Реализация приватизационного жилищного правоотношения

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы. Приватизация государственного и муниципального жилищного фонда - наиболее существенное событие в сфере жилищных отношений за последние 15 лет. Она обусловила перевод большей части жилищного фонда в новое правовое состояние. Весь жилищный фонд РФ в 1990 г. составлял 2,4 млрд. кв. м, в том числе 2/3 приходилось на обобществлённое жильё и 1/3 на частное. В 2003 г. жилищный РФ составил 2,8 млрд. кв. м, в том числе 1,9 млрд. кв. м или 2/3 жилищного фонда приходилось уже на жильё, находящееся в собственности граждан. В течение рассматриваемого периода произошло одновременно увеличение объёма жилищного фонда и изменение его правовой структуры. Причём правовая структура жилищного фонда изменялась значительно быстрее изменения его объёма: ежегодный прирост жилищного составил 1,5%, а ежегодный прирост частного жилья в результате передачи государственного и муниципального жилищного фонда в частную собственность граждан осуществлялся со скоростью 6%, то есть в 4 раза быстрее. Такое соотношение и привело в конце концов к радикальному изменению правовой структуры жилищного фонда. Данная тенденция будет сохраняться, по крайней мере, до 2010 г.

В результате осуществления совокупности реформ, направленных на переход России к социально ориентированной рыночной экономике, ситуация в сфере жилищных отношений стала совершенно иной. Новая ситуация в жилищных отношениях получила окончательное правовое оформление в Жилищном кодексе Российской Федерации, введённом в действие с 1 марта 2005 г.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» внесены масштабные изменения и в процесс приватизации жилищного фонда. Согласно ст. 12 этого закона, не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам РФ по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. В соответствии с п. 2 ст. 2 Вводного закона с 1 марта 2010 г. прекращается бесплатная передача в собственность гражданам РФ занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Одновременно с этим, ст. 16 Вводного закона расширяет сферу бесплатной приватизации, включив в неё земельные участки, на которых расположены многоквартирные жилые дома. При этом ограничений по срокам действия данной нормы не предусмотрено.

Суммируя сказанное о новых фактических обстоятельствах, касающихся правовой структуры жилищного фонда, а также позицию законодателя, касающуюся сроков действия норм Закона РФ от 4 июля 1991 г. №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», норм Вводного закона, касающихся приватизации жилищного фонда, можно сделать следующий вывод: для теории и практики приватизации государственного и муниципального жилищного фонда возникла качественно новая ситуация, требующая осмысления. Тем более не стоит забывать об имевшем относительно недавно место внесении изменений в ст. 181 ГК РФ в части сокращения срока исковой давности по применению последствий ничтожных сделок до трех лет. Указанные изменения в ГК РФ объяснялись, помимо всего прочего, необходимостью придать большую стабильность результатам приватизации жилых помещений, проведенной в 90-х годах. Сказанное свидетельствует об актуальности темы дипломного исследования.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с возникновение права собственности на жилые помещения. Предмет исследования составляют приватизационные жилищные правоотношения.

Цель исследования: установить особенности понятия приватизации и выявить тенденции развития законодательства о приватизации жилищного фонда в РФ. Задачами исследования являются:

определение характера и содержания приватизационного общественного отношения как объекта правового регулирования;

выявление содержания и формы реализации приватизационных жилищных отношений;

определение форм и стадий осуществления приватизационных жилищных правоотношений;

определение особенностей нового этапа правового регулирования приватизации государственного и муниципального жилищного фонда после введения ЖК РФ;

разработка предложений по совершенствованию правового регулирования приватизационных отношений на новом этапе.

Методологической основой исследования послужили исторический, логический и системный методы; метод интерпретации и сравнительно-правового анализа, а также различные способы толкования правовых норм.

Теоретическая основа исследования. В дипломной работе нашли своё отражение труды специалистов по жилищному праву: К.А. Глухова, Б.М. Гонгало, И.М. Исрафилова, А.Н. Кичихина, СМ. Корнеева, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Н.В. Маслова, И.Б. Мартковича, И.В. Петровой, П.И. Седугина, В.Р. Сухаревой, А.А. Титова, Ю.К. Толстого, Е.В. Чефранововой и других.

На основе проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Прекращение бесплатной приватизации с 1 марта 2010 г. для граждан, получивших жильё на условиях социального найма, а также лишение права на деприватизацию и бесплатную приватизацию с 1 марта 2010 г. граждан, имевших это право по закону о приватизации жилья - это преждевременный демонтаж компенсационного механизма, который обеспечивал социальное оправдание и социальную приемлемость приватизации в целом.

