Реализация приватизационного жилищного правоотношения

Итак, граждане РФ, занимающие жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), на условиях социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти помещения в собственность, на условиях, предусмотренных настоящим Законом, иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Жилые помещения передаются в общую собственность либо в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних.

Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет, передаются им в собственность по заявлению родителей (усыновителей), опекунов с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов. Жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия родителей (усыновителей), попечителей и органов опеки и попечительства.

В случае смерти родителей, а также в иных случаях утраты попечения родителей, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, органы опеки и попечительства, руководители учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны (попечители), приемные родители или иные законные представители несовершеннолетних в течение трех месяцев оформляют договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Договоры передачи жилых помещений в собственность несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, оформляются по заявлениям их законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства или при необходимости по инициативе таких органов. Указанные договоры несовершеннолетними, достигшими возраста 14 лет, оформляются самостоятельно с согласия их законных представителей и органов опеки и попечительства. Оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу. Проанализируем сказанное выше.

Право на приватизацию жилья возникает не у всех проживающих в жилом помещении, а только у нанимателя и членов его семьи. Круг этих лиц определен ст. 69 ЖК РФ (ранее он определялся ст. 53 ЖК РСФСР 1983 г.). К членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя в судебном порядке. Другие граждане, поднаниматели и временные жильцы в приватизации жилого помещения не участвуют, поскольку они проживают в нем временно и не приобретают самостоятельного права на жилое помещение.

Приватизация жилья возможна только с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Такой подход основывается на том, что согласно ст. 69 ЖК РФ члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма. Не лишаются этого права и бывшие члены семьи нанимателя, которые сохраняют права пользования жилым помещением, т.е. они вправе участвовать в приватизации наравне с нанимателем и членами его семьи.

Например, Казимиров обратился в суд с иском к администрации г. Элисты и к Казимировой о признании недействительным договора на передачу квартиры в собственность Казимировой от 10 декабря 1992 года, ссылаясь на то, что приватизация произведена без его согласия. Казимирова дала неправильные сведения, не включив его в состав семьи. По решению Совета народных депутатов от 5 сентября 1990 года Казимировой на семью в составе 4 человек (она, муж Казимиров, две дочери) была предоставлена трёхкомнатная квартира размером 40, 38 кв. м. Решением Элистинского городского народного суда от 10 декабря 1992 года брак между Казимировыми был расторгнут. Согласно ст. 2 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июня 1991 года (с изменениями от 23 декабря 1992 года) и ст.2 Закона Республики Калмыкия о приватизации жилищного фонда в этой республике от 18 февраля 1992 года (с изменениями от 4 июня 1992 года и от 29 января 1993 года) граждане, занимающие жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, включая жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятия или в оперативном управлении учреждения (ведомственный фонд), по договору найма или аренды, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность, в том числе в совместную, долевую, на условиях, предусмотренных настоящим Законом, иными нормативными актами Российской Федерации. Согласно ст. 53 ЖК РСФСР члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. Если граждане перестали быть членами семьи нанимателя, но продолжают проживать в занимаемом жилом помещении, они имеют такие же права и несут такие же обязанности, как наниматель и члены его семьи. Из объяснений сторон, показаний свидетелей видно, что Казимиров перестал проживать в спорной квартире, в связи с тем, что в семье сложились неприязненные отношения, от жилой площади он не отказывался, при подаче заявления о расторжении брака в ноябре 1992 года ставил вопрос о разделе жилой площади, право на квартиру не утратил.

При таких данных суд пришёл к правильному выводу о том, что на приватизацию квартиры требовалось согласие Казимирова, и договор на передачу ее в собственность Казимировой следует признать недействительным, поскольку не имелось согласия бывшего мужа на приватизацию.

Согласие в любом случае должно быть выражено в письменной форме, например в заявлении о приватизации жилого помещения. Временно отсутствующими лицами, за которыми сохраняется право пользования жилым помещением, это согласие может быть подтверждено отдельным документом.

Особо следует остановиться на вопросе обеспечения несовершеннолетним членам семьи права на приватизацию жилья. В этих целях Закон о приватизации был дополнен соответствующими положениями Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 11.08.94 № 26-ФЗ. Изменения и дополнения, касающиеся жилищных прав несовершеннолетних, были внесены в ст. 2, 3, 7 и 11 Закона.

