Модели организации местного самоуправления: теория и практика реализации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Модели организации местного самоуправления: теория и практика реализации (на примере Ямало-Ненецкого автономного округа)



Содержание

ГЛАВА 1. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1 Сущность, понятие и содержание моделей организации местного самоуправления

1.2 Правовые основы организации местного самоуправления в Российской Федерации

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАДЫМСКОМ РАЙОНЕ ЯНАО

2.1 Характеристика модели местного самоуправления в Надымском районе ЯНАО

2.2 Оценка эффективности модели местного самоуправления в Надымском районе ЯНАО

2.3 Основные направления совершенствования модели местного самоуправления в Надымском районе ЯНАО



ГЛАВА 1. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ

1.1 Сущность, понятие и содержание моделей организации местного самоуправления

Понятие модели в социальных науках применяется повсеместно от социологии до сравнительного языкознания. Под моделью в методологии науки понимают способ представления фактического положения дела материальной или идеальной конструкции. Модели похожи на теорию и аналогию, но отличаются от них и занимают некоторое промежуточное место между миром реальных объектов и миром научных истин, выполняя роль инструментов познания. Модель может быть простой аналогией, т.е. сравнением одного с другим, а может и приближаться к рангу теоретических обобщений, претендуя на более-менее истинное отражение объективной реальности. Модель, теория, аналогия -- это «особи» одного рода, а именно -- репрезентации, где последние представляют образы или копии. Таким образом, модель есть репрезентация какого-либо объекта при помощи либо другого объекта, либо его гносеологических артефактов.

Употребление термина «модель» может ориентироваться на различную семантику, которая предполагает интерпретацию моделей в качестве теорий, аналогий, психологических образов, копий и т.п., но при всем богатстве толкований модель остается вторичным и зависимым от реальности продуктом. Модель всегда вторична и относительна.

Местное самоуправление в системе государственного управления -- это репрезентация общего в особенном. Общее в данном случае соответствует выбранной государством модели государственного управления, а особенное -- в местном самоуправлении.

При этом каждая из них также представляет собой репрезентацию общего в особенном. Общее в модели государственного управления представлено выбранной государством формой государственного устройства, определяющей структуру и принципы взаимоотношений органов государства (парламента, правительства, главы государства), деление государства на составляющие части и юридический статус этих частей, а также методы деятельности государства и характер его связей с гражданами. В свою очередь, форма государственного устройства, в широком понимании, складывается из трех основных элементов: формы государственного правления, формы государственного (территориально-политического) устройства и политического режима.

Другой немаловажной особенностью выступает правовой статус государственного устройства. В мире все государства по этому признаку подразделяются на две группы: государства с наличием конституции и государства, где отсутствует писаная конституция. При этом в конституции обычно содержится отдельная глава под названием «Форма государственного устройства» либо соответствующие нормы помещаются в раздел, закрепляющий основы конституционного строя. Как правило, эти нормы обеспечиваются повышенной правовой защитой.В странах, где отсутствует писаная конституция, форма государства определяется не основным законом, а конвенционными нормами, которые складываются в процессе многовековой эволюции государственности.

Особенное, как в модели государственного управления, так и в модели местного самоуправления, складывается под влиянием комплекса исторических, политических, социально-экономических и культурно-религиозных факторов, существующих в каждом конкретном государстве и оказывающих влияние на формирование обоих моделей.

Общее в модели местного самоуправления выражается в нескольких квалифицирующих признаках, которые будут рассмотрены ниже.

Поэтому в мире существует большое разнообразие моделей как государственного управления, так и местного самоуправления. Они складываются, как мозаика, из общего устойчивого числа одинаковых элементов, существующих у всех государств, следовательно, и систем управления. Но именно под воздействием особенного комплекса факторов каждого конкретного государства складываются модели с разными специфическими характеристиками, не похожими одна на другую. Это обстоятельство и объясняет существование разнообразных моделей, объединенных в общем, но отличающихся особенным.

Модель государственного управления Российского государства строится согласно выбранной форме государственного устройства и правового статуса, закрепленных в ст. 1 Конституции Российской Федерации, представляя государство как демократическое, федеративное, правовое, с республиканской формой правления, что является общим ориентиром, характеризующим модель государственного управления.

