Система государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

16. Известно, что политическая (государственная власть) не единственный вид общественной власти. Власть присуща любой организованной, общности людей. Она характерна как для классового, так и бесклассового общества, как для общества в целом, так и различных составных его образований. Соответственно принято различать виды власти: власть рода, племени, общины, политическую (государственную), экономическую, различных общественных объединений, родительскую, церковную. Каждая из разновидностей общественной власти имеет известное своеобразие, отличается специфическими особенностями. Важно иметь в виду, что, во--первых, неотъемлемым элементом содержания любой власти является принуждение. Общественная власть немыслима без принуждения, которое в соответствии с исторической обстановкой и характером власти приобретает различное содержание и форму. Во--вторых, отношения по поводу власти, или влас--теотношения, носят волевой характер и с точки зрения своей структуры складываются из «господство - подчинение» и «руководство - подчинение». В зависимости от конкретно--исторических условий власть может либо выступать как сочетание отношений «господство - подчинение» и «руководство - подчинение», либо проявляться только в отношениях «руководство - подчинение». Власть есть средство функционирования любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле. Изложенное позволяет сформулировать краткое определение понятия власти как общесоциологической категории. Власть- это соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле. Такое определение характеризует любую общественную власть - классовую и неклассовую, государственную и негосударственную. Политическая власть есть власть государственная, т. е. такая, которая исходит от государства и реализуется не иначе как при его (прямом или косвенном) участии. Государство является непосредственным воплощением, особой организацией политической власти.

26. а) Государственные органы и учреждения С целью решения многочисленных социально-экономических проблем и споров, возникающих во взаимоотношениях между профсоюзами и работодателями государство создает многочисленные надзорные, консультационные и арбитражные службы и учреждения. Ярким примером правительственной организации, которая объединяет в себе почти все перечисленные функции, является Наблюдательный Консультативная и арбитражных Служба (НКАС) в Англии. Эта организация была основана в 1974 году. ее главными функциями с момента основания были арбитраж и консультации с представителями профсоюзов и предпринимательских организаций по всем вопросам, касающимся промышленных отношений. Названная организация возглавляется Советом, который состоит из 9 человек. Три члена Совета занимаются консультациями с Конгрессом профсоюзов, три-консультациями с предпринимательскими организациями и ассоциациями и три члена являются независимыми экспертами из промышленных отношений между наемного труда и работодателями. Работники этой организации оплачиваются правительством, но полностью независимы от него. Одним из условий их деятельности является полная "безпартийнисть" как по отношению к работодателям, так и в отношении рабочих. Сделано это с целью достижения максимум объективности. В дискуссиях между профсоюзами и предпринимателями о промышленных отношений обе стороны часто желают иметь, так сказать, сторонний взгляд на эту дискуссию. Чиновник НКАС наблюдает за диспуты и пытается консультировать обе стороны, объясняя им их права и обязанности. Обе стороны имеют право обратиться в Арбитражный суд. В этом случае чиновник-наблюдатель ( "аутсайдер") излагает перед арбитрами суть дискуссии. Обе стороны имеют моральное обязательство принять выводы арбитражного учреждения. Собственно говоря, деятельность НКАС состоит именно в том, чтобы обеспечивать объективную арбитражную квалификацию и способствовать решению социально-экономических проблем. Стороны, однако, никогда не обратятся к арбитражу, если все заинтересованные лица не согласятся на это. НКАС призвана также для того, чтобы блюсты кодекс чести и придерживаться определенных устоявшихся норм в промышленных отношениях. Работники НКАС, например, советуют, как именно работодатель должен договариваться и заключать соглашения с профсоюзами, а профсоюзным функционерам - как положено действовать в своих фирмах, чтобы избежать трудовых конфликтов. Чиновники правительственных организаций имеют достаточно власти, чтобы настоять на соблюдении требований по собственной инициативе "любого вопроса, который касается промышленных отношений в целом или промышленных отношений в определенной отдельной отрасли". В течение 1981 НКАС приняла 2262 заявки относительно консультаций с коллективных соглашений. Консультации оказались успешными в 3 / 4 (76%) случаев.* Оплата труда и другие условия найма рабочей силы были среди наиболее распространенных вопросов, которые рассматривались в консультативных и арбитражных правительственных организациях. Таким образом, в "социально ориентированной экономике" трудовые отношения - основа всех взаимоотношений между трудом и капиталом - регулируются сложным взаимодействием всех ведущих и заинтересованных сторон: работников, работодателей, правительства. Высшей формой регулирования этих отношений на рынке труда являются Генеральные соглашения.

