Административное процессуальное право в РФ

В будущем Административно-процессуальном кодексе следовало бы установить, например, такие положения, как: подсудность дел административным судам; круг лиц, имеющих право обращения в административный суд; основания обращения в суд; допустимость обжалования административного акта; виды административных исков; срок подачи административного иска; порядок рассмотрения исковых требований; процессуальное положение сторон в деле; доказывание и доказательства по административным делам; виды производств в административном процессе; стадии производства по административным делам; особенности решений по административно-правовым спорам и их исполнения.

Таким образом, принятый 22 ноября 2000 г. Государственной Думой в первом чтении проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" требует основательного улучшения не только конкретных положений, но и выработки самой концепции закона, необходимости учета действующих законов о судебной системе, процессуальных кодексов, требований проведения реформы судебной власти и обеспечения доступности российского правосудия для всех заинтересованных лиц. Вместе с тем следует отметить, что обсуждение положений данного законопроекта не должно и затягиваться. В Постановлении V Всероссийского съезда судей выражается надежда, что этот законопроект будет принят и введен в действие "в разумные сроки^[23]", так как он будет способствовать эффективному разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений

4. Административная юстиция в зарубежных странах

административный судопроизводство международный право

Во многих европейских странах административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии)^[1]; активно используются возможности административной юстиции в развивающихся странах^[2]; во многих государствах ведутся дискуссии, предметом которых является становление национальных институтов административной юстиции^[3]. Внимание к административной юстиции в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной:

например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции^[4].

В литератур^[5] традиционно рассматриваются четыре основных способа^[6] осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа^[7]) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов -- судов, трибуналов, коллегий и т. д.^[8]

Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:

1) административный, т. е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют "управленческим типом"^[9] (французским^[10]), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);

2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России);

3) "квазисудебный" (англо-американский^[11], "англосаксонский""), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);

4) административно-судебный ("германский тип"), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды ( суды административной юстиции")^[12] входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов.

Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах:

1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль);

2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые страны Западной Европы)^[13].

Административная юстиция, сформировавшаяся в других европейских странах^[14], имеет определенные отличия, которые также заслуживают внимания при проведении сравнительно-правового исследования. Однако в предмет настоящего научного анализа этот вопрос не входит.

Административная юстиция Великобритании

Англосаксонская система организации административной юстиции характерна для Великобритании^[1] и США^[2]. В этих странах административные споры между гражданами и управлением (в рамках осуществляемого контроля за управлением) рассматривают суды общей юрисдикции (наряду с гражданскими делами)^[3]. Таким образом, англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами, которые называются, как правило, трибуналами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции. Данные органы также имеют название "квазисудебных", так как при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, т. е. по сути речь идет о специальном правосудии. Такие квазисудебные органы стали создаваться в начале XX в. в отдельных отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, трудовым спорам, миграции; трибуналы по вопросам, связанным с Психически больными лицами, и др.).

Членами трибунала могут быть не только юристы, но и лица, имеющие специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается трибунал. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, из числа государственных служащих. Трибунал представляет собой определенную коллегию, состоящую из председателя и двух членов, которые представляют различные интересы или интересы разных субъектов права, разных социальных групп. Общий состав трибунала назначается соответствующим министром. Им же утверждаются процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях (в ред. 1992 г.)^[4], который создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры.

Вместе с тем в Великобритании не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц; на практике источниками административной юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции^[5]. Таким образом, споры между администрацией и гражданами рассматривают как общие суды, так и специально созданные органы административной юстиции --- административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции (например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования),

Англосаксонская система органов административной юстиции представляет собой административные трибуналы, рассматривающие в рамках установленной квазисудебной процедуры административно-правовые споры между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами управления -- с другой. Процедура рассмотрения данных споров представляет собой особую процессуальную форму, непременным содержанием которой является соблюдение таких традиционных принципов процесса, как гласность, состязательность, непосредственность, возможность обжалования принятого решения и пр. Процедура в британских трибуналах менее сложна и формализована, а финансовые расходы сторон менее значительны по сравнению с административными учреждениями США.

Над административными трибуналами стоит надзорный орган -- Национальный совет административных трибуналов, который является консультативным органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за работой нижестоящих трибуналов. В его компетенцию входят обобщение практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и разработка рекомендаций по административной процедуре, включая административные расследования. Совет трибуналов имеет право давать соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на должности.