2. Доказывается, что если право частной собственности на жилое помещение становится препятствием для осуществления правомочия пользования, в силу того, что бремя содержания собственности окажется непосильным, обнаружившийся конфликт нужно решать в пользу сохранения в полном объёме права пользования. Гражданско-правовым методом обеспечения права пользования жильём в данном случае является гарантированное законом право на деприватизацию принадлежащего собственнику жилого помещения, и, соответственно, приобретение им прав нанимателя того же жилого помещения по договору жилищного найма. Оно должно стать бессрочным.

3. Обосновывается возможность перехода в перспективе к частично-возмездной приватизации для граждан, заключивших договор социального найма после 1 марта 2010 г. В связи с этим предлагается включить в федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» ст. 30-1, в которой был бы прописан механизм частично-возмездной приватизации ЖФ (естественно, что при этом следует признать утратившим силу пп. 3 п. 2 ст. 3 того же закона).

приватизация жилищный правоотношение государственный муниципальный

1. Особенности приватизации государственного и муниципального жилищного фонда

1.1 Понятие, принципы и правовая база приватизации жилищного фонда

К 1991 г. в РФ в основном сложились политические, экономические и правовые условия для формирования основ рыночной экономики. Однако переход страны к рынку не мог не коснуться отношений собственности в жилищной сфере, которые нуждались в реформировании, в том числе формировании рынка жилья. Создание рынка жилья невозможно без передачи жилищного фонда в частные руки, с тем чтобы значительно расширить круг собственников. Для этого предполагалось передать в собственность граждан большую часть государственного и муниципального жилищного фонда. Одновременно государство решало и задачу, которая характерна для рыночной экономики. Это значительное уменьшение бюджетных расходов государства на содержание и ремонт жилищного фонда, поскольку на собственников жилых помещений постепенно должны быть возложены все указанные расходы.

«Приватизация жилья» как правовая категория появилась в России 4 июля 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». В связи с преобразованиями жилищных отношений приватизация жилья стала одним из основных способов возникновения права собственности на жилые помещения у граждан.

Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» был принят в развитие ст. 13 не действующего сегодня Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», где указывалось, что наниматель жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и члены его семьи вправе приобрести в собственность соответствующую квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в РСФСР. Основной задачей данного законодательного акта является создание правовой основы для преобразования отношений собственности на жилье. Однако думается, что не совсем верно связывать начало процесса передачи гражданам обобществленного жилищного фонда только с названными законами.

Фактически возникновение права собственности у нанимателей жилых помещений и членов их семей началось с реализации принятого Советом Министров СССР от 2 декабря 1988 г. Постановления № 1440 «О продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда» и разработанных на его базе республиканских положений о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт, а также республиканских, краевых и областных положений о порядке и условиях продажи гражданам квартир в личную собственность, принятых Советами Министров автономных республик и исполкомами областных (краевых) Советов народных депутатов.

Российское положение устанавливало, что в собственность граждан продавались занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищного фонда, незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту. Решения о продаже квартир гражданам принимались с учетом состава семьи, трудовой и общественной активности, исходя из установленной в республике нормы жилой площади на человека, с учетом права на дополнительную жилую площадь. Сметная стоимость квартир определялась путем распределения общей суммы затрат на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) дома между получателями квартир. Продажная цена квартир устанавливалась оценочными комиссиями, которые образовывались исполкомами местных Советов народных депутатов, предприятиями, учреждениями, организациями.

Однако приведенный выше порядок передачи квартир в собственность граждан путем договора купли-продажи не нашел широкого применения. Так, в Российской Федерации было продано 0,2% от всего государственного и общественного жилищного фонда. Как правильно отмечалось в литературе, граждане не были заинтересованы выкупать то, чем они фактически владеют, причем за сравнительно невысокую плату.

В отличие от Постановления Совета Министров СССР № 1440 и принятых на его основе нормативных актов Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (впоследствии - Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации») за счет бесплатной передачи первоначально, как правило, части жилья, а затем и всего жилого помещения предполагает передачу в собственность граждан не отдельной части жилищного фонда, а основной части государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым существенное реформирование отношения в жилищной сфере.

Статистические данные указывают на то, что уже в 2001 г. было приватизировано более половины жилых помещений, подлежащих приватизации. В 2002 г. - более 60%, в 2003 - около 70%.

Что же такое приватизация жилья и какова ее правовая основа?

В соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ). Согласно ст. 235 ГК РФ по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц.