27. Государственная власть, опирающаяся только на насилие и принуждение, непрочна и недолговечна, поскольку порождает в обществе растущее противодействие. Поэтому она объективно нуждается в идеологии, т.е. системе идей, тесно связанных с интересами властвующего субъекта. С помощью идеологии власть объясняет и оправдывает свои цели и задачи, методы и способы их достижения, выполнения. Идеология обеспечивает власти определенный авторитет, доказывает тождественность ее целей народным интересам и целям. В зависимости от того, насколько совпадают интересы и цели властвующих и подвластных, государственная идеология бывает популистской, мифической и лживой. Существуют два главных вида и множество разновидностей идеологий государственной власти. Первый вид - это религиозная идеология, основанная на религиозных учениях и мифах. Она стремится придать власти таинственный, мистический и сакральный характер, внушает мысль о божественном ее происхождении и предназначении. Второй вид - светская идеология, которая опирается на господствующие в обществе теории, нравы и нацелена на достижение определенных, нередко мифических идеалов. Например, мифы о скоропалительном построении светлого коммунистического будущего или процветающего капитализма американского образца обеспечивали и обеспечивают власти поддержку хотя бы части общества. Особенно велика роль идеологии там, где государственная власть реализуется через антидемократические тоталитарные, диктаторские режимы. Здесь лживая идеология обычно направлена на восхваление роли «вождя», диктатора, на оправдание любых решений и действий. Под воздействием такой идеологии создаются и поддерживаются культы личности - слепое, бездумное преклонение перед мифическими суперличностями, их обожествление. Культовая идеология неизбежно отчуждает, отторгает народ от власти.

28. ТУ - это наука, изучающая процессы управления в социально-экономических системах отношений, закономерности их развития и принципы эффективного управления. Объект: управленческие процессы, протекающие в территориальных и профессиональных группах людей. Предмет - сущность управленческих отношений; - механизмы управления; - приемы, техника, методика процессов управления; - структурные элементы системы управления; - понятия, исполн. в управленческих отношениях. В фундаментальном смысле «управление» - это всеобщая человеческая деятельность, являющаяся неотъемлемым элементом труда. По различным причинам произошло обособление управления в функцию специалистов или профессию менеджер, следовательно и менеджмент. Термин управление шире термина менеджмент. Понятие управления может быть использовано без уточнения вместо более узкого понятия менеджмента, т.к. это уточнение определяется предметом исследования.

71. Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции. Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ. Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом. Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения. Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы: 1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти; 2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории. Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3. В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления: 1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом. 2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. 3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. 4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом. 5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям. В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.

72. Для современной России возросла значимость проблемы повышения управляемости государства в целях обеспечения его конкурентоспособности на основе современных методов управления социально-экономическим развитием. Поэтому с начала 2000-х гг. актуализировался вопрос комплексного реформирования системы ОИВ в РФ.

В качестве главных предпосылок, обусловивших необходимость изменения структуры и механизмов работы отечественных ОИВ, можно считать два аспекта:

1) глубокий социально-экономический кризис 90-х годов ХХ века, в значительной степени обусловленный низкой эффективностью государственного управления социально-экономическими и политическими процессами в стране, что, в свою очередь, порождало кризис доверия граждан и организаций к государственным институтам. Так в Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 гг. отмечены следующие последствия слабой эффективности государственного управления :

отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ) качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг)

запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5% выручки малых предприятий) и коррупцию.

2) низкая эффективность национального управления по основным параметрам качества работы органов публичного администрирования 6 в сравнении со значениями аналогичных показателей как развитых, так и развивающихся странах. Так в Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 гг. приводятся сравнения качества государственного администрирования по ряду интегральных показателей эффективности национального управления, используемых в международной практике. К примеру, низкая эффективность работы ОИВ в международных сопоставлениях обосновывается значением интегрального показателя качества государственного управления (индекс GR^S): место РФ по эффективности государственного управления из 209 стран - в последней трети рейтинга.

В Посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ с 2000 г. главой государства неоднократно подчеркивалась значимостьпреобразований в сфере госуправления. «Цель административной реформы состоит в обеспечении безусловного исполнения прямой обязанности государства, а именно - создание условий для развития экономических свобод, определение стратегических ориентиров, предоставление населению качественных публичных услуг и эффективное управление государственной собственностью. Для этого органам исполнительной власти необходима эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений на всех уровнях госуправления. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму». Именно с этого периода принято вести отчет административной реформы в России как системного и комплексного преобразования функций и структуры ОИВ.

