Парламентский контроль в России и зарубежных странах

3. Право приводить все законы в исполнение в соответствии со своими собственными перечисленными полномочиями. Статья I предоставляет Конгрессу широкий диапазон полномочий, такие, как право облагать налогом, выпускать деньги; регулировать внешнюю торговлю, торговлю между штатами; объявлять войну; обеспечивать создание и содержание вооруженных сил; создание почтовых отделений. Дальнейшее перечисление этих особых полномочий составляет так называемый эластичный пункт, который дает Конгрессу право "издавать любые законы, которые он сочтет необходимыми и надлежащими для осуществления названных правомочий и всех других полномочий, предоставленных Конституцией Правительству Соединенных Штатов, или любому ведомству, или должностному лицу". Ясно, что эти положения предоставляют широкие полномочия регулировать, осуществлять контроль за деятельностью ведомств, установленной в соответствии с законом²²³ Исследовательская служба Конгресса США. Руководство по надзору ( подготовлено для использования Конгрессом в качестве общего руководства для проведения надзора) / ИСК. - Библиотека Конгресса: Пер. с англ. М.: Ассоциация «1000001», 2000. - С. 132.³.

4. Право расследования и допроса. Традиционный метод осуществления функции контроля - это расследования и запросы относительно деятельности в исполнительной ветви власти. Законодатели должны знать, насколько эффективно и действенно выполняются программы, насколько хорошо должностные лица отвечают на законодательные директивы и как общество воспринимает программы. Расследовательский метод помогает обеспечивать более ответственное поведение государственных чиновников, при этом вооружает Конгресс информацией, необходимой для формулирования нового законодательства.

5. Право импичмента и утверждения в должности. Право импичмента предоставляет Конгрессу мощный инструмент расследования предполагаемого неправомерного поведения в области исполнительной (и судебной) власти, а также устранения такого поведения путем осуждения и увольнения виновного лица с должности. Процесс утверждения в должности не только включает определение пригодности кандидата на должность в исполнительной или судебной областях, но также и представляет возможность исследовать текущую политику и программу органа наряду с той политикой и программами, которые кандидат намеревается проводить.

Правовым основанием парламентского контроля и парламентского расследования в США выступает в основном прецедентное право. Многочисленные прецеденты Верховного Суда устанавливают и поддерживают широкие и емкие полномочия Конгресса предпринимать действия по надзору и расследованиям, пользуясь при этом всеми источниками информации, позволяющей ему выполнять свои законодательные функции. В условиях отсутствия конституционных ограничений в полномочиях Конгресс и его комитеты имеют фактически полное право в принудительном порядке собирать информацию, необходимую для выполнения законодательных функций, от исполнительных органов, частных лиц и организаций, а в определенном объеме эта информация может быть предана гласности. Более того, хотя Конституция не содержит ясно высказанного положения, которое конкретно давало бы полномочия Конгрессу проводить расследования и получать объяснения в целях выполнения законных функций, многочисленные решения Верховного Суда твердо установили, что следственные права Конгресса необходимы для осуществления его законодательных функций. Так, например, в деле Уоткинс против Соединенных Штатов Суд пишет об объеме прав на проведение расследований: "Право Конгресса проводить расследования присуще законодательному процессу. Это право широкое. Оно включает в себя расследования, касающиеся исполнения существующих законов, а также предложенных законодательных актов, в которых существует необходимость". Суд далее подчеркивает, что право Конгресса проводить расследования достигает своего пика, когда вопрос касается ущерба, обмана, злоупотреблений и недобросовестного администрирования в каком-то департаменте правительства. Право расследования, далее пишет Суд, "распространяется на область расследований в департаментах Федерального Правительства, связанных с выявлением коррупции, злоупотреблений и ущерба". Первые конгрессы "проводили расследования, касающиеся подозрений в коррупции и злоупотребления властью правительственными чиновниками. Впоследствии в серии решений Суд признал, что существует опасность для эффективного и честного поведения правительства, если применение законодательного права расследовать факты коррупции в исполнительной власти будет ненадлежащим образом затруднено". Исходя из этого, Суд заявил, что он признает "право Конгресса проводить расследования, а также обнародовать случаи коррупции, злоупотреблений властью и неэффективной деятельности правительственных органов²²⁴ Александрова С.П. Великая Ремонстрация и требования английского парламента о контроле над исполнительной властью / С.П. Александрова // История государства и права. - 2009. - № 12. - С. 14-20.⁴".