Традиционно административные трибуналы подразделяются на две большие группы: трибуналы в области управления экономикой (налоговые, промышленные, земельные, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла, свободы предпринимательства, апелляционный, транспортные, лесные) и трибуналы в сфере социального управления (медицинские, пенсионные, по социальному обеспечению, по охране социальных прав детей).

С точки зрения участников, административные трибуналы делятся также на две группы: трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими министрами.

Количество членов трибунала, квалификация и специальность их участников, порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются различными положениями и собственными регламентами^[6].

Административные трибуналы осуществляют деятельность по рассмотрению споров между государственными органами, должностными лицами и гражданами; они рассматривают административные споры в качестве первой инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть направлена непосредственно министру или в специально созданный апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего суда за административным трибуналом.

Процедура рассмотрения споров административными трибуналами устанавливается специальными положениями и регламентами, которые принимаются административными органами. Единого процесса здесь не существует, однако принципиальным является то, что жалобы рассматриваются административными трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными процедурами, соблюдение принципов производства (гласность, состязательность, непосредственность и т. д.); наличие определенных стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие решения, возможность его обжалования); установление процессуального статуса участников разбирательства административного спора и сроков в производстве. Протокол заседания трибунала, как правило, не ведется; участие адвоката является необязательным; не существует строгих процессуальных правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может быть рассмотрено и в отсутствие сторон.

Лицо, считающее, что действия (бездействие) администрации причинили ему ущерб или нарушили его права и интересы, может обратиться в британский суд в случаях: 1) предусмотренных общим правом (или частным, гражданским правом), 2) когда гражданин в зависимости от специальных оснований, установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные решения; 3) когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на право Высокого суда осуществлять судебный контроль и пересматривать решения административных органов.

Суды общей юрисдикции ведут контроль за деятельностью административных трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Общие суды сами могут рассматривать различные административные споры по общим правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов управления, администрации, превысивших свои полномочия. Если имеются основания полагать, что действия администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким образом, органы управления, администрация решают вопросы не только относительно правильности совершения административных действий, но и об их целесообразности, в то время как общий суд обращает внимание только на правовую сторону вопроса, т. е. дает оценку управленческим действиям с точки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют свои надзорные полномочия в отношении административных органов в следующих случаях: если администрация превысила свои полномочия и компетенцию; если администрация, не превышая полномочий, осуществляет правоприменительную деятельность с нарушением законов.

По мнению исследователей, трибуналы обладают следующими преимуществами: 1) быстрота (оперативность) судебного разбирательства, 2). дешевизна; 3) специализация при рассмотрении административных споров, 4) гибкость применения правовых норм в процессе разбирательства дела; 5) отсутствие строгой процессуальной формы рассмотрения дела; 6) свободный доступ для лиц, желающих получить правовую защиту от действий и решений администрации^[7].

Судебная защита от действий или решений администраций реализуется посредством следующих способов^[8]:

судебный приказ, запрещающий совершение не входящих в компетенцию администрации по закону действий;

присуждение возмещения ущерба;

судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действия с превышением властных полномочий;

судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия;

судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста;

судебный приказ, обеспечивающий истребование дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в вышестоящем суде.

Осуществляя надзор за работой административных трибуналов, Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются: незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение законных действий и запрет действий с превышением его юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право использовать и другие средства судебной защиты^[9]: издает распоряжения, запрещающие совершение определенных действий; провозглашает права сторон в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не совершила неправомерных действий. В последующем решение административных трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем -- в палату лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и фактическими данными (доказательствами).

В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. Как было уже отмечено, главным звеном в надзорной деятельности общих судов за .администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения. В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решениия трибуналов только с юридической точки зрения.

В системе административной юстиции Великобритании имеется множество нерешенных организационно-правовых проблем, существуют сложности понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Однако принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым, атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль суда за административными решениями при помощи публично-правовых способов защиты.

Британское административное право в течение последних лет претерпело заметные изменения^[10]. Теперь оно приближается к континентально-европейским представлениям об административном праве. Наряду с административным правом открываются для влияния европейского (административного) права^[11] (т. е. права, сформировавшегося в Европейском Союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов управления по отношению к гражданам^[12].

5. Административная юстиция Германии

Административной юстиции ФРГ в российской специальной юридической литературе уделяется незначительное внимание^[1]. Однако оригинальная немецкая правовая литература по этому вопросу весьма обширна^[2]; изданы солидные комментарии к закону об административном судопроизводстве^[3], учебники по соответствующему учебному курсу^[4].

