Прокурорский надзор

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Понятие «Прокурорский надзор»

Единство законности вызвало выделение прокурорского надзора в самостоятельную форму деятельности.

Прокурорский надзор - это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти, осуществляемой в целях установления состояния соблюдения Конституции Республики Беларусь, законов, декретов, указов Президента Республики Беларусь и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Республики Беларусь и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, реализуемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения.

В правовой науке термин «прокурорский надзор» используется как собирательное понятие, характеризующее и соответствующую отрасль правовой науки. Этот термин применяется и для обозначения соответствующей учебной дисциплины.

Согласно главе 7 (статьи 125-127) Конституции, ст. 1 закона «О прокуратуре» органы прокуратуры образуют самостоятельную, единую, централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, назначаемым на должность Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики Национального собрания, с подчинением нижестоящего прокурора вышестоящему. В своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Президенту.

Надзорная деятельность - одно из основных направлений деятельности прокуратуры, сводящееся к надзору за точным и единообразным исполнением законов. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Это положение определяет особое место прокуратуры в системе органов государства и отличия прокурорского надзора от других видов надзора и контроля. Использование слова «надзор», а не «контроль» в понятии «прокурорский надзор» подчеркивает организационную независимость прокуратуры от поднадзорных органов.

Сущность прокурорского надзора заключается в выявлении и устранении специфическими правовыми средствами нарушений закона в целях единообразного и правильного его применения.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства, независимо от местных органов власти и управления, на всей территории Республики Беларусь, в отношении всех министерств, комитетов, всех субъектов хозяйствования, должностных лиц и граждан, в административном, гражданском, уголовном судопроизводстве и в уголовно-исполнительной деятельности государства.

Субъект прокурорского надзора - это должностное лицо органа прокуратуры, действующее в соответствии со своей компетенцией в целях осуществления надзорных полномочий и выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке, установленном законом.

Существует два основных понятия: «прокурорский работник» и «работник прокуратуры». Согласно ст. 3 Закона «О Прокуратуре» под прокурорскими работниками понимаются прокуроры, а также стажеры прокуратуры. Работник прокуратуры - лицо, состоящее в трудовых отношениях с органом прокуратуры и не являющееся прокурорским работником, то есть это технический персонал. В органах прокуратуры существуют прокурорские работники, которые обладают как надзорными, так и не надзорными полномочиями (прокурор по должности, заместитель прокурора), и прокурорские работники, которые обладают только надзорными полномочиями (помощники прокурора.

В ряде случаев для соответствующих процессуальных отношений не имеет значение, какую конкретно должность в данном органе прокуратуры занимает то или иное лицо. В силу единства и централизации прокуратуры прокурор в рамках своей компетенции может делегировать любые надзорные полномочия для выполнения своих функций, за исключением прямо предусмотренных законом конкретных полномочий и случаев.

Так, в соответствии со ст. 3 Закона «О прокуратуре» под прокурорами понимаются действующие в пределах своей компетенции Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры, в том числе транспортные и военные прокуроры, их заместители и помощники, советники, начальники структурных подразделений органов прокуратуры и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры структурных подразделений органов прокуратуры. Однако, например, санкцию на заключение под стражу может выдать только прокурор или его заместитель. Принести надзорный протест могут только Генеральный прокурор, его замы и прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры.

Объект прокурорского надзора состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и управления, на которые распространяется компетенция прокуратуры. В общем виде к ним относятся республиканские, местные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, местные Советы депутатов и иные органы местного самоуправления, воинские формирования и учреждения, органы государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъекты хозяйствования, учреждения и организации, политические партии, общественные и религиозные объединения, должностные лица, граждане, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Республики Беларусь.

Конституция Республики Беларусь 1994 г. закрепила положение о том, что надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Единую и централизованную систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый Президентом с согласия Совета Республики. Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором.

Генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий и руководствуются законодательством. В своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Президенту.

Законодательным актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры является закон «О прокуратуре». Являясь актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы её организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей.

Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах (например, в Законе «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь», «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь», «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» и др.).