Новизна этих норм состояла в следующем:

- несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет дают согласие, наравне с совершеннолетними членами семьи, на приватизацию жилых помещений;

- жилое помещение может быть передано в порядке приватизации и несовершеннолетнему (ст. 2);

- предусмотрен порядок передачи жилья в собственность несовершеннолетних, если они одни проживают в жилом помещении (ст. 2);

- оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, производится за счет местного бюджета (ст. 2);

- в договор передачи жилого помещения в собственность граждан должны включаться несовершеннолетние (ст. 7);

- несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, не утрачивают право на однократную бесплатную приватизацию после достижения ими совершеннолетия (ст. 11).

Согласно ст. 1 Закона приватизация осуществляется на добровольной основе, по взаимному согласию проживающих в жилом помещении граждан. Только они вправе решать этот вопрос, в том числе определять, кому конкретно передается жилое помещение. Если жилье передается в общую собственность, то имеется в виду, что жилое помещение передается в общую долевую собственность (ранее Законом предусматривалась приватизация жилья и в общую совместную собственность).

Жилое помещение может быть передано в собственность всех проживающих в нем граждан, в собственность нескольких лиц или в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних. При передаче квартиры, по согласию всех проживающих в жилом помещении, одному или нескольким лицам возникает вопрос: было ли реализовано право на бесплатную приватизацию жилья другими лицами, которые не стали собственниками? Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 24.08.93 № 8 (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 № 11; от 25.10.96 № 10), рассматривая эти обстоятельства, указал на то, что за гражданами, выразившими согласие на приобретение другими лицами занимаемого жилого помещения, сохраняется право на бесплатное приобретение жилья в собственность в порядке приватизации другого, впоследствии полученного жилого помещения, поскольку в таком случае предоставленная этим лицам возможность бесплатно приватизировать занимаемое жилое помещение только один раз не была реализована при даче согласия на приватизацию жилья другим лицом.

Жилое помещение в порядке приватизации в большинстве случаев передается гражданам в общую собственность, если в нем проживает несколько человек. Вопросы, касающиеся общей собственности, урегулированы гл. 16 ГК РФ. Согласно ст. 244 ГК РФ имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность); общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество.

Иными словами, по отношению к общему имуществу, как правило, действует режим имущества, находящегося в долевой собственности. Другие случаи, когда возможна совместная собственность, устанавливаются законом. В частности, это режим имущества супругов. Федеральным законом от 15.05.01 № 54-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» из ч. 1 ст. 2 исключены слова «(совместную или долевую)». Следовательно, теперь (после принятия указанного Федерального закона) при приватизации жилого помещения в общую собственность имеется в виду передача жилья только в долевую собственность.

Какие последствия приватизации жилого помещения с передачей его гражданам в общую долевую собственность? Это порождает определенные права и обязанности у участников общей долевой собственности. Согласно ст. 249 ГК РФ каждый участник такой собственности обязан соразмерно со своей долей (а они при приватизации могут быть разными, например 1/2 и 2/3) участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в расходах по его содержанию и сохранению. В случае раздела жилого помещения каждый из участников общей долевой собственности получает часть жилого помещения или денежную компенсацию согласно его доле.

Положение ч. 1 ст. 2 о том, что «жилые помещения передаются в общую собственность либо в собственность одного из совместно проживающих лиц, в том числе несовершеннолетних», необходимо увязывать с ч. 2 ст. 7 Закона о приватизации, где говорится, что «в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние...». Это положение носит императивный характер; иными словами, при приватизации жилого помещения в обязательном порядке должно учитываться право несовершеннолетних на получение своей доли в приватизируемой квартире, что должно быть документально зафиксировано при оформлении договора. Это предусмотрено в интересах детей, с тем, чтобы в результате приватизации жилья и возможного в последующем его отчуждения не ущемлялись жилищные права несовершеннолетних. Кто непосредственно должен представлять их интересы в этих случаях, указано в ст. 26 и 28 ГК РФ - это родители (усыновители), опекуны и попечители, также органы опеки и попечительства.

Ст. 2 была дополнена в 1994 г. ч. 2 и 3 в целях обеспечения жилищных прав несовершеннолетних, которые по каким-либо причинам остались одни в жилом помещении. В указанных случаях инициативу по передаче в собственность несовершеннолетних занимаемого жилья должны проявить их законные представители - родители (усыновители, опекуны и попечители). В отличие от названных статей ГК РФ в ст. 2 Закона о приватизации предусмотрены «дополнительные гарантии» по решению этого вопроса: приватизация осуществляется с предварительного разрешения (согласия) органов опеки и попечительства. В чем заключается необходимость участия в этих случаях органов опеки и попечительства - сказать трудно, поскольку согласно Закону (это вытекает из ч. 2) жильё в обязательном порядке должно быть передано в собственность несовершеннолетних.