Хотя права Конгресса на расследования широкие, они все же не являются неограниченными. Верховный Суд предостерегает, что право на расследование может быть реализовано только "в порядке содействия исполнению законодательных функций и не может быть использовано только для выявления". Суд Уоткинса выделил следующие ограничения: "Нет общих полномочий выставлять на показ личные дела отдельных лиц, не имея на это оснований в плане деятельности Конгресса…».

Конгресс не является равным образом ни органом, в принудительном порядке применяющим законы, ни судебным органом. Эти функции выполняются исполнительными органами и юридическими ведомствами правительства. Ни одно расследование не представляет собой конец дела. Вслед за ним должны последовать юридические действия. Более того, комитет по расследованиям имеет только право рассматривать вопросы в пределах полномочий, переданных ему вышестоящим органом. Однако, коль скоро определены его юрисдикция и полномочия, связь с расследуемым вопросом, относящимся к области его полномочий, нормы закона о расследовании комитетом являются существенными и широко охватывающими".

Деятельность Конгресса США в области контроля и расследований обеспечивается его научно-информационными службами (Исследовательской службой Конгресса США, Управлением оценки технологии, Бюджетным управлением Конгресса и Главным ревизионным управлением)²²⁵ Кочнева А.А. Парламентский контроль над правительством. // Депутатский запрос как форма парламентского контроля / А.А. Кочнева // Актуальные проблемы современной науки // Право и политика. - 2005. - № 10. - С. 46.⁵, модели которых нередко использовались другими странами для формирования национальных парламентских служб.

Исследовательская служба Конгресса (ИСК) является специализированным подразделением Библиотеки Конгресса США, основанной в 1800г. Она обеспечивает американский парламент необходимой информацией. Сюда входит помощь в анализе предложений, связанных с изменением законодательства по наиболее важным политическим проблемам (объективная оценка последствий, могущих наступить при реализации законопроекта, а также затрат, необходимых для его введения в силу). Работу ИСК обеспечивают следующие отделы: права, экономики, образования и социального обеспечения, экологии и природных ресурсов, внешней политики и национальной обороны, научной политики, правительственных органов и проблем внутренней политики. Однако функции данной службы не ограничиваются только подготовкой докладов по комплексной оценке и анализу крупных проблем. Она также занимается выпуском периодических изданий, текущим избирательным информированием членов Конгресса по интересующим их направлениям, проведением семинаров, симпозиумов, курсов обучения и повышения квалификации депутатов.

Создание Управления оценки технологии в 1972 г. было направлено на предотвращение принятия решений, которые могут отрицательно повлиять как на природную, так и на общественную среду. Оно разрабатывает соответствующие проекты по запросам от председателя одного из комитетов Сената, палаты представителей или объединенного комитета двух палат. В среднем на это уходит 1,5 - 2 года. Кроме того, Управление по входящим в его компетенцию вопросам готовит специальные издания, в том числе итоговые отчеты. Его возглавляет Совет по оценке технологии, в котором на равных основаниях представлены обе палаты Конгресса - шесть сенаторов (три республиканца и три демократа) и шесть членов палаты представителей (также по три от каждой партии). Кроме того, 13-м членом в него входит директор Управления оценки технологии, но он не имеет права голоса. Управление состоит из трех отделов: по вопросам энергетики, сырья и материалов, а также международной безопасности; по вопросам здравоохранения и "наук о жизни", а также по проблемам информационных технологий и природных ресурсов.

В 1974 г. в соответствии с Законом об усилении контроля Конгресса над государственным бюджетом было создано Бюджетное управление. Оно состоит из 226 человек, возглавляется директором, который назначается на четыре года спикером палаты представителей и председателем Сената по представлению бюджетных комитетов палат. В структуру Управления входят два функциональных отдела (главного юрисконсульта и отдел по связям с другими правительственными организациями) и шесть научно-информационных отделов (анализа бюджета, финансов, налогов, природных ресурсов и торговли, людских ресурсов и социального развития, национальной безопасности). Его функции состоят: в информировании бюджетных комитетов по всем вопросам, входящим в их компетенцию, а также комитетов палаты представителей и Сената по вопросам ассигнований; учете доходов и расходов Конгресса; оценке государственных расходов на пять лет вперед, связанных с рассматриваемыми Конгрессом законопроектами, а также расходов штатов и местной администрации для выполнения федеральных законов; разработке прогнозов экономической ситуации на пятилетку²²⁶ Олер Р. Парламентский контроль за деятельностью разведывательных служб / Р. Олер. - Бундестаг. Бонн, 1992. - С. 72.⁶.