Из указанных положений следует, что:

1) к сделкам по приватизации публичной собственности применяется специальное законодательство, которое устанавливает порядок приватизации;

2) к сделкам по приватизации ограниченно применяются принципы автономии воли и свободы договора, поскольку орган государственной власти или местного самоуправления, действующий от имени публичного собственника, не может отчуждать имущество как частный собственник: по своему выбору любому лицу, любым способом, на любых условиях и за любую цену.

В науке долгое время не было понятия «приватизация». По утверждению Э.С. Савас, впервые такой термин появился в словаре в 1983 г. и в узком смысле означал «превратить в частную, т.е. преобразовать общественную форму правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную».

Следует отметить, что в отечественной юридической науке можно выделить два подхода к дефиниции приватизации жилищного фонда.

Содержание первого подхода наиболее рельефно отмечено Е.А. Чефрановой, определившей приватизацию жилья как переход жилых помещений из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан или юридических лиц. Также собственное определение приватизации дает указанный выше автор Э. Савас. Раскрывая понятие «приватизация» в широком смысле, автор дает собственное определение. Приватизацией, по его мнению, является осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности.

Большинство правоведов, однако, определяют приватизацию в соответствие с дефиницией ст. 1 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», в которой говорится, что приватизация - это бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Данное определение дополняется нормой ст. 11, предусматривающей одноразовое предоставление гражданину указанного права.

Различие двух рассматриваемых подходов можно свести к разной оценки сущности приватизационного правоотношения. Так, некоторые авторы исходят из того, что приватизация жилья является сугубо публичным правоотношением. Это позволяет им вообще ставить под сомнение договорную природу акта передачи квартиры в собственность. Другие ученые, обращая внимание на наличие в приватизационных отношениях административных элементов, делают вывод, что договор приватизации является комплексным. Подобные мнения иногда встречаются и на практике. Так, Министерство юстиции Дагестанской АССР дало разъяснение от 21 декабря 1991 года о том, что «передача квартир не является гражданско-правовой сделкой, а представляет собой административный акт».

Однако если говорить о месте приватизационных отношений среди других правовых отношений, стоит отметить, что, с нашей точки зрения, приватизация жилья не является публичным правоотношением, потому что базируется на закрепленном в Законе о приватизации жилищного фонда принципе добровольности, в ее основе лежит не веление государства, а свободно выраженная воля нанимателя и членов его семьи. Указание на организационный характер приватизационных отношений не колеблет их гражданско-правовую природу, так как в науке гражданского права обоснована позиция, согласно которой организационные отношения, в процессе которых происходит формирование имущественных отношений, входят в предмет гражданского права.

Говоря о природе приватизационных отношений, необходимо более подробно затронуть вопрос о принципах приватизации жилищного фонда.

Как и любые принципы одного явления, принципы приватизации жилищного фонда нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, поскольку они взаимно дополняют и развивают один другой.

Из анализа норм Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» можно выделить три важнейших принципа: добровольность (ст. 1), бесплатность (ст. 1) и одноразовость (ст. 11) приватизации жилья.

При этом если первый принцип (добровольность) вытекает из основных начал гражданского законодательства - «граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора» (п. 2 ст. 1 ГК РФ), - то два других (бесплатность и одноразовость) характеризуют некоторые черты современной жилищной политики России, выраженной среди прочих нормативных актов в Законе РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

Главным принципом приватизации жилья является принцип добровольности. В ст. 1 названного выше Закона прямо указывается: «...передача в собственность граждан на добровольной основе...», т.е. граждане сами принимают решение, приватизировать занимаемое жилье или нет, и в случае положительного решения вопроса, кто из членов семьи будет участвовать в осуществлении приватизации, кто - нет (конечно же, в порядке и на условиях Закона). Никто не вправе принудить нанимателей и членов их семей приватизировать занимаемое жилье.

Среди принципов приватизации жилищного фонда особое значение имеет принцип одноразовости бесплатного приобретения занимаемого жилого помещения. Вместе с тем в отличие от принципа добровольности этот принцип, думается, не является безусловным. Например, в ситуации, когда гражданин, стоящий в очереди на улучшение жилищных условий, приватизировал занимаемую квартиру, государственная, муниципальная организация или орган местного самоуправления, очередником которых является гражданин, вправе обусловить предоставление квартиры выкупом или безвозмездной передачей ранее занимаемой квартиры. В результате такого отчуждения у гражданина, надо полагать, должно вновь возникать право на бесплатную приватизацию жилья. Как правило, этот вопрос на практике так и решается. Однако законодательного решения подобных ситуаций до сих пор нет.

