Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Факультет Экономики и права

Направление подготовки « Юриспруденция»

Кафедра государственно-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА (ПРОЕКТ)

на тему

«Понятие и сущность местного самоуправления»

Челябинск 2015

Содержание

Введение

1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления

1.1 Общественно-политическая природа и сущностные характеристики местного самоуправления

1.2 Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. Основные направления муниципальной реформы

2. Особенности организации и проблемы функционирования местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Особенности практики организации местного самоуправления в России

2.2 Проблемы развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в России

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность исследования аргументируется нереализованностью сущностной природы местного самоуправления, что является сдерживающим фактором для исполнения главных функций в решении проблем жизнедеятельности населения и включения его в процессы управления. Через институт местного самоуправления, на основе формирования местных сообществ и их инициатив, государство решает задачи развития гражданского общества и политической конкуренции. В обозримой перспективе значение местного самоуправления, как опоры модернизации и конкурентоспособности страны, станет определяющим для сферы национальных интересов государства. Гималетдинова Ю.А. Политический статус местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. полит. наук: 23.00.02. Уфа, 2011. С.7.

Местное самоуправление занимает в политической системе общества особое положение. Имея двойственную общественно-государственную природу, местное самоуправление является своеобразным посредником между государством и обществом, центральной и местной властью. Ценность местного самоуправления заключается в его потенциале поддерживать динамический баланс государственных и общественных интересов, развивать такие управленческие взаимодействия и организационные практики, которые наиболее адекватно отвечают степени сложности и разнообразию социальных проблем.

Особую актуальность проблема местного самоуправления имеет в нашей стране. Объективные факторы развития российского государства и общества территориальная протяженность, многонациональный состав населения, разнообразие культур и хозяйственных укладов, различный социальный и экономический потенциал регионов - обусловливают поиск оптимальной модели организации управления, обеспечивающей интеграцию общества и внутреннее единство страны.

Как показывает история, отношение к местному самоуправлению всегда заключало в себе противоречие между стремлением к созданию благополучных, самодостаточных и саморазвивающихся местных сообществ и возможностью всеобъемлющего контроля и регламентации жизни на местах. Этим объясняется маятниковый характер развития местного самоуправления, смена тенденций централизации и децентрализации государственного управления, неоднократные реформы регионального и местного уровня управления. Решение данного противоречия в современной России по-прежнему остается актуальным.

Существенно актуализируют тему исследования также задачи, сформулированные в ряде президентских посланий, в том числе, и в послании Федеральному собранию в декабре 2013 года, когда глава государства заявил о необходимости создания сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

Тема исследования актуальна также в контексте продолжающей муниципальной реформы, а именно, внесения в 2014 г. поправок в Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми регионы должны сами определять, как избирать глав муниципальных образований: прямым голосованием населения или из состава представительного органа власти, а кроме того, появляются два новых типа муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

В силу своей природы местное самоуправление позволяет при прямом участии населения сформировать комплекс взаимосвязанных институтов реализации на местном уровне социальной взаимо- и самопомощи, публичного обслуживания и распределения, наладить устойчивое сотрудничество публичного и частного сектора. Это способствует улучшению качества предоставления социальных благ, более взвешенной, экономной и адресной организации этого процесса. Поскольку основной объем прав в социальной сфере реализуется преимущественно по месту жительства, местное самоуправление, как наиболее приближенное к населению, может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику. Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации: автореф. дис. докт. юрид.наук: 12.00.02. Ростов-на-Дону, 2012. С.4.

Однако, анализ проводимых реформ свидетельствует об отсутствии последовательности и определенности в понимании роли местного самоуправления, а также об отсутствии четкой государственно-правовой стратегии его развития. Принимаемые решения, в том числе законодательные, нередко являются конъюнктурными и бессистемными, не всегда укладываются в конституционно-правовую парадигму, что отрицательно влияет на качество жизни людей.

В принципиальном плане не решены вопросы о содержании и пределах самостоятельности местного самоуправления в реализации социальных задач, об участии непосредственно населения в решении насущных социально значимых вопросов. Размытость и противоречивость подходов к компетенции местного самоуправления, при которых сужению его собственных полномочий сопутствует увеличение закрепленных государственных обязательств, а также неясная до конца роль местного самоуправления в публичном обслуживании характеризуют компетенционную неопределенность, приводящую - особенно в ситуации высокой дотационности местных бюджетов - к различным деформациям и нестабильности политики, проводимой на местном уровне.

Следует констатировать отсутствие в должной степени разработанных правовых механизмов сотрудничества местного самоуправления с государственной властью и частным сектором для решения общих социальных задач, неразвитость муниципально-правовых институтов, организационных средств комплексного обеспечения социально-экономических прав человека.

Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, что искажает его конституционную природу, препятствует развитию демократических институтов социальной государственности, основанной на широком разнообразии самоуправленческих форм самообеспечения людей. Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид.наук: 12.00.02. Ростов-на-Дону, 2012. С.5.

Перечисленные факторы делают актуальной выбранную для исследования проблему.

Степень научной разработанности темы. Особую группу составляют труды русских и зарубежных государствоведов XIX и начала XX веков, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н.Н. Алексеева, А. Васильчикова, Л.А. Велихова, Р. Гнейста, А.Д. Градовского, П.П. Гронского, Г. Еллинека, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Д.Д. Семенова, А. Токвиля, Б.Н. Чичерина, Л. Штейна и др.

Большое внимание общетеоретическим основам местного самоуправления как института гражданского общества в его взаимодействии с федеративным государством уделяется в трудах современных ученых-юристов С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, М.В. Баглая, П.П. Баранова, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, С.В.Вавилова, С.Д. Валентея, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, А.М. Величко, С.М.Габиевой, Б.Н. Габричидзе, Г.С. Гаджиева, М.В. Глигич-Золотаревой, И.В.Гончарова, В.Д. Горобца, В.В. Гошуляка, О.Н. Громовой, Л.Ю.Грудцыной и др.

Вопросы правовой институционализации специально рассматривали такие авторы как С.В. Бондарев, И.А. Иванникова, А.М.Капустин, А.А. Кононов, С.И. Тиводар, Р.М. Шарафутдинов, И.Д. Хутинаев и др.

Вместе с тем остается малоизученным целый ряд вопросов теоретико-правового характера, связанных с исследованием особенностей местного самоуправления.

Объектом исследования служат общественные отношения, складывающиеся по поводу организации деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают Конституция РФ, федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований, которые отражают понятие, сущность и особенности организации деятельности органов местного самоуправления в России.

Цель исследования - комплексный анализ природы и сущности местного самоуправления, практики и особенностей его организации в России, а также выявление проблем, существующих в области функционирования органов местного самоуправления и разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи исследования:

изучить общественно-политическую природу и сущностные характеристики местного самоуправления;

дать анализ правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;

кратко охарактеризовать основные направления муниципальной реформы в России;

объяснить особенности практики организации местного самоуправления в России;

выявить проблемы и разработать предложения по совершенствованию организации деятельности органов местного самоуправления в России.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы, применяемые при изучении и анализе социально-правовых явлений и процессов: анализ, обобщение, формально-логический, системный, структурно-функциональный, социологический и др.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблеме сущности и практики организации местного самоуправления, а также документы и нормативные правовые акты, на основе которых организована деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Поставленная цель и задачи обусловили структуру исследования, которое включает введение, две главы, заключение и библиографический список.

1. Теоретико-методологические основы местного самоуправления

1.1 Общественно-политическая природа и сущностные характеристики местного самоуправления

Местное самоуправление (МСУ) является одним из важнейших институтов гражданского общества. Его основное предназначение - повышение социальной активности граждан в решении жизненно важных проблем, представление обществу эффективного способа контроля над действиями власти по оказанию населению социальных услуг. Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс.

Определения понятия местного самоуправления весьма разнообразны. Например, русский государствовед Н.Лазаревский определил местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением». Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск, 2010. С. 113.

Англичанин И. Редлих под местным самоуправлением понимал: «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву».

По мнению известного германского государствоведа Г.Еллинека, данное понятие означает «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».

Во Франции данного термина не существует, вместо него используется словосочетание «муниципальная власть».

Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении (1985 г.): «…под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п. 1 ст. 3). Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Ратифицирована 11.04.1998. Вступила в силу в России 01.09.1998 // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий.

Рис. 1. Структура местного самоуправления как социального института

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин «selbstverwaltung» - самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, - «self government» - самоуправление, «local government» - местное управление, «self administration» - местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для осуществления ее интересов на местном уровне - префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется и ему соответствует понятие «decentralisation» - децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.

Изучение политико-правовой природы местного самоуправления позволяет сделать вывод, что местное самоуправление является одной из основ социального управления в любом государстве, стоящем на принципах демократии. самоуправление правовой российский

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Местным или муниципальным самоуправлением именуется управление делами, главным образом, местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы, и их административным аппаратом.

Местное самоуправление - децентрализовано. Главными признаками органов самоуправления являются их выборность и самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать налоги, издавать нормативные акты).

