Парламентский контроль в России и зарубежных странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

“ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ”

Юридический факультет

Кафедра конституционного права России и зарубежных стран

Дипломная работа

Парламентский контроль в России и зарубежных странах

Специальность 030501 - «Юриспруденция»

Специализация 021101 - государственное право

Зав. кафедрой д.ю.н., проф. Зражевская Т.Д.

Студент Грибченко А.В.

Руководитель к.ю.н., доц. Стародубцева И.А.

Воронеж 2013

Содержание

Введение

1. Понятие и формы парламентского контроля в России

1.1. Понятие, объекты, субъекты и формы парламентского контроля

1.2. Отчеты и ответственность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой

1.3. Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации

1.4. Уполномоченный по правам человека Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации как органы, содействующие парламентскому контролю

2. Формы и специфика парламентского контроля в зарубежных странах

2.1. Особенности развития и формирования парламентского контроля в Великобритании и США

2.2. Сравнительная характеристика основных форм контроля в ФРГ и Италии

3. Развитие парламентского контроля в Российской Федерации

3.1. Принятие Федерального закона «О парламентском контроле» как позитивная тенденция развития российского законодательства

3.2. Направления совершенствования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

Введение

Одной из важнейших функций парламента является контроль над деятельностью правительства. Эта функция является необходимой для реализации принципа сдержек и противовесов в демократических государствах. Круг полномочий исполнительной власти сегодня столь же широк, сколь велики возможности злоупотребления ими. Чтобы избежать этого, необходимо контролировать деятельность органов исполнительной власти. Для этого создан институт парламентского контроля, целью которого является достижение более эффективной деятельности правительства, пресечение нарушения органами исполнительной власти прав и свобод граждан, анализ практики осуществления этими органами действующего законодательства.

Контрольная функция парламента исторически возникла первой. Согласно Великой хартии вольностей, принятой в 1215 году в ходе политической борьбы в Англии, никакой налог не мог взиматься без согласия Совета королевства (аналога Палаты лордов). Тем самым был установлен контроль Совета королевства над королевскими расходами.

На протяжении практически всей своей истории нашему государству присуща сильная исполнительная власть. В СССР парламентский контроль хоть и был закреплен нормативно-правовыми актами, но не реализовывался практически. Часть 2 статьи 19 Конституции РСФСР 1978 года закрепляла положения о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Но Верховный Совет собирался на сессии всего на несколько дней ежегодно, а потому не играл в системе государственных органов сколько-нибудь значительной роли.

Преобразования, проводимые в течение последних десятилетий, привели к серьезным изменениям системы высших органов власти, которые оказали значительное влияние на взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти. Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации 1993 года Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. законов Рос. Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. № 4. - Ст.445. Россия является демократическим федеративным государством с республиканской формой правления. Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. «Но действенного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства так и не было создано, в итоге образованная модель дала сбой - злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали повседневной реальностью. К тому же деятельность Правительства была не всегда эффективной» Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика / Е.В. Коврякова - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2005. - С. 192..

Актуальность темы дипломной работы обусловлена недостаточностью исследований наукой механизмов взаимодействия парламента и правительства, в частности, парламентского контроля. Тема взаимодействия актуальна из-за недостаточной эффективности реализации на практике контрольных полномочий органов государственной власти, что влияет на борьбу с коррупцией, чрезвычайно важной на современном этапе развития России. Ученые исследуют данный вопрос с разных сторон: рассматривают функционирование отдельных органов, различные виды контроля, касаются зарубежной модели взаимодействия Скоков А.В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля / А.В. Скоков // Российская юстиция. - 2009. - № 5. - С. 12-16; Демидов М.В. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля / М.В. Демидов // Российская юстиция. - 2009. - № 5. - С. 20-25; Александрова С.П. Великая Ремонстрация и требования английского парламента о контроле над исполнительной властью / С.П. Александрова // История государства и права. - 2009. - № 12. - С. 14-20..