Теоретические исследования и развитие гражданского законодательства в направлении комплексной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних граждан привели к необходимости установления в этих целях изъятия из принципа одноразовости. Федеральным законом от 11 августа 1994 г. введена норма, согласно которой несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов после достижения ими совершеннолетия.

Заслуживает внимания и осмысления вопрос о передаче жилых помещений в собственность не всех, а только некоторых проживающих в них лиц. Рассматривая такую ситуацию, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 августа 1993 г. № 8 указал на то, что за гражданами, выразившими согласие на приобретение другими проживающими с ними лицами занимаемого помещения, сохраняется право на бесплатное приобретение в собственность в порядке приватизации другого впоследствии полученного жилого помещения. Это обосновывается тем, что в данном случае право на одноразовую приватизацию не было реализовано при даче согласия на приватизацию жилья другими лицами - членами семьи. Следует добавить, что в случае приобретения жилья одним из супругов жилище не попадает в общее имущество супругов, поскольку имущество, приобретаемое одним из супругов безвозмездно, является его «единоличной» собственностью.

Многие субъекты Российской Федерации в целях предотвращения злоупотреблений при осуществлении приватизации установили правило, по которому граждане, изменившие свое постоянное место жительства после принятия Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и желающие приватизировать жилое помещение, к заявлению прилагают документ, подтверждающий, что ранее занимаемое жилье не было ими приватизировано.

Представляется также, что принцип одноразовости не должен быть препятствием к повторному участию в осуществлении приватизации для тех граждан, которые приватизировали свое жилое помещение во время действия первоначальной редакции вышеназванного Закона (4 июля 1991 г.), при этом полностью не использовав установленный норматив бесплатной приватизации (несмотря на то что ст. 11, говорящая об одноразовости бесплатного приобретения жилья, не изменилась). Такой вывод можно сделать при сравнительном анализе двух редакций одного Закона.

До внесения изменений и дополнений в Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» приватизация жилья осуществлялась комбинированным способом, т.е. на возмездных и безвозмездных началах. Часть жилого помещения передавалась гражданину бесплатно, а другая часть жилого помещения - за плату. Закон устанавливал, что размер бесплатно передаваемого жилья должен составлять не менее 18 квадратных метров общей площади на одного человека и дополнительно 9 квадратных метров на семью с учетом потребительских качеств жилья. Увеличивать этот норматив могли только органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нельзя не отметить тот факт, что действовавший норматив служил определенным ограничителем, который, с одной стороны, отчасти обеспечивал соблюдение социальной справедливости в процессе приватизации жилищного фонда, а с другой - экономически заинтересовывал часть граждан отказаться от чрезмерно больших квартир, что в то время позволяло надеяться на некоторый «выброс» на рынок жилья дополнительной жилой площади.

В тот период времени граждане приобретали квартиры в собственность бесплатно, если рассчитанная оценочной комиссией цена занимаемой ими квартиры была меньше или равна стоимостному эквиваленту бесплатно передаваемого жилья в сумме на каждого проживающего в квартире гражданина и семью, использующую право на одноразовую приватизацию. Все остальные граждане, которые приобрели в собственность жилье, превышающее бесплатно передаваемый размер и уровень потребительских качеств, выплачивали за нее денежную сумму, определенную как разницу между ценой квартиры, рассчитанной оценочной комиссией, и стоимостным эквивалентом бесплатно передаваемого жилья в сумме на каждого проживающего в квартире гражданина и семью, использующую право на одноразовую бесплатную приватизацию жилья.

Из изложенного можно сделать следующий теоретический вывод: граждан, приватизировавших свое жилье до внесения в рассматриваемый Закон изменений и дополнений, условно можно разделить на три группы.

Во-первых, граждане, частично использовавшие установленный в тот период норматив бесплатно передаваемого жилья. Имеются в виду граждане, которые либо являлись нуждающимися в улучшении своих жилищных условий, либо имели жилье очень низкого уровня потребительских качеств.

Во-вторых, граждане, использовавшие бесплатно установленный норматив полностью, без выплаты какой-либо выкупной цены. Это группа граждан, как правило, не обладавшая излишней площадью и, тем не менее, не относившаяся к категории нуждающихся в улучшении жилищных условий.

В-третьих, граждане, использовавшие бесплатно установленный норматив полностью, с выплатой при этом выкупной стоимости за площадь, превышавшую установленный норматив. Данная группа либо в силу сложившейся ситуации в семье, либо за счет ранее занимаемого социального положения имела жилое помещение, значительно превышавшее среднюю обеспеченность по Российской Федерации и по региону, в котором эти граждане проживали.