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам^[5]. Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с последними изменениями от 1996--1997 гг.), определяет, что административное судопроизводство осуществляется независимыми от административных органов судами^[6]. Указанным законодательным актом детально определена процедура подачи и рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в которой, как уже было отмечено, важнейшим является осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция создана для обеспечения, в первую очередь, судебной защиты прав граждан.

Система административного судопроизводства Германии включает три инстанции: Административный суд земли (суд первой инстанции); Высший административный суд земли (апелляционная инстанция); Федеральный административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том ; случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства;

2) для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

История формирования системы административной юстиции в Германии весьма интересна. Среди немецких земель^[7], в которых стали появляться административные суды, осуществлявшие независимую административную судебную деятельность, можно назвать следующие: Бадей^[8] (1863 г.), Прусия^[9] (1872--1875 гг.), Гессен^[10] (1874--1875 гг.), Вюртемберг (1876 г.) и Бавария (1878 г.). Правосудие в высшем административном суде Пруссии было прообразом современного контроля за управлением. Известность приобрели решение административного суда от 14 июня 1882 г. ("Кройцберг-решение")^[11], направленное на преодоление сверхобъемного понимания деятельности государства, или "Вебер-решение" от 1893-- 1896 гг., которое отменило полицейское распоряжение о запрещении представления одноименного спектакля Г. Гауптмана^[12].

Зачатки административного правосудия следует искать в на- ч чале XIX столетия^[13], а отчасти и в раннем Новом времени^[14]. Произошедшее в течении XIX в. строгое отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов^[15], а с другой -- к возникновению административной юстиции, т. е. к учреждению органов самоконтроля за управлением^[16]; в качестве примера можно привести создание в соответствии с § 60 Вюртембергской Конституции от 1819 г. Тайного Совета^[17] с полномочиями инстанции по рассмотрению жалоб (претензий, исков). Образцом для подражания во многих случаях являлось французское контрольное учреждение в своей первоначальной форме (Государственный Совет), которое только в 1872 г. стало играть роль самостоятельного органа правосудия^[18]. К включенной в систему управления административной юстиции у граждан сохранялось недоверие. На этом фоне заметно проявилась тенденция к созданию именно судебной защиты от неправомерных действий со стороны органов управления. На конституционном уровне также предпринимались шаги по установлению действенного судебного контроля за управлением^[19].

В развернувшейся в XIX в. дискуссии о введении судебного контроля за управлением в центре внимания стояли два вопроса, которые и по сей день имеют важное значение для понимания административного правосудия. Первый вопрос: должен ли судебный контроль за управлением осуществляться обычными судами или специально созданными административными судами? Формирование административной судебной юстиции во второй половине XIX в. в Пруссии происходило в споре между О. Бером, который считал, что высшей инстанцией должен быть единый суд для всех гражданских и административных споров (он доказывал необходимость рассмотрения административных дел обычными судами), и Р. Гнайстом, придерживающимся мнения о необходимости учреждения специального административного суда^[20]. Результатом этой дискуссии стало создание в Пруссии трехзвенной административно-судебной юстиции, состоящей из районного, окружного и высшего административных судов. В процессе упомянутых реформ в Бадене и Пруссии было принято решение о выделении специального административно-правового судопроизводства, которое, в первую очередь, распространилось на институционную сферу -- область личной и деловой независимости; при этом был создан Высший административный суд. (Первый административный суд Пруссии был образован в 1863 г. в г. Баден.)

Германское административное судопроизводство того времени характеризовалось энумеративным принципом^[21], т. е. дозволением выборочного обжалования в суд административных актов. Это означало ограничение подсудности административного суда, т. е. в законе устанавливался конкретный перечень споров, дела по которым были подсудны административному суду. Энумеративный принцип административного правосудия господствовал также и во времена Веймарской Республики^[22]. Только после Второй мировой войны .в законодательство Германии была введена генеральная оговорка -- основное условие, дававшее возможность обжалования в административном суде любого административного акта^[23].

Второй вопрос был связан с целью административного судопроизводства: служит ли оно субъективной защите прав отдельных субъектов или обеспечению объективного правопорядка? В то время как южногерманская система была рассчитана на защиту субъективных публичных прав граждан,, административное судопроизводство в соответствии с прусской концепцией, в первую очередь, служило средством соблюдения ненарушаемости объективного правового порядка; субъективная защита прав имела, напротив, второстепенное значение^[24]. Только со вступлением в"силу Основного Закона Германии от 1949 г. одержала верх идея индивидуальной правовой защиты, что, однако, не означает того, что современное административное судопроизводство одновременно не служит обеспечению объективного правового порядка^[25].