Позитивной тенденцией развития российского законодательства является принятие в мае 2013 года Федерального закона «О парламентском контроле»⁴⁴ О парламентском контроле: Федер. закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ ( в ред. от 13.05.2013г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - N 19, ст. 2304,, в котором предусмотрены 18 форм парламентского контроля и закреплены варианты решений, которые палаты Федерального Собрания Российской Федерации могут принять по результатам мероприятий по осуществлению парламентского контроля. В 2013 году также внесены дополнения в Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», расширяющие перечень оснований проведения парламентских расследований по фактам нарушения должностными лицами исполнительной власти антикоррупционного законодательства.

Исходя из вышесказанного, считаю необходимым проанализировать механизм контроля парламента за исполнительной властью в России и зарубежных странах с целью повышения его эффективности в нашей стране.

Таким образом, актуальность дипломной работы обусловлена:

1) развитием федерального законодательства, регулирующего парламентский контроль в России;

2) недостаточной эффективностью механизма воздействия парламента Российской Федерации на органы исполнительной власти по результатам мероприятий по осуществлению парламентского контроля (невозможность отставки Правительства Российской Федерации или отдельных федеральных министров);

3) необходимостью повышения роли парламента по контролю за правительством в России на основе положительного опыта зарубежных стран.

Целью дипломной работы является исследование правового регулирования парламентского контроля в Российской Федерации и зарубежных странах (Великобритании, Италии, Соединенных Штатах Америки, Федеративной Республике Германия) и практики его реализации.

Все это позволит нам создать на научной основе целостное представление о механизме осуществления парламентского контроля в истории и существующей реальности отечественного парламентаризма, а также наметить возможные пути его дальнейшего развития в целях наиболее эффективного функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

1. Исследовано понятие и правовое регулирование парламентского контроля, его объекты и субъекты.

2. Рассмотрены основные формы парламентского контроля в России и зарубежных странах.

3. Разработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Дипломная работа выполнена на основе научных трудов российских ученых: М.В. Баглая, Е.В. Ковряковой, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Окунькова, С.В. Степашина, А.В. Хамукова, Е.С. Шугриной и других.

1. Понятие и формы парламентского контроля в России

1.1 Понятие, объекты, субъекты и формы парламентского контроля

Этимологические особенности слова «контроль» позволяют определить, что под контролем понимается установление правильности обстоятельств дела (от фр. сontrerole - противосвиток). Однако в конституционно-правовом значении под этим словом понимается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него, подчас, неодинаковый смысл.

Так, например, Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также выделял контроль политический и правовой. Разновидностями правового контроля являются: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется посредством критики действий органов правительства при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции, назначения парламентского следствия. Также Г.Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля⁵⁵ Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика / Е.В. Коврякова - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2005. - С. 10..

Современные российские и зарубежные авторы, как правило, не дают дефиниции парламентского контроля, перечисляя его формы и раскрывая их содержание. Стоит отметить, что в современной зарубежной литературе существует несколько определений парламентского контроля.

Так, по мнению французских исследователей, парламентский контроль - это «комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой».

Е.В. Коврякова дает следующее определение, согласно которому парламентский контроль - это «…система норм, регулирующая установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.)»⁶⁶ Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX - начале XX в. / С.Л. Долиновский // История государства и права. - 2008. - № 23. - С. 21-23..

Хочется отметить тот факт, что часто в научных трудах ученые анализируют формы парламентского контроля, но не дают его определения вообще. В настоящей работе мной под парламентским контролем понимается разновидность управленческой функции законодательного (представительного) органа государственной власти, представляющей собой сложную, органически взаимосвязанную систему проверки и наблюдения за функционированием исполнительной власти, оценки эффективности ее деятельности. Исходя из данного определения видно, что субъектами данных правоотношений является парламент и правительство.

Исходя из данного определения видно, что субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство.

Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Цель парламентского контроля - выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства. Предполагается разумным привести классификацию задач (этапов) парламентского контроля, данную В. Стеффани применительно к деятельности Германского Бундестага:

1) получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тем или иным вопросам. Для решения этой задачи могут быть использованы различные источники, например: сообщения в СМИ, доступ к банкам данных, парламентские слушания и т.д.;

2) предварительная обработка полученной информации, осуществляемая в парламентских комиссиях и комитетах, а также в парламентских вспомогательных служебных органах и службах;

3) анализ и оценка полученной информации, осуществляемый посредством проведения совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий, а также обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (или его отдельной палаты в бикамеральных парламентах)⁷⁷ Бурьянов С.А. Государственная политика Российской Федерации в сфере свободы совести на рубеже тысячелетий / С.А. Бурьянов // Право и политика. - 2000. - № 1. - С.31.;

4) выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, в том числе и возможность непосредственного применения санкций.

Классификацию форм парламентского контроля современные авторы проводят по разным основаниям. По мнению Корниловой А.А., классифицировать формы парламентского контроля следует следующим образом: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Таким образом, критериями классификации парламентского контроля будут являться: органы, осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля; содержание; процедура и основания парламентского контроля, действующий политический режим и т.д.

1. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяют:

· Парламентский контроль, осуществляемый собственно парламентом (примером является парламентский запрос Государственной Думы РФ).

· Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами, комитетами, комиссиями (в том числе расследовательскими), отдельными депутатами.

· Парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, которые не входят в структуру парламента (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека; в качестве зарубежных примеров можно назвать такие структуры, как научно-информационные службы Конгресса США, омбудсмен для вооруженных сил в Швеции, Федеральная счетная палата Германии).

2. По времени осуществления парламентского контроля:

· Упреждающий парламентский контроль, осуществляемый как самим парламентом, так и его вспомогательными органами, целью которого является недопущение незаконной и неэффективной деятельности исполнительной власти.

· Сопутствующий парламентский контроль, наиболее часто применяемый в сфере финансово-бюджетного контроля⁸⁸ Грачева Е.Ю. Финансовое право / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова. - 2-е изд., перераб. И доп. - М.: Юристъ, 2005. - С. 34., задачей которого является осуществление контроля парламента за выполнением того или иного закона в ходе его реализации.

· Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (или бездействия) ее представителей, т.е. неправильного решения в определенной ситуации.

3. По содержанию:

· В сфере соблюдения прав человека.

· В финансово-бюджетной сфере.

· В сфере обороны и безопасности.

· В сфере охраны окружающей среды и т.д.

Мировой опыт свидетельствует о том, что существуют и другие классификации парламентского контроля.

4. Информативный (консультативный) контроль (например, общие и частные запросы, проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов или комиссий, расследования, проводимые следственными комитетами (Германия) и т.д.).

5. Санкционирующий (резолютивный) или решающий парламентский контроль (решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров и т.д.).

6. В зависимости от расстановки политических сил в парламенте: парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль, осуществляемый оппозицией.

7. Специальный и общий парламентский контроль.

8. По процедуре: гласный и негласный.

9. По поводам контроля: конкретный и абстрактный.

1.2 Отчеты и ответственность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой

Положения о данной форме парламентского контроля закрепляются в п. «ж» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁹⁹ О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федер. закон от 08.05.1994г. № 3-ФЗ (в ред. от 07.05.2013г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999, - N 28, - Ст. 3466. и части 1, 2 ст. 38 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹¹⁰ О Правительстве Российской Федерации: Федер. Конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (в ред. от 07.05.2013г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - № 51. - Ст. 5712.⁰. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты, а члены Правительства обязаны на них отвечать. Вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания. Депутат, предварительно задавший письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица вправе задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня выступить в течение не более 5 минут по существу письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты имеют возможность в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. Е.В. Коврякова предполагает целесообразным ввести как во Франции практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы, с тем, чтобы депутаты могли использовать это право, когда палата не заседает¹¹¹ Клочкова Ю.А. Институт омбудсмена в России и Европейском Союзе: опыт сравнительного анализа / Ю.А. Клочкова // Международное публичное и частное право. - 2007. -№ 4. - С. 10-14.¹. Министры должны уведомить члена парламента о том, что государственные интересы не дают им возможности ответить на этот вопрос либо потребовать продления срока для сбора необходимой информации.