Главное ревизионное управление, основанное в 1921 г., по своим функциям и статусу отличается от перечисленных выше служб. Оно информирует Конгресс о "разумном, законном и эффективном расходовании выделенных парламентом бюджетных средств", а также разрабатывает рекомендации, направленные на совершенствование работы проверяемых организаций. Управление представляет отчет тому ведомству, которое отвечает за надлежащее расходование денежных средств или руководит проверенной организацией. Генеральный ревизор, возглавляющий Главное ревизионное управление, назначается президентом на 15 лет по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий и обеих палат (президент делает свой выбор из 5 - 6 кандидатов, которых выдвигает комиссия). Он не может состоять в какой-либо партии и заниматься политической деятельностью. Штат управления насчитывает более 5000 человек. Оно состоит из семи крупных отделов, которые, в свою очередь, разбиты на группы по направлениям (транспорт, сельское хозяйство, оборона и т.д.). Управление имеет филиалы, находящиеся в 14 крупных городах США, во Франкфурте-на-Майне (для западногерманского региона) и в Гонолулу. В основном в ходе работы Главного ревизионного управления обнаруживаются ошибки, связанные с низкой квалификацией исполнителей или руководителей. При вскрытии правонарушений уголовного характера соответствующая информация передается в суд.

В соответствии с разд. 4 ст. II Конституции США 1787 г. президент, вице-президент и все гражданские должностные лица отстраняются от должности, если в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках (в данном случае речь идет о любых проступках президента, подрывающих авторитет правительства и доверие к нему). При осуществлении этой процедуры каждая палата Конгресса играет свою особую роль. Палата представителей возбуждает преследование в порядке импичмента и формулирует обвинение, а Сенат осуществляет судебные функции, рассматривая дело по существу, и принимает решение (для признания лица виновным необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов, после чего оно подлежит уголовной ответственности на общих основаниях). Сенат может большинством голосов принять дополнительное решение о дисквалификации и отстранении лица от занятия в будущем федеральной должности, если сочтет уместным это в данном деле.

Таким образом, право Конгресса по принесению импичмента представляет собой уникальный инструмент контроля, зарезервированный на случай особых обстоятельств, когда обычные способы воздействия не дают результатов.

2.2 Сравнительная характеристика основных форм контроля ФРГ и Италии

ФРГ и Италия являются парламентскими республиками. Так, президент ФРГ избирается коллегией (Федеральным собранием), в состав которой входят все депутаты Бундестага и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель. Он наделен широкими полномочиями, однако большинство актов президента требуют контрасигнатуры главы правительства или соответствующих министров, несущих за них ответственность. Президент не является главой правительства. Он выдвигает кандидатуру на пост канцлера, который избирается Бундестагом (т.е. пользуется доверием парламента). Министры назначаются и увольняются президентом по предложению канцлера.

Для организации стабильного правительства в ФРГ действует "конструктивный вотум недоверия", предусмотренный ст. 67 Основного закона ФРГ 1949 г. Это означает, что ответственность перед бундестагом несет только канцлер (правительство уходит в отставку со сменой федерального канцлера). Кроме того, бундестаг вправе выразить ему вотум недоверия, если в проекте резолюции будет содержаться кандидатура нового канцлера и просьба об отстранении от должности прежнего (в ФРГ это произошло в 1982 г., в результате чего Гельмут Шмидт ушел в отставку и одновременно был избран новый канцлер - Гельмут Коль; в 2005 г. канцлер Г. Шредер сам инициировал эту процедуру в отношении себя).

В Италии отсутствует "конструктивный вотум недоверия". Каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может требовать ухода правительства в отставку. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, министры коллегиально ответственны за действия правительства и индивидуально - за действия своих ведомств. Резолюции недоверия правительству должны быть подписаны не менее одной десятой членов палаты (ст. ст. 94, 95 Конституции Итальянской Республики 1947 г.). Кроме того, возможно принятие резолюций по определенному вопросу, которые вносятся председателями фракций, 10 депутатами или 8 сенаторами. Многопартийность в парламенте, частые расхождения партий во мнениях приводят к тому, что правительства уходят в отставку, не дожидаясь постановки вопроса о доверии. Только за послевоенные полвека в Италии сменилось более 50 советов министров.

Итальянский парламент вправе задавать правительству устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю в палате отводится для устных вопросов).