Однако вышеперечисленные факторы повлияли на развитие системы российского управления, сформировав из общей, типичной модели государственного управления особенную модель, с присущими только для нашего государства особенностями в управлении. Во-первых, российскую модель отличает высшая степень сложности управления в силу значительного количества субъектов Федерации, асимметричной структуры их связи, неясной и противоречивой концепции федеративного устройства и управления. Во-вторых, отличие состоит в особом способе демократического управления, которое предоставило широкие возможности для развития местного самоуправления, позволив выйти ему на новый уровень в системе управления.

Местное самоуправление, как правило, существует во всех трех типах государств (федеративных, унитарных и конфедеративных) как необходимый элемент системы управления. Но только в российской модели государственного управления Конституция РФ официально подразделила систему управления на два уровня: государственную власть и местное самоуправление. В свою очередь, каждый уровень разделяется на горизонтальные и вертикальные составляющие, обеспечивающие бесперебойное функционирование системы управления на основе принципов пропорциональности и непрерывности, а также согласованности всех подразделений. Другими словами, разделение публичной власти предполагает не только деление на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, но также деление ее на государственное и местное управление.

Между тем, учитывая особенности исторического развития системы российского управления, наличие в ней структур местного управления не является новым. Но в силу выбранной современной модели государственного управления, где основополагающим является принцип демократического управления, изменились отношения государственной власти и местного самоуправления, что явилось результатом принципиально новой модели местного самоуправления. Жестко определенный конституционными положениями статус органов местного самоуправления как не входящих в органы государственной власти стал нововведением российской системы управления в сравнении с зарубежными моделями местного самоуправления. Однако, если сравнивать модель российского местного самоуправления с зарубежными моделями, можно установить общие элементы.

Рассматривая модели местного самоуправления зарубежных стран, отечественные ученые первоначально определяющим и единственным признаком выдвигали только тип правовой системы, к которому принадлежит государство.

В.Е. Чиркин, например, выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия и др.), романо-германскую, или континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.) и иберийскую (Испания, Португалия, Бразилия и др.).

Н.А. Емельянов, используя тот же подход, приводит несколько другую классификацию. Он выделяет англосаксонскую; континентальную, или французскую; смешанную, или гибридную (Германия, Австрия, Япония), и «советскую» (КНДР, Китай, Куба) модели местного самоуправления.

Два этих примера свидетельствуют о том, что зарубежный мир в своей практике чаще всего использовал две модели: англосаксонскую и континентальную. Смешанная и иберийская модели выступают их своеобразными производными. Однако не стоит забывать о крупнейшем в прошлом государстве СССР с его «советской» моделью, которая имеет прямое отношение не только к становлению новой российской модели местного самоуправления, но и по настоящее время действует в ряде зарубежных стран.

Между тем при детальном сопоставлении модели местного самоуправления разных стран, отнесенные к различным видам, имеют больше общего, чем может показаться на первый взгляд. Например, американская модель «сильный мэр -- совет», при которой вся полнота власти в пределах муниципального образования концентрируется в руках мэра, избранного непосредственно населением, напоминает модель «южногерманского совета», а именно «обербургомистр - совет», распространенную в землях Баварии и Баден-Вюртемберг. В то же время в Германии на окружном уровне осуществляется прямое государственное управление, что является отличительной чертой французской модели местного самоуправления.

Все это свидетельствует о том, что выше обозначенный признак несовершенен, носит условный характер и не может являться единственным. Он раскрывает только один вид явления, по которому могут квалифицироваться модели местного самоуправления.

Поэтому в последнее время наметились тенденции к разностороннему подходу к данной проблеме, что привело к появлению новых видов классификации моделей местного самоуправления.

Как показывает практика функционирования тех или иных моделей местного самоуправления, все они сочетают в себе общественные и государственные начала. В основе действия моделей местного самоуправления всегда лежит проявление встречной инициативы: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение ряда функций, существенных для данного местного сообщества, и со стороны государства, поручающего местным органам власти решение ряда вопросов, представляющих интерес с точки зрения не только конкретного муниципального коллектива, но и государства в целом. Иными словами, в рассматриваемом случае государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянным контактом с населением.