Особое место в правовом регулировании прокурорского надзора в Республике Беларусь занимают кодексы: Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь; Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь; Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь; Уголовный кодекс Республики Беларусь; Уголовно-исполнительный кодекс Республики Беларусь; Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях; Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируются в актах Президента Республики Беларусь (например, Указами Президента «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности органов прокуратуры», «Об утверждении Положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией», «О некоторых социально-правовых гарантиях для военнослужащих, судей и прокурорских работников», «Об утверждении Положения о коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь», «Об утверждении Положения о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь»).

В своей практической деятельности прокурорские работники руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы.

Средства прокурорского надзора - действия и правовые акты прокурора, вытекающие из его полномочий, с помощью которых он решает поставленные перед ним цели и задачи по выявлению, устранению, предупреждению нарушения законов, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенной законности. Данное понятие тесно связано с понятием «полномочие прокурора».

Права и обязанности прокурора, а также порядок осуществления этих полномочий, формы реализации составляют правовые средства прокурорского надзора.

Применение прокурором правовых средств ведет к возникновению правоотношений между прокурором с одной стороны и государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами с другой стороны.

Закрепленные в законе права и обязанности прокурора составляют его полномочия. Наделение прокурора каким-либо правом одновременно обязывает его действовать так, то есть право прокурора одновременно является его обязанностью.

Большинство полномочий прокурора являются общими для всех отраслей прокурорского надзора. Например, такие правовые средства, как протест, представление, истребование приказов, распоряжений, получение соответствующих объяснений от должностных лиц.

Наряду с общими полномочиями прокуроры наделяются и особыми (присущи при осуществлении надзора в той или иной отрасли). Например, надзор за дознанием и следствием - дача указаний органам дознания и следствия. Всей полнотой полномочий обладает Генеральный прокурор. Он наделяется и исключительными полномочиями: имеет право участвовать в заседании Пленума Верховного Суда, вносит представление в Пленум Верховного Суда о необходимости дачи разъяснения. До недавнего времени имел право законодательной инициативы.

Правовые средства можно классифицировать.

a. по цели

1. правовые средства, направленные на выявление нарушений закона (проверка исполнения законов);

2. направленные на устранение нарушений закона (внесение протестов, дача указаний, предписания);

3. направленные на обеспечение материального ущерба (подача иска);

4. направленные на привлечение виновных лиц к ответственности;

5. на устранение причин и условий, способствующих нарушениям.

b. по характеру

1. обязывающие (требование прокурора по проверке исполнения закона);

2. приостанавливающие (принесение протеста, приостановление исполнения приговора суда, акта в местах лишения свободы);

3. распорядительные.

c. по форме

1. акты (протест, предписание, постановление);

2. действия (особенность - эти действия облекаются в процессуальную форму - поддержание государственного обвинения, заявление ходатайств, дача заключения).

Правовые средства реализуются с помощью методов прокурорского надзора. Многие ученые вместо понятия правовых средств используют понятие методов надзора.

Предметом курса «Прокурорский надзор» являются правовые нормы, определяющие назначение, функции, задачи, принципы организации и деятельности прокуратуры, систему и структуру ее органов, полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.

Цель данного курса состоит в изучении указанных норм, а также вопросов теории и практики их применения.

Курс прокурорского надзора разделяется на Общую и Особенную части. В Общей части освещаются вопросы о назначении прокуратуры и прокурорского надзора, о месте и значении прокуратуры в структуре государственных органов, о принципах организации и деятельности прокурорских органов, их функциях, о направлениях в работе прокуратуры, об устройстве прокуратуры и управлении.

В Особенную часть включены вопросы: прокурорский надзор за исполнением законов; прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; прокурорский надзор за исполнением законов судебными исполнителями, участие прокурора в рассмотрении судом гражданских, уголовных, хозяйственных дел и дел об административных правонарушениях, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокурорский надзор как учебный курс находится в тесном взаимодействии с другими юридическими дисциплинами.

Общая теория права исследует прокурорский надзор в качестве самостоятельного вида государственной деятельности, влияет на деятельность органов прокуратуры своими рекомендациями о толковании основных понятий, применяемых в деятельности прокуратуры, например о применении права

.В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из конституционных институтов, являющихся составной частью механизма правовой защиты Конституции. Конституционное право устанавливает основные руководящие положения (принципы), в том числе и для прокурорского надзора.