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, правительство РФ представляет Госдуме ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Госдумой. Даная норма была внесена законом РФ от 30 декабря 2008 года о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении правительства Российской Федерации". Соответствующие дополнения были внесены в Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации". Впервые эта конституционная норма была применена в 2009 году - 6 апреля премьер-министр России Владимир Путин выступил в Госдуме с первым отчетом о работе правительства. Он рассказал о плане антикризисных мер, подвел итог дискуссиям по пенсионной системе и Единому социальному налогу.

Глава правительства начал выступление с характеристики экономической ситуации в России в начале 2009 года. По мнению премьера, она принципиально не отличалась от мировой, которая переживала нелегкие времена - наблюдалась безработица и сокращался ВВП. В то же время он заявил, что российские рыночные и социальные институты, несмотря на их несовершенство, выдержали кризис. По его словам, действия властей России способствовали тому, чтобы стоявшая на пороге угроза развала национальной банковской системы отступила.

Премьер-министр сообщил, что Россия направляет в 2009 году на борьбу с последствиями кризиса 1,4 триллиона рублей из федерального бюджета, а в целом, с учетом эффекта от снижения налогов, средств Центрального банка, Фонда национального благосостояния и других источников, на борьбу с последствиями кризиса и восстановление экономики на эти цели будет потрачено 3 триллиона рублей. Приоритетом для российских властей он назвал восстановление деловой активности и внутреннего спроса, а также стимулирование инноваций и структурную перестройку реального сектора. Он отметил, что за 8 лет после введения плоской шкалы поступления по этому налогу возросли в 12 раз, и эти доходы бюджета превышают сборы по НДС. Отчет Владимира Путина продолжался 75 минут. На заседании присутствовали 437 депутатов из 450. После своего выступления председатель правительства ответил на вопросы парламентских фракций. Со вторым отчетом глава правительства выступил 20 апреля 2010 года. Премьер рассказал, что сделано властями в период глобального экономического кризиса для стабилизации ситуации в финансовом секторе, поддержки реального сектора экономики, выполнения социальных обязательств государства. Путин констатировал, что худшие прогнозы влияния кризиса на экономику РФ не оправдались: удалось обойтись без секвестирования бюджета¹¹² Демидов М.В. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля / М.В. Демидов // Российская юстиция. - 2009. - № 5. - С. 20-25.², более того, по факту его расходы увеличились на 27,4% при одновременном снижении доходов на 29%. Премьер-министр заявил, что российская экономика вышла из рецессии в хорошей форме и уже понемногу восстанавливается. Глава правительства отметил, что царящий в экономике позитив позволяет властям постепенно сокращать поддержку экономики и с 2011 года правительство может отказаться от формирования в рамках бюджета специального антикризисного фонда. Кроме того, Путин сообщил, что больше нет необходимости откладывать повышение ставки отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования с 3,1% от фонда оплаты труда до 5,1%. Премьер пообещал, что власти продолжат снимать бюрократические барьеры, мешающие развитию предпринимательства. По словам главы правительства, заявительный порядок открытия нового бизнеса будет расширен на всю экономику.

Одной из главных задач экономики он назвал дальнейшую борьбу с ростом цен. Премьер заявил о необходимости выхода на уровень годовой инфляции в 5-6%. По мнению главы правительства, во многом успешный выход из кризиса стал возможен благодаря грамотной бюджетной политике правительства. Премьер сообщил, что правительство утвердит соответствующую программу, предложенную Минфином. В результате ее внедрения большая часть расходов будет осуществляться через государственные долгосрочные целевые программы в соответствии с функциями государства и определенными властями приоритетами. В программах будут сконцентрированы все средства, которые расходуются по различным ведомствам и уровням государственной власти, а также внебюджетные источники. В частности, указал Путин, появятся программы комплексного развития образования, здравоохранения, науки, жилищного строительства, и для каждой из таких программ будут введены индикаторы результативности.