Такое положение местного самоуправления позволяет раскрыть его сложную, двойственную природу, которая является основной и существенной чертой.

Поэтому, учитывая двойственную природу местного самоуправления, его общественно-государственный характер, одним из следующих признаков является степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления. Принимая за основу данный квалифицирующий признак, В.Г. Игнатов и В.В. Рудой все многообразие мировых моделей сводят к двум основным:

1) модель автономного местного самоуправления, которая применяется в США, Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерной чертой этой модели служит отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующего выборные муниципальные органы. Контроль центра носит периодический характер, осуществляется путем финансовых ревизий (особенно в отношении расходования целевых субсидий из вышестоящих бюджетов), министерских инспекций (проверку проводят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суд с исками против органов местного самоуправления) и т.п.;

2) модель наблюдаемого местного самоуправления, где местные органы считаются «инструментом», с помощью которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Такая модель существует в государствах, традиционно использующих давление на организацию и деятельность местного самоуправления (Дания, Бельгия, Франция, Италия и др.). В этих государствах на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах.

Основной задачей данных органов является обеспечение нормального функционирования муниципальных образований, выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления.К следующему квалифицирующему признаку можно отнести тип нормативно-правового регулирования местного самоуправления. По этому типу можно выделить следующие модели местного самоуправления:

а) модель централизованного нормативного регулирования -- предусматривает официальное закрепление основ местного самоуправления в Основном законе страны или наличие единого закона «О местном самоуправлении», действующего на всей территории данного государства. Например, Российская Федерация закрепляет местное самоуправление в своей Конституции;

б) модель регионального нормативного регулирования -- основана на том, что государство прямо не упоминает о местном самоуправлении в конституционных нормах Основного закона страны, а вопросы местного самоуправления детально регламентируются в специальных общих региональных законах. Это позволяет регионам иметь больше свободы, осуществляя право законодательного регулирования по вопросам местного значения. Например, Конституция США не упоминает о местном самоуправлении. Однако положения, регулирующие местное самоуправление по вопросам организации и деятельности муниципалитетов, содержатся в конституциях штатов. Помимо них штаты применяют по вопросам местного самоуправления общие законы, адресованные всем муниципалитетам;

в) модель местного нормативного регулирования -- используется там, где нет упоминания о местном самоуправлении в конституционных нормах Основного закона, нет единого регионального закона. Регионы сами осуществляют законодательное регулирование вопросов местного значения, учитывая местные, исторические особенности управления, а государство издает законы об отдельных видах органов местного самоуправления. Широко применяется в Германии, Австрии и Японии.

Здесь следует подчеркнуть, что конституционное регулирование местного самоуправления в федеративных и унитарных государствах практически не имеет различий.

Поэтому квалифицирующий признак по типу законодательного определения местного самоуправления может быть применен и к федеративным, и к унитарным государствам.

Рассматривая разные подходы, характеризующие многообразие моделей местного самоуправления, не стоит забывать о том, что на формирование определенной модели самоуправления большое значение оказывает административно-территориальное деление, которого придерживается государство. В целом для большинства зарубежных государств характерна сложная и многоступенчатая система административно-территориального деления. Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония, Литва), трехзвенную (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), четырехзвенную (Германия) и даже пятизвенную (Франция) систему деления. Однако далеко не на все виды и уровни такого деления распространяются принципы местного самоуправления и не везде создаются свои представительные органы. В ряде случаев, например в кантонах и округах Франции, осуществляется прямое государственное управление.

В Российской Федерации новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 от 06.10.2003 г. установлена двухуровневая система местного самоуправления: поселение и район.

Таким образом, модели местного самоуправления можно рассматривать по следующей классификации: а) тип правовой системы; б) влияние государственного управления на деятельность местного самоуправления; в) законодательное определение; г) территориальное деление.

Российская модель местного самоуправления наглядно свидетельствует о том, что на процесс ее формирования большое влияние оказали как отечественное историческое наследие децентрализованного управления, так и опыт демократического управления зарубежных стран.