Как указывалось выше, вторым субъектом приватизационных отношений является сторона, обладающая правомочиями собственника и полномочиями осуществлять отчуждение жилых помещений в пользу приобретателя.

Этот субъект рассматривается в ст.ст. 1, 2, 6, 7 Закона о приватизации, но наиболее полно характеристика субъекта отчуждения дана в ст. 6. Эта норма установила компетенцию органов, уполномоченных собственниками, осуществлять отчуждение государственного и муниципального жилья. В ней отмечено, что передача жилых помещений в собственность граждан осуществляется уполномоченными собственниками указанных жилых помещений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также государственными или муниципальными унитарными предприятиями, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, государственными или муниципальными учреждениями, казенными предприятиями, в оперативное управление которых передан жилищный фонд. Непосредственно же оформлением приватизации жилищных помещений занимаются, как правило, жилищно-эксплуатационные организации, которые принимают от граждан заявления и другие необходимые документы, а также специальные агентства (бюро) по приватизации жилья. Так, на территории города Владимира действует Агентство по приватизации жилищного фонда.

2. Реализация приватизационного жилищного правоотношения и некоторые аспекты современного этапа приватизации государственного и муниципального жилищного фонда

2.1 Механизм реализации приватизационного жилищного правоотношения

Юридическим фактом, устанавливающим начала реализации права на приватизацию, является, как следует из Закона о приватизации жилищного фонда (ст. 8), заявление граждан о желании приватизировать занимаемое жилье с прилагаемыми документами. Порядок подачи и рассмотрения заявлений граждан устанавливаются решениями органов местного самоуправления.

Согласно Примерному положению о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации для приобретения в собственность жилого помещения в порядке приватизации граждане представляют следующие документы:

- заявление (заявления) на приватизацию занимаемого жилого помещения, подписанное всеми совершеннолетними членами семьи нанимателя;

- документ, подтверждающий право граждан на пользование жилым помещением;

- справку, подтверждающую, что ранее право на приватизацию жилья не было использовано;

- в случаях, предусмотренных пунктом 3 Примерного положения, документ органов опеки и попечительства.

Решение вопроса о приватизации жилья по заявлениям граждан должно приниматься в двухмесячный срок со дня подачи документов. Однако законодательством не предусмотрены конкретные меры ответственности за превышение двухмесячного срока. В то же время эти сроки зачастую нарушаются. Особенно это получило распространение в настоящее время в связи с отменой бесплатной приватизации в ближайшем будущем. Так, в Москве, после принятия ЖК РФ выстроились огромные очереди желающих получить в собственность жилые помещения, занимаемы по договорам найма. Минимальный срок оформления документов составляет три месяца. Ситуация не изменилась и после продления срока бесплатной приватизации до 1 марта 2010 года.

В этой связи предлагается следующая формулировка части второй статьи 8 Закона о приватизации: «Должностные лица, виновные в нарушении требований части первой настоящей статьи, привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Должностные лица, виновные в неоднократном нарушении требований законодательства, привлекаются к административной ответственности и наказываются штрафом в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда, установленного на день подачи заявления в суд или на день вынесения судом решения».

На практике после вступления в силу Закона о приватизации стали возникать спорные ситуации, в частности в связи со смертью гражданина в период оформления договора передачи и наследованием жилого помещения, подлежащего приватизации. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 24.08.93 № 8 (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 № 11; от 25.10.96 № 10) разъяснил: если гражданин, подавший заявление о приватизации и необходимые для этого документы, умер до оформления договора на передачу жилого помещения в собственность или до регистрации такого договора, то в случае возникновения спора по поводу включения этого жилого помещения или его части в наследственную массу необходимо иметь в виду, что указанное обстоятельство само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении требования наследника, если наследодатель, выразив при жизни волю на приватизацию занимаемого жилого помещения, не отозвал свое заявление, поскольку по не зависящим от него причинам был лишен возможности соблюсти все правила оформления документов на приватизацию, в которой ему не могло быть отказано. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что некоторые исследователи критикуют такую позицию Верховного Суда РФ, поскольку, во-первых, «только после регистрации договора жилое помещение может считаться приватизированным и стать впоследствии объектом наследования», а, во-вторых, Постановление Пленума ВС РФ вводит новую правовую норму, а это выходит за рамки компетенции суда. Не смотря на такую критику, мы считаем, что с точки зрения справедливости (а это один из принципов права), решение Верховного Суда обоснованно. Тем не менее, наиболее приемлемым способом разрешения данного спора явилось бы закрепление соответствующей нормы в Законе РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ».