С точки зрения содержания административной реформы в ней можно выделить два аспекта: оперативный и институциональный. Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций.

Об основных показателях, используемых для оценки качества государственного управления в международных сопоставлениях, речь пойдет в следующей главе.

Послание Президента России Федеральному Собранию 18.04.2002. // Российская газета от 19.04.2002.

вершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов. Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов, предотвращающих появление новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти.

Методологической основой реализуемой в России административной реформы являются принципы концепции НГУ, основной позицией которой (как отмечалось в предыдущем параграфе) является адаптация опыта управления бизнесом для сферы публичного администрирования и, прежде всего, внедрение принципа клиентской ориентации работы органов исполнительной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы на период до 2005 года. Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства России.

На первом этапе административной реформы, в 2003-2005 годах, мероприятия были сфокусированы на двух ведущих направлениях: первое - снижение издержек, которые связаны с избыточным государственным регулированием экономики, и второе - формирование действенных механизмов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при реализации ими признанных необходимыми функций.

При реализации мероприятий данных направлений реформы осуще-ствлена инвентаризация, анализ и классификация функций федеральных ОИВ, проделана работа по корректировке законодательства с целью снятия излишних, неоправданных административныхбарьеров для предпринимателей и созданию механизмов, препятствующих неэффективному государственному вмешательству в экономику. Значительный объём избыточных и дублирующих полномочий федеральных ОИВ был исключен после утверждения новых положений об этих органах. В них были включены только полномочия, признанные необходимыми в ходе административной реформы и закрепленные в федеральных законах. На данном этапе также была изменена система управления в федеральных органах исполнительной власти и их внутренняя структура за счет регламентации взаимодействия федеральных ОИВ, что в итоге позволило сформировать компактный корпус ответственных руководителей, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

Второй этап административной реформы связан с принятием Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в 2006-2008 годах. Согласно данным актам, реализацияреформы направлена на достижении трех основных целей.

73. Конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Поэтому выделенные выше критерии федеративного устройства государства в условиях России имеют свои особенности, а некоторые из них просто неприемлемы.

Практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. 77 Конституции предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. В субъектах РФ могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями.

Различные виды субъектов РФ (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения) и некоторые неопределенности в вопросах равноправности их конституционно-правового статуса делают Россию асимметричной федерацией.

Многонациональный состав населения, огромная территория с различными природными и географическими условиями, исторический след в национальных отношениях и конкретная политическая ситуация, связанная с угрозой распада Российского государства - все это обусловливает специфику федеративного устройства России.

По своему социальному содержанию российский федерализм олицетворяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющегося ядром и главной объединяющей силой многонационального федеративного государства.

Особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала.

Особенность современного российского федерализма состоит в том, что это - сравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с октября 1917 г., его реальное становление и развитие началось лишь с последнего десятилетия XX в.

Одной из особенностей российского федерализма является то, что Российская Федерация - самая большая в мире федерация. Большое количество субъектов создают проблему управляемости. Теория управления определяет масштаб управляемости в пределах 9--13 объектов. Происходящий сегодня процесс объединения субъектов РФ как способ решения данной проблемы пока не дал конкретных результатов.

Российская Федерация - асимметричная федерация, допускает разнохарактерный статус, политическое, государственно-правовое и финансовое положение входящих в нее субъектов. Симметрия нарушена, поскольку изначально в основу определения субъектов РФ были заложены разные начала: одни формировались по национальному признаку и стали республиками, другие - по территориальному - края, области, города Москва и Санкт-Петербург, третьи - по смешанному, национально-территориальному - автономная область и автономный округ. Так установилось три модели конституционного устройства субъектов РФ. Конституция исходила из Федеративного Договора и закрепила его компромиссные положения: с одной стороны, равноправие всех субъектов между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти, с другой стороны - подтвердила разнообразие социально-политических статусов Российской Федерации. В соответствии со ст. 66 Конституции статус республики определяется Конституцией и Конституцией Республики. Особенностью Российской Федерации является правовой статус автономных округов - их двойная правосубъектность: они являются самостоятельными субъектами РФ, но территориально входят в состав области, края (таких же равноправных субъектов РФ). Взаимоотношения автономных округов с областью и краем, в состав которого они входят, требуют законодательного регулирования.