В тесной связи с рассматриваемым курсом находятся такие отрасли права, как гражданско-процессуальное право и уголовно-процессуальное право. Они регламентируют порядок отправления правосудия по гражданским и уголовным делам, определяют права и обязанности соответствующих субъектов процессуальной деятельности, в том числе и прокурора. прокуратура правовой преступность коррупция

Курс «Судоустройство» исследует как общую систему правоохранительных органов, судебную систему Республики Беларусь, их цели, задачи, содержание деятельности, так и соответствующие общие характеристики прокуратуры в системе этих органов как органа надзора за соблюдением и исполнением законов всеми правоохранительными структурами.

Связь курса «Прокурорский надзор» с уголовно-исполнительным правом проявляется в том, что прокурор в силу своего правового статуса является органом государственной власти, который осуществляет надзор за соблюдением законов, защитой прав лиц, осужденных к отбыванию наказания.

Связь прокурорского надзора и криминологии заключается в том, что на базе положений криминологии, изучающей закономерности преступности и преступного поведения как социального явления, в прокурорском надзоре разрабатываются необходимые теоретические положения и практические рекомендации.

Разработки, осуществляемые в криминалистике, формы, методы осуществления следственных действий и организационных мероприятий при расследовании также широко используются органами прокуратуры.

2. Создание и основные этапы развития органов прокуратуры

Вопрос о времени появления прокуратуры в Беларуси является достаточно сложным и в литературе практически не рассмотрен. Уже в XV-XVI вв. в Великом княжестве Литовском, политическим, экономическим и культурным центром которого были белорусские земли, существовали должности, близкие по объему выполняемых полномочий к прокурорским. Статутами ВКЛ 1529 года, 1566 года и 1588 года регулировалась деятельность прокураторов и возных. Первые представляли собой адвокатов в нынешнем понимании слова. Вторые - нечто среднее между прокурором, следователем и дознавателем.

При рассмотрении тяжелых уголовных дел в копном суде на данный суд приглашался представитель государственной либо панской администрации - возный или виж, который осуществлял функции надзора за соблюдением копных обычаев и копного права. Заключения возного или вижа для должностных лиц государственной администрации имели довольно важное значение и не должны были обжаловаться другими лицами. Таким образом, возный или виж могли приносить свои протесты в апелляционный суд, где указывались нарушения на несоблюдение вынесенного приговора нормам применяемого обычного права, а также проведенного в суде порядка процесса действующему праву. Данная надзорная функция выступает реальным прототипом современного надзорного производства.

Возные, пришедшие на смену вижам, в основные обязанности которых входило расследование тяжких преступлений, осуществляли свои функции в судах различных уровней. В Великокняжеском суде в данной процессуальной роли нередко выступали комиссары. На данные должности назначали «людей добрих, веры годных, цнотливых и оселых в том же повете».

На данном этапе функционирования судебной системы поддержание государственного обвинения осуществлялось, в основном, самим великим князем (в Великокняжеском суде) или канцлером. Специальных должностей для этого предусмотрено не было. Это связано с тем, что в то время публичный процесс носил преимущественно исковой характер, где обязанность по представлению необходимых доказательств и обвинение лежала на лице, предъявлявшем соответствующий иск.

Немаловажным в процессе формирования института прокуратуры является образование в ВКЛ и Польши такой государственной должности, как инстигатор (от лат. instigo - возбуждаю). Данное должностное лицо выполняло функции главного прокурора государства. На территории Польши данная должность введена в 1557 году. В ВКЛ впервые эта должность с присущими ей полномочиями упоминается в 1565 году. С XVII в. инстигатор имел своим заместителем вице-инстигатора. Инстигатор выступал по всем делам публичного обвинения, приносил протесты на преступления против государства и великого князя, охранял доходы великого князя, а также мог поддерживать обвинение в интересах частных лиц, но при наличии жалобы потерпевшей стороны. В свою очередь, данное должностное лицо непосредственно подчинялось канцлеру.

В процессе судебного следствия функцию поддержания обвинения и порядка в зале заседания выполняли трибунальские инстигаторы: в Трибунале коронном (с 1578 г.) и Трибунале ВКЛ (с 1581 г.).

Исторические аспекты образования и развития института прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России в большей своей степени характерны и для Беларуси, которая в результате разделов Речи Посполитой в конце XVIII в. основной своей частью отошла к Российской империи. Однако нормы Статута ВКЛ 1588 года продолжали регулировать различные сферы деятельности, в т.ч. и уголовно-процессуальную. Данное положение подтверждается и тем, что во время царизма правительство стремилось унифицировать законодательство и лишь в 1830 году действие Статута ВКЛ 1588 года было отменено, и на белорусские губернии распространилось общее российское законодательство с некоторыми оговорками и изъятиями.

