Двадцатилетний период, связанный с разработкой законопроекта об ответственности предпринимателей за увечья и смерть рабочих, завершился изданием закона 2 июня 1903 года, который стал предвестником обязательного, государственного страхования в России.

Законом предусматривался пятилетний срок для перехода к государственному страхованию, что предопределило дальнейшую разработку в этой области трудового законодательства. Обращение к вопросам страхования в начале XX века знаменовалось социально-экономической и политической обстановкой в стране, нарастающим размахом рабочего движения.

В 1904-1905 годах общество выступало за введение государственного страхования по инвалидности и старости; распространение страхования от несчастных случаев на сельскохозяйственных и строительных рабочих; за установление пенсии, равной заработной плате, при полной потере трудоспособности. Предлагалось все спорные вопросы о вознаграждении рабочих возложить на третейские суды, состоящие из равного числа представителей обеих заинтересованных сторон, во главе с мировыми судьями.

Следует отметить, что при подготовке российских проектов по социальному страхованию рабочих тщательно изучался и широко использовался мировой опыт в этой области трудового законодательства, главным образом, Англии и Германии.

Указом 12 декабря 1904 года констатировалась необходимость мер по государственному страхованию рабочих и провозглашалось твердое обещание его реализации. Издание указа и постановление Комитета министров от 24 декабря 1904 года, утвержденное царем 17 января 1905 года по существу положили конец извечной борьбе о подведомственном решении рабочего вопроса между министерствами внутренних дел и финансов в пользу последнего.

Вопрос о государственном страховании утративших трудоспособность рабочих и служащих фабрик, заводов и промыслов, согласно постановлению Комитета министров, решено было сосредоточить в Министерстве финансов. Ему передавались все права в осуществлении страховых реформ.

Однако события 9 января 1905 года, ознаменовавшие начало Первой российской революции, заметно активизировали действия правительства по решению рабочего вопроса. Это открыто признавалось и властями, и российской буржуазией.

В прямой зависимости от нарастания революционных событий находились колебания в политике правительства и позиция правящих классов по рабочему вопросу. Так, первой реакцией на выступления рабочих было усиление репрессий, но размах движения заставил правительство признать, что одними карательными мерами его не остановить.

Уже 10 января Николай II в беседе с петербургским генерал-губернатором Д.Ф.Треневым признал «крайне необходимым теперь же, рядом с мерами строгости, дать почувствовать доброй и спокойной массе рабочего люда справедливое и заботливое отношение правительства».

Становилось очевидным, что с началом революции традиционная правительственная политика в рабочем вопросе, сочетавшая государственную заботу о рабочих с жестокими полицейскими преследованиями участников рабочего движения и запрещением любых пролетарских организаций, терпела крах.

Первые попытки несколько изменить правительственный курс в рабочем вопросе нашли свое отражение в проектах Министерства финансов.

Однако, новый курс мало чем отличался от прежнего, соединяя в себе охранительную и прогрессивную направленность.

По указу 1904 года Комитет министров принял решение о создании комиссии по подготовке законопроекта о государственном страховании рабочих. В связи с этим в январе-феврале 1905 года при Министерстве финансов были образованы специальные комитеты.

Министром финансов В.Н. Коковцовым намечалась программа по разработке рабочего законодательства, включавшая: страховые законы; обязательную организацию больничных касс; сокращение рабочего дня; пересмотр карательных статей действовавшего законодательства о стачках; о рабочих союзах и др. При обсуждении в Комитете министров предложения В.Н. Коковцова в целом получили поддержку

В основу первоначального проекта государственного страхования рабочих и служащих на фабриках и заводах, представленного Министерством финансов, сводилась к следующим положениям: «больничные кассы функционируют на средства от обязательных взносов рабочих и предпринимателей; расходы по страхованию от несчастных случаев возлагаются исключительно на промышленников; страховые взносы на случай инвалидности и старости делают рабочие, промышленники и государство». При создании больничных касс устанавливались высокие взносы с промышленников, составлявшие половину платежей.

Так же на промышленниках лежала обязанность лечить рабочих. Страхование от несчастных случаев распространялось и на профессиональные заболевания. Обязательные взносы по страхованию от инвалидности и старости должны были делать и промышленники, и рабочие. Право на пенсию устанавливалось с 55-летнего возраста.