Кроме того, глава правительства заявил о необходимости разработать новую, более справедливую модель межбюджетных отношений. По словам Путина, центр должен поощрять лучшие регионы, стимулируя все территории к развитию. Выступление премьера длилось 83 минуты. На заседании присутствовали 445 депутатов Госдумы из 450. После выступления Путин ответил на 12 депутатских вопросов. В числе прочего депутатов интересовали тарифы на ЖКХ, дорогой роуминг, проблема переработки отходов, экологическая ситуация.

Ст. 117 Конституции РФ предусматривает ответственность Правительства перед Государственной Думой, но стоит отметить, что выражение недоверия высшему органу исполнительной власти весьма затруднено. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может быть внесено группой в составе не менее 1/5 от общего числа депутатов Госдумы. Это требование о недоверии является более высоким, чем требование к резолюции порицания во Франции (10%)¹¹³ Коршунов С.А. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления. Автореф. Дис. … канд. Юрид. наук / С.А. Коршунов. - Казань, 2006. - С. 24. ³. Госдума рассматривает данный вопрос в течение семи дней после его внесения. Согласно ч.ч. 2, 4 ст. 149 и ч. 6 ст. 150 Регламента Государственной Думы вопрос о недоверии Правительству исключается из порядка работы палаты в случае, когда в ходе обсуждения депутаты-инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 90 человек. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. Если Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Некоторые исследователи, относят процедуры вотума недоверия Правительству к отечественным «парламентским реликтам», отмечая, что подобная ситуация стимулирует создание «карманного» законодательного органа, послушного воле главы государства, но не подлинного выразителя воли народа.

1.3 Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации

Согласно части 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации¹¹⁴ Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. законов Рос. Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008г.) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2009. № 4. - Ст.445.⁴ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. В соответствии со ст. 19 Регламента Государственной Думы к числу контрольных полномочий комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению, относятся: подготовка запросов в Конституционный Суд России в соответствии с решением палаты, организация проводимых Госдумой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты.

Комитеты и комиссии образуются, как правило, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Е.В. Коврякова отмечает недостаточную проработанность деятельности комитетов и комиссий. Ст. 29 Регламента устанавливает лишь право запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Но обязанность последних предоставлять эти документы и материалы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривает. Часть 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет лишь правило о безотлагательном ответе должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций и предоставлении ими запрашиваемых документов и сведений на обращение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.

Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»¹¹⁵ Стенина В.К. Парламентский контроль в парламентских республиках и монархиях / В.К. Стенина // Международное публичное и частное право. - 2007. - № 2. - С. 20-23.⁵ регулирует расследование палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства, а именно: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также закон устанавливает основания, формы, процедуру парламентского расследования, права и обязанности должностных лиц, привлекаемых к участию в данном расследовании.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, которые стали известны членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думой, а также предложение Уполномоченного по правам человека о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Но процедура возбуждения парламентского расследования весьма затруднена, что делает практически невозможным создание парламентской комиссии.

При осуществлении своей деятельности комиссия вправе:

· Запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования. Должностные лица обязаны предоставить указанную информацию в течение 15 дней.

· Приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц, а также граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию.

· Опрашивать приглашенных лиц, только если они не являются подозреваемыми или обвиняемыми.

· Предложить должностным лицам и гражданам предоставить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию.

Выводы комиссии по окончании расследования оформляются в итоговом докладе, в котором могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, предложения о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. правовой зарубежный парламентский контроль

Особенностью становления института парламентского контроля в России можно считать опережающее законодательное регулирование статуса и полномочий аналогичных органов, создаваемых в субъектах РФ. Так, Закон Калининградской области «О депутатских расследованиях в Калининградской области» в ред. Закона от 19 июня 2003 года N 277 прямо устанавливает, что депутатские расследования являются одной из форм контроля Калининградской областной Думы за соблюдением законодательства Калининградской области. В качестве целей депутатских расследований Закон устанавливает: - укрепление демократического порядка организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Калининградской области; - информирование общества об обстоятельствах и причинах негативных событий, имеющих общественную значимость, а также выработке рекомендаций по ликвидации последствий таких событий, их недопущению.

