличается от административно-правового спора, возникшего между органами исполнительной власти, с одной стороны, и физическими либо юридическими лицами, с другой. Авторами высказывается идея^[125] о создании "единого" модельного Кодекса гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью и подпадающим в настоящее время в большинстве стран СНГ под юрисдикцию арбитражных (экономических, хозяйственных) судов.

Вместе с тем надо отметить, что исковое производство, наряду с характерными для любого вида судебного процесса признаками, будет содержать и многочисленные особенности.

Рассмотрение судом вопроса о законности различных управленческих решений требует соответствующего административно-правового процессуального регулирования. Для этого и целесообразно создавать в системе российского судоустройства административные суды, которые имели бы установленную законодателем специальную подведомственность. В этих судах в рамках искового судопроизводства будут рассматриваться споры о праве -- в данном случае об административном.

Подобный юридический спор возникает между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти, участники которых изначально находятся в неравноправных отношениях (с точки зрения субординационности, подчиненности отношений).

Думается, что данное обстоятельство еще более должно способствовать обеспечению возможности рассмотрения административных исков, независимым судебным органом в рамках специальной ветви российского правосудия -- административного суда, когда участники спора приобретут равный правовой статус сторон специфического юридического процесса с правами, обязанностями, процессуальными возможностями, доказыванием и доказательствами, т. е. получат равную правосубъектность.

Здесь можно использовать опыт европейских государств, в которых система административных судов эффективно функционирует уже продолжительное время. Западноевропейская практика рассмотрения административных дел специальными органами юстиции опирается на систематизированное административное законодательство, которое детальным образом регламентирует процесс принятия административных актов, их реализацию, процедуру обжалования в вышестоящие инстанции, права участников административного производства, статус профессиональных чиновников, их функциональные обязанности, ответственность за. ненадлежащее их исполнение и другие вопросы управленческой деятельности.

Уровень правового регулирования и систематизации российского административного законодательства в этой сфере, к сожалению, невысок. Первый российский опыт судебного рассмотрения дел по жалобам граждан на действия и решения органов государственного управления и их должностных лиц (начиная с 1987 г.) показывает, что число таких дел было незначительным.

Все это говорит о том, что и по сей день в России отсутствуют традиции административно-правовой судебной защиты публичных интересов (прав и свобод) частных лиц и организаций в области осуществления управленческого процесса, издания и применения норм административного права. Указанный фактор оказывает также негативное влияние и на весь ход законотворческой деятельности по формированию российской модели судебной защиты прав и свобод в области функционирования публичной власти.

11. Развитие административной юстиции в системе арбитражного судопроизводства.

В постановлении 5-го Всероссийского съезда судей "О ходе судебной реформы в Российской Федерации и перспективах развития судебной системы" от 29 ноября 2000 г. указывается, что в арбитражных судах дела по спорам, вытекающим из административно-правовых отношений, составляют почти половину всех рассматриваемых дел^[126].

В предусмотренных законом случаях гражданские права могут быть защищены в административном порядке, т. е. путем направления жалобы (заявления) лица в административный орган. Принятое этим органом решение может быть обжаловано в суд. Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что защита гражданских прав может осуществляться как общим, так и арбитражным судом путем признания недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта органа государственного управления или органа местного самоуправления. Следовательно, суд или арбитражный суд могут рассмотреть дело о признании недействительным любого изданного государственным органом или органом местного самоуправления акта ненормативного характера.

В современном арбитражном процессе несмотря на отсутствие формального выделения законодателем видов судопроизводства теоретически рассматриваются три процессуальные формы (три вида судопроизводства): исковое, особое и административное производство. Развитие административной юстиции в арбитражном процессе дает основания выделять в его структуре административное судопроизводство, которое может быть определено как "система норм арбитражного процессуального права, регулирующих и устанавливающих порядок осуществления правосудия по делам, возникающим из публично-правовых отношений, которые обусловлены спецификой"^[127].

Возникающие из административно-правовых отношений споры представляют собой важнейшую часть арбитражного судопроизводства; в настоящее время наблюдается увеличение не только числа таких споров, но и их усложнение. Административно-правовой характер этих отношений обусловлен как необходимостью осуществления судебного контроля за действиями или решениями органов публичного управления и их должностных лиц, так и за неравноправностью сторон публично-правового спора, власте-отношениями между субъектами права и подчиненностью, характерной для участников административно-правовых отношений.

В связи с этим публично-правовой характер отношений, возникающих в процессе осуществления судом контрольно-надзорных полномочий, обусловливает возникновение специальных форм процессуального порядка рассмотрения и разрешения указанных споров, наряду с сохранением общих правил искового производства: основания для возбуждения производства, принципы, письменная форма обращения в суд, наличие в процессе соответствующих стадий, возможность отказа от продолжения процесса и прекращения производства по делу и т. д.^[128]

К основным признакам административного судопроизводства в арбитражном процессе А.В. Абсалямов относит:

1) административное судопроизводство как форма осуществления судебной власти арбитражными судами;

2) рассмотрение дел (административно-правовых споров) происходит по правилам искового производства;

3) регулируется нормами арбитражного процессуального права;

4) наличие специфики отношений сторон в споре, а также участие в деле государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов;

5) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений^[129].

Разбирательство арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, уже несколько лет производится в исковой форме, например: финансово-правовые споры; споры о признании недействительными ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления^[130]; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок. Арбитражные суды рассматривают экономические, а также иные споры, отнесенные к их компетенции (ст. 4 ФЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.).