Но страховые законопроекты были объявлены слишком разорительными для промышленности. Предприниматели выступили против лечения рабочих за их счет, потребовав, чтобы врачебная помощь оказывалась им земствами и городами, а расходы целиком возлагались бы на больничные кассы.

В целом правительственные законопроекты расценивались промышленниками как попытка царизма выйти из революции за счет самих предпринимателей, избегая проведения политических реформ.

На заседании комиссии 16 мая председатель Московской биржевого комитета Г.А. Крестовников от имени торгово-промышленных деятелей всей страны заявил, что деятельность комиссии вызвана продолжающимися в разных концах России массовыми забастовками. Он особо отметил, что «причинами этих забастовок являются, во всяком случае, не столько экономические условия быта рабочих, сколько сторонние промышленной жизни обстоятельства... общее крайне возбужденное состояние всех классов населения».

Фактически работа комиссии была сорвана промышленниками. Но обстановка в стране вынуждала правительство снова и снова обращаться к решению рабочего вопроса.

В конце октября 1905 года начал деятельность реформированный Совет министров. Первый его состав возглавил С.Ю.Витте, в это время сторонник государственного регулирования рабочего вопроса. Он стремился предупредить развитие рабочего движения. Программа нового курса была сформулирована С.Ю. Витте в записке царю от 9 октября и в двух докладах - 13 и 17 октября 1905 года.

В докладе от 13 октября говорилось о том, что проведение в жизнь намеченного курса зависит от установления в государстве спокойствия и безопасности. Витте С.Ю. признавал, что правительство будет заниматься тремя основными вопросами внутренней жизни, ставшими злободневными в революционной обстановке, - рабочим, крестьянским и национальным.

«Предусматривалось введение нормированного рабочего дня, осуществление государственного страхования рабочих, больничных касс, организации согласительных комиссий, примирительных камер, но не допускалось создания легальных организаций пролетариата».

К апрелю 1906 года отделом промышленности торгово-промышленного ведомства, возглавляемым В.П. Литвиновым-Фалинским, в была разработана система законопроектов, которые должны были обеспечить «коренное изменение... политики в рабочем вопросе путем оказания рабочим положительной помощи при возможном ограничении обширного административного правительственного вмешательства в отношения промышленников и рабочих и предоставления, как тем, так и другим необходимой свободы действий через посредство профессиональных организаций».

Политика С.Ю. Витте по рабочему вопросу строилась на сочетании решительной борьбы против революционного движения с попытками осуществить буржуазные по своему характеру реформы трудового законодательства. Это направление проявилось в деятельности различных комиссий и совещаний в 1906-1908 годов.

В целом такое решение рабочего вопроса разделялось и поддерживалось предпринимателями. Наиболее полно оно было выражено в работе Особого совещания проходившего 15-21 апреля 1906 года под председательством товарища министра торговли и промышленности М.М.Федорова. При подготовке материалов Особого совещания были учтены имевшиеся наработки комиссии В.Н. Коковцова.

Были подготовлены «правила о найме рабочих; о рабочем времени, ограниченном 10,5 часами в сутки и 60 часами в неделю; о страховании рабочих; о сберегательных кассах обеспечения; о мерах поощрения строительства здоровых и дешевых жилищ; о фабричной инспекции; об окружных промышленных присутствиях; об учреждении промышленных судов».

Основные положения законопроектов о фабрично-заводском труде, представленные совещанию М.М. Федорова, были одобрены предпринимателями. Это можно объяснить тем, что по многим позициям министерская программа учитывала предложения предпринимателей. Были, например, сделаны существенные уступки промышленникам: Министерство торговли и промышленности фактически отказалось от страхования по инвалидности и старости, а расходы на лечение пострадавших от несчастных случаев предполагалось возложить в течение первых 6 недель на больничные кассы.

Так же предусматривался отказ от вмешательства властей и инспекции во взаимоотношения предпринимателей с рабочими; «предоставление фабрикантам и заводчикам права без ограничений увольнять стачечников, чего так настойчиво добивались российские промышленники».

Особое совещание М.М.Федорова разработало для внесения в I Государственную Думу большую программу трудового законодательства, направленную на свободное соглашение сторон в трудовом договоре, достаточно большое представительство рабочих в проектируемых промышленных судах, страховых органах, свободу стачек и профсоюзов.

