Военно-политическое сотрудничество стран СНГ и его правовая основа

Направленная против блока агрессивных стран, коалиция представляла пример возможности широкого сотрудничества государств с различными социально-экономическими системами и идеологическими взглядами. К моменту разгрома гитлеровской Германии (1945 г.) коалиция объединяла 47 государств.

В послевоенный период была создана всемирная система коллективной безопасности в форме Организации Объединенных Наций, основная задача которой состоит в том, чтобы «избавить грядущие поколения от бедствий войны».

Система коллективных мероприятий, предусмотренная Уставом ООН, охватывает: меры по запрещению угрозы силой или ее применения в отношениях между государствами Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, Вып. XII, - М., 1956, с. 14 - 47. П. 4 ст. 2.; меры мирного разрешения международных споров Там же. Гл. VI.; меры разоружения Там же. Ст. 11, 26, 47.; меры по использованию региональных организаций безопасности Там же. Гл. VIII.; временные меры по пресечению нарушений мира Там же. Ст. 40.; принудительные меры безопасности без использования вооруженных сил Там же. Ст. 41. и с их использованием Там же. Ст. 42..

Поддержание международного мира и безопасности строится на базе общепризнанных принципов и норм международного права и осуществляется Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности ООН, компетенция которых в этой сфере четко разграничена.

Особого внимания заслуживают операции ООН по поддержанию мира. Их задача сводится к следующему: а) расследование инцидентов и проведение переговоров с конфликтующими сторонами с целью их примирения; б) проверка соблюдения договоренности о прекращении огня; в) содействие поддержанию законности и правопорядка; г) предоставление гуманитарной помощи местному населению; д) наблюдение за ситуацией.

В зависимости от предстоящей задачи операции ООН могут представлять собой миссии военных наблюдений или ввода ограниченного контингента войск.

Во всех случаях операции строго должны выдерживать принципы:

1) принятие СБ решения о проведении операции, определение ее мандата и осуществление общего руководства при согласии сторон в конфликте на проведение операции;

2)добровольность предоставления воинских контингентов государствами-членами, приемлемыми для сторон;

3) финансирование международным сообществом;

4)командование Генерального секретаря с предоставлением полномочий, вытекающих из мандата, предоставленного СБ;

5) беспристрастность сил и сведение к минимуму применения военной силы (только для самообороны).

Региональные системы коллективной безопасности

Они представлены соглашениями и организациями, обеспечивающими безопасность на отдельных континентах и в регионах. Их значение отнюдь не умаляется тем, что современные средства ведения войны приобрели глобальный характер. Возможность предотвращения любого локального конфликта, который может перерасти в полномасштабную войну, заставляет государства объединяться на различных уровнях Дмитриев А. В., Жуков В. И., Пядухов Г. А. Миграция. Конфликт, безопасность, сотрудничество; РГСУ - Москва, 2009. С 185..

Это положение закреплено в Уставе ООН, допускающем существование региональных соглашений или органов «при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с целями и принципами Организации» Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, Вып. XII, - М., 1956, с. 14 - 47. П. 1 ст. 52.. Эффективные региональные системы коллективной безопасности требуют участия в них всех государств данного региона, независимо от их общественного и государственного строя.

Они преследуют ту же цель, что и универсальный механизм коллективной безопасности, -- поддержание международного мира и безопасности. Вместе с тем сфера их действия ограничена по отношению к универсальной системе коллективной безопасности. Во-первых, региональные организации не правомочны принимать какие-либо решения по вопросам, затрагивающим интересы всех государств мира или интересы государств, принадлежащих к иным или нескольким регионам; во-вторых, участники регионального соглашения вправе решать только такие вопросы, которые касаются региональных действий, затрагивают интересы государств соответствующей группы.

К компетенции региональных организаций относится прежде всего обеспечение мирного разрешения споров между их членами. Согласно Уставу ООН, члены этих организаций должны прилагать все усилия для достижения мирного разрешения- местных споров в рамках своих организаций до передачи споров в Совет Безопасности, а последний в свою очередь должен поощрять такой метод разрешения споров Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, Вып. XII, - М., 1956, с. 14 - 47. П. 2 ст. 52..

Учитывая различия регионов и ситуаций, происходящих в них, Устав ООН не дает точного определения региональных соглашений и органов, чем обеспечивается гибкость мероприятий, осуществляемых группой государств для разрешения вопроса, подходящего для региональных действий. Такое положение дает основание говорить о сложившейся модели отношений между региональными организациями и ООН и о формальном «разделении труда» по поддержанию мира Курылев К.П., Савичева Е.М. Содружество Независимых Государств. Учебно-методическое пособие. М., 2009. С. 95..

Совет Безопасности может использовать региональные организации для осуществления под своим руководством принудительных действий. Сами же региональные организации не полномочны принимать никаких принудительных мер без разрешения Совета Безопасности. Региональные организации вправе применять принудительные меры только для отражения уже совершенного нападения на одного из участников региональной системы коллективной безопасности.

Другая важная задача региональных организаций состоит в содействии сокращению и ликвидации вооружения и в первую очередь оружия массового уничтожения.

Созданию региональных систем коллективной безопасности в практической деятельности государств уделяется значительное внимание. На Европейском континенте до второй мировой войны, несмотря на усилия Советского Союза, создать систему коллективной безопасности не удалось. В послевоенный период международные отношения в Европе строились на началах противоборства двух «мировых систем». Западные страны в 1949 г. заключили Североатлантический договор (НАТО). Ответным шагом социалистических стран стало подписание в 1955 г. Варшавского Договора.