На основании вышесказанного модель местного самоуправления можно определить как форму организации власти на местах, включающую в себя характеристики разных муниципальных систем, эффективно работающую в данной местности и выступающую в качестве их типичного представителя.

Наиболее удачной представляется классификация моделей организации местной власти в России, предложенная И.В. Выдриным и А.Н. Кокотовым.

Первая модель. Местное сообщество избирает представительный орган (например, Думу) и главу администрации, который на основе единоначалия возглавляет местную администрацию. Функционально они разведены: Дума осуществляет функции представительства, нормотворчества, контроля, а администрация выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительский потенциал главы администрации реализуется им в пределах полномочий администрации.

Вторая модель предусматривает введение должности главы муниципального образования, который, как и Дума, избирается непосредственно населением. Одновременно он выступает и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации. Эта модель сегодня широко распространена.

Третья модель устраняет организационную обособленность представительных и исполнительных органов за счет расширения полномочий главы муниципального образования по сравнению с теми, что заложены во второй модели. Здесь глава выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования, как глава администрации и как руководитель представительного органа. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов реализуется в том же виде, что и в первых двух моделях.

Четвертая модель принципиально повторяет третью, но с тем существенным отличием, что глава муниципального образования избирается не населением, а представительным органом.

Пятая модель. Модификация второй и третьей моделей. Избираемый всем населением глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа. Функции главы администрации исполняет другое лицо, замещающее должность по контракту. В этой модели глава противопоставляется исполнительному аппарату местной власти -- он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и Думы.

Шестая модель модифицирует вторую за счет избрания главы муниципального образования не населением, а представительным органом местного самоуправления.

Приведенные модели наглядно демонстрируют полномочия органов и должностных лиц, объем компетенции, распределение функций.

Таким образом, сформировавшаяся модель местного самоуправления в системе российского государственного управления наиболее оптимально отражает соотношение государства, через органы государственной власти, и гражданского общества, представленного органами местного самоуправления, с учетом существующих исторических, политических и культурных особенностей нашей страны.

1.2 Правовые основы организации местного самоуправления в Российской Федерации

Правовую основу организации местного самоуправления в российской Федерации составляют:

1. Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130 - 133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

- население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

- экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования; - система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

- местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

- органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения (управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

- местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

- местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- вводится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Специальной гл. 8 Конституции Российской Федерации конституционные нормы о местном самоуправлении не исчерпываются. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления; в ст. 8 установлено, что в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности; в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности; согласно ст. 15 органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; в ст. 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления; согласно ст. 24 органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; в ст. 32 установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме; в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40 закрепляет обязанность органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, созданию условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилища из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище; в ст. 41 говорится о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения; в ст. 43 гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; в ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд; согласно ст. 72 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. 2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Этот Федеральный закон определил правовую основу местного самоуправления, которую составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяется в иных законах Российской Федерации и федеральных законах, как, например:

- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

- «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»;

- «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации;

- Градостроительный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

- «О связи», «О почтовой связи»;

- Семейный кодекс Российской Федерации;

- «Об образовании в Российской Федерации»;

- «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О беженцах», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»;

- «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды»;

- «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Особое значение здесь имеют акты, регламентирующие организационно-правовые основы поддержки развития местного самоуправления в России, утверждающие программы государственной поддержки местного самоуправления (в частности, Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации), а также решения Правительства Российской Федерации и других федеральных органов о развитии отдельных территорий, закрытых административно-территориальных образований и др.

Среди актов федеральных органов государственной власти особое значение имеют решения судебных органов. В российской юридической науке судебный прецедент традиционно не считается источником права. Однако в настоящее время постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правовом регулировании местного самоуправления в России. С их помощью разрешаются правовые коллизии в сфере местного самоуправления, вызванные принятием нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. 3. Конституции (уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Российская Федерация является федеративным государством, и в становлении и развитии местного самоуправления достаточно значительную роль играют органы государственной власти субъектов Федерации. Поэтому конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками муниципального права России.

В статье 12 «Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа» от 28.12.1998 N 56-ЗАО, сказано: «В автономном округе признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

4. Муниципальные правовые акты. Данные акты наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение принадлежит уставу муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества.