Развитие прокуратуры на территории России связано с именем великого реформатора начала XVIII в. - царя Петра Алексеевича, искавшего пути и средства ускорения преобразований государственного управления и построения единого централизованного государства. Тем самым он пришел к выводу создать особый надзорный орган, способный «уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

С этой целью Указом от 5 марта 1711 г. была учреждена должность генерал-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Однако вскоре сам Петр I был вынужден признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим». В результате дальнейших сопоставлений 12 января 1722 г. Указом Петра I в России был основан государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым государем генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Как следует из Указа, генерал-прокурор является «оком государевым». Ему предписывалось строго следить за тем, «чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись». В Указе «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. было отмечено, что «и понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».

Органы прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях в течение ряда лет. Прокуроры состояли и при коллегиях Сената, провинций (губерний) и при надворных судах.

На прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах, тюрьмах.

В соответствии с замыслом Петра I в последние годы его царствования прокурорский надзор стал выполнять существенную роль в укреплении государственности, в финансовых делах.

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение, прокуратуры существенно снизились: были упразднены должности генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. Следствием чего было проведение политики в сфере усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий.

В последующем в период правления Анны Иоанновны, произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти. Указом 1730 г. восстанавливается деятельность органов прокуратуры (генерал-прокурора, прокуроров коллегий, надзорных судов). Причина этого решения была разъяснена в самом Указе: «В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получать не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают».

В дальнейшем своем развитии Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. прокуратура была наделена теми правами, которые имела в период правления Петра I. Прокуратуре были предоставлены полномочия по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

При императрице Екатерине II прокуратура, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим государственным органом общей компетенции.

В целом в дореформенный период (до 1864 г.) губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями -- «присутственными местами», как судебными, так и административными.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи».

В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся:

- единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;

- осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;

- осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);

- строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров;

- независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения. Обеспечению независимости прокуроров в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом (письмом) Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.

К установленному порядку формирования органов прокуратуры того времени следует дополнить и такой весьма существенный фактор как материальное обеспечение прокуроров. Кроме того, прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Существовало сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу одного этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола. Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущих прокуроров готовили на факультете правоведения. Это было самым престижным учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I.

В 1864 году с проведением судебной реформы начался новый этап в развитии прокуратуры. Создатели судебных Уставов исходили из того, что суд, вмешиваясь в уголовное расследование, судопроизводство, создает предпосылки для заинтересованности суда в разрешении данного дела, что естественно, не способствовало вынесению справедливого приговора, следовательно, суд должен быть отделен. Но предвзятое мнение, которое могло сложиться у прокурора во время проведения расследования также не способствует нормальной деятельности, так как прокурор сам осуществлял и расследование, и, одновременно, надзор за правильностью. Таким образом, одной из целей проводимой реформы было освобождение органов судебной власти от обвинительной функции. Это привело к тому, что прокуратура из органа надзора была преобразована в орган уголовного преследования, который находился в структуре исполнительной власти. Этому способствовала и законодательная «эйфория», то есть существовала мнение, что законы должны будут действовать и исполняться сами без определенного надзора, в том числе и прокурорского.

Судебные уставы 1864 года включали в себя четыре основных закона: Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судоустройства, Устав гражданского судопроизводства, Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

В Учреждении судебных установлений прокурорам был посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах. Прокуроры имели помощников, так называемых товарищей. Закон устанавливал, что прокуроры руководствуются единственно своим убеждением и существующими законами. На местах прокурорская власть была представлена прокурором судебной палаты, округ которой охватывал несколько губерний; прокурором окружного суда и его товарищами. Окружной суд создавался на несколько уездов, и прокурор окружного суда находился в месте постоянного пребывания суда, а его товарищи -- в уездных городах судебного округа.

В скором времени началось преобразование функций органов прокуратуры, хотя надзор в полной мере так и не был восстановлен. В это время отсутствует общая теория прокурорского надзора, деятельность прокуратуры при подготовке законов рассматривалась только с точки зрения уголовного судопроизводства. Во главе прокуратуры по-прежнему стоял генерал-прокурор, который вместе с тем, будучи министром юстиции, являлся органом высшего судебного управления.