В текстах обоих договоров содержались конкретные обязательства сторон по поддержанию мира и безопасности: воздерживаться от угрозы силой или ее применения, разрешать международные споры мирным путем. Но речь шла о данных обязательствах только в отношении государств -- участников этих договоров. Что касалось отношений организаций друг к другу, то они находились в состоянии «холодной войны». Нельзя не отметить тот факт, что НАТО была оформлена в нарушение основных условий заключения региональных соглашений безопасности, зафиксированных в гл. VII Устава ООН «Региональные соглашения»: в него вошли страны, которые расположены в различных регионах. В соответствии с договором целью НАТО является объединение усилий всех ее членов для коллективной обороны и для сохранения мира и безопасности. Однако с этой целью не согласуются меры по созданию мощной военной структуры.

Варшавский Договор был заключен в строгом соответствии с Уставом ООН и отличительной особенностью его являлось стремление к созданию системы коллективной безопасности всех государств Европы. В Договоре указывалось: «В случае создания в Европе системы коллективной безопасности и заключения с этой целью Общеевропейского Договора о коллективной безопасности, к чему неуклонно будут стремиться Договаривающиеся Стороны, настоящий Договор утратит свою силу со дня вступления в действие Общеевропейского Договора» Ашавский Б. М. и др. Международное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. А.А. Ковалёва, С. В. Черниченко. - 3-е изд. испр. - М.: Омега-Л, 2008. С. 264..

Процессы, происшедшие в странах Центральной и Юго-Восточной Европы с середины 80-х годов, повлекшие ликвидацию «мировой системы социализма», предопределили судьбу Организации Варшавского Договора. В 1991 г. ОВД перестала существовать.

Основы системы коллективной безопасности в Европе были заложены Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе. В подписанном в Хельсинки Заключительном акте (1975 г.) содержится свод принципов сотрудничества государств и их взаимоотношений, намечены конкретные меры в области разоружения, в том числе меры доверия в военной области, указаны практические шаги по обеспечению европейской безопасности. Отличительная особенность Заключительного акта как основы европейской системы коллективной безопасности заключается в том, что в нем не предусмотрено применение принудительных мер.

За время, прошедшее со дня подписания Заключительного акта СБСЕ (1975 г.), нормы, обеспечивающие стабильность безопасности в Европе, были приняты в последующих документах СБСЕ. Особого внимания заслуживают пакеты решений, принятых на встречах глав государств и правительств государств -- участников СБСЕ в Хельсинки 9--10 июля 1992 г. и в Будапеште 5--6 декабря 1994 г.

В числе актов Будапештской встречи Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности. Заслуживает внимания тезис, согласно которому демократический политический контроль над военными и военизированными силами, силами внутренней безопасности, разведывательными службами и полицией расценивается как незаменимый элемент стабильности и безопасности Алексеева Т.А. Современные политические теории. // М.: РОССПЭН, 2001. С. 112..

Принятые в рамках СБСЕ-ОБСЕ документы способствовали созданию новой формы отношений между европейскими государствами, основанной на совместных подходах к вопросам создания системы безопасности. Существенным итогом в этом процессе явилось подписание в марте 1995 года в Париже Пакта о стабильности в Европе, который позже был передан Европейским Союзом в ОБСЕ для доработки и проведения в жизнь в тесном сотрудничестве с Советом Европы.

Практике деятельности региональных организаций, в документах которых содержатся положения о коллективных мерах в случае вооруженного нападения против какого-либо из членов (ЛАГ, ОАЕ, ОАГ), известны случаи использования сил по поддержанию мира (например, создание в 1981 г. Организацией африканского единства межафриканских сил по стабилизации положения в Чаде).

Государства - участники СНГ в соответствии с Уставом СНГ взяли на себя обязательства проводить согласованную политику в области международной безопасности, разоружения и контроля над вооружениями и поддерживать безопасность в Содружестве.

В случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности государства приводят в действие механизм взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы, включая миротворческие операции и использование в случае необходимости на основании решения Совета глав государств Содружества вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно Уставу ООН Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, Вып. XII, - М., 1956, с. 14 - 47. Ст. 51..

Все конкретные вопросы военно-политического сотрудничества государств -- членов СНГ регулируются специальными соглашениями, важнейшим из которых является Договор о коллективной безопасности, подписанный в Ташкенте 15 мая 1992 г. Договором предусмотрено обязательство воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях. Государства-участники обязуются решать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами Договор о коллективной безопасности (Вместе с «Протоколом об исправлении текста Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте 15 мая 1992 года» и Нотой МИД Республики Беларусь от 24.05.1995 № 12/4913-н) (Договор подписан в г. Ташкенте 15.05.1992) (Протокол подписан в г. Минске 18.05.1995) // Бюллетень международных договоров. 2000. № 12. С. 6 - 8. Ст. 1.. Принято обязательство не вступать в военные союзы и не принимать участия в каких-либо группировках государств, а также действиях, направленных против другого государства-участника, уважать независимость и суверенитет друг друга, консультироваться по всем важным вопросам международной безопасности, затрагивающим их интересы.

Коллективная безопасность СНГ строится на основании норм Устава ООН (коллективная самооборона). Исходя из этого, Договор содержит и соответствующий механизм взаимной помощи на случай агрессии. Он включает оказание военной помощи, а также взаимную поддержку. Использование вооруженных сил в целях отражения агрессии принимается исключительно главами государств -- участников СНГ. Использование вооруженных сил за пределами территории государств-участников может осуществляться только в интересах международной безопасности в строгом соответствии с Уставом ООН и законодательством государств -- участников настоящего Договора. Договор не затрагивает право государств-участников на индивидуальную и коллективную оборону от агрессии.