«Устав муниципального образования Надымский район» (принят решением Собрания представителей МО город Надым и Надымский район от 16.05.2005 № 152) содержит Главу II. Правовые основы организации местного самоуправления.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следует заметить, что в российском законодательстве отсутствуют четкие критерии того, что нужно понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права.

Весьма важное значение в регулировании местного самоуправления в Российской Федерации имеет Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав вышеназванную хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие положения в сфере местного самоуправления:

- обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

- основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

- осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;

- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

- при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

- необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

- органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

- статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата;

- любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом;

- органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий; - органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;

- органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции Российской Федерации или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

При этом в Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и иные положения в сфере местного самоуправления, соблюдение которых обязательно для Российской Федерации.

местный самоуправление правовой ненецкий



ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАДЫМСКОМ РАЙОНЕ ЯНАО

2.1 Характеристика модели местного самоуправления в Надымском районе ЯНАО

Стабильное развитие экономики района создаёт условия для улучшения социальной и демографической обстановки.

Численность населения Надымского района на 1 января 2014 года составила 67 269 человек, что на 1,5% меньше, чем за прошлый год. Из общей численности населения, проживающего на территории Надымского района, городские жители составляют 87%, сельское население - 13%.

По состоянию на 1 января 2014 года естественный прирост населения имеет положительную динамику, число родившихся на территории Надымского района превышает число умерших на 637 человек. Основные демографические показатели по состоянию на 1января 2013 года по Надымскому району выглядят следующим образом: рождаемость на 1000 человек - 14,5 человека (в среднем по России аналогичный показатель составляет - 13,28 чел.), показатель смертности на 1000 человек - 5,1 человека (в среднем по России данный показатель значительно выше и составляет 13,3 чел.).

На территории Надымского района проживает около трех тысяч человек из числа коренных малочисленных народов Севера, что составляет 4,3% от общей численности населения района. Численность населения, ведущего кочевой образ жизни, на 01.01.2014 года составила 662 человека. Основной вид деятельности коренных малочисленных народов Севера - вылов рыбы, оленеводство.

В области промышленного производства Надымский район остается одним из основных газодобывающих районов Ямало-Ненецкого автономного округа. Наибольшая доля в структуре выпуска промышленной продукции принадлежит газовой отрасли - 89,3 %. За 2013 год объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами, по виду деятельности «добыча полезных ископаемых» по сравнению с прошлым годом вырос на 24 % и составил 184,3 млрд. руб.

По статистическим данным, за январь-декабрь 2013 года на территории Надымского района объем отгруженных товаров собственного производства в реальном секторе экономики по сравнению с 2012 годом вырос на 22,3%, в целом по ЯНАО он увеличился на 26,5 %.

Надымский район представляет собой территорию, где в соседстве с промышленной цивилизацией развивается древний экономический и культурный уклад коренных северян.

Развитие аграрного комплекса Надымского района во многом определяется тяжёлыми климатическими условиями Крайнего Севера, традиционными видами хозяйственной деятельности: оленеводство, рыболовство, переработка мяса и рыбы.

Основной традиционной отраслью животноводства на территории Надымского района является оленеводство. Эта отрасль объединяет народы Севера, сохраняет их самобытную культуру.

Второе по значимости место в аграрно-промышленном комплексе Надымского района занимает рыболовство. На территории Надымского района ведётся добыча ценных пород рыбы - обских осетров, муксуна, нельмы, ряпушки, щёкура. Оленина и рыба на продовольственном рынке реализуются как качественные деликатесные и диетические продукты питания.

В целом на территории Надымского района на 01.01.2014 года насчитывается 39 466 голов оленей, в том числе: в ЗАО «Ныдинское» - 23 136 голов оленей, в хозяйствах населения содержится 14 219 голов, в общинах «Ярцанги», «Нядэна», «Недарма» - 878 голов, в ООО «Хамба» - 1 233 оленя. В ближайшей перспективе надымский агропромышленный комплекс ждут большие преобразования, и связаны они, прежде всего, с реализацией региональной программы продовольственной безопасности, с созданием условий для развития сельскохозяйственного производства, расширением рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Транспорт и связь на территории Надымского района являются важнейшими составляющими производственной инфраструктуры.