На прокуратуру было возложено наблюдение за соблюдением внутреннего устройства суда, участие в рассмотрении дисциплинарных дел. В сфере уголовного процесса: наблюдение за следствием, надзор за полицейским дознанием, вправе возбуждать дела и проводить предварительное расследование. Существовали и чисто надзорные функции: избрание меры пресечения, наблюдение за законностью нахождения обвиняемого под стражей, разделение и соединение уголовных дел. С 1864 года статья 4 Устава уголовного судопроизводства Российской империи: поддержание государственного обвинения перед судом. Прокурор был стороной наравне с защитником и подсудимым. Он был вправе опротестовать решение суда.

Устав гражданского судопроизводства устанавливал, что прокурор обязан давать заключения: по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и «умалишенных»; по спорам о подлоге документов; по делам брачным и о законности рождения; по просьбам о выдаче свидетельства на «право бедности»; по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненных распоряжениями лиц административного ведомства и по некоторым другим вопросам. Деятельность прокуроров делилась на законоохранительную и обвинительную. Уже с периода царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после Революции 1905 г.

Царская прокуратура стала одним из тех государственных органов, который реализовывал в жизнь политику по проведению массового террора против революционно настроенных масс. Поэтому после 1917 г. прокуратура была упразднена. Декретом № 1 «О суде» 24 ноября 1917 г. была упразднен институт прокурорского надзора. Функции органов прокуратуры выполнялись различными органами. Основная тяжесть в надзоре за соблюдением революционной законности была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малоэффективности.

Зачатки прокурорского надзора в большей степени содержались в деятельности коллегий обвинителей при Революционных трибуналах и центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Надзор за законностью в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами. Эти коллегии участвовали в заседаниях следственных комиссий при решении вопроса о предании суду, давали заключение о подсудности дел, формулировали и поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов.

Сложная обстановка периода новой экономической политики настоятельно выдвигала задачу учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов. По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект «Положения о прокурорском надзоре», который в мае 1922 г. был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция решительно выступала против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры. Они предлагали создать прокуратуру с «двойным» подчинением. С одной стороны, -- центральной прокурорской власти, с другой, -- губисполкомам. 26 мая 1922 г. после доработки проект был вынесен на постатейное голосование и 28 мая 1922 г. на III сессии ВЦИК был принят. Прокуратура образовывалась при Наркомате юстиции. Возглавлял ее Нарком юстиции. Функции: осуществление надзора за законностью всех органов, хозяйственных учреждений, лиц путем возбуждения уголовных дел; наблюдение за деятельностью следственных органов, органов дознания; поддержание государственного обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

К концу 1921 г. у нас в Беларуси уже фактически существовала система прокуроров. В январе 1922 г. во всех уездах были назначены прокуроры. 26 июня 1922 г. на третьей сессии ЦИК принимается Положение о прокуратуре в БССР, которое было практически аналогично российскому Положению. Требования к прокурорам: образование и начальное юридическое образование. Прокурором республики являлся Народный комиссар юстиции, который был подотчетен перед Президиумом ЦИК БССР. В непосредственном подчинении Прокурора республики находился входящий в состав Наркомюста БССР отдел прокуратуры. Местными органами Прокуратуры республики являлись окружные, уездные и участковые прокуратуры. В республике не было губернских прокуроров, так как не существовало губерний. Кроме того, Положение о прокурорском надзоре БССР не предусматривало надзор за деятельностью военных и военно-транспортных трибуналов, так как они не входили в судебную систему БССР.

Согласно Положению о прокурорском надзоре БССР прокуроры участвовали в распорядительных заседаниях судов, поддерживали в суде обвинение, имели право опротестования приговоров и определений в кассационном порядке и в порядке высшего судебного контроля.

30 декабря 1922 года была принята Декларация об образовании СССР и об объединении 4 республик: БССР, Россия, УССР и Закавказская федерация.

7 марта 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление «Об объединении в составе БССР всех территорий Советского Союза с большинством белорусского населения». Применительно к новому административно-территориальному делению возникла необходимость организации прокуратур в округах. Прокурор округа был наделен всеми правами, которыми в РСФСР пользовался губернский прокурор.