Договор носит сугубо оборонительный характер. Он открыт для присоединения всех заинтересованных государств, разделяющих его цели и принципы. Более того, он предусматривает стремление к созданию системы коллективной безопасности в Европе и Азии, от которой будет зависеть внесение необходимых изменений в настоящий Договор.

Решение о проведении операций по поддержанию мира в рамках СНГ принимается Советом глав государств с согласия всех конфликтующих сторон, а также при условии достижения между ними соглашения о прекращении огня и других враждебных действий.

Группы по поддержанию мира в рамках СНГ комплектуются в каждом конкретном случае на добровольной основе государствами -- участниками Соглашения, за исключением конфликтующих сторон. Совет глав государств СНГ обязан в соответствии с Соглашением от 20 марта 1992 г. незамедлительно информировать Совет Безопасности ООН и Совет СБСЕ (ныне -- ОБСЕ) о решении проводить миротворческую операцию.

2.3 Международно-правовые основы военного сотрудничества по обеспечению коллективной и национальной безопасности стран СНГ

Стремление государств обеспечить стабильный мир на земле зависит в первую очередь от внешней политики и от безусловного выполнения принципов и норм современного международного права. Объективная необходимость сотрудничества государств в вопросах обеспечения мира обусловила процесс формирования и функционирования новой отрасли общего международного права -- права международной безопасности Богатуров А.Д. Очерки теории и методологии политического анализа международных отношений / А.Д. Богатуров, Н.А. Косолапов, М.А. Хрусталев; Научно-образовательный форум по международным отношениям. М., 2002. С. 110..

Следует иметь в виду изменения в объекте правового регулирования, происшедшие в последние годы. Сегодня наряду с сохраняющейся опасностью конфликтов между государствами все более серьезной становится угроза безопасности, исходящая от внутригосударственных конфликтов, порождаемых межнациональными, межэтническими, межрелигиозными противоречиями и столкновениями.

Право международной безопасности представляет систему принципов и норм, регулирующих военно-политические отношения государств и других субъектов международного права в целях предотвращения применения военной силы в международных отношениях, ограничения и сокращения вооружений.

Как любая отрасль международного права, право международной безопасности опирается на общие принципы современного международного права, среди которых особое значение имеют принцип неприменения силы или угрозы силой, принцип мирного разрешения споров, принципы территориальной целостности и нерушимости границ, а также ряд отраслевых принципов, таких, как принцип равенства и одинаковой безопасности, принцип нанесения ущерба, безопасности государств. В совокупности они составляют юридическую основу права международной безопасности.

Военно-политическое сотрудничество между странами СНГ является объективной необходимостью, отвечающее интересам национальной безопасности этих государств. Общая история, состав населения, государственные интересы, идентичность внешних и внутренних угроз национальной безопасности стран Содружества являются базой для развития отношений в этой сфере и углубления реинтеграционных процессов на постсоветском пространстве Шумский Н. Н. Содружество Независимых Государств. Проблемы и перспективы развития. Минск: Технопринт, 2001. С. 68..

Международное военное сотрудничество Российской Федерации совместная деятельность военно-политических институтов Российской Федерации и других государств, совокупность мероприятий преимущественно невоенного характера, направленных на создание благоприятных внешнеполитических и экономических условий для решения задач обеспечения военной безопасности России. Среди этих задач главной является создание благоприятных условий для строительства и подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации .Косов Ю.В., Торопыгин А.В.Содружество Независимых государств. Институты, интеграционные процессы, конфликты. М., 2009. С. 214..

Опыт разрешения межгосударственных противоречий на современном этапе мирового развития показал, что традиционная система военно-политических отношений уже не может обеспечить эффективное противодействие всему спектру современных вызовов и угроз, являющихся преимущественно трансграничными по своему характеру. На смену блоковым подходам к решению международных проблем, основанным на системе соперничающих между собой военно-политических союзов, приходит так называемая сетевая дипломатия, опирающаяся на многосторонние структуры, различные формы и способы участия государств в деятельности межгосударственных объединений. В основе военно-политических отношений между государствами - участниками СНГ в рамках данного подхода лежат провозглашенные и реализуемые на практике принципы организации и осуществления международного военного сотрудничества Фельдман Д.М. Политическое взаимодействие элит стран СНГ // Полис. 2005. № 4. С. 53.:

- уважение принципов и норм международного права;

- сочетание взаимовыгодности и прагматичности;

- не нанесение ущерба международной стабильности, региональной (коллективной) и международной (глобальной) безопасности;

- доверие;

- равноправие;

- гибкость;

- экономическая целесообразность;

- многоплановость.

В интересах их реализации в условиях СНГ наряду с союзническими появился и получил развитие новый тип военно-политических отношений, который принято называть партнерскими. Стратегия национальной безопасности и Концепция внешней политики выделяют различные виды партнерских отношений Российской Федерации с другими странами мира: стратегического партнерства, равноправного партнерства, созидательного партнерства. Изначально вопросы формирования системы коллективной безопасности в рамках Содружества нашли свое отражение в разделе III Устава Содружества Независимых Государств «Коллективная безопасность и военно-политическое сотрудничество» Решение Совета глав государств СНГ «О принятии Устава СНГ» (Вместе с «Уставом Содружества Независимых Государств») (Принято в г. Минске 22.01.1993) // Бюллетень международных договоров, № 1, 1994. Раздел III ст. 11-15.. На основании Устава государства-члены проводят согласованную политику в области международной безопасности, разоружения и контроля над вооружениями, строительства вооруженных сил и поддерживают безопасность в Содружестве Решение Совета глав государств СНГ «О принятии Устава СНГ» (Вместе с «Уставом Содружества Независимых Государств») (Принято в г. Минске 22.01.1993) // Бюллетень международных договоров, № 1, 1994. Ст. 11..