Однако на данном этапе дальнейшее развитие законопроектов торгово-промышленного ведомства было приостановлено. Работа над ними возобновилась с приходом к власти П.А.Столыпина. Назначенный в апреле 1906 году министром внутренних дел, а в июле того же года - председателем Совета министров, он сменил на этом посту И.Л. Горемыкина.

В июле 1906 года новым министром торговли и промышленности стал Д.А.Философов, бывший государственным контролером в правительстве Витте С.Ю. В своей деятельности в сфере рабочего вопроса и трудового законодательства Д.М. Философов продолжал линию на свободу трудовых отношений между рабочими и предпринимателями, легализацию стачек и профсоюзов.

По его заданию отдел промышленности торгово-промышленного министерства вновь вернулся к работе над проектами страхования по инвалидности и старости и Положения о страховых судах.

Учитывая обстановку переживаемого времени - отступление революции, спад рабочего движения, настроения в верхах и самом правительстве, Д.М. Философов, вовсе не отказываясь от либерально-реформистского курса своих предшественников, вместе с тем усиливает попечительскую направленность министерских законопроектов.

В декабре 1906 года и феврале-марте 1907 года под его руководством проходило совещание, участники которого предполагали завершить разработку нового варианта законопроекта, приурочив его к открытию II Государственной Думы. До марта 1907 года были рассмотрены законопроекты о найме, рабочем дне, медицинском обслуживании рабочих и страховании от несчастных случаев и в связи с инвалидностью, старостью и смертью.

Из десяти законопроектов, поступивших в комиссию, были рассмотрены лишь шесть. Промышленники затягивали их обсуждение. Они говорил, что «чем позже будут рассмотрены эти законы в новой Государственной Думе, тем правильнее будет их решение, тем почва для них будет солиднее, нормальнее, доступнее» «в случае принятия закона о страховании от несчастных случаев они настаивали на его введении лишь через пять лет с момента утверждения».

Заявления представителей торгово-промышленных кругов о необходимости постепенного проведения рабочего законодательства были поддержаны С.Ю.Витте. «В противном случае промышленность не в состоянии будет вынести этих налагаемых на нее повинностей», - подчеркнул Витте С.Ю., выступая 12 декабря 1907 года в Торгово-промышленном межпарламентском комитете».

Выступления представителей предпринимательских организаций предопределили судьбу совещания Д.М. Философова. Его заседания были отложены на неопределенный срок.

В условиях спада революции в 1906-1907 годах ни один из десяти законопроектов не попал ни в первую, ни во вторую Государственные Думы, ни в Совет министров.

Политическая обстановка в стране была не подходящей для либерально-реформистского решения рабочего вопроса в торгово-промышленном ведомстве. Новая редакция законопроектов, подготовленных в 1907-1908 годах, означала свертывание и существенные изменения программы трудового законодательства. Оставаясь в своей основе либерально-буржуазной, она все больше приобретала старые попечительные черты. В этот период вновь усиливается противоборство между Министерством внутренних дел и торгово-промышленным, в подходах к решению рабочего вопроса и трудового законодательства.

Полицейское ведомство отстаивало строго охранительный, консервативный курс, а торгово-промышленное - либерально-реформистский.

В конце марта 1908 года законопроекты о страховании рабочих от несчастных случаев и на случай болезни, страховых присутствиях и Главном страховом совете были внесены И.П.Шиповым в Совет министров. Такое ограничение разделов программы реформ явилось компромиссом между стремлением правительства, сделать хоть какой-то шаг в рабочем законодательстве и желанием как можно меньше ущемить при этом интересы промышленников.

Для обсуждения проекта в апреле - мае 1908 года было созвано межведомственное совещание под председательством товарища министра торговли и промышленности М.А.Остроградского, куда были приглашены и представители ведущих торгово-промышленных организаций.

Здесь законопроекты были подвергнуты острой критике. С одной стороны, предлагалось сделать новые и весьма значительные уступки предпринимателям, с другой - речь шла о резком усилении влияния МВД и губернаторов, их контрольных функций по отношению к страховым организациям.

В итоге в проект вводились статьи, устанавливавшие жесткий надзор полиции за деятельностью больничных касс, а функции председателя страхового присутствия передавались губернатору, осуществлявшему контроль над страховыми органами и больничными кассами.