Стоит также отметить, что важным вопросом при введении в практику государственной и общественной жизни института парламентского расследования является разграничение таких расследований от предварительного расследования, проводимого компетентными органами в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ, и от судебного следствия.¹¹⁶ Садовникова Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 3. - С.32.⁶ Депутатское расследование не подменяет собой предварительное следствие, проводимое правоохранительными органами, рассмотрение дел в судах, а также не имеет преюдициальности, то есть не является обязанностью для судов принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные при проведении депутатского расследования.

1.4 Уполномоченный по правам человека Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации как органы, содействующие парламентскому контролю

Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена).

Институт омбудсмена - относительно новое явление для российской правовой практики, хотя он хорошо известен конституционному законодательству европейских стран и США, как хорошо зарекомендовавший себя механизм защиты прав и свобод человека.

Впервые должность омбудсмена была учреждена в Швеции в 1809 г. В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека.

Официально должность уполномоченного по правам человека в России была учреждена Конституцией 1993 г. Пункт «д» ч. 1 ст. 103 Конституции отнес к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности уполномоченного по правам человека. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который был принят 26 февраля 1997 г¹¹⁷ Клочкова Ю.А. Институт омбудсмена в России и Европейском Союзе: опыт сравнительного анализа // Международное публичное и частное право. - 2007. - С.45.⁷. Данный Закон определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. В ст. 8 названного закона предусматривалось, что в срок не позднее 30 дней с момента вступления его в силу Государственная Дума была обязана назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Однако только 22 мая 1998 года тайным голосованием на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был назначен депутат Государственной Думы О.О. Миронов.

Статья 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека» предусматривает, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но при этом российский омбудсмен не принимает жалобы на решения Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное положение полностью противоречит самой идее института - обеспечения гражданских прав, нарушенных государственными органами и служащими. Вступая в должность, Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы, в соответствии с которой он клянется защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести. Согласно п. 1 ст. 20 упомянутого закона, получив жалобу, Уполномоченный в РФ имеет право отказать в принятии жалобы к рассмотрению, при этом отказ обжалованию не подлежит. В Уполномоченном российский гражданин должен видеть должностное лицо, стоящее на защите его прав, а не ограничивающее его права.

Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является его независимость, определяющая компетенцию его деятельности. Очевидно, что деятельность Уполномоченного по правам человека в России распространяется лишь на органы исполнительной власти.

Учреждение в России института Уполномоченного по правам человека означает признание государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к другим правозащитным институтам.

«Роль и положение омбудсмена в правовой системе России существенно отличаются от западных стран. Поскольку правовое государство в России, в рамках которого российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции, находится лишь в стадии формирования, основной задачей омбудсмена становится обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических правонарушений. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы и принятие упомянутого Федерального конституционного закона и структурирование службы Уполномоченного. Принятие ситуации, что в современной жизни важнее человек, а не государство, потребует многих лет и, возможно, десятилетий».

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания Российской Федерации за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации»¹¹⁸ О Счетной палате Российской Федерации: Федер. закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013, - N 14, - Ст. 1649.⁸ была создана Счетная палата Российской Федерации - постоянно действующий орган государственного финансово-бюджетного контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Основными задачами Счетной палаты являются:

· определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

· оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

· проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

· осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.

Для осуществления возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Осуществляя свои полномочия, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Госдумой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расходных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

2. Формы и специфика парламентского контроля в зарубежных странах

2.1 Особенности развития и формирования парламентского контроля в Великобритании и США

В рамках истории британского парламентаризма в конце XIX - начале XX в. демонстрируется становление современных для Великобритании форм контроля законодательной власти над исполнительной¹¹⁹ Бурьянов С.А. Государственная политика Российской Федерации в сфере свободы совести на рубеже тысячелетий / С.А. Бурьянов // Право и политика. - 2000. - № 1. - С. 12-15.⁹. Автор указывает на специфику взаимоотношений парламента и правительства в рассматриваемой стране - министры как члены правительства одновременно являются членами одной из палат парламента.