После рассмотрения заявления наступает следующий этап реализации права на приватизацию - заключение договора передачи жилья в собственность. В соответствии с этим договором передачу жилья от имени собственника - РФ, субъекта РФ или муниципального образования - осуществляют уполномоченные ими органы государственной власти, местного самоуправления, государственные или муниципальные унитарные предприятия или учреждения, а также казенные предприятия. Другой стороной в данном договоре выступают граждане РФ, указанные нами выше. По данному договору уполномоченные собственником органы обязуются передать данное жилое помещение, а гражданин (граждане РФ) обязуе(ю)тся, в свою очередь, принять его в собственность. При этом у собственника возникает право распоряжаться принадлежащим ему отныне жильем по своему усмотрению, а у государственных или муниципальных органов власти появляется право требовать от гражданина выполнения им в полном объеме своих обязанностей как собственника жилого помещения.

В первой редакции названного Закона (ч. 1 ст. 7) указывалось, что порядок и условия заключения договора о передаче жилья в собственность граждан определяются ГК РСФСР. В настоящее время упоминание о ГК снято и вместо названного указания предусмотрено, что договор передачи заключается в порядке, установленном соответствующим органом местного самоуправления.

Такое изменение нормы, думается, может повлечь негативные последствия, поскольку результатом такого изменения является иллюзия, будто отныне нормы ГК РФ не распространяют свое действие на договоры о передаче жилья в собственность граждан. Между тем следует иметь в виду следующее.

Во-первых, специальных норм о приватизации жилья в ГК РФ не было и нет. Во-вторых, правила ГК РФ о сделках, форме сделок, об основаниях признания сделок недействительными, обязательствах и многие другие как распространялись на отношения, складывающиеся по поводу приватизации жилья, так распространяются и в настоящее время. Конечно, какой-либо орган местного самоуправления может ввести собственный, оригинальный порядок заключения договоров о передаче жилых помещений в собственность граждан. Если, однако, этот порядок будет противоречить положениям ГК РФ, то соответствующие нормы, принятые органом местного самоуправления, являются незаконными и подлежат отмене.

Поскольку договор приватизации жилья не поименован в ГК РФ, возникает вопрос: к какому типу и виду договоров его отнести? Договор приватизации является безвозмездным, поэтому его нельзя рассматривать как договор купли-продажи. Спорно отождествление договора приватизации жилья с дарением, так как инициатива в его заключении исходит не от собственника, а от нанимателя. Трудно согласиться с отнесением договора приватизации и к договору присоединения, что иногда предлагается в научной литературе. Смысл договора присоединения состоит в том, что другая сторона должна присоединиться к предложенному договору в целом, а в договоре приватизации жилья граждане имеют право выбора некоторых условий договора.

Мы разделяем мнение авторов, считающих, что договор приватизации жилья с 1991 года является новым видом гражданско-правового договора. По своим признакам он ближе всего соприкасается с группой договоров, направленных на передачу имущества в собственность. При этом договор приватизации жилья относится к категории договоровё предусмотренных не ГК РФ, а специальным законом. Это вполне допустимо с точки зрения ГК РФ (ст. 421). По своей юридической характеристике договор приватизации жилья является безвозмездным, консенсуальным (так как жилое помещение находится во владении будущего собственника до его заключения), взаимным.

Договор о передаче жилья в собственность гражданина в порядке приватизации заключается в простой письменной форме.

По вопросу заключения договора приватизации надо поддержать точку зрения И. В.Петровой, что заявление гражданина, направленное собственнику жилья, следует считать офертой. Действительно, в заявлении гражданина содержатся все существенные условия договора: предмет, размер доли и подпись гражданина. В ст. 8 Закона, по сути, дан срок для акцепта (2 месяца). В случае отказа от акцепта гражданин вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор (п. 4 ст. 445 ГК РФ).