Особенностью и противоречием российского федерализма одновременно является закрепленное в Конституции (ч. 3 ст. 11) положение о том, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, но и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Исходя их этого, договорные отношения могут иметь конституционный, договорной или смешанный характер. Существующие отношения органов государственной власти субъектов РФ с федеративными органами можно условно разделить на три вида: близкие к конфедеративным, федеративные, но основанные на индивидуальных договорах, строящиеся на Конституции и Федеративном договоре и уставах большинства субъектов Федерации.

В Конституции не упоминается термин «суверенитет» по отношению к субъектам, государственный суверенитет распространяется на всю территорию Российской Федерации, в то же время федеральная власть компетентна в решении только вопросов, определенных Конституцией и касающихся всего государства. Но ст. 76 Конституции определяет пределы ведения Российской Федерации, совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, осуществление собственного регулирования субъектов РФ - принятие законов и нормативных актов субъектов РФ, причем в данной сфере действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, что подчеркивает «суверенность» государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, субъекты РФ самостоятельно распоряжаются своей собственностью, могут реализовывать свои национальные потребности и интересы. Проблема заключается в том, что конституции ряда субъектов РФ суверенитет республики признают более объемным, повышая статус своего государственного образования, выводя его за рамки, установленные Конституцией и международными принципами федерализма. Эти особенности и противоречия определяют задачи и основные направления развития федеративных отношений, федеральной национальной и региональной политики.

74. Принципы гражданской службы:

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

профессионализм и компетентность гражданских служащих;

стабильность гражданской службы;

доступность информации о гражданской службе;

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Государственный служащий - гражданин Российской Федерации, занимающий государственную должность, наделенный соответствующими правами и обязанностями, осуществляющий функции государственного органа на возмездных началах.

В соответствии с принципом разделения властей существуют государственные служащие, замещающие должности в органах государственной власти: представительной, исполнительной, судебной, иных органах.

В зависимости от наличия специальных полномочий характера государственной службывыделяются гражданские государственные служащие и милитаризованные государственные служащие (военнослужащие, сотрудники милиции, ФСБ и т. д.).

В зависимости от групп должностей различают:

высшие должности гражданской службы;

главные должности гражданской службы;

ведущие должности гражданской службы;

старшие должности гражданской службы;

младшие должности гражданской службы.

В зависимости от характера осуществляемых функций служащие могут быть руководителями, специалистами, техническими исполнителями.

В зависимости от обладания полномочиями государственно-властного характера существуют представители власти, должностные лица, технические исполнители.

Элементы административно-правового статуса государственного служащего:

права;

обязанности;

ограничения, связанные с государственной службой.

Доктрина нейтральности государственного служащего распространена в странах, где существует многопартийность. Она признается для того, чтобы обеспечить несменяемость опытных государственных служащих в условиях смены правящей партии в зависимости от результатов очередных выборов. Считается, что партии приходят и уходят, а государственные служащие выполняют свои обязанности, реализуют функции государства. Противоположным принципом является принцип лояльности, когда лучшим служащим признается лицо, верное победившему на выборах лицу.

Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета. Так, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства в соответствии с частью 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г. влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Одновременно наказывается и узурпация государственной власти ненадлежащим субъектом. Так, статья 288 УК РФ “Присвоение полномочий должностного лица” предусматривает, что присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, наказываются штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до трех месяцев.

75. На современном этапе развития российской государственности обязательным и определяющим атрибутом функционирования демократического государства является местное самоуправление, институцилизированное в различных формах и структурах. Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации местное самоуправление приобретает два ключевых атрибута: выражение власти народа и одна из основ конституционного строя [1]. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления 11 апреля 1998 г. предопределила вхождение России в число государств, признающих и гарантирующих на своей территории существование местного самоуправления согласно международным правовым нормам и принципам [2]. Но закрепление на конституционном уровне статуса местного самоуправления в качестве самостоятельного, автономного от государственного уровня публичной власти не разрешило проблему соотношения самоуправления и государственной власти в рамках единого целостного публичного управления.