Две последние из названных условных групп в соответствии с Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» практически не имели никакого отношения к дальнейшему процессу приватизации жилищного фонда (конечно, за исключением несовершеннолетних и лиц, сдавших жилые помещения для получения жилья в порядке очередности). Между тем первая группа, при старой редакции Закона, вполне обоснованно могла рассчитывать на возможность использования в будущем, при улучшении своих жилищных условий, неиспользованного остатка бесплатно установленного норматива (например, семьей из двух человек была приватизирована однокомнатная квартира общей площадью 30 квадратных метров общей площади, в то время как норматив - не менее 45, т.е. оставался остаток 15 квадратных метров общей площади, который в принципе мог быть использован при участии этих граждан в приватизации какого-либо жилья).

Думается, что граждане, приватизировавшие свое жилье и не полностью использовавшие бесплатно передаваемый норматив, установленный в тот период, условно обозначенные в тексте как «первая группа», вправе и при ныне пока еще действующей редакции Закона участвовать в осуществлении приватизации занимаемых жилых помещений. Например, при улучшении своих жилищных условий путем получения жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда.

И, наконец, третьим принципом приватизации жилищного фонда является принцип бесплатности, что означает, что жилое помещение передается в частную собственность граждан безвозмездно. Характеризуя данный принцип, следует отметить, что право на бесплатную приватизацию сохраняется как минимум для тех граждан, которые заключили договор социального найма жилого помещения до 1 марта 2010 года. При этом мы считаем целесообразным ввести для граждан, заключивших такой договор после истечения указанного срока, частично-возмездную приватизацию.

В науке выделяют и некоторые другие принципы приватизации, например, принцип того, что право приватизации предоставлено только гражданам Российской Федерации, приватизации подлежат только жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда. приватизации подлежат только жилые помещения, пользование которыми осуществляется на основании договора социального найма и некоторые другие. Однако мы считаем, что это не принципы, а особенности, признаки, характеризующие субъектов и объекты приватизационных правоотношений.

Завершая рассмотрение вопроса от понятии и принципах приватизации, следует сказать об источниках правового регулирования данных правоотношений.

Как указывалось выше, основным из них является Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РФ» 1991 года. За 15 лет своего существования данный нормативно-правовой акт претерпел многократные изменения, наиболее серьезные из которых имели место в 1994 году (были усилены гарантии прав несовершеннолетних), в 2001 году (право на приватизацию было признано только за гражданами РФ), в 2002 году (было признано право на деприватизацию) и, безусловно, в 2004 году в связи с принятием Жилищного кодекса РФ. В настоящий момент Закон о приватизации жилищного фонда состоит буквально из нескольких статей.

Следующим важным источником является Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». В частности, именно этим нормативным актом предусматривалась отмена приватизации жилищного фонда с 1 января 2007 года. Однако это положение было изменено в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельны объекты недвижимого имущества», который продлил бесплатную приватизацию, как минимум до 2010 года.

Говоря об источниках регулирования отношений в сфере приватизации жилищного фонда нельзя не упомянуть:

- Постановление коллегии Госкомитета ЖКХ РСФСР от 18 октября 1991 г. №7 «Об утверждении Примерного положения о приватизации жилищного фонда в РСФСР»;

- Примерное положение о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации (утверждено решением коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от 18 ноября 1993 г. № 4).

Также велика в этой сфере роль актов, принятых высшими судебными органами РФ, а именно:

- Постановления Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова»;

- Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции статьи 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М.Ш. Орлова, Х.Ф. Орлова и З.Х. Орловой»;

- Обзора судебной практики Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел, связанных с приватизацией гражданами жилых помещений».

1.2 Характеристика объекта приватизационного жилищного правоотношения

Ст. 2. Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» устанавливает, что граждане РФ могут приватизировать жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд).

Ст. 19 ЖК РФ определяет жилищный фонд как совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. При этом государственный жилищный фонд представляет собой совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации), а муниципальный - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

Все, казалось бы, просто и ясно. Тем не менее, в литературе можно встретить самые разнообразные суждения о том, что является объектом приватизации применительно к жилищному фонду. Причем многие авторы весьма широко толкуют это понятие.

В первые годы осуществления данного процесса было достаточно распространено суждение о том, что приватизации подлежат не только государственный и муниципальный жилищные фонды, но и фонд общественных организаций и даже квартиры в домах жилищных, жилищно-строительных кооперативов и колхозов. По мнению авторов такой точки зрения, «приватизация каждого из видов жилищного фонда имеет свои особенности, различны также и возможные последствия».