21 октября 1994 года главы государств Содружества приняли политическое решение о формировании системы безопасности Содружества на основе Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года и двусторонних соглашений между государствами-участниками СНГ, сформулировав ее как первоочередную задачу. Это решение зафиксировано в Меморандуме Совета глав государств «Основные направления интеграционного развития Содружества Независимых Государств». Одновременно был утвержден Перспективный план интеграционного развития Содружества Независимых Государств, в котором нашли свое отражение первые мероприятия по формированию системы безопасности Содружества.

Стержнем системы коллективной безопасности в СНГ стал Договор о коллективной безопасности (ДКБ) от 15 мая 1992 года, который 1 ноября 1995 года зарегистрирован в Секретариате ООН в соответствии со Статьей 102 Устава ООН.

Понимание и определение тенденций развития современной системы коллективной безопасности, поиск ее четких стратегических ориентиров в условиях глобализации, многоуровнего и разноскоростного сближения государств на европейском пространстве являются важнейшей и приоритетной задачей.

В силу глобального характера угроз, стоящих сегодня перед миром, обеспечение безопасности любого государства возможно только в рамках коллективной стратегии. В зависимости от того, каким будет место и роль России в данной коллективной стратегии, зависит как ее будущее, так и позитивное развитие всей системы норм, принципов и институтов мира и безопасности.

Проблемы функционирования системы коллективной безопасности, универсальные и региональные ее составляющие неоднократно подвергались исследованию как в отечественной, так и зарубежной науке.

Современная ситуация характеризуется увеличением количества внутригосударственных конфликтов вместо межгосударственных, появлением новых угроз безопасности, среди которых ведущая роль принадлежит терроризму, где, как правило, нет государственного субъекта противоправной деятельности Актуальные проблемы юридического образования в контексте создания единого европейского образовательного пространства / отв. ред. А.С. Зинина, И.Б. Петрунина; КЮИ (ф) ГОУ ВПО РПА Минюста РФ. - Казань: Изд-во «Бриг», 2008. С. 24..

В последние годы международное сообщество и отдельные государства стали уделять больше внимания не только проблеме борьбы с терроризмом как таковым, а направили максимум усилий для преодоления условий, потенциально способствующих появлению терроризма. При этом нужно констатировать, что все эти важные усилия в полной мере, не достигнут своих целей, если государствам не удастся решить главные проблемы в этой сфере.

Среди таких главных проблем, на наш взгляд, является согласование Всеобъемлющей конвенции по борьбе с международным терроризмом, принятие которой должно стать прогрессивным, этапным событием создания более безопасного миропорядка. В данном документе необходимо согласование единого универсального определения международного терроризма, закрепление международной судебной юрисдикции по данному составу, определение критериев необходимости и пропорциональности при противодействии международному терроризму в порядке самообороны, четкое согласованное определение условий для возможных превентивных действий.

2.4 Правовое регулирование военного сотрудничества стран СНГ в сфере миротворческой деятельности

Использование вооруженных сил в совместных антитеррористических и миротворческих операциях относится к сложнейшим вопросам военного сотрудничества, поскольку требует согласованной нормативно-правовой базы, обеспечивающей легитимность действий не только по управлению коалиционными группировками войск (сил), но и по их всестороннему обеспечению.

В свою очередь право не может развиваться без адекватного осмысления реальных военно-политических процессов, в которые вовлекается военная сила при противодействии тем или иным угрозам.

Однако существующее международное и национальное право практически не дают ответов на такие вопросы: когда в интересах антитеррористической и миротворческой деятельности военные действия необходимы, в особенности совместные; когда они возможны, а когда попросту недопустимы; каков допустимый уровень вооруженного насилия; какова правовая основа динамики ввода и вывода коалиционных группировок войск (сил) в зону проведения операций; какова юрисдикция участвующих в операциях войск (сил); каковы правовые критерии начала и завершения, эффективности операций с использованием войск (сил) и т.д Кузмин С.Т. СНГ: прошлое, реалии и перспективы. - М., 2004. С. 142..

В отечественной науке анализ этих проблем, в особенности юридического оформления права на применение вооруженных сил в антитеррористических мероприятиях, практически отсутствует.

Исследование вопросов правового регулирования военного сотрудничества актуализируется в связи с принятием военно-доктринальных концепций большинством государств-участников Содружества Независимых Государств, появлением новых региональных конфликтов в Содружестве, активизацией террористических организаций, что привело к расширению функций вооруженных сил государств Содружества.

В настоящее время самое активное участие в антитеррористической и миротворческой деятельности своими воинскими контингентами принимают Республика Казахстан, Киргизская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, Украина. При этом для большинства государств весьма актуальными являются проблемы осуществления взаимодействия с воинскими контингентами других государств, дислоцированными в зоне проведения операций, правового обеспечения их деятельности, подготовки личного состава к участию в названных операциях и т.д.

Военно-политические процессы, происходящие в мировом сообществе, конфликты и меры по их разрешению, борьба с терроризмом находятся постоянно в центре внимания Организации Объединенных Наций. Поэтому, особое место в научной литературе по проблемам, связанным с темой исследования занимают годовые доклады ООН, резолюции Совета Безопасности и исследования, посвященные деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности и ее составной части - использованию войск международными и региональными организациями при противодействии агрессии и урегулировании конфликтов Никитин А.И. Конфликты, терроризм, миротворчество. М.: Навона, 2009. С. 126..