Страховые присутствия получали право закрывать кассы в случае возникновения в их деятельности «опасности для государственного порядка и общественного спокойствия» и передавать их дела другим кассам. Оговаривалось это необходимостью «по возможности охранить... больничные кассы от вредного влияния со стороны социал-демократов».

Уступки промышленникам выражались, прежде всего, в отказе от установления точных размеров лечебных выплат предпринимателей, в виде денежных сборов по числу рабочих. Владельцы предприятий обязывались оказывать первоначальную врачебную помощь и амбулаторное лечение. За пребывание больных в стационаре на предпринимателей возлагалась лишь финансовая ответственность перед лечебными учреждениями.

В проект были включены статьи, предусматривавшие карательные меры в случаях созыва общего собрания участников больничной кассы без согласия местной администрации и использования денежных средств, не разрешенных уставом. Законопроекты о продолжительности рабочего дня, об условиях найма были вообще сняты с повестки дня, хотя практически уже были готовы.

В очередной раз возникла трудная ситуация, поскольку стороны не смогли достигнуть согласия по основным спорным вопросам. Под предлогом необходимости завершить окончательное редактирование законопроектов заседания совещания прекратились в апреле 1908 года. Было решено проекты торгово-промышленного ведомства передать в Совет министров для их дальнейшего рассмотрения.

Представленные на обсуждение законопроекты об обеспечении рабочих на время болезни и при несчастных случаях расценивались, с точки зрения Совета министров, как имеющие «первостепенную государственную важность не только по существу непосредственно разрешаемых ими задач, но и в качестве основных исходных положений, предопределяющих в известном направлении последующий ход нашего рабочего законодательства».

В июне 1908 года Совет министров одобрил все поправки и изменения и еще более усилил контрольные функции губернских властей и меры полицейского надзора. Таким образом, линия МВД стала главной.

Министерство торговли и промышленности и предприниматели надеялись на то, что при обсуждении страховых законов в Думе и Государственном Совете они будут скорректированы в их интересах. После утверждения Советом министров законопроекты поступили в думскую комиссию по рабочему вопросу, где осуждались с марта 1909 года по май 1910 года. После продолжительных дебатов страховые законопроекты были приняты Думой в январе 1912 года.

Государственный Совет утвердил их в мае, а с 23 июня 1912 года они стали законами. Вслед за тем, 28 июня 1912 года, был введен закон о страховании от несчастных случаев служащих, мастеровых и рабочих железных дорог. законодательство фабричный заводской страхование

Так завершилась многолетняя работа над законопроектами, разрабатывавшимися и обсуждавшимися различными правительственными ведомствами, межведомственными комиссиями и совещаниями, предпринимательскими организациями.

Рабочее и трудовое законодательство было результатом согласования интересов государства, буржуазии и пролетариата с учетом экономической и политической обстановки в стране. Фабрично-заводское и трудовое законодательство становилось одним из проявлений государственного регулирования общественного контроля.

Что же представляли собой эти по существу последние законы о фабрично-заводском труде. Закон о страховании рабочих от несчастных случаев был видоизменением закона 2 июня 1903 года. Закон распространялся только на рабочих фабрично-заводской, горнозаводской промышленности, крупных предприятий железнодорожного и водного транспорта, где трудилось около 3 миллионов человек. Законы распространялись только на территории Европейской России и Кавказа. Они исключали Сибирь и Среднюю Азию, где продолжали действовать временные правила от 2 нюня 1903 года.

Все дело страхования находилось под жестким контролем правительства. Общий надзор за страхованием рабочих возлагался на всероссийский контрольный орган - Совет по делам страхования в Петербурге под председательством министра торговли и промышленности. Он объединял и направлял деятельность губернских присутствий, страховых товариществ и больничных касс.

В губернских присутствиях председательствовал губернатор. Их членами были: начальник жандармского управления, прокурор окружного суда, управляющий казенной палаты, врачебный инспектор, старший фабричный инспектор, окружной горный инженер. Кроме того, в них входили по одному представителю от губернского земства и городской думы и по два - от предпринимателей и больничных касс. Губернские присутствия имели широкие права по надзору за страхованием в пределах губернии. Они могли подвергать ревизии больничные кассы, утверждать выборных лиц, отстранять членов правления.