Исполнение договора передачи означает переход к регистрации - заключительной фазе реализации права на приватизацию. Переход права собственности по договору передачи, в соответствии с Законом о приватизации жилищного фонда, подлежит государственной регистрации. Право собственности на приобретенное жилье возникает с момента государственной регистрации права в Едином государственном реестре. Регистрация имеет правообразующее значение. Таким образом, право собственности на жилище, переходящее гражданину в порядке приватизации, возникает на основании юридического состава, включающего в себя два юридических факта: договор и акт государственной регистрации права.

Согласно ст. 131 ГК РФ государственную регистрацию должны осуществлять учреждения Федеральной регистрационной службы на основании Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 N 122-ФЗ (с изм. от 5 марта, 12 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 9 июня 2003 г., 11 мая, 29 июня, 22 августа, 2 ноября, 29, 30 декабря 2004 г., 5, 31 декабря 2005 г.).

2.2 Деприватизация государственного и муниципального жилищного фонда

Через некоторое время после введения Закона о приватизации жилищного фонда в действие правоприменительная практика начала сталкиваться с неурегулированным с точки зрения права на тот момент явлением, которое получило название «деприватизация» жилья. В силу самых разнообразных причин люди, которые уже приватизировали занимаемые жилые помещения, стали обращаться в соответствующие структуры с просьбой о возврате к прежней форме собственности на это жилье. В условиях отсутствия соответствующих правовых норм в федеральном законодательстве некоторые регионы стали в срочном порядке вносить в местные Положения о приватизации жилищного фонда поправки и дополнения, которые определяли порядок осуществления деприватизации жилых помещений. И лишь в мае 2002 года в закон о приватизации жилья была включена ст. 9.1, которая устанавливала порядок и условия передачи гражданам жилых помещений в государственную или муниципальную собственность. Теперь граждане, приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, вправе передать принадлежащие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с этими гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов.

Такая возможность, при определенных условиях, была предусмотрена и раньше. Пунктом 15 Примерного положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденного решением Государственного комитета по коммунальному хозяйству от 18 ноября 1993 г. № 4, предусмотрено, что при переезде в другое жилое помещение и заселении его по договору найма или аренды граждане имеют право на приватизацию этого жилья при условии расторжения договора передачи в собственность в порядке приватизации ранее занимаемого помещения. Надо сказать, в науке не утихают споры по поводу характера возникающих в таком случае отношений - то ли это отношения по расторжению договора, то ли по признанию его недействительным, то ли «в чистом виде» реституция. Между тем в науке закрепилось и прижилось такое ненормативное понятие, как деприватизация жилья.

Ю.К. Толстой справедливо указывает, что о расторжении договора может идти речь, когда договор (полностью или частично) еще не исполнен. Если же договор к моменту последующей деприватизации полностью исполнен, то расторгать нечего. Не всегда можно воспользоваться и таким инструментом, как признание договора недействительным. Для этого необходимо наличие предусмотренных законом оснований, к числу которых ошибка в мотивах не относится. Выход в том, чтобы предоставить гражданину право на заключение договора о деприватизации жилья, в котором было бы предусмотрено, что гражданин остается проживать в том же помещении в качестве нанимателя. Можно таким образом возвратить стороны в положение, в котором они находились до приватизации жилья, хотя в основе реституции в данном случае и нет признания договора недействительным.

При деприватизации жилья встает вопрос о восстановлении (невосстановлении) права на приватизацию жилья. Споры существуют уже по поводу самого вопроса: либо это восстановление права, либо его сохранение, либо повторная приватизация.

О.В. Поспелов считает, что право на приватизацию жилья восстанавливается лишь при признании договора приватизации недействительным по какому-либо основанию ничтожности. При ничтожности сделки приватизации жилья договор приватизации не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с его недействительностью, и недействителен с момента его совершения, т.е. следует считать, что граждане не приобрели право частной собственности на жилье и не использовали свое право на приватизацию жилья. В случае с признанием судом недействительным оспоримого договора приватизации имеет место лишь двусторонняя реституция: квартира из частной собственности граждан возвращается в государственный или муниципальный жилищный фонд; граждане приобретают право пользования указанной квартирой на условиях договора найма. Таким образом, по оспоримым договорам приватизации право граждан на приватизацию жилья не восстанавливается. Одновременно О.В. Поспелов указывает на недопустимость использования термина «повторная приватизация жилья».