Указанные источники представляют собой уникальные аналитические и фактологические материалы, в которых обобщен опыт оформленного нормами права военно-политического сотрудничества

Анализ нормативно-правовых основ военного сотрудничества государств Содружества невозможно осуществить вне их взаимосвязи со всем комплексом нормативно-правовых актов, регулирующих формирование и функционирование Содружества Независимых Государств, как региональной структуры, в которой интересы военного сотрудничества являются лишь частью ряда других основных интересов. Это обусловило необходимость комплексного анализа в настоящем исследовании межгосударственных нормативно-правовых основ Содружества Независимых Государств.

В период становления и совершенствования военного сотрудничества государств Содружества проведен ряд научно-теоретических и научно-практических конференции, в том числе и с участием автора, существенно повлиявшие на глубину познания исследуемого явления, понимания сущности, роли и места правового регулирования военного сотрудничества, его взаимосвязи с национальной и коллективной безопасностью государств-участников СНГ.

Особый интерес при исследовании правовых основ военного сотрудничества при осуществлении миротворческой деятельности представили зарубежные источники. Накопленные теоретические знания и практический опыт правового урегулирования конфликтов, в том числе, с участием войск, достаточно.

Содружество Независимых Государств вынуждено было фактически с момента своего образования при ведущей роли России заниматься предотвращением и урегулированием конфликтов на территории государств-участников и вблизи их границ, обеспечивая тем самым военно-политическую стабильность в своём собственном доме, а, вовсе не «утверждая имперские амбиции России» Шаклеина Т.А. Российско-американские отношения в связи с конфликтами в европейской части СНГ // Экономика и политика в современных международных конфликтах / Отв. ред. А.Д. Богатуров. М.: МГИМО, 2008. С. 171. .

Миротворческая деятельность Содружества Независимых Государств стала ответом на вызовы времени, на угрозы коллективной безопасности Содружества, безопасности каждого из входящих в него государств.

Угрозы эти хорошо известны - в первую очередь это «горячие точки», доставшиеся СНГ от Советского Союза, и непростые процессы становления национальной государственности в бывших союзных республиках, в которых в значительной мере проявлялись агрессивный экстремизм, национальная и религиозная нетерпимость.

Их адреса - Республика Таджикистан; Абхазия, Грузия и Южная Осетия, Грузия; Приднестровье, Республика Молдова; Нагорный Карабах, Азербайджанская Республика. До сих пор они - общая беда и общая боль народов Содружества.

Эти угрозы поставили Содружество перед необходимостью экстренно создавать нормативно-правовую базу миротворчества и практически параллельно развёртывать операции по поддержанию мира, овладевать одновременно теорией и практикой всех аспектов деятельности по предотвращению и урегулированию конфликтов, адаптируя при этом имеющийся у мирового сообщества опыт к нашим конкретным условиям.

Масштабы миротворческой деятельности Содружества в целом и входящих в него государств за прошедшие двенадцать лет не столь велики, как у ООН, но результаты её уже и сейчас весьма значительны и ощутимы. Довольно многогранна она по своим направлениям и формам, охватывает не только территорию СНГ, но и другие регионы мира Варфаловский А.В. Внешнеэкономическая стратегия Российской Федерации к странам СНГ // Проблемы местного самоуправления, 2011, № 44. С. 57..

Рассматривая военные аспекты миротворческой деятельности государств СНГ, можно выделить следующие её направления:

Первое - совместные действия участников Содружества по урегулированию конфликтов, основанные на решениях Совета глав государств СНГ и проводимые под оперативным руководством Совета министров обороны и Штаба по координации военного сотрудничества. Это - продолжающаяся уже более восьми лет операция по поддержанию мира в Абхазии, Грузия и завершённая в сентябре 2000 г. операция в Республике Таджикистан;

Второе направление - операции по поддержанию мира, проводимые на территории Содружества его участниками на основе дву-, трёх- или многосторонних межгосударственных договорённостей;

Третье направление - участие воинских контингентов и военных наблюдателей государств Содружества в операциях, проводимых ООН и ОБСЕ, а также другими международными организациями или под их эгидой (в бывшей Югославии, Сьерра-Леоне, Ливане, Боснии и Герцеговине, Косово). Военные наблюдатели государств Содружества находятся в миссиях ООН и ОБСЕ во многих регионах мира.

Как отдельное направление миротворческой деятельности можно выделить совместные мероприятия оперативной и боевой подготовки миротворческой направленности, проводимые с участием государств Содружества по планам Совета министров обороны и Штаба по координации военного сотрудничества СНГ в целях повышения готовности органов управления, войск и сил к выполнению миротворческих задач.

Для осуществления миротворческой деятельности в СНГ исходным является положение Устава ООН о возможности использования региональных организаций, их органов и соглашений для поддержания мира в регионе.

С предоставлением ООН в марте 1994 года Содружеству Независимых Государств статуса региона, государства-участники получили право проводить региональные миротворческие операции, несмотря на оговорки со стороны ряда скандинавских и западноевропейских стран, его отрицающих.

Более того, статус СНГ в международном сообществе позволяет добиваться полного признания данного региона в качестве подпадающего под положение главы VIII Устава ООН (региональные соглашения) со всеми вытекающими последствиями, в том числе относительно права использования миротворческих сил для урегулирования конфликтов Лебедев А. Российская Федерация в системе военно-политических отношений СНГ. Основные направления, проблемы и перспективы военного сотрудничества Российской Федерации со странами Содружества // Ориентир. 2009. №10. С. 18. .