Законом 23 июня 1912 года предоставление пенсий и пособий рабочим при потере трудоспособности от несчастных случаев, а также их семьям при утрате кормильца возлагалось на предпринимателей.

Ответственность за обеспечение пострадавших рабочих лежала на каждом отдельном фабриканте. По новому закону рабочие в обязательном порядке должны были страховаться во вновь создаваемых страховых товариществах. Всего было создано двенадцать товариществ, образованных по типу акционерных обществ. Они были организованы по территориальному. С этой целью учреждались страховые округа. Закон 1912 года устанавливал порядок выплаты пособия страховыми товариществами, в обязательном порядке объединявшими предпринимателей в пределах страховых округов.

По новому закону личная ответственность предпринимателя сменялась коллективной. От такого нововведения рабочие мало что выигрывали по сравнению с теми выгодами, которые приобретали владельцы предприятий. Так же, предприниматели получали мощную организацию со штатом служащих, специалистов страхового дела, врачей, с помощью которой они могли действовать в собственных интересах. Пострадавший рабочий оставался один на один с организацией, располагавшей всеми средствами для того, чтобы в случае необходимости либо вовсе лишить его вознаграждения, либо свести его к минимуму.

Кроме того, для рабочего могла возникнуть прямая угроза увольнения и бесплодных поисков работы на всей территории действия страхового товарищества, так как объединяемые им предприниматели получали возможность обмена «черными списками» увечных.

Все спорные дела по компенсациям за производственный травматизм являлись прерогативой местных, а не третейских. Такой путь разрешения конфликтов вел к их затягиванию, что, безусловно, было не в пользу рабочих.

Впервые в России вводилось обязательное страхование рабочих на случай болезни. При этом лечить рабочих должны были за счет предпринимателей. Они обязаны были бесплатно оказывать рабочим необходимую первую медицинскую помощь непосредственно на предприятии и обеспечивать амбулаторное лечение. Во всех остальных случаях владелец предприятия, не имевший собственной больницы, по договоренности с близлежащими земствами или городскими медицинскими учреждениями мог проводить лечение своих рабочих там. При отсутствии таких учреждений с него вообще снималась ответственность за оказание рабочим медицинской помощи.

Закон о страховании от болезней не имел аналога в действующем российском законодательстве. Суть его состояла в принудительном, обязательном страховании рабочих данного предприятия, объединенных для этой цели в фабричные больничные кассы, Минимальное количество членов кассы устанавливалось в 200 человек, предприятия с меньшим числом рабочих объединялись в одну общую кассу.

Капитал больничных касс, предназначенный для выплаты пособий, складывался из обязательных взносов рабочих в размере 1-2% от заработной платы, в зависимости от количества участников и решения собрания се членов, а также доплат промышленников, равных 2/3 суммы общего взноса рабочих. Туда же шли и штрафные капиталы.

Фактическим хозяином кассы становился владелец предприятия, поскольку ее средства находились в его ведении, во избежание их использования в качестве стачечного фонда на случай забастовки. Провозглашенное законом самоуправление больничных касс осталось лишь на бумаге.

Практически управление ими передавалось в руки предпринимателей и под строгий контроль администрации. Общие собрания всех членов касс не допускались. Они заменялись собраниями уполномоченных, не более 100 человек, на которых председательствовал владелец предприятия или уполномоченное им лицо.

В правлении кассы рабочие имели перевес над представителями хозяина всего в один голос, при обязательном нечетном числе членов правления. Таким образом, если кто-либо из рабочих занимал сторону предпринимателя, последний получал большинство голосов. Не случайно «создание больничных касс происходило в условиях острой борьбы между рабочими и предпринимателями, стремившимися провести своих сторонников в правление, что вызывало бесконечные конфликты».

Законом 1912 года был внесен ряд изменений в порядок исчисления страхового обеспечения. Так, размер пенсии и пособий определялся из расчета 280 рабочих дней в году. В некоторых случаях пенсия равнялась полной заработной плате. Для работающих женщин полагалось шестинедельное пособие по случаю родов, размер которого определялся от половины до полной заработной платы.

Пособия по болезни выдавались с четвертого дня заболевания. Рабочий, застрахованный в установленном порядке па случай увечья, получал пособие со дня несчастного случая. Пособия по болезни должны были выплачиваться в течение не более 26 недель, а при повторных случаях - не более 30 недель в году.