Между тем оправданно полагать, что в жилищном законодательстве существует два самостоятельных института: признание договора о передаче в собственность жилого помещения в порядке приватизации недействительным и деприватизация жилья (многими исследователями эти понятия смешиваются). Первая возможность предусматривается п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». В случае возникновения спора по поводу правомерности договора передачи жилого помещения этот договор, а также свидетельство о праве собственности по требованию заинтересованных лиц могут быть признаны судом недействительными по основаниям, установленным гражданским законодательством для признания сделки недействительной. Именно в данном случае закон ничего не говорит о возможном сохранении права на приватизацию.

Поэтому можно полностью согласиться с О.В. Поспеловым, признав возможность восстановления права на приватизацию в зависимости от оснований применения последствий недействительности сделки. Он предлагает внести изменения в законодательство, «которые бы предусматривали восстановление права на приватизацию жилья при деприватизации по любым основаниям, в том числе по основаниям оспоримости договора приватизации».

Деприватизация жилого помещения предусмотрена ст. 9.1 Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», и этот институт сформулирован законодателем как двусторонняя реституция. Деприватизация предусматривается как ничем не обусловленное, немотивированное право граждан, приватизировавших жилое помещение, передать его в государственную или муниципальную собственность. В свою очередь, соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять жилье в собственность и заключить договор социального найма этого жилого помещения с этими гражданами в порядке, установленном законом. В качестве условий деприватизации жилья Закон называет исключительность этого жилого помещения в качестве места постоянного проживания и отсутствие всяких обременений этого жилого помещения. Исходя из систематического толкования норм жилищного и гражданского законодательства, можно указать на обязательность согласия всех лиц, в собственность которых было передано жилое помещение в порядке приватизации, как на еще одно условие деприватизации.

Между тем не решен вопрос о согласии лиц, обладающих правом пользования таким жилым помещением, в том числе лиц, отказавшихся от права собственности на жилое помещение в пользу других проживающих с ними лиц. Однако право на деприватизацию является «обратным» правом лиц, приватизировавших в свою собственность жилое помещение, следовательно, согласие членов семьи, не являющихся собственниками жилого помещения, не требуется.

Именно в этом случае согласно ст. 9.1 Закона, несмотря на отсутствие в нем прямого указания, исходя из провозглашенного принципа однократности приватизации, можно утверждать о невозможности восстановления права на приватизацию. Исключение из этого принципа сделано одно, и оно не связано с деприватизацией жилья. Такое исключение установлено только для несовершеннолетних, включаемых в обязательном порядке в договор о передаче жилья в собственность,- они сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения после достижения ими совершеннолетия. В связи с тем что законодатель предоставляет право в любой момент отказаться от собственности на жилье, приобретенное в порядке приватизации, повторная возможность приватизации гражданам не предоставляется. Это установление аналогично невозможности предъявить тождественный иск повторно при отказе истца от исковых требований и принятии его судом в рамках гражданского процесса. Однако такому положению противоречит упомянутая ранее норма п. 15 Примерного положения о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации, поскольку предусмотренное в ней условие «расторжения договора передачи в собственность в порядке приватизации ранее занимаемого помещения» и представляет собой деприватизацию. В целях устранения этого противоречия, необходимо признание этой нормы недействующей.

Деприватизация имеет место, когда отсутствует спор о праве (в отличие от признания недействительным договора о передаче жилого помещения в собственность), и применяется по единогласному волеизъявлению всех сособственников независимо от побудительных мотивов без восстановления права на приватизацию.

Федеральным законом «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ (статья 20 Закона) было установлено, что право не деприватизацию признается лишь за малоимущими гражданами. Однако, как мы укажем ниже, в связи с принятием Федерального закона № 93-ФЗ от 30 июня 206 года это положение не действует с 1 сентября 2006 года.

2.3 Особенности современного этапа приватизации государственного и муниципального жилищного фонда

Весь период существования и развития приватизации жилищного фонда в РФ можно условно разбить на три этапа.

Первый этап (1988 - 1991 г.г.) отличается скромными практическими результатами. В рамках этого этапа было приватизировано около 50 тысяч жилых помещений общей площадью 3 млн. кв. м., что составило около 0,15% от общего числа жилых помещений, принадлежавших государству и муниципальным образованиям. Главной отличительной чертой этого этапа являлась направленность принимаемых мер на усовершенствование и модернизацию действовавших на тот момент механизмов проведения и развития жилищной политики. Однако стремительные изменения в экономической и социально-политической сферах привели в середине 1991 года к тому, что на первый план была выдвинута задача предоставить самому населению максимум возможностей для решения своих «квартирных вопросов».