Между тем, как уже было сказано выше, приватизация возможна лишь в отношении государственного и муниципального имущества и только в порядке, предусмотренном законом. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы - частной. Переход же жилищного фонда из собственности общественного объединения (организации) допускается по правилам, предусмотренным Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», но нормы его при этом используются лишь по аналогии. Постановление Верховного Совета РСФСР «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» в п. 6 лишь рекомендует общественным объединениям (организациям) осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищных фондов.

В первой редакции Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» было сказано, что он распространяет свое действие на государственный и муниципальный жилищный фонд. После внесения изменений и дополнений в Закон его ст. 2 несколько увеличилась по форме (текстуально), однако с точки зрения содержания (правового регулирования) объем жилищного фонда, подлежащий приватизации, не изменился. В норму внесено дополнение о том, что в жилищный фонд, подлежащий приватизации, включается также «жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд)». Включение в рассматриваемый Закон такого дополнения с точки зрения формально-юридической недостаточно корректно, поскольку государственный жилищный фонд включает в себя и жилищный фонд государственных предприятий (и учреждений), муниципальный жилищный фонд - кроме прочего и жилищный фонд муниципальных предприятий (и учреждений). Казалось бы, такое понятие, как «ведомственный жилищный фонд», должно было уйти. Тем не менее, включение в ст. 2 Закона указанного дополнения можно оправдать с точки зрения практической. Дело в том, что, пользуясь отсутствием четких указаний в Законе и не вдаваясь в анализ жилищного законодательства и законодательства о собственности, многие предприятия и даже целые ведомства запрещали приватизацию закрепленного за ними жилья (Министерство путей сообщения, Минобороны, Минсельхозпрод и др.).

К примеру, Министерство путей сообщения РФ разработало и разослало инструктивное письмо «О приватизации жилищного фонда железнодорожного транспорта» от 24 декабря 1991 г. № П-16747, в котором делается вывод о том, что вопрос о приватизации жилищного фонда железной дороги должно решать названное министерство.

В ч. 1 ст. 2 указано также, что могут быть приватизированы лишь жилые помещения, занимаемые гражданами по договору социального найма. Договор социального найма - соглашение, по которому наймодатель предоставляет в пользование нанимателю и членам его семьи пригодное для постоянного проживания жилое помещение, как правило, в виде отдельной квартиры в пределах нормы жилой площади либо сохраняет право проживания по договору найма нанимателя в жилом помещении независимо от его площади, а наниматель обязуется использовать это жилое помещение по назначению, своевременно вносить плату за пользование им и за коммунальные услуги. Иными словами, граждане вправе приватизировать именно занимаемую жилую площадь, и не имеет значения, какая площадь приходится на каждого человека (5 или 50 кв.м) на момент приватизации жилья. Иначе говоря, изъятие излишков жилой площади или какое-либо иное перераспределение площади в таких случаях не предусмотрено.

Однако не любые жилые помещения, занимаемые гражданами по договору социального найма, подлежат приватизации. Определение круга объектов, не подлежащих приватизации, нельзя считать ограничением прав и свобод человека и гражданина, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможность передачи его в частную собственность. Ст. 4 Закона устанавливает виды жилья, которое нее может быть передано в частную собственность. Это:

1. Жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года. В отношении жилых помещений, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 года, можно отметить, что запрет на их приватизацию признан неконституционным Постановлением Конституционного Суда РФ № 6-П (более подробно мы исследуем это вопрос в последующих разделах нашей работы).

2. Жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии. В Законе о приватизации нет положений, раскрывающих понятие «аварийные жилые помещения». Однако данные дефиниции содержатся в других нормативных актах. Так, аварийными считаются жилые дома (жилые помещения), имеющие значительный износ или повреждения несущих конструкций, т.е. непригодные для проживания граждан. Отнесение жилых домов (жилых помещений) к непригодным для проживания осуществляется в соответствии с Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47). В этом Положении указано, что жилые помещения, расположенные в многоквартирных домах, получивших повреждения в результате взрывов, аварий, пожаров, землетрясений, неравномерной просадки грунтов, а также в результате других сложных геологических явлений, следует признавать непригодными для проживания, если проведение восстановительных работ технически невозможно или экономически нецелесообразно и техническое состояние этих домов и строительных конструкций характеризуется снижением несущей способности и эксплуатационных характеристик, при которых существует опасность для пребывания людей и сохранности инженерного оборудования. Указанные многоквартирные дома признаются аварийными и подлежащими сносу.