Сегодня легитимность и политико-правовые основы миротворческих операций, механизм и детали их проведения определяются сформированным и принятым в СНГ пакетом правовых документов. Его можно условно разделить на три группы.

К первой группе относятся основные документы, определяющие стратегию миротворческой деятельности в СНГ. Это принятые в январе 1993 года Устав СНГ и Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества 1996 года.

Устав СНГ определяет механизм взаимных консультаций между государствами в случае возникновения конфликтов и порядок выработки мер по урегулированию Решение Совета глав государств СНГ «О принятии Устава СНГ» (Вместе с «Уставом Содружества Независимых Государств») (Принято в г. Минске 22.01.1993) // Бюллетень международных договоров, № 1, 1994. Ст. 12, 16, 17., а статья 23 позволяет принимать решения, направленные на их реализацию, с участием только заинтересованных государств.

В Концепции закреплены общие подходы государств Содружества к вопросам поддержания мира, урегулирования конфликтов и совместных действий по разрешению возможных споров и разногласий. Одно из главных ее положений подчеркивает, что «поддержание мира и стабильности является неотъемлемым условием существования Содружества, обеспечивающим экономическое, социально-политическое развитие, как каждого из государств-участников, так и Содружества в целом».

В качестве основных направлений такой деятельности Содружества Концепция определяет: предотвращение конфликтов; их урегулирование; постконфликтное построение мира (миростроительство).

Вторая группа документов регламентирует собственно военные аспекты миротворчества, конкретные вопросы формирования, подготовки и использования Коллективных сил по поддержанию мира и групп военных наблюдателей, руководства их деятельностью. Основной документ этой группы - Положение о Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ Решение Совета глав государств СНГ «Об утверждении Положения о Коллективных силах по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств» (Вместе с «Описанием и рисунком отличительных знаков Коллективных сил по поддержанию мира») (Принято в г. Москве 19.01.1996) // «Бюллетень международных договоров», № 5, 1996.. Его дополняет и развивает значительное количество соглашений, протоколов, положений, наставлений, руководств, программ и методик.

И, наконец, третья группа включает документы, относящиеся к конкретным операциям по поддержанию мира (ОПМ) на территории государств Содружества. Это решения Совета глав государств об учреждении операций, продлении сроков их проведения, назначении командующих, утверждении и уточнении Мандатов Коллективных сил по поддержанию мира (КСПМ), а также принятые в их развитие другие документы.

Четыре операции по поддержанию мира с использованием воинских контингентов государств Содружества были развёрнуты по постсоветском пространстве.

По нашему мнению, несмотря на достаточно полярные оценки экспертов, политиков и аналитиков, операции Содружества (Республика Таджикистан и Абхазия, Грузия) и операции государств-участников СНГ (Южная Осетия, Грузия, Приднестровье, Республика Молдова) являются примерами неформального и нешаблонного использования мирового опыта миротворчества в практике урегулирования конкретных конфликтов и имеющихся собственных возможностей.

Все операции на территории Содружества по-своему уникальны. Говоря об особенностях, отличающих их от классических операций по поддержанию мира, следует отметить, что эти особенности во многом предопределялись специфическими условиями внутригосударственных вооруженных конфликтов и вполне соответствуют основным тенденциям эволюции современного миротворчества Лысенко Ю.В. Россия и пограничные проблемы государств Центральной Азии // СНГ. Ежегодник. М.: Научная книга, 2001. С. 122..

Так, в Таджикистане операция развёртывалась по обращению только одной из конфликтующих сторон - Правительства республики, при отсутствии соглашения о прекращении огня, что является характерным для немежгосударственных конфликтов. В этой операции не определялись линия разъединения конфликтующих сторон, зоны безопасности, ограничения вооружений и контроля, так как конфликтом была охвачена практически вся территория страны.

Включение в Южной Осетии и Приднестровье в состав миротворческих сил контингентов, представляющих конфликтующие стороны, формально нарушает принципы миротворчества. Однако такая структура в конкретных условиях оказалась не только приемлемой, но и функциональной.

При этом ни одна из операций не была проведена за пределами Содружества и не носила принудительного характера, в них не был превышен предел необходимого применения силы. Их отличительной чертой являются тесное сотрудничество со структурами ООН и ОБСЕ, развёртывавшими в каждом из конфликтных регионов параллельно с операцией Содружества или его участников взаимодействующие с ними наблюдательные операции ООН или миссии ОБСЕ.

Для того чтобы нагляднее показать, какие катастрофы были остановлены совместными действиями государств Содружества, достаточно напомнить, что, по оценке ООН, только в результате межтаджикского противостояния погибло более 50 тысяч человек, а около миллиона стали беженцами и перемещёнными лицами.

Миротворческие силы во всех четырёх операциях выполнили свои главные задачи - разъединили противоборствующие стороны, не допустили возобновления массового кровопролития и обеспечили условия для политического разрешения конфликтов и постконфликтного миростроительства Орлов А. Военно-политическое строительство на постсоветском пространстве // Пограничник Содружества. 2005. №1. С. 8. .

Эти итоги вряд ли кто может оспорить.

Положительные в основном итоги вовсе не означают, что в сфере миротворчества у Содружества не осталось нерешённых проблем, снижающих его эффективность. Они, безусловно, есть и носят разноплановый характер - международно-правовой, военно-политический, финансово-экономический, различны по важности, сложности и перспективам решения.