В осуществлявшейся немецким государством административной деятельности постепенно расширялась сфера правового пространства для граждан и одновременно уменьшались границы для проведения чисто полицейских мероприятий. Параллельно этому получила развитие и юрисдикция учреждаемых административных судов.

Создание в западноевропейских странах административных судов, т. е. административно-правовой юрисдикции, сыграло решающую роль в процессе позитивного развития административного права. Например, § 182 проекта имперской конституции Германии 1849 г. устанавливал, что административно-судебная юрисдикция обеспечивается не административными органами, а специальными судами. Эта концепция была позднее реализована в немецких свободных ганзейских городах.

Решения Высшего административного суда составляли платформу для систематического проникновения "идеологии" административного судопроизводства во все сферы права. И уже поэтому ему принадлежит особая заслуга в развитии административного права и углублении его теоретических основ^[26]. Создание административных судов, а также практическое осуществление теории разделения властей, установление конституционных форм правления, провозглашение в законах взаимных прав государства и граждан, сужение терминов "полиция" и "полицейская деятельность"^[27] явились основой, на которой происходило рождение нового административного права, регламентирующего управленческие отношения в многочисленных государственных сферах. Полицейское право (или право полиции, полицейской деятельности) с этого момента не исчезает, а начинает новый этап своей истории. И сегодня в западноевропейских университетах читаются лекции по полицейскому праву как важной составной части Особенного административного права^[28].

Русские правоведы, анализируя в начале XX в. вопросы устройства административной юстиции в западноевропейских странах, отмечали преимущества и недостатки действующих там административных судов или квазисудебных органов. К примеру, В. А. Рязановский считал, что прусские низшие административные суды организованы лучше, чем во Франции^[29], -- в их составе присутствует выборный элемент. Например: уездный комитет состоит из председателя -- ландрата -- и шести членов, выбранных уездным собранием; окружной комитет -- из регирунгс-президента, двух назначенных и четырех избранных членов. Члены комитетов не обладали полной независимостью и несменяемостью; они в значительно большей степени соединяли функции активного управления с судебными функциями по сравнению с французскими советами префектур. Уездные комитеты представляли собой органы уездного административного управления и одновременно органы административной юстиции. Поэтому, рассматривая дела подчиненных должностных лиц и учреждений, они часто являлись "судьями в своем собственном деле".

Развитие административного судопроизводства в Германии происходило отнюдь не без сложностей и переломов; даже в XX в. в этой сфере были сделаны шаги назад. В период национал-социализма административное судопроизводство получило свое дальнейшее развитие с институционной точки зрения, и в 1941 г. в сочетании с планами реформирования, взятыми еще из времен Веймарской Республики, -- при роспуске Прусского Верховного административного суда, Административного суда в Вене и высших специальных судов^[30] -- декретом Гитлера был создан Административный суд рейха^[31]. Вследствие выведения из судебной юрисдикции "политических" решений руководства Германии, создания специальных судов, а также возрастающего влияния национал-социалистического правового мышления^[32]административное судопроизводство как инструмент защиты субъективных прав граждан практически стало терять всякий смысл; влияние административных судов было сильно ослаблено и в других областях^[33]. Декретом фюрера и имперского канцлера "Об упрощении управления" от 28 августа 1939 г.^[34]административно-судебное разбирательство было поставлено в зависимость от необходимости обеспечения тайны самим управлением (органами по рассмотрению жалоб), и окончательно решением Германского Рейхстага от 26 апреля 1942 г. административное судопроизводство, как и другие отрасли правосудия, было подчинено "фюреру и рейхсканцлеру как высшей судебной инстанции"^[35].