К этому периоду следует отнести и решение вопросов о передаче следственного аппарата в подчинение органов прокуратуры. Как видно из директивы отдела прокуратуры НКЮ Белорусской ССР от 11 марта 1924 г., участковые следователи передавались в подчинение помощника окружного прокурора, без согласия которого следователи не вправе были принимать дела к своему производству. В соответствии с принятым на второй сессии ЦИК БССР 15 июля 1924 г. и введенным в действие с 1 августа 1924 г. Положением о судоустройстве БССР назначение, перемещение и увольнение следователей, в том числе и тех, которые не входили в то время в систему прокуратуры, производились Прокурором республики.

Во главе прокуратуры, как и прежде, стоял Народный комиссар юстиции и при нем два помощника прокурора - старший и младший. В непосредственном его подчинении находился отдел прокуратуры Наркомюста БССР. При отделе прокуратуры состояли прокуроры, именуемые прокурорами Наркомюста, из которых один исполнял прокурорские обязанности по государственному политическому управлению.

В это же время начинается процесс объединения прокуратур в единую централизованную систему органов прокуратуры СССР. Дело в том, что каждая из союзных республик имела самостоятельную систему прокуратуры, которая подчинялась республиканскому наркомюсту. Первым шагом к централизации было создание Прокуратуры Верховного суда СССР. Функции и права этой прокуратуры были определены в Положении о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г., которое было заменено Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР (24 июня 1929 г.). Прокурор Верховного суда назначался президиумом ЦИК. Два заместителя осуществляли надзор по главному политическому управлению (ГПУ) и надзор за военной прокуратурой. Эта Прокуратура имела право совещательного голоса на заседаниях СНК СССР, президиума ЦИК СССР, наркоматов СССР, ведомственных учреждений; имела право законодательной инициативы; приостанавливала исполнение решений Верховного суда, органов государственного управления; возбуждала уголовное преследование, если Верховный суд СССР должен был рассматривать дело по первой инстанции, и поддерживала государственное обвинение. Прокурору Верховного Суда СССР было предоставлено право осуществлять надзор за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в приговорах, решениях и определениях коллегий и специальных присутствий Верховного Суда СССР, с правом их опротестования в Пленум Верховного Суда СССР; осуществлял надзор за соответствием общесоюзному законодательству постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик, с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик.

Функции Прокуратуры Верховного суда СССР:

- конституционный надзор (хотя прямо нигде не закреплялось);

- надзор за единообразным исполнением общесоюзного законодательства;

- надзор за соответствием постановлений Пленума Верховных судов республик постановлениям Пленума Верховного суда СССР.

Таким образом, дополняя собой систему органов прокуратуры союзных республик, но, не объединяя и не подчиняя себе эти органы, Прокуратура Верховного Суда СССР являлась органом конституционного надзора и общесоюзным органом судебно-прокурорского надзора. Фактически существовали две параллельные судебно-прокурорские системы: с одной стороны - союзные органы в лице Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР, с другой - Верховный суд и прокуратуры союзных республик.

20 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР принимают постановление, по которому с целью укрепления социалистической законности и охраны социалистической собственности со стороны антиобщественных элементов образовывалась Прокуратура СССР. В соответствии с Положением о Прокуратуре СССР от 27 мая 1934 г. компетенция Прокуратуры СССР была очерчена весьма широко: надзор за законностью постановлений ведомств СССР и республик и органов власти, за правильным и единообразным исполнением законов, осуществляли уголовное преследование и поддерживали обвинение на всей территории СССР. Однако прокуратура СССР осуществляла лишь общее руководство прокуратурами республик, то есть процесс централизации еще не был завершен.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции СССР» прокуратуры республик выделялись из наркоматов республик и передавались в непосредственное ведение Прокуратуры СССР. Конституция СССР 1936 г. закрепила прокурорскую систему как единую, самостоятельную, централизованную.

В Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955г., нормы прокурорского надзора были в значительной мере кодифицированы и получили свое развитие. Положение не только определяло общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором, не только регулировало деятельность прокуратуры по обеспечению законности во всех сферах государственной и общественной жизни, но и регламентировало формы и методы работы по общему надзору и другим отраслям прокурорского надзора. Положение определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора. Исключительно важное значение имеет закрепление в Положении принципа подзаконности самого прокурорского надзора.