Со стороны немецкого парламента также возможны обращения к правительству (так называемые большие и малые запросы, вопросы депутатов). Они наиболее часто используются в качестве средства парламентского контроля за правительством. "Большие запросы", как правило, связаны с возникшей крупной политической проблемой, требуют письменного ответа и могут повлечь обсуждение в бундестаге. "Малые запросы" затрагивают конкретные факты, при этом поднятые вопросы парламентом не обсуждаются. Еженедельно, в течение трех часов, любой депутат может получить ответы на заранее заданные вопросы членам правительства, депутаты могут поставить дополнительные вопросы во время обсуждения. В соответствии с п. 9 Положения о порядке проведения "часа вопросов" вопросы задаются не позднее чем за сутки до их проведения в письменной форме, если они представляют "особый общественный интерес". В остальных случаях они подаются в секретариат бундестага не позже чем за трое суток до начала его рабочей недели. Кроме того, возможно ежемесячное обращение парламентариев к правительству с письменными вопросами²²⁷ Стародубцева И.А. Конституционно-правовая ответственность Правительства перед парламентом в России и Франции / И.А. Стародубцева // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 8/10. - С. 47-49.⁷. Вопросы и ответы публикуются в официальном бюллетене Бундестага. Проблемам, вызывающим всеобщий интерес, посвящается "час актуальных вопросов", во время которого каждый депутат имеет не более пяти минут, а министры и члены Бундесрата - не более 10 минут.

Парламенты обеих стран имеют право создавать комиссии расследований (следственные комитеты). Согласно ст. 82 Конституции Италии каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Комиссии формируются пропорционально соотношению парламентских фракций палаты. Интересно то, что в Италии они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть²²⁸ Конституция Итальянской Республики // Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 423 - 450.⁸. Кроме того, здесь функционируют специальные двухпалатные комиссии, созданные целевым назначением на основании Закона от 30 декабря 1991 г. N 410. Наиболее важными являются специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, борьбы с политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе приглашать на свои заседания работников правоохранительных и судебных органов, где вырабатываются согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений, а также меры по совершенствованию законодательства. Регламенты палат итальянского парламента предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно то, что в этом случае регламенты никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.

В соответствии со ст. 44 Основного закона ФРГ Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов обязан образовать следственные комитеты. Их численность зависит от сложности рассматриваемой проблемы (это обстоятельства, выяснение которых служит защите общественных интересов) и определяется самим парламентом. В них, так же как и в Италии, должны быть представлены все фракции. Собранные материалы могут служить в качестве основания для возбуждения уголовного дела. Сами заседания комитета носят закрытый характер, хотя обсуждение доказательств по делу является открытым. Контролирует его деятельность бундестаг. На практике подобные следственные комитеты учреждаются редко, в основном предложения об их создании исходят от оппозиции. Обычно их образование в Германии было связано со скандальными разоблачениями действий должностных лиц армии, разведки, секретных служб и министров. Например, довольно широкую известность получила работа следственного комитета по делу о подкупе концерном Флика министра экономики ФРГ (1983 г.). В двенадцатой легислатуре в Бундестаге действовал один следственный комитет, расследовавший деятельность Министерства внешней торговли бывшей ГДР. Кроме того, функциями контроля за деятельностью правительства, так же как и во Франции, наделены и некоторые постоянные парламентские комиссии ФРГ (например, комиссия Бундестага по вопросам обороны, которая может заслушивать отчеты министра обороны и иных должностных лиц).

В отношении парламентского контроля за деятельностью разведывательных служб в немецком парламенте помимо общего парламентского контроля, имеющего форму отчетов на пленарных заседаниях бундестага, существует специальный парламентский контроль, который действует в рамках парламентской контрольной комиссии (ПКК), депутатской коллегии G-10 и комиссии G-10.

Парламентская контрольная комиссия представляет собой небольшой многопартийный комитет, состоящий из членов нижней палаты парламента. Эта комиссия была создана на основании Закона о парламентском контроле за разведывательной деятельностью Федеративного государства от 11 апреля 1978г., который наделяет ее обязанностями по осуществлению общего парламентского контроля за всеми тремя разведслужбами страны и по рассмотрению вопросов, связанных с секретными делами и операциями. Контроль осуществляется в форме информирования об основных направлениях деятельности служб и о событиях особой значимости. Но информация не предоставляется, если это продиктовано важными причинами, связанными с доступом к специальной информации. Отказ в предоставлении информации ПКК должен быть по ее требованию подкреплен вескими основаниями.