3. Жилые помещения, находящиеся в общежитиях. В Законе о приватизации всегда существовал запрет на приватизацию жилых помещений в общежитиях. Однако необходимо различать общежития и жилые дома, которые назывались общежитиями, но в реальности ими не являлись. Согласно Федеральному закону «О введении в действие ЖК РФ» к отношениям по пользованию жилыми помещениями, находившимися в жилых домах, принадлежащих государственным и муниципальным предприятиям или учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданными в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы о договоре социального найма (ст. 7). Для правильного применения данных правовых норм необходимо остановиться на понятии общежития.

Общежитие - это совокупность жилых помещений, предназначенных для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения (ст. 94 ЖК РФ). В качестве общежитий могут выступать специально оборудованные для этих целей дома либо части домов. Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 42, расширяют этот перечень, относя к нему помещения.

После вступления в силу нового ЖК РФ содержащийся в законодательстве подход практически ликвидирует всю систему муниципальных общежитий. Однако законодатель исходит из того, что основная функция муниципалитетов в жилищной сфере - обеспечение нуждающихся граждан жильем; общежития же предоставляются работодателями в целях временного проживания на период работы. Муниципальные образования выступают непосредственными работодателями в основном в отношении муниципальных служащих.

Остается проблема формирования фонда общежитий для работников государственных и муниципальных предприятий, учреждений. Однако данные работники состоят в трудовых отношениях не с муниципальным образованием как собственником большинства общежитий, а с конкретными муниципальными предприятиями и учреждениями как юридическими лицами. Для правильного разрешения данной проблемы необходимо внести дополнения в ст. 94 ЖК РФ.

Показателен в этом вопросе опыт г. Казани, где после вступления в силу ЖК РФ в августе 2005 г. была образована рабочая группа по проведению комплекса мероприятий по организации надлежащего учета граждан, проживающих в общежитиях, и проверки их текущего содержания. В ходе проверки были выявлены лица, которые были зарегистрированы в общежитиях без предоставления жилой площади, а также зарегистрированные в ней, но фактически не проживающие. Остальные лица имели постоянную регистрацию в общежитиях и оплачивали коммунальные услуги по договорам найма (по прежнему жилищному законодательству проживание в жилом помещении на основании договора найма влечет возможность приватизации жилого помещения). На основании этого было принято решение об обращении в судебные органы с заявлениями о снятии с регистрационного учета первых двух граждан, и - главное - по 134 из 136 муниципальным общежитиям было принято решение снять с них статус общежития.

С позиции ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» снятие статуса общежития с подобных жилых домов и процедура исключения из соответствующего реестра органов технической инвентаризации вообще не требуется. Указанная правовая норма исходит из того, что дом изначально не является общежитием. В то же время органы технической инвентаризации считают, что необходимо первоначально снять жилой дом с учета как общежитие. Это, безусловно, ущемляет права граждан. Из этого исходит и судебная практика. В частности, по одному из дел суд кассационной инстанции указал, что суд первой инстанции «обоснованно не принял во внимание доводы ответчика о том, что договор социального найма не оформлен, а сам дом № 5 по ул. Киевской не исключен из специализированного жилищного фонда, поскольку право граждан на приватизацию не может ставиться в зависимость от бездействия органов местного самоуправления договоров социального найма, а также оформления уже изменившегося в силу закона статуса дома».

За последний год начала складываться и новая обширная судебная практика по спорам, связанным с приватизацией жилых помещений, использовавшихся в качестве общежитий. Особенно это касается домов, не вошедших в указанные списки, по которым снимается статус общежития. Удовлетворение исковых требований происходит только в том случае, если выдерживаются установленные ст. 7 Федерального закона «О введение в действие Жилищного Кодекса Российской Федерации» условия:

1) жилые помещения находятся в домах, построенных государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями;

2) жилые дома переданы в ведение органов местного самоуправления. Соответственно, если жилые дома по каким-либо причинам не переданы органам местного самоуправления, то это исключает возможность их приватизации, и сначала нужно будет реализовать процедуру передачи жилых домов в муниципальный жилищный фонд.

В частности, по 6 делам в ноябре 2005 г. Федеральный суд Ленинского района г. Самары вынес решения о признании права собственности на жилые помещения в порядке приватизации за гражданами. Основанием послужило то, что в 1984 году было построено общежитие по адресу: г. Куйбышев, ул. Киевская, д. 5. Решением исполнительного комитета Куйбышевского горсовета народных депутатов был утвержден акт государственной приемочной комиссии, а само общежитие было введено в эксплуатацию с передачей на баланс (в полное хозяйственное ведение) управления строительства «Куйбышевметрострой». В 2002 г. данное общежитие было передано в муниципальную собственность г. Самары от ОАО «Самараметрострой» (до акционирования в порядке приватизации - «Куйбешевметрострой). Данные решения оставлены в силе кассационной инстанцией Самарского областного суда.