За 2013 год предприятиями Надымского района ООО «Газпром добыча Надым», ООО «Газпром трансгазЮгорск» перевозка грузов осуществлялась на договорных отношениях в районы освоения нефтегазовых месторождений, к местам обустройства промышленных и бытовых объектов грузовым подвижным составом в количестве 453 единиц грузового автомобильного транспорта. Количество транспорта, задействованного в обеспечении газотранспортных предприятий автомобильной и специальной техникой, составило 431 единицу, включающих: грузовой транспорт, специальные автомобили, спецтехнику.

Пассажирские перевозки и перевозки работников к месту работы осуществлялись МУП «Автотранспортное предприятие», предприятиями ООО «Газпром добыча Надым» и ООО «Газпром трансгазЮгорск», имеющими в наличии 451 единицу автобусов.

Отправку и прием авиапассажиров на территории Надымского района осуществляет ОАО «Надымское авиапредприятие», работающее по девяти направлениям, находящимся за пределами Надымского района, наиболее востребованными из которых являются: г. Москва, г. Тюмень, г. Уфа, г. Екатеринбург, г. Советский, г. Салехард; а также по местным направлениям:Ныда - Нори - Кутопьюган, Ст. Надым.

За 2013 год отправлено 87 333 пассажира, что на 16,1% больше, чем за 2012 год, принято 88 314 пассажиров, что на 18,1 % больше, чем за 2012 год. ОАО «Надымское авиапредприятие» за отчётный период отправлено 133,3 тонн грузов, что на 29,9 % больше, чем в 2012г., принято 559,7 тонн грузов (91,9% в сравнении с 2012г.). Кроме того, отправлено 40 тонн почты (104,4% к 2012 году), принято 112,9 тонн почты (100,5% в сравнении с 2012 годом). Перевозку пассажиров на рейсах местных воздушных авиалиний осуществляет ООО «Авиационная компания «Ямал». За 2013 год 56 воздушными судами (за 2012 г. - 46 судов) выполнено 598 рейсов (за 2012 г. - 592 рейса), перевезено 8 997 пассажиров, 32 тонны грузов, в том числе: 21,6 тонн почты.

Перевод Надымского авиапредприятия в региональное подчинение позволил выделить средства на реализацию комплексной реконструкции аэропорта. В регионе начала действовать долгосрочная целевая программа «Развитие аэропортов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа». В целях модернизации технического оснащения Надымского аэропорта будут проведены проектно-изыскательские работы и начата замена светосигнальной системы на взлётно-посадочных полосах. В период с 2012 по 2015 годы в аэропорту города Надым запланирован ремонт искусственных покрытий взлётно-посадочных полос, асфальтирование первой и второй рулевых дорожек. Также будет произведена реконструкция инженерных сетей и начато строительство закрытой стоянки для транспорта, предназначенного для обслуживания воздушных судов. Кроме того, будет обновлен парк спецтехники аэропорта. До 2020 года аэропорт города Надыма получит новую автозаправочную станцию, будет отремонтирован резервуарный парк, выполнено обустройство дороги с искусственным покрытием вдоль ограждения по периметру. Всё это позволит увеличить уровень безопасности организации приёма и отправления самолётов, повысить комфортность пребывания в аэропорту пассажиров.

Надымский район является одним из лидеров в Ямало-Ненецком автономном округе по уровню развития связи и использованию информационных технологий. В районе достигнуты одни из самых высоких в автономном округе показатели телефонизации.

Работу автоматизированных телефонных станций для городского и сельского населения обеспечивают Надымский ЦКТО Новоуренгойского РУС ОАО «Ростелеком» и Управление технологической связи ООО «Газпром добыча Надым». Сотовую связь на территории Надымского района осуществляют ОАО «МТС» в ЯНАО, ОАО «ВымпелКом» «Билайн», «Мегафон», ОАО «Ростелеком» («Ютэл»).