Наряду с этим спецслужбы направляют в ПКК на согласование свои годовые бюджетные планы. На основании бюджетных планов и большого числа содержащихся в них данных о структуре, личном составе, планах и оперативной деятельности спецслужб их тайная деятельность в целом подвергается политическому экзамену. После рассмотрения бюджетных планов спецслужб в ПКК они с соответствующей резолюцией передаются в бюджетную комиссию Бундестага. Об исполнении бюджетных планов ПКК может заслушать отчет правительства²²⁹ Парламентское право России: учебник / М.: Эксмо, 2006. - С. 113.⁹.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что парламенты ФРГ и Италии обладают реальными полномочиями, позволяющими эффективно контролировать исполнительную власть. Однако правительство Италии слабее немецкого, что приводит к частым правительственным кризисам и негативно сказывается на функционировании всего государства в целом.

3. Развитие парламентского контроля в Российской Федерации

3.1 Принятие Федерального закона «О парламентском контроле», как позитивная тенденция развития российского законодательства

Федеральный закон «О парламентском контроле» был внесен на рассмотрение Государственной Думы группой депутатов в порядке законодательной инициативы.

У названного закона несколько ключевых задач. Во-первых, обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Во-вторых, защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. В-третьих, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения.

Глава 1 «Основы парламентского контроля в Российской Федерации» определяет предмет регулирования данного закона, понятие парламентского контроля, его основные цели, принципы, субъекты, формы, парламентский контроль при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами. Следует подчеркнуть, что целью закона является обеспечение соблюдения, исполнения и применения Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального уровня, конституций (уставов) и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Парламентский контроль не может сводиться только к выявлению, констатации фактов неприменения или недолжного применения законодательства. Предполагаются содействие парламентских учреждений реализации законодательства, аналитическая деятельность, выявление и устранение причин правонарушений, коррупции, постановка вопроса о привлечении виновных к ответственности в установленном порядке. Поэтому закон исходит из масштабного понимания основных целей парламентского контроля, которыми являются (статья 2): обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка; выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; противодействие коррупции; изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения. Закон исходит из того, что цели парламентского контроля могут быть реализованы в целом в текущей деятельности представительных органов государственной власти, их постоянных комитетов, комиссий, а также отдельных парламентариев. Вместе с тем, в законе уделено больше внимания специальным мероприятиям в порядке осуществления парламентского контроля, а также комиссиям парламентского контроля, создаваемым для целей парламентского контроля³³⁰ Скоков А.В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля / А.В. Скоков // Российская юстиция. - 2009. - № 5. - С. 12-16.⁰. Согласно закону государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и организации, должностные лица вышеназванных структур, общественные и иные объединения, хозяйствующие субъекты любых форм собственности, граждане обязаны оказывать максимальное содействие субъектам парламентского контроля при его осуществлении, в том числе обеспечивать посещение органов, организаций, учреждений, объектов, давать пояснения по существу вопросов парламентского контроля, не препятствовать даче таких пояснений соответствующими сотрудниками по месту работы, а также их явке по вызову или приглашению субъектов парламентского контроля для дачи пояснений, предъявлять для ознакомления оригиналы документов, предоставлять их копии, иные материалы.

Глава 2 «Отдельные формы парламентского контроля» посвящена регламентации форм парламентского контроля. Парламентское расследование фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, в том числе создание палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетной основе парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации". Ряд форм парламентского контроля используется в равной мере и самостоятельно каждой палатой Федерального Собрания, они закреплены в некоторых отраслевых федеральных законах, в регламентах палат, а для полноты картины отражены в статье 10 закона, например, парламентский контроль за работой представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, где члены наблюдательных советов в организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, являющиеся представителями палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также представители палат Федерального Собрания Российской Федерации в иных органах и организациях, обязаны представлять отчет о своей деятельности ежегодно на заседаниях профильных комитетов соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации либо в ином порядке, предусмотренном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Вместе с тем, в статье 8 назван парламентский запрос, депутатский запрос, где палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе в порядке, определенном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, направить парламентский запрос, а члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос, Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц; Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной форме на заседании палаты Федерального Собрания Российской Федерации или по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней со дня получения парламентского запроса или в иной срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации; палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса. Статья 12 закрепляет, участие в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий: где представители палат Федерального Собрания Российской Федерации могут привлекаться к работе в правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий (далее - правительственная комиссия) по решению Правительства Российской Федерации; в случае принятия решения о привлечении представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации к работе в правительственной комиссии в палаты Федерального Собрания Российской Федерации направляется приглашение принять участие в работе правительственной комиссии; по представлению профильного комитета палата Федерального Собрания Российской Федерации принимает решение о направлении представителя (представителей) палаты Федерального Собрания Российской Федерации для работы в составе правительственной комиссии. Указанное решение оформляется постановлением палаты Федерального Собрания Российской Федерации; представитель палаты Федерального Собрания Российской Федерации, участвовавший в работе правительственной комиссии, представляет отчет об итогах деятельности правительственной комиссии на заседании профильного комитета палаты Федерального Собрания Российской Федерации; по результатам рассмотрения отчета, указанного в части 4 настоящей статьи, и в случае выявления неполноты информации о причинах возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий профильный комитет палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе направить указанную информацию в Правительство Российской Федерации либо соответствующий государственный орган или соответствующему должностному лицу.