Основные проблемы, затрудняющие выполнение военных аспектов миротворчества, видятся нам в следующем Пугачев А.В. Состояние военно-технического сотрудничества как фактор политической интеграции стран Содружества независимых государств // Научные труды аспирантов и докторантов, 2004, № 30. С. 42.:

-миротворческая деятельность Содружества не стала подлинно коллективной, отсутствует единый, согласованный подход государств СНГ к участию в ОПМ, а также к задачам и направлениям развития миротворчества в Содружестве. Не достигнуто согласие о долевом финансировании проводимых операций по поддержанию мира. В результате основная военная, материально-техническая и финансовая нагрузка ложится на Российскую Федерацию;

-страны-участницы СНГ хронически не выполняют принятые Советом Глав Государств решения в области миротворчества. Результативность проводимых Содружеством ОПМ могла бы быть намного выше, если бы действия КСПМ, выполняющих в основном те задачи, которые можно решить применением воинских контингентов, своевременно дополнялись эффективными мерами политического, экономического, гуманитарного и иного характера;

- в сформированном и принятом в СНГ на сегодняшней день пакете правовых документов по миротворчеству отсутствуют весьма важные нормы, регламентирующие прежде всего политический контроль и повседневное управление, а также финансово-экономическое обеспечение и социально-правовые гарантии миротворцев.

Отсутствует в документах и ясность по вопросу о том, кто в СНГ осуществляет повседневное комплексное (политическое, экономическое, гуманитарное, военное и т.д.) управление процессом урегулирования конфликта, где осуществляется миротворческая акция. Ни один из институтов СНГ, функционирующих на постоянно основе, такими полномочиями не наделен;

- в государствах Содружества отсутствуют органы и структуры, занимающиеся реальным прогнозированием условий возникновения конфликтных ситуаций.

Содружество Независимых Государств в своей миротворческой деятельности не проявляет стремления к самоизоляции, оно выступает за весомое участие ООН, ОБСЕ, других международных организаций в урегулировании конфликтов на территории СНГ исходя из того, что эти конфликты угрожают не только региональной, но и глобальной безопасности Николаенко В.Д. Коллективная безопасность России и ее союзников. М., 2003. С. 106..

Мы считаем, что конструктивное сотрудничество в области миротворчества в формате Россия - НАТО и в рамках программы «Партнёрство ради мира» может быть дополнено взаимодействием военных структур СНГ и НАТО в интересах обмена опытом участия в урегулировании конфликтов, формирования и подготовки многонациональных миротворческих контингентов, проведения мероприятий оперативной и боевой подготовки.

Таким образом, за время существования СНГ на его пространстве сложилась сложная и многовекторная система отношений входящих в него стран. Значительное место в ней занимает миротворческая деятельность Содружества Независимых Государств.

2.5 Проблемы и перспективы взаимодействия стран СНГ в военной сфере и его правовой регламентации

Содружество Независимых Государств как переходная форма от некогда единой страны СССР к обособленным государственным образованиям сужается как территориально, так и в смысле своей дееспособности. А выход в 2009 году из Содружества Грузии и неучастие в саммитах СНГ многих руководителей бывших республик СССР демонстрируют то, что СНГ все больше утрачивает интерес большинства политических элит постсоветских стран. И лишь Россия, а также ряд ее ключевых союзников (Белоруссия, Казахстан, Армения и отчасти Киргизия и Таджикистан) демонстрируют стремление к объединению и совместному решению возникающих экономических, социально-политических и военных проблем.

При этом по-прежнему между бывшими республиками СССР остаются и неформально действуют военные и военно-политические связи и отношения. В некоторых регионах они носят ярко выраженный конфронтационный характер. По-прежнему на территории бывшего СССР существует угроза военных конфликтов, да и в самих республиках возможны и военные перевороты, и гражданские войны.

В военной сфере в 2009 году продолжали действовать дезинтеграционные процессы. Роль органов коллективного военного взаимодействия в рамках СНГ также снижалась. Если проанализировать эффективность заседаний Совета министров обороны СНГ в прошедшем году, то увидим, что ни одного значимого и масштабного решения они, к сожалению, не выработали. Но несмотря на определенные объективные трудности и противоречия, в рамках СМО СНГ продолжает действовать Объединенная система ПВО. Хотя надо признать, что действует она в усеченном составе и представлена в основном странами, входящими в Организацию Договора о коллективной безопасности Возжеников А.В., Алхлаев Ш.М. Об эволюции военно-политического сотрудничества СНГ // Военная мысль. 2006. № 12. С. 70..

В 2009 году произошла дальнейшая поляризация стран по групповым военно-политическим интересам. После некоторого ослабления и затишья на постсоветском пространстве вновь дали о себе знать противоречия между двумя полярными организациями - ОДКБ и ГУАМ. После войны Грузии против Южной Осетии на Украине и в Грузии при негласной поддержке Запада и США активизировались антироссийские силы. После победы в Молдавии так называемого демократического альянса ГУАМ вновь ставит объединительные военные цели. Под флагом интеграции в евроструктуры и НАТО нынешние политические лидеры ГУАМ снова планируют военные меры, которые могут привести к военным конфликтам в Закавказье и Приднестровье Бабаджанов А.Я. Проблема межгосударственных отношений в Центральной Азии (на примере таджикско-узбекских и киргизско-узбекских отношений) / А.Я. Бабаджанов, С.И. Чернявский // Вестник МГИМО-Университета. 2010. № 4. С. 37..