Количество абонентов сотовой связи ОАО «Ростелеком» («Ютэл») на территории Надымского района за 2013 год увеличилось на 3,6 % по сравнению с 2012 годом и составило 43 тысячи человек. По итогам работы за 2013 год ОАО «Ростелеком» стало лидером в Надымском районе по количеству абонентов сотовой связи. Второй по популярности среди жителей Надымского района является сотовая связь ОАО «МТС». По состоянию на 01.01.2014 года услугами сети МТС в Надымском районе пользовались 42,1 тыс. абонентов, что на 18,6% больше, чем за 2012 год. Уровень обеспеченности населения сотовой связью за 2013 год составил 1 736 номеров на 1000 человек, что на 15,3 % больше, чем в 2012 году.

В связи с популяризацией мобильной связи наблюдается тенденция снижения количества квартирных телефонных аппаратов сети общего пользования. По итогам работы за 2013 год данный показатель уменьшился на 9,1% по сравнению с 2012 годом.

По состоянию на 01.01.2014 года протяженность автомобильных дорог общего пользования с твёрдым покрытием в Надымском районе составила 675,7 км.

Перспективы развития автодорог Надымского района связаны со строительством участков Надым-Салехард и Надым-Новый Уренгой автомобильной трассы Сургут-Салехард.

Крупнейшим искусственным сооружением транспортной инфраструктуры в Надымском районе станет мост через реку Надым протяженностью 1 334 метра. Строительство осуществляется несколькими строительными организациями, объединенными генеральным подрядчиком ООО «Мостострой - 12». По состоянию на 01.01.2014 года темпы строительства на 24% опережают плановые показатели. Объект планируется сдать в эксплуатацию раньше запланированного (2015г.) срока - в четвёртом квартале 2014 года. На правом берегу уже несколько авто - и железнодорожных пролётов. Сейчас в работе находятся четыре опоры будущего моста - третья, четвёртая, шестая и седьмая. Остальные практически готовы. В основание опор мостового перехода заложено устройство буронабивных железобетонных свай. Началась отсыпка подъездных путей к мосту. Трудность в том, что берега у реки различной высоты, поэтому предстоит серьёзная работа. В некоторых местах высота насыпи достигнет четырнадцати метров.

Строительство мостового перехода через реку Надым стало первым этапом возведения транспортного коридора, который обеспечит кратчайший транзит углеводородов в западном направлении и грузов, необходимых для освоения месторождений, в восточном направлении. Мост обеспечит переход через реку Надым железнодорожной линии Салехард - Надым и автомобильной дороги Сургут - Салехард. Это будет огромным прорывом в развитии территории. Дорога обеспечит круглогодичное транспортное сообщение с «большой» землёй и существенно удешевит доставку грузов, в том числе и тех, что будут необходимы для реализации новых масштабных проектов территории Надымского района.

18 августа 2012 года на Надымском участке строительства (1000-1060 км) состоялось торжественное открытие первого и самого длинного мостового перехода автодороги Надым-Салехард - уникального двойного моста, возведенного через два рукава реки Нгарка-Пыря-Яхана. Длина моста 172 метра, его уникальность заключается в неразрывности пролетного строения. Всего на участке Надым-Салехард автодороги Сургут-Салехард запланировано строительство 53-х мостов различной протяженности и конфигурации. В зимний период активные строительные работы не прекращаются. Основной объём отсыпки земляного полотна автодороги Надым - Салехард производится именно в период холодов, что обусловлено сохранением хрупкого почвенного слоя и целостности вечной мерзлоты.

Кроме того, автомобильная дорога «Надым-Салехард» будет построена с учётом пожеланий ямальских оленеводов. На протяжении всей трассы запланировано строительство двадцати восьми специальных переходов для оленей. Пять из них уже готовы. Переходы представляют собой пологую насыпь шириной около двухсот метров, примыкающую к дороге. Этого достаточно, чтобы стадо оленей без особых трудностей смогло пересечь автомобильную трассу. Переходы устраиваются в местах каслания оленей, которые, как правило, неизменны. На автомобильной дороге «Надым-Салехард» в районе оленьих переходов будут установлены специальные дорожные знаки для предупреждения водителей об особенностях участка дороги.