Глава 3 «Планирование и осуществление парламентского контроля» могут быть постоянными и разовыми. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания Российской Федерации по письменным предложениям фракций³³¹ Стародубцева И.А. Коллизии в конституционном законодательстве и муниципальных правовых актах: теория и практика выявления и разрешения: монография / И.А. Стародубцева, В.Г. Карташов. - Воронеж. гос. ун-т, прав. упр. правит. Воронеж. обл. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2012. - С. 144.¹ в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. Мероприятия по осуществлению постоянного парламентского контроля, проводимые палатами Федерального Собрания Российской Федерации с участием Счетной палаты Российской Федерации, включаются в план работы Счетной палаты Российской Федерации на очередной год и проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

Статья 14 определяет организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского контроля, где общее руководство организацией и проведением мероприятий по осуществлению постоянного парламентского контроля осуществляют председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации и их заместители в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, а организационное, правовое и методическое обеспечение парламентского контроля осуществляется аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Затем Федеральное Собрание Российской Федерации выносит решение по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля (ст. 15), где по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания Российской Федерации в пределах своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, вправе: поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания Российской Федерации разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений; рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации; освободить от должности в установленном федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты³³² Борн Г.В. Парламентский контроль над сектором безопасности: принципы, механизмы и практические аспекты / Под ред. Ф. Флури, А.Б. Джонсон, Г.Борн. - Женева - Москва, 2003. - С. 65.²; обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности; обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации или Следственный комитет Российской Федерации, а государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания Российской Федерации по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания Российской Федерации, уведомить палату Федерального Собрания Российской Федерации о результатах рассмотрения предложений³³³ Козлова Е.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин // М.: Юристь, 1996. - С. 198.³.

Пришло время от конкретных вопросов перейти к созданию обобщенной конституционно-правовой основы парламентского контроля. Этому и посвящен закон о парламентском контроле. Если его читать внимательно и без предвзятости³³⁴ Зрелов А.П. О введении института парламентского расследования в Российской Федерации / А.П. Зрелов, М.В. Краснов // Право и политика. - 2003. - № 10. - С. 15.⁴, то можно увидеть: в нем проявлена элементарная правовая культура - всего лишь отмечено то, что уже сделано на данном пути. Закон не повторяет и не дублирует существующее, а идет принципиально дальше. Отчет Правительства - текущее и разовое плановое мероприятие. Парламентское расследование - зачастую действия по чрезвычайной ситуации (для этого достаточно посмотреть Закон). Учитывая это, закон построен на иной ключевой позиции: парламентский контроль - постоянная функция палат парламента, направленная на анализ того, как организовано правоприменение. Он учитывает ранее вводившиеся правовые механизмы и средства, но, вместе с тем, предлагает множество новых, которых нет в актах-предшественниках.

Подписанный базовый закон определяет цели и принципы парламентского контроля. В законе перечисляются формы парламентского контроля, в частности, ежегодный отчет правительства, рассмотрение парламентариями вопроса о доверии кабинету министров, проведение контроля в сфере бюджетных правоотношений, рассмотрение отчетов ЦБ, «правительственные часы». Контроль может осуществлять как одна из палат Федерального собрания, ее комитеты и отдельные депутаты и сенаторы, так и Счетная палата в качестве органа контроля парламента. Кроме того, закон расширяет перечень проектов федеральных законов, проходящих антикоррупционную экспертизу, и обязывает правительство включать в свои отзывы на законопроекты результаты экспертизы. Кроме того, закон расширяет перечень проектов федеральных законов, проходящих антикоррупционную экспертизу, и обязывает правительство включать в свои отзывы на законопроекты результаты экспертизы. Палаты парламента смогут приглашать членов кабмина не только на пленарные заседания, но и на заседания комитетов и комиссий. Кабинет будет обязан предоставлять парламенту информацию о сроках подготовки нормативно-правовых актов, необходимых для реализации законов. Одной из новых форм парламентского контроля становится включение представителей Госдумы и Совфеда в состав правкомиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий. Также закон предусматривает возможность проведения парламентского расследования в отношении фактов грубого нарушения финансовой дисциплины. Помимо этого, при формировании госпрограмм парламентарии будут давать свои оценки и заключения.