Изучая вопрос о месте местного самоуправления в системе публичного управления необходимо остановиться на определении понятия. В юридической литературе сложилось несколько подходов к определению содержания понятия «местное самоуправление». Так, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев указывают на наличие трех ключевых подходов к исследованию содержания «местного самоуправления»: как основы конституционного строя, как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как формы народовластия [3, c.83].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [4]. Подобное определение вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, согласно которым местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения наравне с формами прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления (ст. 3) [5].

Таким образом, следуя юридической терминологии, местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, посредством создания органов местного самоуправления, реализующих властные полномочия на муниципальном уровне власти. Самостоятельное осуществление властных полномочий предполагает возможность оценки местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичного управления, не находящегося в прямом подчинении государственной власти. Подобная оценка места Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе публичной власти выступает статья 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России сложилась единая система народовластия, т.е. публичного управления, элементами которой выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также различные формы непосредственной демократии. Источником как государственной, так и муниципальной власти выступает единый многонациональный народ Российской Федерации.

Организационная обособленность местного самоуправления от государственного управления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям самостоятельно «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (статья 6) [5]. Данный подход к оценке местного самоуправления позволяет выделить два его аспекта: с одной стороны, самоуправление представляет собой форму административной организации системы жизнедеятельности населения на местном уровне властной вертикали; с другой стороны, использование принципа децентрализации системы публичного управления, призвано повысить эффективность механизма реализации интересов населения - жителей муниципальных образований, сходно с иерархическим распределением полномочий между органами государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Указанный дуализм местного самоуправления объясняется несколькими факторами: наличием особого субъекта управленческого воздействия - населения, граждан; особого объекта управления - вопросы местного значения; самостоятельности местного самоуправления; собственной ответственности муниципальных образований рамках своей компетенции [3, c.87].

Но специфика местного самоуправления этим не ограничивается. Гораздо более противоречивым выступает его положение в качестве способа согласования интересов общества и государства, посредством соединения признаков публичной власти и общественной организации. Значительную часть вопросов местного значения самоуправление призвано разрешать, опираясь на граждан, отдельные институты гражданского общества. Обладание самоорганизационными характеристиками позволяет местному самоуправлению выступать основой формирования и развития гражданского общества, посредством объединения частных и групповых интересов, формальных и неформальных связей членов местного сообщества [6, c.20-25].

В результате местное самоуправление может быть определено в качестве «пограничного явления» между государством и обществом, соединяющего их между собой [7, c.133] в рамках целостной системы публичного управления. Деятельность органов местного самоуправления в пределах муниципального образования и реализация ими публичных полномочий на местном уровне свидетельствует об органической близости муниципальной и государственной власти. Местное самоуправление может быть оценено в качестве особого продолжения государства, находящееся гораздо ближе к государству и его интересам, нежели к гражданскому обществу.

Стратегическое планирование и принятие управленческих решений, непосредственно затрагивающих местные интересы, требует координационного взаимодействия государственной власти, как с органами местного самоуправления, так и с различными общественными организациями, выражающими интересы гражданского общества. Отказ от подобного взаимодействия, императивное определение деятельности органов местного самоуправления со стороны государства, превышение пределов вмешательства государственных органов в местное самоуправление, свидетельствует о нарушении конституционного принципа самостоятельности самоуправления как уровня публичной власти.

Необходимым условием развития местного самоуправления в Российской Федерации, реализацией его сущностных черт и характеристик, выступает совершенствование существующих механизмов реализации полномочий органами местного самоуправления в направлении удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования. Сохранение самостоятельного статуса местного самоуправления напрямую зависит от эффективной деятельности органов местного самоуправления в благоприятных финансово-экономических условиях. Государственные и муниципальные интересы в рамках единой системы публичного управления составляют двуединую задачу, разрешение которой в условиях упрочения властной вертикали, ставится в непосредственную зависимость от государственной воли. Воздействие последней, несомненно, должно быть в формах координации и стимулирования, реализация которых требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на различных уровнях публичного управления.

76. Система местного самоуправления - это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Под системой местного самоуправления понимают совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Статья 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются две основные формы народовластия: непосредственно (прямая демократия); через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия). Структура органов местного самоуправления: 1) органы местного самоуправления, наличие которых обязательно: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); 2) органы местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования: контрольный орган муниципального образования (образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности); иные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране законов и других актов органов государственной власти. Определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования и Федеральным законом. Муниципальные должности бывают выборными, занимаемыми в результате муниципальных выборов, - депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.