Парламентский контроль за правительством со стороны палаты общин заключается в том, что члены палаты вправе задавать вопросы министрам по конкретным делам, предлагают обсуждение конкретных вопросов правительственной политики, вносят поправки к тронной речи и предложения о назначении следственных комитетов для расследования отдельных случаев. Однако парламентский контроль во всех этих случаях лишен необходимых санкций. Крайней мерой, на которую имеет право палата общин при осуществлении своего контроля над правительством, является вотум недоверия, в принципе влекущий за собой отставку правительства, но это не влечет за собой обязательной отставки правительства, которое на законных основаниях может решить остаться у власти. Применение указанной санкции в процессе парламентского контроля возможно только при согласии на это самого правительства. Депутат, желающий задать вопрос министру, должен дать палате письменное уведомление о его содержании. Если депутат желает получить письменный ответ, оно представляется за семь дней, если же он хочет получить устный ответ - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Депутат может предложить министру далеко не любой вопрос. Спикер вправе не принять вопрос депутата, посчитав его недопустимым. Как правило, отводятся вопросы, относящиеся к сфере ведомств иностранных и внутренних дел, обороны, казначейства²²⁰ Johnson N. Parliamentary Questions and the Conduct of Administration // Public Administration. 1961. Vol. 39. Summer. P. 136.⁰.

Другой формой парламентского контроля являются предложения, посредством которых депутат может вынести на обсуждение палаты общин какой-либо вопрос, предлагая, тем самым, палате рассмотреть его и принять по нему решение. В случае если предложение депутата будет принято при голосовании, оно становится решением палаты общин. При этом член палаты общин, намеревающийся внести предложение, должен дать уведомление об этом в палату и найти второго депутата, который согласен поддержать данное предложение. Как показывает практика, особо выделяются предложения, имеющие чрезвычайное общественное значение. Такие предложения подлежат обсуждению безотлагательно. Признание предложения, общественно значимым, зависит от спикера. При этом член палаты общин должен иметь разрешение палаты на вынесение такого предложения, которое считается предоставленным, если его поддерживают не менее 40 депутатов. Если в разрешении отказано, этот вопрос не может быть поднят вновь в той же сессии парламента. В первой половине XX в. предложения такого рода выносились редко, ввиду сложности процедурных правил. Так, если в 1882 - 1901 гг. из 154 предложений этого рода было принято 131, в 1902 - 1920 гг. из 163 предложений - 116, а в 1921 - 1939 гг. - из 114 предложений - 28, то в 1939 - 1958 гг. из 103 предложений было принято к обсуждению только 10²²¹ Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. 1960. N 3. P. 272.¹.

Еще одной формой парламентского контроля являются поправки к тронной речи короля, которой открывается каждая сессия парламента. Тронная речь фактически готовится правительством, и в ней излагается программа деятельности правительства на текущий год. При заслушивании тронной речи любой член парламента (как палаты общин, так и палаты лордов) вправе предложить поправку к тронной речи, в которой выражается пожелание соответствующей палаты правительству. Формирование палатой общин следственных комитетов обусловлено тем, что в ней, в отличие от парламентов некоторых других стран, не существует постоянных комитетов и комиссий, предназначенных для контроля за правительством. Следственные комитеты назначаются для решения конкретного вопроса и по окончании работы прекращают свое существование. Работа парламентских следственных комитетов завершается составлением докладов.

Особое место в парламентском контроле деятельности исполнительной власти со стороны палаты общин занимает контроль за финансами. Он состоит в первую очередь в контроле над расходованием правительством утвержденных парламентом денежных средств. Этот контроль слагается из проверки смет, представляемых палате общин министерствами, и из проверки отчетов о расходовании средств. Для этой цели в палате общин создаются два соответствующих комитета. Комитет по сметам расходования назначается палатой общин с 1912 г.²²² Гранкин И.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования с законодательной ветвью власти и институтом Президента РФ / И.В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 2. - С.17-19.² Комитет призван обеспечить контроль палаты общин над расходованием средств министерствами в соответствии с целями, указанными парламентом.