При внимательном ознакомлении с Федеральным законом «О парламентском контроле» можно увидеть, что он отражает в целевом плане порядок формирования комиссий парламентского контроля, их деятельность и не дублирует соответствующие положения регламентов палат. В связи с этим следует учесть, что данный закон, так же как и Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», запрещает вмешательство в текущую деятельность соответствующих органов следствия и суда. Относительно того, что дело уже рассмотрено и решение вынесено, Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» гласит: «Факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (далее - комиссия), без дополнительной проверки и не могут ставиться под сомнение³³⁵ Никитенко М.Г. правовое регулирование структурных элементов депутатских слушаний как организационной формы деятельности представительных органов / М.Г. Никитенко // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 9. - С. 81.⁵». Однако в данном законе не запрещено ознакомление с соответствующими принятыми решениями. Закон о парламентском контроле исходит из того же подхода³³⁶ Кирпичников В. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России / В. Кирпичников, Б. Барганджия // Федерализм. - 2001. - № 1. - С. 21-29.⁶, хотя и говорит об этом более четко. И это никак не является нарушением принципов уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и административно-процессуального законодательства.³³⁷ Садовникова Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в Российской Федерации / Г.Д. Садовникова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 2. - С. 25-28.⁷ Поэтому можно сделать вывод, что реализация Федерального закона «О парламентском контроле» не потребует дополнительных финансовых средств при рациональном использовании имеющихся.

3.2 Направления совершенствования парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Традиционные сферы применения парламентского контроля над властью, сложившиеся на региональном уровне³³⁸ Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.С. Автономов // Москва. - 2005. - С. 113.⁸, можно сгруппировать следующим образом:

контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации;

контроль в бюджетно-финансовой и экономической сферах;

контроль за сферой государственного управления;

контроль за осуществлением внешней политики субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в первую очередь, закрепил за законодательными органами осуществление (наряду с другими уполномоченными на то органами) контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации. Участие регионального парламента в обеспечении законности (в контексте рассматриваемого в настоящей работе вопроса) выражается в контроле за возможными нарушениями местных законов именно органами исполнительной власти и, в не меньшей степени, за исполнением ими своей прямой обязанности по принятию подзаконных актов, направленных на формирование механизма реализации закона.

Ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет положение о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают разнообразными формами финансового контроля. Парламентский контроль осуществляется в таких сферах, как порядок формирования бюджета, целевое использование бюджетных средств, исполнение «защищенных» статей, обоснованность перераспределения бюджетных ресурсов, выполнение мероприятий по покрытию дефицита, своевременность предоставления правительством отчетов об исполнении бюджета, использование заемных средств и кредитных ресурсов, соблюдение налогового законодательства. Стоит отметить, что действующее законодательство наиболее подробно регламентирует именно эту форму парламентского контроля, выделяя, предварительный, текущий и последующий финансовый контроль в процессе исполнения регионального бюджета и внебюджетных фондов.

Парламенты субъектов Российской Федерации также обладают довольно широкими полномочиями по контролю за использованием имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, выполнению программ и планов социально-экономического развития. Так, например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 21 июля 2001 г. N 70-РЗ «Об управлении государственной собственностью Кабардино-Балкарской Республики» определяет случаи, когда принятие решений по распоряжению бюджетными средствами или казенным имуществом возможно только после дачи согласия Парламента Кабардино-Балкарской Республики.

Парламентский контроль за сферой государственного управления, практически полностью находящейся в ведении исполнительной власти, по мнению Макоева А.В. и Хамукова А.В., обеспечивается следующей совокупностью правомочий представительного органа субъекта Российской Федерации. Это:

1) установление парламентом структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) возможность его участия в формировании высшего исполнительного органа власти субъекта, утверждения или согласования назначения на должность отдельных руководителей органов исполнительной власти субъекта Федерации, а также принятия им решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа власти) и вышеуказанным руководителям;

3) право депутатов и работников аппарата законодательного органа участвовать в заседаниях органов исполнительной власти.