Второй этап приватизации (1991 - 2001 г.г.) ознаменовался, прежде всего, принятием Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ, а также интенсивным осуществлением гражданами РФ своего права на получение в собственность жилого помещения, следствием чего стала смена главенствующего режима собственности на жилищный фонд.

Вступление в третий (текущий) этап приватизации связано с изменениями в законодательстве, вызванными новыми социально-экономическими условиями, которые в основном сложились уже к 2001 году. К этому моменту рыночные отношения и частная собственность во всех сферах, включая жилищный фонд, сделались господствующими. Главной функцией третьего этапа, по мнению исследователей, является укрепление режима частной и публичной собственности, в том числе на жилищный фонд. Изменения, происходящие в это время в жилищном законодательстве, не могли не коснуться вопросов приватизации. Как указывалось ранее, Вводный закон к ЖК РФ установил, что срок бесплатной приватизации заканчивается 1 января 2007 года, причем право на приватизацию признается лишь за гражданами, заключившими договор найма жилого помещения до 1 марта 2005 года.

30 июня 2006 г. принят Федеральный закон № 93-ФЗ, в соответствии с которым срок бесплатной приватизации жилья продлен до 1 марта 2010 г. Этому предшествовало разбирательство в Конституционном Суде Российской Федерации. 15 июня 2006 г. Конституционный Суд принял постановление № 6-П по делу о проверке конституционности подп. 1 ст. 2 и ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».

Поводом для этого разбирательства стали запрос Верховного Суда Российской Федерации и жалоба семьи Орловых.

В своем запросе Верховный Суд РФ попросил проверить конституционность положения, запрещающего с 1 января 2007 г. приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда (подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») и положения, запрещающего приватизировать жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. (ст. 12 названного Закона).

Верховный Суд указал, что отмена приватизации (с 1 марта 2005 г. - частичная, а с 1 января 2007 г. - полная) противоречит конституционным принципам справедливости, стабильности и гарантированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права свободы человека и гражданина.

Жилищный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 марта 2005 г., не предусматривает бесплатную передачу в собственность жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, что серьезно ущемляет права лиц, получающих квартиры по договорам социального найма после введения в действие ЖК РФ. Граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г., могут состоять на этом учете до получения жилья по договору социального найма (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ О «введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Однако они не имеют права приватизировать квартиры, полученные после 1 марта 2005 г. (ст. 12 Закона).

В своем запросе Верховный Суд подчеркнул, что эти граждане по независящим от них причинам не смогли до 1 марта 2005 г. реализовать свое право на жилище, а в результате осталось неосуществленным и потенциально принадлежавшее им право на приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, гарантированного законодательством, действовавшим до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации.

Верховный Суд отметил, что отмена права на приватизацию не согласуется и с одной из известнейших конституционных норм - о том, что федеральный закон может ограничивать права и свободы человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции).

Доводы Верховного Суда получили реальное подтверждение в жалобе семьи москвичей Орловых. Инвалиду Великой Отечественной войны Х.Ф. Орлову 18 апреля 2005 г. Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы была предоставлена квартира. Это знаменательное событие было приурочено к 60-летию Победы. Взамен ветеран освободил свою прежнюю квартиру, в которой жил вместе с женой и внуком. После этого Х.Ф. Орлов захотел приватизировать свое новое жилье, но ему было отказано, несмотря на то, что свое право на приватизацию ни он, ни члены его семьи так и не реализовали.

Ветеран получил официальный документ, согласно которому отказ в праве на приватизацию обосновывался тем, что жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г. не подлежат приватизации (ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в редакции ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Семья Орловых обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой.

Заявители посчитали, что оспариваемая норма Закона грубо нарушает их конституционные права и свободы, и ставит их в худшее, неравное и дискриминационное положение по сравнению с другими гражданами.

В своем выступлении в заседании Конституционного Суда внук ветерана, М.Ш. Орлов, представляющий его интересы, заявил, что запрет на приватизацию жилья, предоставленного по договору социального найма после 1 марта 2005 г. гражданам, принятым на учет по основаниям, возникшим до введения в действие Жилищного кодекса РФ «противоречит как Конституции Российской Федерации, так и концептуальным положениям, целям и задачам самого Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

М.Ш. Орлов подчеркнул, что «по смыслу ст. 17, 18, 19 и 55 Конституции Российской Федерации конституционный принцип равенства распространяется не только на непосредственно признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона. Право на приватизацию жилых помещений установлено законодателем в конституционно значимых целях, поскольку оно связано с реализацией прав граждан на жилище, свободу передвижения, а также права собственности (ст. 27, 35, 40 Конституции РФ)». Введение запрета на приватизацию препятствует осуществлению права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, предусмотренного ч. 1 ст. 27 Конституции РФ. Запрет не позволяет получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность, а следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Исключается и возможность требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище вопреки ч. 2 ст. 40 Конституции РФ.