После 1945 г. административное судопроизводство было восстановлено и прежде всего в советской разделительной зоне. Однако уже в 1952 г. оно было полностью упразднено государственным руководством ГДР^[36], хотя ст. 138 Конституции ГДР от 1949 г. предусматривала защиту граждан в административных судах. Судебный контроль за административной деятельностью не соответствовал принципу единства государственной власти. Тогдашний Председатель Государственного Совета В. Ульбрихт на Бабель-сбергской конференции в 1958 г. сделал весьма многозначительный по своим последствиям вывод о том, что в социалистическом государстве едва ли стоит говорить о "специальном административном праве", которое возникло вместе с "бюрократической государственной машиной буржуазии"^[37]. На месте сугубо формального производства, обеспечивающего защиту прав граждан независимыми административными судами, возникло производство, имеющее дело с обращениями граждан, в котором результат меньше всего зависел от общего правового масштаба урегулирования процессуальных вопросов и был обусловлен "потребностями" сложившейся общественной практики и социальной "пригодностью". Учрежденное производство по административным жалобам^[38] граждан характеризовалось отсутствием установленных законодательным путем формальных процедур. Заявление понималось не столько как средство правовой защиты, сколько как инструмент "демократического" участия в образовании социалистического общества^[39]. Только в 70-х гг. в ГДР смягчилось отношение к административному праву, а позднее Законом "О подсудности и производстве судами проверки административных решений"^[40] от 14 декабря 1988 г. была предоставлена возможность обжалования в судах общей юрисдикции узко ограниченного круга административных решений в рамках несостязательного процесса (производства)^[41]. Это означало, что орган управления, чье решение должно быть проверено, не являлся участником процесса; состязательность между государством (управлением) и гражданами не вписывалась в модель социалистического общества.

После заключения 18 мая 1990 г. государственного договора ГДР с ФРГ в соответствии со ст. 19 (абз. 4) Основного Закона ФРГ устанавливались гарантии судебного обжалования административных актов, и вместе со вступлением в силу Договора об объединении 3 октября 1990 г.^[42] высокоразвитое федеральное административно-процессуальное право ФРГ большей частью распространилось на территорию бывшей ГДР. В части организации судебной системы какое-то время действовали переходные положения^[43]. Создание административного судопроизводства в новых пяти землях^[44] Германии составляло основную задачу формирования государственно-правовых отношений в бывшей ГДР.

Как уже было отмечено, административная юрисдикция была восстановлена вскоре после окончания Второй мировой войны в различных оккупационных зонах^[45]. В 1949 г. законодатель создал федеральный конституционно-правовой базис для независимой и эффективной административной юрисдикции в западных оккупационных зонах и в Берлине. Несмотря на то что Федеральный административный суд Германии с местонахождением в Берлине был образован еще в 1952 г., единое федеральное Положение об административном судопроизводстве^[46] вступило в силу только 1 апреля 1960 г. Еще ранее инициированные и долгие годы обсуждавшиеся предложения по реформе судопроизводства и созданию административной юрисдикции (а именно социальной, финансовой юрисдикции и общей административной юрисдикции) с целью принятия единого Положения об административном процессе были первоначально отклонены. Реформы ограничились лишь принятием Положения об административном судопроизводстве в качестве процессуально-правовой основы общей административной юрисдикции.

Германский законодатель установил норму обеспечения независимой судебной юрисдикции, а также обеспечения защиты отдельных лиц от противоправных действий со стороны государственной власти в гражданской правовой сфере. Дополнительная гарантия защиты прав индивидуумов содержится в конституционных положениях (абз. 3 ст. 1 Основного Закона Германии), которые фиксируют для граждан дополнительную возможность подачи жалоб в конституционный суд (например, о нарушении органами государственной власти чьих-либо гражданских прав).

Первые два предложения абз. 4 ст. 19 Основного Закона, которые являются "короной правового государства"^[47], гласят: "Если права какого-либо лица Нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Поскольку не установлена иная подсудность, то используется обращение в суд общей юрисдикции"^[48]. Данное конституционно-правовое установление играет ключевую роль в оформлении судебного контроля за управлением. Из него прежде всего вытекают два требования: во-первых, отсутствие пробелов в области защиты прав и, во-вторых, эффективность судебной защиты.

Отсутствие пробелов в области защиты прав основано, в свою очередь, на двух факторах: во-первых, защита должна осуществляться против акта "публичной власти", во-вторых, ищущий защиты должен доказать факт нарушения своих прав.

Под публичной властью в смысле ст. 19 (абз. 4) Основного Закона германский федеральный Конституционный суд понимает только исполнительную власть (т. е. "защита осуществляется судьями, а не против судей"). Если парламентский закон нарушает основные права лиц, то можно обращаться с жалобой непосредственно в Конституционный суд, во всяком случае тогда, когда не требуется применения административного решения и основанного на нем использования защиты права в специальных судах. Основательной проверке и контролю подлежат все акты исполнительной власти, которые могут повлечь за собой нарушение прав.