К основной тенденции развития парламентской формы правления в сфере взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в Великобритании в конце XIX - первой половине XX в. следует отнести постепенное достижение полного и согласованного взаимодействия парламента и правительства, что обусловлено сложившейся двухпартийной системой, формируемым вследствие этого однопартийным правительством, пользующимся поддержкой парламентского большинства, а также высокой политической и правовой культурой как политической элиты, так и населения страны, сложившейся в ходе длительной эволюции демократических институтов в стране.

США являются президентской республикой, и это отражается на контрольных функциях парламента. На протяжении всей своей истории Конгресс занимался контролем за исполнительной ветвью власти. Первые несколько конгрессов ввели такие важные методы контроля, как специальные расследования, требования к докладам Конгрессу, решения по исследованиям и использование процесса ассигнований в целях наблюдения за деятельностью исполнительной власти. Кроме того, в наши дни нормы публичного права и правила Конгресса расширили его возможности по осуществлению контроля над исполнительной властью. Однако до принятия законодательного акта "О реорганизации" 1946 г. контрольные функции парламента не получали ярко выраженного признания в публичном праве. Указанный акт требовал от палаты представителей и постоянных комиссий Сената осуществления "постоянного наблюдения" в пределах своих юрисдикционных полномочий за программами и органами власти. И, начиная с конца 1960-х годов, Конгресс стал уделять повышенное внимание контролю. Среди причин этого, по данным Исследовательской службы Конгресса, увеличение числа и объема федеральных программ; увеличение расходов, связанных с разрастание органов власти, персонала, включая служащих по контракту; рост (до недавнего времени) дефицита бюджета. Конгресс и Белый дом контролируются разными партиями. Партийные разногласия по вопросам о приоритетах также усиливали конфликт между законодательной и исполнительной властями. Также в этот период многие комментаторы, аналитики и законодатели утверждали, что президент и должностные лица исполнительной власти превышают свои полномочия в различных областях, таких, как захват средств, привилегии исполнительной власти, военные полномочия, демонтаж федеральных программ без согласия Конгресса. Кроме того, случаи мошенничества, коррупции, срывы федеральных программ, некомпетентное управление - все это стало мишенью для повышенного внимания со стороны общественности и законодателей. Таким образом, усиление контроля над исполнительной властью в соответствии с принципом разделения властей было призвано сбалансировать взаимоотношение законодательной, исполнительной и судебной властей.

Конституция США, принятая в 1787 г., предоставила Конгрессу обширные полномочия для осуществления контроля и расследования деятельности исполнительной ветви власти. Конституционные полномочия Конгресса для проведения контроля исходят из таких ясно выраженных и подразумеваемых положений, как:

1. Право кошелька. Конституция предусматривает, что "никакие деньги не могут быть взяты у Казначейства, кроме ассигнований, сделанных в соответствии с Законом". Каждый год комитеты по ассигнованиям палаты представителей и Сената рассматривают финансовую практику и изучают потребности федеральных органов власти. Процесс ассигнований позволяет Конгрессу осуществлять обширный контроль над деятельностью исполнительных органов власти. Финансирование большинства федеральных органов и программ регулярно пересматривается. Конгресс может определять точные цели, на которые деньги могут быть потрачены, регулировать уровни выделения средств и отменять или сокращать устаревшие или неэффективные программы.

2. Право организовать исполнительную ветвь власти. Конгресс имеет право создавать, отменять создание, реорганизовать и финансировать федеральные департаменты и органы власти. Он имеет полномочия назначать или повторно определять функции департаментов и органов власти, предоставлять новые полномочия и определять штат служащих администраций. Таким образом, Конгресс осуществляет верховную власть над организацией и политикой исполнительной ветви власти.

...