Принятые в 1958-1962 гг. Основы уголовного судопроизводства и Основы гражданского судопроизводства, уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные кодексы союзных республик наделили прокурора рядом дополнительных по сравнению с Положением о прокурорском надзоре в СССР полномочий для осуществления надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Вместе с тем ст.20 Основ уголовного судопроизводства и ст.14 Основ гражданского судопроизводства возложили на него обязанность во всех стадиях судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

11 июля 1969 г. Верховный Совет СССР принял Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик. В этом союзном законе прокурорскому надзору посвящен ряд норм, содержание которых свидетельствует о возросшем значении прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении наказания к лишению свободы, ссылке, высылке и исправительным работам без лишения свободы. Основы исправительно-трудового законодательства значительно расширили правовые средства прокурорского надзора. Постановления и предложения прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания, установленных исправительно-трудовым законодательством Союза ССР и союзных республик, обязательны для администрации исправительно-трудовых учреждений и органов, исполняющих приговоры судов к ссылке, высылке и исправительным работам. В ст.10 Основ четко сформулировано положение, что высший надзор от имени государства осуществляет любой прокурор и каждый прокурор обязан своевременно принимать меры к предупреждению и устранению всяких Нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, и привлекать виновных к ответственности.

Статья 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, принятых Верховным Советом СССР 15 июля 1970 г., предусматривала, что контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляют профсоюзы, Советы депутатов трудящихся и ряд других органов. Высший надзор за точным исполнением законов о труде всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями и их должностными лицами возлагался на Генерального Прокурора СССР.

Высший надзор в качестве основной функции назван в Конституции СССР 1977 г. Однако законодатель существенно дополнил ряд положений:

· функция высшего надзора возлагается уже и на подчиненных Генеральному прокурору нижестоящих прокуроров;

· расширен круг объектов прокурорского надзора - общественные организации, исполнительные органы местных Советов, кооперативы;

· по Конституции 1936 г. Генеральный прокурор назначался на 7 лет, другие прокуроры - на 5 лет, с 1977 г. все прокуроры - на 5 лет Верховным Советом.

30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР, который просуществовал без изменений в течении 7 лет и только с 1987 года стали вносится дополнения.

Начинается процесс децентрализации. Прокуроры республик назначаются Верховным Советом республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР. После распада СССР в БССР еще 2 года действовал Закон о прокуратуре СССР (до 1993).

29 января 1993 г. был принят Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь».

3. Принципы организации и деятельности прокуратуры

Принцип - основа, основополагающие начала, определяющие сущность.

Принцип прокурорского надзора - это юридически оформленные руководящие положения, которые закрепляют наиболее общие и существенные свойства организации и деятельности органов прокуратуры, раскрывающие ее сущность и направленность.

Принципы не следует смешивать с условиями и порядком выполнения прокурором своих функций, последние относительно принципов организации и деятельности прокуратуры носят подчиненный, дополнительный характер.

В юридической литературе вопрос о системе принципов организации и деятельности прокуратуры носит дискуссионный характер и не нашел единообразного решения.

Выделяют конституционные, общие принципы и специальные (внутриорганизационные).

Исходя из анализа Конституции, закона «О прокуратуре» можно выделить следующие основные принципы:

1. органы прокуратуры составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору - принцип единства и централизации прокуратуры;

2. принцип законности;

3. принцип независимости;

4. принцип равенства перед законом при осуществлении прокурорского надзора;

5. координации деятельности правоохранительных органов в деле борьбы с преступностью;

6. принцип гласности.

Ряд ученых в качестве самостоятельного принципа выделяют принцип деполитизации или политической независимости (внепартийности), однако большинство рассматривает этот запрет в качестве гарантии обеспечения равенства всех перед законом или независимости прокурорских работников в целом.

Согласно ст. 126 Конституции, ст. 16 закона «О прокуратуре» прокуратура представляет собой единую централизованную систему.

Единство прокурорского надзора выражается в следующем:

- единстве целей и общих задач осуществления прокурорского надзора на всей территории;

- единстве полномочий прокуроров всех уровней по выявлению нарушений закона и реагированию на них. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Республики Беларусь в целом;

- единообразии форм организации и деятельности всех прокуратур;

- едином для всех звеньев прокуратур законодательстве для осуществления прокурорского надзора;

- в едином внутреннем содержании прокурорского надзора - проверке соблюдения законов поднадзорными объектами.