Во-вторых, в 2009 году обострились противоречия в самих военно-политических блоках. В ГУАМ они проявились в самих государствах этой организации. На Украине и в Молдове это было связано с предвыборной борьбой. В Грузии - реваншистские планы в отношении Южной Осетии и Абхазии. Руководство Азербайджана в 2009 году не раз намекало на то, что в случае дальнейшего их затягивания возможны военные действия.

Внутренние противоречия ОДКБ открыто проявились в 2009 году при обсуждении вопроса о создании в рамках этой организации Коллективных сил оперативного реагирования. Против этой идеи выступил Узбекистан, не поддержавший формирование на территории Киргизии новых военных баз ВС РФ.

Внешне усиление воздействия обусловлено новой стратегией в Афганистане, подготовленной президентом США Бараком Обамой. Это коснулось практически всех постсоветских стран. Как и Россия, они разрешили транзит грузов через свои территории для нужд Североатлантического альянса, действующего в Афганистане. Киргизия, Узбекистан и Таджикистан разместили на своих территориях базы и объекты стран НАТО и США. Армения, Азербайджан, Грузия и Украина направили в Афганистан свои воинские контингенты.

Между тем активные боевые действия НАТО против талибов без соответствующей социально-экономической поддержки официального Кабула многие военные эксперты в РФ рассматривают как авантюру. Эта авантюра приведет к тому, что страны бывшего СССР, которые участвуют в боевых действиях на территории Афганистана, понесут значительные потери, а сам Североатлантический альянс и США укрепятся на территории Центральной Азии на долгие времена (если не навечно) Пугачев А.В. Организация договора о коллективной безопасности как фактор военно-политической интеграции стран СНГ // Научные труды Московского гуманитарного университета, 2005, № 53. С. 56..

Что касается Китая, то его военно-экономическая экспансия на постсоветское пространство только начинается. В военно-политическом руководстве России пока не видят в этом угрозы и рассматривают его как союзника и партнера. Однако факты свидетельствуют, что КНР активно наращивает военно-технические отношения с Узбекистаном, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном. Китай уже явно в этих вопросах конкурирует с Россией. Москва, относясь к этому без должного внимания, в скором будущем поймет свои стратегические просчеты, но к тому времени в ЦА будет возможно геополитическое господство именно Китая, а не НАТО, США или России.

В 2009 году продолжали иметь место вялотекущие межгосударственные конфликты за спорные территории в Нагорном Карабахе, Приднестровье. Существовала возможность новой агрессии Грузии в Южной Осетии и Абхазии. В определенной степени наблюдался рост сепаратистских настроений и тенденций в Крыму (Украина), а также в государствах ЦА - Киргизии, Узбекистане и Таджикистане, особенно в Ферганской долине.

Конфликтные ситуации могут наблюдаться на границах государств ЦА с Афганистаном в связи с активизацией в этой стране войск НАТО против талибов.

Вооруженные конфликты возможны в зоне месторождений углеводородов на Каспии между Туркменией и Азербайджаном, а также между Азербайджаном и Ираном. Весьма вероятны конфликты в Закавказье: в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии. При сохранении власти демократической коалиции в Молдавии возможно обострение ситуации в Приднестровье.

В этих условиях Россия должна будет выстроить правильную четкую политику, чтобы не допустить развития этих тенденций. Было бы целесообразно руководству страны инициировать экономические и военно-политические меры по укреплению Содружества. Москва должна приложить усилия для формирования под эгидой СНГ коллективных миротворческих сил, организовать со всеми странами СНГ более льготное военно-техническое сотрудничество. Пойти на значительные уступки Минску, чтобы завершить создание Союзного государства и подключить к этому союзу новые страны, входящие в ОДКБ. Не надо бояться реализовывать свои интересы в странах СНГ путем лоббирования и поддержки русскоязычного населения, живущего в них. Принятие российского гражданства необходимо упростить Ефимов Н. Н. Политико-военные аспекты национальной безопасности России. М.: КомКнига, 2006. С. 174..

В 2009 году в России также существовала угроза военных конфликтов и нестабильности. Особенно это проявилось на Северном Кавказе, в Дагестане и Ингушетии. Несмотря на отмену режима контртеррористической операции, сложная обстановка оставалась в Чечне. Плотность войск на СК самая высокая не только в РФ, но и в Европе. Хотя это вряд ли спасет от новых терактов и вооруженных конфликтов с боевиками. Кроме военных мер для нормализации обстановки на юге страны нужны широкомасштабные социально-экономические меры поддержки региона.

У всех постсоветских стран по-прежнему имеются общие проблемы. Они связаны с оставшимися после распада СССР устойчивыми культурно-социальными связями, определенной экономической взаимозависимостью, а также с общими вопросами военной безопасности Орлов А. Военно-политическое строительство на постсоветском пространстве // Пограничник Содружества. 2005. №1. С. 27..

Объединительная идея очень выгодна России, которая исторически выступает основным стержнем межгосударственной интеграции в масштабах бывшего СССР. Однако подобным процессам в СНГ все больше мешают внешние раздражители (военные цели и программы НАТО и США, международный терроризм, религиозный экстремизм и т. п.), которые в 2009 году еще более укрепились на постсоветском пространстве. Объединению в рамках СНГ мешают и одиозные прозападные личности, которые стоят у руля власти. Возрастание фактора силы и особенно военной в масштабах СНГ - это тенденция, которая действует на постсоветском пространстве со времен распада СССР. И, к сожалению, хотим мы того или нет, роль фактора силы в 2010-м и в последующие годы будет возрастать.