Вследствие несчастного случая они выдавались в течение первых 13 недель, а затем, по установлении степени трудоспособности, увечному рабочему назначалась пенсия, которая шла уже через страховые товарищества. Пособия по болезни или увечью устанавливались законом в размере от 1/2 до 2/3 заработной платы, если на иждивении пострадавшего были жена и малолетние дети, во всех остальных случаях - в размере от 1/4 до 1/2 заработной платы.

Пенсии при полной потере трудоспособности устанавливались законом 1912 года, как и законом 1903 года, в размере 2/3 средней заработной платы из расчета 280 рабочих дней плюс натуральные выдачи, если они имели место, а при частичной - в зависимости от степени утраты трудоспособности. Пенсии за умершего от несчастного случая рабочего выплачивались: вдове - 1/3, детям - 1/6, в целом же выплаты не превышали 2/3 заработной платы умершего. Наконец, по закону 1912 года, как и по закону 1903 года, предусматривалась возможность замены пенсии единовременной суммой.

Предприниматели добились осуществления почти всех требований, выдвигавшихся ими в ходе подготовки страховых законов, что нашло отражение в законодательном акте 23 июня 1912 года. Но они не спешили с его реализацией, тем более что точная дата вступления закона в действие не была обозначена. Несмотря на длительную подготовку законопроектов, накануне введения закона в действие «правительство и промышленные круги оказались по многим причинам неподготовленными к их практическому осуществлению» - говорил Совет съездов представителей торговли и промышленности.

Так, организация больничных касс началась лишь с середины 1913 года, «к 1 июля 1914 года в России действовало 2860 касс, охватывавших более 2 миллионов рабочих, что составляло 89% предусмотренных законом касс. Начали же функционировать лишь 63% всех больничных касс, охватывающие 64% рабочих. К 1 апреля 1916 году число действующих касс возросло до 2254 с 1762 тысяч участников, однако это было намного меньше, чем планировалось летом 1914 года. В итоге к апрелю 1916 года страхованием было охвачено менее 3/4 общего числа фабрично-заводских рабочих, па которых распространялся закон о государственном страховании».

Законы о страховании ограничивали страхование рабочих как по территориальному, так и производственному признакам, охватывая только часть рабочего класса. Они касались лишь двух видов страхования: в результате несчастных случаев и по болезни. Значительным пробелом в законе, чрезвычайно снижавшим его значение, было исключение страхования по старости, в связи с инвалидностью и смертью. К тому же предусмотренные законом размеры пособий и пенсий были очень низкими, а на практике они зачастую еще более урезывались. По своей сути страховые законы были противоречивы: элементы буржуазного права сочетались в них с полицейско-охранительными мерами, лишая страховые учреждения известной самостоятельности и отдавая их во власть чиновников, полиции и предпринимателей. Применение в деле страховых законов шло медленно, часто нарушалось предпринимателями, ограничивалось административным вмешательством и контролем.

Но, несмотря на все недостатки, это был первый опыт осуществления государственного, обязательного страхования в России, проводившийся в русле либерально-буржуазных реформ и сочетавшийся с попытками утверждения правовых норм в рабочем и трудовом законодательстве. Страховые реформы облегчили экономическое и правовое положение рабочих.

Экономически в начале XX века, особенно перед войной, Россия значительно продвинулась вперед. За 1900-1913 годы объем промышленной продукции вырос на 88%, а численность рабочих -- на 33%. Следовательно, рост производства был результатом, прежде всего технической модернизации и не малую роль в этом так же сыграли и принятые за этот период законы о труде (именно к этому подталкивал напор требований рабочих). Но если оценивать успешность решения рабочего вопроса, то период, предшествовавший 1917 году, - это время упущенных возможностей: из запланированных десяти было принято всего два закона. Виной тому - не только менталитет государственной бюрократии, с ее традиционной подозрительностью к независимой инициативе и к общественным объединениям, но и эгоизм и своекорыстие предпринимателей. Последние в большинстве своем тяготели к власти и не поддерживали более дальновидных представителей своего класса, предлагавших снять социальное напряжение, предоставив рабочим организациям реальную свободу и взаимодействуя с ними.