Централизация. Обеспечение единой законности связано с централизованной организацией прокуратуры. Единство практики также способствует этому. Единое руководство сочетается с активностью работников на местах. Подчиненность органов прокуратуры осуществляется строго по вертикали: нижестоящий - вышестоящему, а все - Генеральному прокурору. Генеральный прокурор руководит всей системой органов прокуратуры. Каждый вышестоящий прокурор несет ответственность за правильную организацию деятельности всех работников нижестоящей прокуратуры.

Централизация органов прокуратуры предусматривает такую форму образования этих органов как назначаемость. Генеральный прокурор назначается Президентом с согласия Совета Республики и подотчетен Президенту.

Генеральный прокурор назначает своих заместителей, прокуроров областей, г. Минска и приравненных к ним прокуроров с согласия Президента, и всех остальных прокуроров. Генеральный прокурор назначает и освобождает также всех работников Генеральной прокуратуры, заместителей прокуроров областей, г. Минска, Белорусского военного и Белорусского транспортного прокуроров (по представлению этих прокуроров). Районных прокуроров и приравненных к ним Генеральный прокурор назначает по представлению вышестоящего прокурора. Прокуроры среднего звена назначают всех работников своих прокуратур (за исключением своих замов), а также всех прокурорских работников нижестоящих прокуратур (за исключением прокуроров этих прокуратур) по представлению соответствующего нижестоящего прокурора.

Централизация проявляется также в единоначалии - все приказы и распоряжения по вопросам организации работы являются обязательными для всех нижестоящих. Вышестоящий прокурор может отменить решение нижестоящего прокурора, за исключением случаев прямо предусмотренных законом.

Также используются различные формы коллегиальности: оперативные совещания, при соответствующих прокуратурах существуют коллегии. Коллегии образуются в Генеральной прокуратуре, в прокуратурах областей, г. Минска и приравненных к ним прокуратур. Они выполняют функцию совещательного органа при соответствующей прокуратуре и рассматривают наиболее важные вопросы деятельности органа, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждают проекты важнейших приказов и указаний, отчеты глав отдельных структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться отчеты и объяснения глав органов государственного управления и контроля, предприятий, организаций, учреждений, других должностных лиц по вопросам исполнения закона.

Согласно Указа Президента Республики Беларусь от 6 июля 2001 г. «Об утверждении Положения о коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» персональный состав коллегии республиканской прокуратуры утверждается Президентом по представлению Генерального прокурора и образуется в составе Генерального прокурора, первого заместителя и заместителей (по должности) и других работников органов прокуратуры. Заседание проводится по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. Регламент коллегии утверждается Генеральным прокурором. Заседание коллегии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов коллегии.

В коллегии областных и приравненных к ним прокуратур входят прокурор области (председатель), его первый заместитель и заместители по должности и другие прокурорские работники. Персональный состав коллегий утверждается Генеральным прокурором по представлению соответствующего прокурора.

Решения принимаются простым большинством голосов правомочного состава коллегии. При необходимости решения коллегии реализуются приказами и указаниями Генерального прокурора. В случае несогласия - прокурор принимает свое решение, а о разногласиях докладывается Генеральному прокурору или Президенту.

Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направляется на обеспечение исполнения законов. Принцип законности - конституционный принцип. Этот принцип означает, что деятельность прокуратуры направлена на соблюдение законов всеми органами, должностными лицами и гражданами, иными субъектами правоприменения. Прокурорская система реализует также право на участие в правотворческой деятельности.

Принцип законности проявляется и в том, что различные аспекты организации и деятельности прокуратуры должны быть наиболее полно и точно урегулированы в законодательстве, так как основной функцией деятельности прокуратуры является надзор за исполнением закона.

Принцип законности означает, с другой стороны, и обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры. Этому способствует совокупность норм, содержащих требования к кандидатам на должность прокурорского работника, их аттестация, порядок назначения на должность, служба безопасности.

Принцип независимости состоит в том, все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, по расследованию преступлений и другие) каждый прокурорский работник осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности. Воздействие в какой-либо форме кого бы то ни было на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность. Государство осуществляет специальные меры защиты прокурорских работников в соответствии с законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

...