77. Наличие особенностей местного самоуправления в городах - субъектах РФ Москве и Санкт-Петербурге обусловлено различными причинами, но, безусловно, носящими важный характер. С одной стороны, Конституция РФ содержит нормы, устанавливающие положение о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11 Конституции РФ). С другой стороны, в Конституции РФ существуют нормы, согласно которым в городских поселениях (в том числе Москве и Санкт-Петербурге) осуществляется местное самоуправление (п. 1 ст. 131). Первоначально Закон «О Счетной палате Российской Федерации» не учитывал специфики городов-субъектов, закрепляя общие для всех видов муниципальных образований принципы организации самоуправления. Позднее необходимость решения проблем, связанных со спецификой городов федерального значения, заставила законодателей внести изменения в Закон. Этими изменениями была установлена дуалистическая (смешанная) модель, согласно которой представительные и исполнительные органы городской власти являлись одновременно органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуправления и обладали всеми законодательно установленными полномочиями этих органов. В настоящее время проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения урегулированы ст. 79 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим образом: местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях, установление и изменение границ которых осуществляется законами этих городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий; перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.; состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии со списком имущества, закрепленным в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1-3 ст. 50). Таким образом, местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, следовательно, вопросы общегородского значения являются вопросами государственного, а не местного значения. И только городские органы вправе решать передавать или не передавать те или иные вопросы в ведение внутригородских муниципалитетов. Правовое регулирование отношений, связанных с особенностями местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), осуществляется Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 1 декабря 2007 г.). /5/

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Однако Закон определяет такую особенность: при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются. Таким образом, все правила Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на этот счет не действуют, когда речь идет и территории и границах. Более того, границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. Населенные пункты, расположенные в образовании, входят в состав городского округа. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования; медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством РФ об охране здоровья граждан населения образования; выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами, о которых идет речь в данном Законе; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности. Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами. Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении ЗАТО с учетом особенностей, установленных Законом РФ 1992 г. Установленный Законом 1992 г. особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО реально не зависит от создаваемых здесь органов местного самоуправления и включает: - установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; - ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; - ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; - ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание; - ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями. Особенности организации местного самоуправления в наукоградах главным образом обусловлены их функциональным значением и определяются Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» (в ред. от 18 октября 2007 г.). /6/ Наукоград Российской Федерации - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Как можно видеть, Закон не оставляет выбора - если территория хочет быть наукоградом, она получает статус городского округа, т. е. не может быть просто городским поселением как разновидностью муниципального образования. В соответствующей ст. 2.1 Закона «Критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда» такое муниципальное образование должно иметь на своей территории научно-производственный комплекс, и этот комплекс является градообразующим. Само наименование статьи предполагает, что претендент имеет статус муниципального образования. Следовательно, это может быть сельское поселение, городское поселение, муниципальный район с высокой плотностью населения, имеющие на своей территории научно-производственный комплекс. Для перечисленных муниципальных образований решение вопроса о присвоении им статуса наукограда автоматически связано с преобразованием в иное муниципальное образование - городской округ. Если же на звание наукограда претендует уже существующий городской округ, для него с точки зрения муниципального права ничего не меняется, однако он получит определенные выгоды, предусмотренные законодательством для наукоградов. Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать следующим критериям: - численность работников комплекса должна составлять не менее 15% от всех работающих в муниципальном образовании; - объем научно-технической продукции хозяйствующих субъектов в данном муниципальном образовании в стоимостном выражении должен составлять не менее 50% или стоимость основных фондов для производства научно-технической продукции должна составлять не менее 50% фондов всех хозяйствующих субъектов без учета жилищно-коммунальной и социальной сферы; - в научно-производственный комплекс входят юридические лица, зарегистрированные на территории данного муниципального образования: научные, учебные и иные организации, осуществляющие научную деятельность, экспериментальные разработки, испытание, подготовку кадров и т. п., при наличии у них государственной аккредитации; - в научно-производственный комплекс входят организации, доля наукоемкой продукции которых за последние три года составляет не менее 50% от их общего объема производства.

78. Представительные органы - это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населенияи принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется уставом территориальной единицы. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество депутатов ставит в зависимость от численности населения муниципального образования.

Данная пропорция выглядит следующим образом:

7 депутатов - при численности населения менее 1 тыс. человек;

10 депутатов - при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;

15 депутатов - при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;

20 депутатов - при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;

25 депутатов - при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;

35 депутатов - при численности населения свыше 500 тыс. человек.