Гарантия правовой защиты, содержащаяся в абз. 4 ст. 19 Основного Закона ФРГ, реализуется тогда, когда идет речь о нарушении конкретных собственных прав лица, т. е. целью является защита прав, принадлежащих отдельному лицу. В связи с этим Основной Закон ФРГ не дает возможности для предъявления "популярного" иска (жалобы) с целью защиты прав граждан. В такой же степени едва ли найдут понимание у законодателя и требования, содержащиеся в "общественном" иске (или "альтруистском общественном иске"), когда какое-то объединение преследует защиту не принадлежащих ему субъективных прав, а интересов общественности^[49]. Это может продолжаться до того времени, пока законодатель в обычных законах не предоставит этим объединениям особые полномочия по направлению в суд исков. Если же исходить из конституционно-правового обеспечения защиты прав, то следует отметить, что в некоторых землях Германии была установлена возможность направления исков в суд и коллективных субъектов, например, в области -охраны окружающей природной среды^[50].

В упомянутой ст. 19 (абз. 4) Основного Закона ФРГ речь идет не только об основных правах, но и обо всех признанных правопорядком и независимо от уровня и иерархии правовых норм субъективных правах; в первую очередь, имеются в виду те права, которые обозначаются в законе как "субъективные публичные права". Понятие "субъективного публичного права" трактуется, как правило, в соответствии с развитым О. Бюлером учением о "нормативной защите"^[51] и объединяет все признанные правопорядком индивидуальные интересы ("легитимные интересы", они определяются в итальянском или испанском праве). Для признания субъективного права за лицом не требуется, чтобы правовая норма, в которой содержится субъективное право, включала четко определенное требование или словосочетание "право на... (что-то)". Принципиальное значение заключается в том, чтобы данная правовая норма в соответствии с объективизированной волей законодателя служила не только интересам общественности, но и (и это обязательно) индивидуума^[52]. При этом в правовом споре все зависит от индивидуального интереса того лица, который ссылается на спорную правовую норму. Отграничение правовых норм, которые преследуют цель содействия интересам индивидуума и фактически благоприятствуют ему, может быть чрезвычайно сложным. Во многих правовых сферах, например в области строительного права, часто нельзя определенно сказать, исходя из простого чтения закона, включает ли в себя правовая норма субъективное право. В правовой практике следует принимать в расчет казуистику судов, которые, как правило, проявляют максимум внимания при признании субъективного права.

Требование относительно эффективности правовой защиты не вытекает непосредственно из текста Основного Закона, но является результатом толкования и конкретизации конституции германским Конституционным судом, который постоянно подчеркивает, что абз. 4 ст. 19 Основного Закона гарантирует не только формальное право и теоретическую возможность обращения в суд, но и реальные притязания на эффективный судебный контроль. Действенность правовой защиты прежде всего обусловлена временным фактором: если за судебной защитой обращаются с опозданием, то она может оказаться неэффективной. Суды должны получать возможность вмешиваться в дело до того, как наступят непоправимые, неблагоприятные последствия или ущерб. Абзац 4 ст. 19 Основного Закона заключает в себе требование предварительной правовой защиты, которая наряду с отменой административных решений должна обеспечить и возможность издания временных распоряжений, которые обязывают управление к определенному поведению. Данный вопрос будет далее рассмотрен более обстоятельно.

Поскольку ст. 19 (абз. 4) Основного Закона содержит требование максимального исключения из практики "непоправимых административных решений", то из нее вытекает необходимость превентивной (предотвращающей неблагоприятные последствия) правовой защиты. В случае угрозы возникновения правонарушений, влекущих непоправимые последствия, в рамках предварительной судебной защиты должна быть обеспечена возможность издания судебного решения по запрещению проведения причиняющих ущерб неправомерных мер со стороны управления (например, запрет исполнения так называемого "реального акта" или административного акта).

Предварительная судебная защита задумана в качестве исключения, как возможный путь обеспечения прав лиц в конкретных случаях. В каждом случае возможно проведение полного судебного разбирательства, которое и должно соответствовать требованию эффективной правовой защиты. Требование обеспечения эффективности правовой защиты распространяется на все инстанции административного процесса. Чем больше правовых средств имеют участники административного процесса, тем продолжительнее сам процесс. При этом все формальные обременения, допускаемые в административном процессе, должны служить общей цели обеспечения правовой защиты индивидуумов.