М.Ш.Орлов сделал вывод, что запрет приватизации «фактически означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от даты и времени предоставления жилья, что противоречит нормам ч. 1, 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, провозглашающим равенство граждан перед законом вне зависимости от каких-либо обстоятельств».

Запрос Верховного Суда Российской Федерации и жалоба семьи Орловых касаются одного и того же предмета, поэтому Конституционный Суд Российской Федерации соединил дела в одном производстве.

Действительно, с 1 января 2007 г. должны утратить силу содержащие общие положения ст. 1, 2 , 4, 6, 7, 8 и 9.1 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и его раздел II, закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»).

Жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма, после 1 марта 2005 г. не подлежат приватизации (ст. 12 названного Закона).

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и ч. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в редакции ст. 12 названного Федерального закона. В соответствии с этими положениями с 1 января 2007 г. завершается приватизация и одновременно запрещается приватизация жилья, предоставленного гражданам на условиях социального найма после 1 марта 2005 г.

Российская Федерация должна гарантировать право каждого на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не закреплено в Конституции РФ и не является одним из основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17, Конституции). По мнению Конституционного Суда, право на приватизацию появляется в силу закона и является производным от статуса нанимателя жилого помещения. Причем такие нормативные правовые документы имеет право издавать (или отменять) федеральный законодатель. Однако, подчеркнул Конституционный Суд, при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Во время перехода к рыночной экономике происходило увеличение количества жилья, находящегося в частной собственности граждан. Это стало возможным за счет приватизации, жилищного строительства, купли-продажи, наследования жилья и др. При этом основным способом получения жилья в частную собственность являлась бесплатная приватизация. Вследствие роста количества частного жилья уменьшались государственные и муниципальные жилищные фонды. Но этот процесс не может продолжаться до бесконечности, ведь органы государственной власти и местного самоуправления обязаны предоставлять малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилье бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (ч. 2, 3 ст. 40 Конституции РФ).

Для этого существует жилищный фонд социального использования, который формируется из жилья, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан. Вывод прост: бесплатная приватизация когда-нибудь должна прекратиться. Это сохранит жилищный фонд социального использования.

Ранее, в постановлении от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Конституционный Суд РФ подчеркивал, что отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения жилищных объектов, в том числе относящихся к жилищному фонду социального использования, эксплуатируемому в интересах населения, носят публично-правовой характер, и это должен учитывать законодатель при осуществлении их правового регулирования.

Конституционный Суд отметил, что федеральный законодатель вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее. При этом граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. № 8-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. № 502-О по жалобе гражданина С.В. Зимницкого на нарушение его конституционных прав положениями ст. 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

Исходя из изложенного Конституционный Суд решил, что подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку, «установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса».

В отношении запрета приватизации жилья, предоставленного гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., Конституционный Суд определил следующее. Любая дифференциация правового регулирования должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации. Различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту гражданина от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания.

В определении от 10 декабря 2002 г. № 316-О по жалобе граждан В.И. Беломытцевой, К.Н. Бережного и других на нарушение их конституционных прав положением ст. 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил, что принцип равенства (ст. 19 Конституции) распространяется не только на конституционные права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона.

Право граждан на бесплатную приватизацию - одно из социально-экономических прав. Следовательно, федеральный законодатель не может действовать произвольно и допускать отступления от конституционного принципа равенства.

Запрет на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помещений, предоставленных им после 1 марта 2005 г., по мнению Конституционного Суда, фактически поставил их в неравное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты.

Единственное различие в условиях заключения договоров социального найма до и после 1 марта 2005 г. - форма административного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения. До 1 марта 2005 г. жилье предоставлялось на основании ордера, а после этой даты - на основании решения органа местного самоуправления. Это несущественное различие не влияет на правовой режим жилого помещения, занимаемого по договору социального найма. Поэтому Конституционный Суд настаивает, что и после 1 марта 2005 г. правомочия по владению, пользованию и ограниченному распоряжению жилым помещением, занимаемым по договору социального найма, должны осуществляться на единых условиях для всех нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов независимо от времени предоставления.