Дорога от Надыма до Салехарда позволит устранить существующие инфраструктурные ограничения экономического роста за счёт развития транспортной инфраструктуры.

Завершение строительства участка дороги «Надым - Салехард» автомобильной дороги «Сургут - Салехард» планируется в 2015 году, но возможно, из-за привлечения дополнительных средств и сил, работы будут выполнены досрочно. В результате будет обеспечена не только автотранспортная связь города Салехард с городом Надым, но и с сетью общероссийских автомобильных дорог общего пользования. Интенсивность движения на разных участках построенной трассы может составлять от 2600 до 6550 автомобилей в сутки. К 2020 году объём грузоперевозок может составить порядка 97 миллионов тонн в год.

Для устойчивого социально-экономического развития Надымского района не менее важна внутренняя транспортная инфраструктура. В настоящее время поселения Надымского района не имеют постоянного сообщения с административным центром Надымского района - городом Надымом.

В марте 2012 года впервые за всю историю существования села Кутопьюган здесь начато строительство внутрипоселковых дорог. В селе планируется построить 3,2 км дорог в щебёночном исполнении и 3 050 кв. метров бетонных тротуаров.

Недалеко от с. Кутопьюган строится автотрасса «Северного широтного хода», в процессе освоения ОАО «НОВАТЭК» Ярудейского и Шугинского месторождений проектируется строительство автодороги от УКПГ-9 до Сандибинского нефтяного месторождения. Исходя из этого, решается вопрос строительства недостающих 20 километров, чтобы соединить посёлок с автомагистралью. Кроме того, обсуждается строительство газопровода низкого давления для подачи бытового газа в с. Кутопьюган, что позволит уйти от необходимости досрочного завоза топливных ресурсов водным транспортом. Планируется строительство дороги в с. Ныда, которое в перспективе станет сельскохозяйственным центром района.

Перспективы для развития железнодорожного транспорта как Надымского района, так и округа в целом, связаны с уникальным мегапроектом «Урал промышленный - Урал Полярный».

Началом строительства одного из ключевых объектов проекта «Урал промышленный - Урал Полярный» - моста через реку Надым - фактически дан старт возведению стратегической железнодорожной магистрали «Северный широтный ход» - самого крупного транспортного проекта России в XXI веке.

Этот участок дороги позволит связать Северную и Свердловскую железные дороги, обеспечит реальную возможность с наименьшими затратами доставлять жидкие углеводороды, добываемые на газоконденсатных и нефтяных месторождениях Надымского района и Ямало-Ненецкого автономного округа, в страны Европы и в Америку через морские порты северо-запада. В восточном направлении пойдут грузы, необходимые для обустройства и эксплуатации нефтегазовых месторождений. «Северный широтный ход» - беспрецедентный проект, реализуемый сегодня в ЯНАО: город Надым становится важнейшим логистическим узлом, что, в свою очередь, придаст импульс развитию комплексной инфраструктуры, бизнеса, туризма и сферы сервисных услуг. Строящийся Северный широтный ход с автомобильной и железными дорогами в одном коридоре, пересечёт территорию Надымского района и получит выход к железнодорожным магистралям от станции Обская до Бованенково и порта Сабетта, а также через Коми, Вологду, Ярославль до Москвы.

Инвестиции в основной капитал создают материальную основу стабильного социально-экономического развития. Инвестиционная привлекательность района обеспечена в первую очередь уникальными запасами углеводородов, но темпы роста инвестиций неустойчивы и определяются динамикой инвестирования добывающих компаний.

За 2013 год инвестиции в основной капитал на территории Надымского района составили 63 561,3 млн. руб., что на 21,7% выше уровня 2012 года в действующих ценах. В целом по округу объём инвестиций в основной капитал увеличился на 19,8%. По итогам работы за 2013 год удельный вес инвестиций в основной капитал на территории Надымского района в общем объеме инвестиций в основной капитал по ЯНАО составил 11,9%.

Таким образом, очевидно, что Надымский район демонстрирует уверенную динамику экономического развития, особенно на фоне замедления темпов роста экономики государства в целом.

В условиях динамичных социальных изменений в современной практике управления все в большей степени утверждаются инновационные методы и формы.

...