На практике нередко возникает вопрос о возможности приватизации жилых помещений в общежитиях так называемого «коридорного» типа и койкомест в общежитиях. Представляется, что если первое осуществить возможно (появится коммунальная квартира), то второе нельзя, т.к. у лица отсутствует отдельный жилищный объект.

4. Жилые помещения, находящиеся в домах закрытых военных городков. Закрытые военные городки в соответствии с Законом РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14.07.92 № 3297-1 (в ред. от 28.11.96; 31.07.98; 02.04.99, 31.12.99., 30.12.01 г., 24.12.02 г., 23.12.03 г., 22.08.04 г., 10.01.06 г.) относятся к объектам, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Согласно Федеральному закону «О статусе военнослужащих» от 27.05.98 № 76-ФЗ (с изм. и доп. от 31.12.99 г., 19.06.00, 07.08.00, 27.12.00 г., 26.07.01, 30.12.01 г., 7.05.02, 24.12.02 г., 23.12.03 г., 26.04.04, 20.06.04., 10.11.04 г., 27.12.05 г., 2.02.06.) к закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством РФ по представлению Министерства обороны Российской Федерации (или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) (ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Этим объясняется, что в домах закрытых военных городков приватизация жилых помещений запрещена.

5. Служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения. Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. В соответствие со ст.93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Иначе говоря, жилые помещения предоставляются в этих случаях во временное пользование.

Исходя из смысла ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», возможно не только общее решение о приватизации служебных жилых помещений, принадлежащих определенному государственному органу или муниципальному образованию, ведомству либо предприятию (учреждению), но и решение о приватизации отдельных жилых помещений конкретными лицами. Такой вывод можно обосновать и тем, что согласно п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам. Аналогичное правомочие признано и за предприятиями и учреждениями, имеющими имущество на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. Поскольку им предоставлено право принимать решения о приватизации служебных жилых помещений, то они могут самостоятельно избрать способ реализации этого права, включая решение о приватизации конкретных жилых помещений.

Строго говоря, приватизация жилых помещений в служебных квартирах полностью отдана на усмотрение собственников и иных владельцев жилищного фонда, что вполне оправданно, поскольку данное жилище служит не столько удовлетворению жилищных потребностей граждан, сколько интересам организации, его предоставившей.

Содержащийся в ч. 1 ст. 4 перечень жилых помещений, которые не подлежат приватизации, не является исчерпывающим. Имеются и другие законы, которыми предусмотрены ограничения в приватизации жилья. Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 № 33-ФЗ (в ред. от 09.05.05) установлено, что с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий (национальных и природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов) не подлежат приватизации расположенные на этих территориях помещения (ст.ст. 16, 28).

Говоря об объектах приватизации, следует уделить внимание проблеме приватизации коммунальных квартир. Этой проблеме в последнее время было посвящено немало исследований, содержащих самые различные взгляды и рекомендации. На практике данный вопрос также решался неоднозначно. Некоторые авторы полагали возможным осуществление приватизации коммунальных квартир только при наличии согласия всех соседей - нанимателей жилых помещений, расположенных в этой квартире. Другие считали, что самостоятельность договора найма жилого помещения дает основания для принятия решений о возможности приватизации собственнику или его представителю и не обусловлена волей соседей.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил возможность приватизации коммунальных квартир на общих основаниях без каких-либо дополнительных условий. В Постановлении от 3 ноября 1998 г. № 25-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова Конституционный Суд РФ указал на то, что приватизация в Российской Федерации обусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, ст. 8 и 34 Конституции РФ. Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.

1.3. Субъекты приватизационных отношений

В качестве субъектов приватизационных правоотношений выступают приобретатели, с одной стороны, и лица, обладающие правомочиями собственника и полномочиями осуществить отчуждение имущества, с другой.

Говоря о приобретателя как субъектах приватизации, следует отметить, что Федеральным законом от 15.05.2001 N 54-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в Закон о приватизации жилья внесены существенные изменения, в соответствии с которыми с 31 мая 2001 г. (дата вступления Закона в действие) приватизировать жилые помещения могут только граждане Российской Федерации, занимающие жилые помещения на основании договора социального найма.

До вступления в силу указанного Закона участие в приватизации не было связано с наличием гражданства Российской Федерации. Отказ в приватизации по причине отсутствия гражданства РФ не допускался. Федеральный закон №54-ФЗ по существу установил запрет на участие в приватизации жилья иностранных граждан, включая граждан стран СНГ и лиц без гражданства.