Право лица на обращение в суд (абз. 1 ст. 101 Основного Закона -- "никто не может быть изъят из ведения своего законного судьи") и право быть выслушанным в суде в соответствии с законом (абз. 1 ст. 103 Основного Закона) относятся также и к административно-судебному процессу^[53]. В случае нарушения этой юридической гарантии, как и в случае нарушения абз. 4 ст. 19 Основного Закона или нарушения других основных прав, каждый может обратиться с жалобой в Конституционный суд.

Девятый раздел Основного Закона Германии -- "Правосудие" -- содержит ряд положений, которые являются конституционными рамками для организации судопроизводства в целом, что распространяется и на административную юрисдикцию. Статья 92 Основного Закона определяет, что судебная власть осуществляется федеральным Конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными Основным Законом, и судами земель. Федеральная судебная юрисдикция в Германии, за исключением отдельных специальных сфер, предусмотренных конституцией, -- правовая защита промысловой деятельности, военная судебная юрисдикция (уголовные дела о воинских преступлениях), дисциплинарное судопроизводство, а также защита государства^[54], -- ограничивается действующими верховными судами, которые выступают прежде всего в качестве кассационных инстанций. Независимость судей, а также связанный с этим их особый служебно-правовой статус гарантируются во всех инстанциях и для всех отраслей правосудия ст. 97--98 Основного Закона ФРГ.

Главный аргумент в пользу выделения административного судопроизводства в самостоятельную процессуальную отрасль содержится в ст. 95 Основного Закона. Из пяти перечисленных в этой статье высших судов три относятся к сфере административного судопроизводства: Федеральный административный суд, Федеральный финансовый суд и Федеральный социальный суд. Исходя из этого конституционный законодатель аргументирует создание двух особых областей административного судопроизводства, т. е. финансовой и социальной административно-правовой юрисдикции, а также общего административного судопроизводства. Такая судебная специализация последовательно соблюдается законодателем^[55].

В соответствии с п. 1 ст. 74 Основного Закона конкурирующая законодательная компетенция распространяется на материю судоустройства и судебного процесса (судопроизводства). Это означает, что земли имеют законодательные полномочия только тогда и в тех объемах, когда федеральный законодатель уже не работает в этих сферах. Только в 1965 г. на федеральном законодательном уровне были оформлены различные отрасли административной юрисдикции; землям оставалось урегулировать лишь незначительный круг вопросов. В отличие от организационного дифференцирования, предложения по процессуально-правовому упрощению всех трех частей административной юрисдикции (финансовой, социальной и общей административно-правовой) высказывались уже давно.

В 1953 г. был принят Закон о социальных судах^[56], явившийся первым законодательным актом, который стал регламентировать процессуальные отношения в одной из трех указанных сфер административного судопроизводства. Затем были сформированы социальные суды, т. е. создана трехзвенная социально-судебная юрисдикция: первая инстанция -- социальные суды; апелляционная инстанция (находится в землях Германии); кассационная инстанция федерального социального суда (располагается в г. Кассель). В состав социального суда входят один профессиональный судья и два заседателя (почетные судьи), каждая из двух других инстанций состоит из трех профессиональных судей и двух заседателей.

Процессуальное право финансово-судебной юрисдикции, которое в соответствии с абз. 6 ст. 108 Основного Закона Германии урегулировано федеральным законом, в 1965 г. в связи с принятием Положения о финансовых судах^[57], впервые получило свои федеральные законодательные основы. Финансовое судопроизводство -- это особое административное судопроизводство. Постепенно осуществлялось формирование финансово-судебной юрисдикции, которая на сегодняшний день состоит из двух звеньев: в каждой земле Германии создан один или несколько финансовых судов, над которыми находится учрежденный в качестве кассационной инстанции еще в 1950 г.^[58] Федеральный финансовый суд, с местонахождением в г. Мюнхен. В то время как сенаты земельных финансовых судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей, сенат Федерального финансового суда образуют пять профессиональных судей. Финансовые суды рассматривают иски против финансовых органов, связанные с налогообложением, сбором пошлин и пр.

Общая административно-судебная юрисдикция (наряду с социальными и финансовыми судами) формировалась довольно продолжительное время, одновременно с созданием единого федерального процессуального права. В 1960 г. было принято ПобАС^[59]. Как и социально-судебная юрисдикция, система общего административного процесса состоит из трех звеньев: административные суды, высшие административные суды (в землях Германии) и Федеральный административный суд с местонахождением в Берлине. В отличие от социальных судов, судебные палаты (коллегии) административных судов состоят из трех профессиональных судей и двух заседателей; сенаты Федерального административного суда включают в себя по пять профессиональных судей.