Стоит отметить также, что законодательное закрепление функций и полномочий министерств и ведомств в региональных законах тоже является формой осуществления контроля. Нередко парламент при утверждении бюджета субъекта РФ регламентирует и вопросы финансирования исполнительных органов, что дает возможность корректировать и контролировать их деятельность. В целом законодательство ограничивает свободу усмотрения должностных лиц исполнительной власти, весьма подробно регламентируя вопросы организации государственной службы, предписывая порядок проведения конкурсов, регулируя системы профессиональной подготовки и оценки деятельности государственных служащих, устанавливая должностные ранги, оклады, права и обязанности государственных служащих³³⁹ Макоев А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации / А.В. Макоев, А.В. Хамуков // Юрист. - 2005. - № 5. - С. 7-8.⁹.

Еще одним из способов контроля, используемого региональными парламентами, является утверждение или отказ в утверждении) заключения и расторжения подписанных высшим должностным лицом (правительством) субъекта Российской Федерации международных соглашений (межрегиональных договоров). Осуществление этой процедуры парламентом не просто легитимирует отношения с другой стороной договора, но и позволяет органу народного представительства реально влиять на действия исполнительных органов в сфере международных и межрегиональных отношений субъекта Российской Федерации.

Формами реализации вышеперечисленных контрольных полномочий являются, прежде всего, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы («правительственный час»), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.

Отдельно можно также выделить право законодательных органов субъектов Российской Федерации на образование контрольных органов и должностных лиц (как правило, контрольно-счетные органы (палаты), уполномоченные по правам человека (ребенка)), которые обычно не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в компетентные органы с рекомендацией по восстановлению нарушенных прав.

Анализируя рассмотренные направления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, следует признать, что стремление регионального представительного органа контролировать исполнительную власть в субъекте Российской Федерации находит свое нормативное выражение. Однако на практике, при всем многообразии инструментов, парламентский контроль в субъектах Российской Федерации, во-первых, чаще всего декларативен, «декоративен» и, следовательно, редко используется; во-вторых, носит в подавляющем большинстве случаев политический, а не юридический характер.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что осуществление контрольных прав парламента субъекта Российской Федерации, касающихся деятельности государственных органов и должностных лиц (за исключением права отправить в отставку должностное лицо)⁴⁴⁰ Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительской функции парламента / Г.Д. Садовникова // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 12.- С. 2-5.⁰, может лишь обратить общественное внимание на недостатки в их работе, но осуществление этих прав не обеспечит юридическую возможность парламента заставить эти государственные органы и должностные лица действовать законосообразно и проводить ту политику, которую представительный орган считает целесообразной. Решение задачи эффективности парламентского контроля на региональном уровне должно предопределить место законодательной власти субъекта Российской Федерации в системе государственных органов и дать толчок в развитии парламентаризма, являющегося обязательным противовесом авторитаризму в условиях становления демократических институтов российского общества.

Заключение

Парламентский контроль - это разновидность управленческой функции законодательного (представительного) органа государственной власти, представляющей собой сложную, органически взаимосвязанную систему проверки и наблюдения за функционированием исполнительной власти, оценки эффективности ее деятельности. Субъектами данных правоотношений являются палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации, парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для парламентского расследования и члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Цель парламентского контроля - обеспечение соблюдения Конституции, защита гарантированных Конституцией прав и свобод, укрепление законности, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов, противодействие коррупции. Критерием классификации парламентского контроля являются: органы, осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля; содержание; процедура и основания парламентского контроля; действующий политический режим и т.д.

Существует множество мер парламентского контроля. Депутаты довольно часто обращаются к такой форме, как парламентский запрос, где должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в устной форме на заседании палаты или по согласованию с палатой в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса, однако сроки рассмотрения запросов зачастую нарушаются. Нередко формален сам подход к рассмотрению запросов, иногда ответы на запросы неполные и некорректные или написаны лицами, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса. Так же недостаточно проработана деятельность парламентских комитетов и комиссий, не предусмотрена обязанность Правительства Российской Федерации предоставлять документы и материалы. Процедура возбуждения парламентского расследования весьма затруднена, что делает практически невозможным создание парламентской комиссии. Решения, принятые по результатам парламентских слушаний, носят лишь рекомендательный характер.