С 1960 г. ПобАС изменялось несколько раз. Правда, первые полтора десятка лет действия этого закона прошли без существенных нововведений, поскольку он вполне обеспечивал осуществление установленных в ст. 19 (абз. 4) Основного Закона Германии конституционных гарантий.

До настоящего времени произошло уже пять крупных изменений и дополнений этого законодательного акта. Причиной внесения первых изменений стало принятие в 1976 г. Закона об административно-процессуальной деятельности^[60] (Закон об административных процедурах). Второе изменение последовало в связи с принятием Закона "Об уменьшении нагрузки судов в сфере административно- и финансово-судебной юрисдикции" от 31 марта 1978 г.^[61] Этот Закон был издан в связи со стремительным ростом числа исковых требований, направляемых в административные и финансовые суды.

Третье изменение Положения об административном судопроизводстве произошло в связи с принятием Закона от 17 декабря 1990 г. "О новом регулировании административно-судебного процесса"^[62]. Это явилось, в свою очередь, первым за последние тридцать лет его действия крупномасштабным реформированием административного процесса в Германии. Текст Положения претерпел серьезные изменения и дополнения. Обновленный закон вступил в силу с 1 января 1991 г.

Цель нововведений состояла прежде всего в придании административному процессу гибкости, прочности и в его усовершенствовании. Если судить об этих изменениях в общем плане, то многие положения указанного нормативного акта подверглись конкретизации и дальнейшему развитию. Ряд организационных и процессуальных вопросов федеральный законодатель умышленно оставил открытыми, давая тем самым возможность законодателям земель вносить необходимые изменения и дополнения.

Так, например, некоторые земли Германии установили, что иск об отмене административного акта и иск об обязывании административного органа издать определенный административный акт необходимо направлять непосредственно против органов управления, а не против общины, чьи органы издали или не исполнили этот административный акт. В законе также нашли отражение изменения в сфере так называемой "предварительной судебной защиты" в административном суде.

Первое существенное "структурное" изменение (оно же, по сути, является четвертым изменением) Положения об административном судопроизводстве произошло в связи с введением 11 января 1993 г. Закона об уменьшении нагрузки на судопроизводство^[63], распространившегося и на судей в общих административных судах.

Шестой закон^[64], внесший изменения в ПобАС, был принят 1 ноября 1996 г. и вступил в силу 1 января 1997 г. Целью этого закона стали укрепление процесса и ускорение процессуальной деятельности^[65]. Установленная и гарантированная конституцией страны возможность притязания на так называемую "предварительную защиту" в административном суде со временем потеряла свою ценность.

Поэтому возникла необходимость в использовании всех возможностей упрощения и оптимизации судебного административного процесса. Сокращение и ускорение административного процесса наряду с совершенствованием разрешительного производства (процесса по разрешению органами управления совершения соответствующих действий) представляют собой также важные условия экономического соревнования в рамках Европейского Союза. Центральным элементом шестого закона, внесшего изменения в ПобАС, является введение особого режима апелляционной и обычной жалобы.

Дискуссия об упрощении процессуального права различных отраслей административно-судебной юрисдикции началась еще в 50-е гг. во времена разработки первых проектов трех Положений о судопроизводстве. Тогда законодатели посчитали необходимым создать такое административное процессуальное право, которое было бы "наглядным, практическим и более подходящим для научного анализа и развития"^[66]. Тем самым была бы гарантирована и улучшена правовая защита граждан, с тем чтобы во всех трех отраслях административного судопроизводства утвердился одинаковый стандарт правовой защиты.

Дискуссия об этом была продолжена после издания всех трех Положений об административном судопроизводстве в 1957 и в 1962 гг. Под руководством К. Г. Улев 1966 г. была начата работа над единым Законом об административном суде в Высшей школе административных наук в г. Шпайер, которая завершилась подготовкой так называемого "Шпайеровского проекта"^[67]. Этот проект взяла за основу образованная в 1971 г. Координационная комиссия по унификации Положения об административном судопроизводстве, Положения о финансовом судопроизводстве и Закона о социальных судах, в которую вошли представители заинтересованных федеральных министерств, всех трех судебных юрисдикции, адвокатуры, налоговых органов и научной общественности. В 1979 г. комиссия подготовила и предложила для обсуждения свой проект Положения об административном процессе.

Этот проект стал фундаментом разработанного правительством проекта Положения об административном процессе^[68], который был представлен на рассмотрение Бундестага.