Местное самоуправление не входит в систему государственной власти, т.к. решает вопросы местного значения, а не государственные. Наличие органов местного самоуправления - один из важнейших признаков современного демократического государства. Кудинов О.А. Конституционное право зарубежных стран: учебно-практическое пособие. М., 2013. С. 67.

По мнению В.В. Гальченко, местное самоуправление - это относительно автономное функционирование и развитие конкретного административно-территориального образования в рамках региона РФ на основе участия всех членов местного сообщества в процессе выработки управленческих решений по ключевым проблемам жизнедеятельности муниципальных образований и контроля за их исполнением. Гальченко В.В. Местное самоуправление как институт развития социальной активности населения (социологический анализ): автореф. дис. ... канд. социол. наук: 22.00.04. М., 2013. С. 4.

Под понятием местного самоуправления необходимо понимать в современных условиях одну из основных разновидностей публично-правовой власти, форму народовластия, организацию властных отношений, наиболее приближенную к населению, а также форму их самоорганизации для самостоятельного решения вопросов местного значения. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территория: Лекция. М., 2010. С.16.

Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Согласно Закону 1990 г. местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие «местное самоуправление» было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в РФ». Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», это «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2014 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01 марта 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2014. № 26 (часть I). Ст. 3377. Ст.2.

Конституция РФ не содержит определения местного самоуправления, она лишь указывает на социальную функцию этого феномена, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года (в ред. от 05 февраля 2014 года) // Российская газета. № 237. 25.12.1993; № 66. 24.03.2014. Тем не менее, близость конституционного и законодательного подходов к местному самоуправлению отчетливо просматривается, причем нормативное определение, ставшее благодаря Закону №131-ФЗ общероссийским эталоном понятия «местное самоуправление», сходно по своему содержанию с соответствующей теоретической дефиницией (самоуправление есть управление народа посредством самого народа). Это довольно редкий случай, когда эффект законодательной формулы усиливается ее совпадением с традициями научного толкования.

Оба документа подчеркивают активность населения при решении вопросов местного значения, сферой этой активности является круг проблем, охватываемых понятием «вопросы местного значения», а также уточняют, что население осуществляет местное самоуправление под свою ответственность, а также то, что местное самоуправление осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. - 254 с.

Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного населения по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

Сущностная характеристика местного самоуправления заключается в том, что население само управляет собственными делами. Однако эту идею не так просто воплотить в жизнь, поскольку индивидуальные, коллективные, классовые и общесоциальные запросы общества теснейшим образом переплетены. Их реализация опосредуется через деятельность (в том числе управленческую) субъектов разного уровня и вида. Иными словами, субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления - с другой, зачастую не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Все это говорит в пользу того, что общая схема самоуправления нуждается в корректировке, что без необходимого видоизменения она останется лишь идеей.

В силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может отказаться от «чистого» управления (управления, в рамках которого управляющие и управляемые - разные люди), отношений представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. Поэтому говоря о становлении подлинного самоуправления, мы должны понимать под ним особую модель, при которой:

1) найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самореализации населением своих запросов;

2) субъекты любых социально значимых интересов имеют действенные средства (прежде всего юридические) их заявления и отстаивания, а в необходимых случаях - и самостоятельного проведения в жизнь в одностороннем порядке;

3) структуры «чистого» управления, представительские институты действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, согласование и удовлетворение запросов населения.

Следовательно, самоуправление не только не означает изъятие из общественного организма институтов представительства, профессионально-элитарного управления, но, напротив, предполагает их активное функционирование. По сути, самоуправление есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех названных принципов. См.: Конституционное право Российской Федерации: учебное пособие. Екб., 2012. С. 48-50.

И.В. Выдрин определил местное самоуправление как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей. Выдрин И.В. Указ. соч. С. 46.

Такое понимание местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы.

1. Подобное состояние саморегуляции не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Поэтому конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как констатация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие российская Конституция. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 82.

2. Местное самоуправление представляет собой управленческую деятельность. Данная позиция о взаимосвязи самоуправления и управления занимает устойчивое положение в отечественной литературе по проблемам теории управления, права, политологии. Доказательствами такой сущности самоуправления являются определения этого института специфической составной части управленческого процесса, вида социального управления в обществе, явления, наделенного некоторыми свойствами, присущими управлению.

3. Приведенное выше определение свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии. Их содержательное отличие сводится к тому, что самоуправление есть, прежде всего, свойство, качество населения (социальной общности), его способность управлять собственными делами, а демократия - организационный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия» раскрывает совокупность форм и способов участия граждан в управлении.

4. Определение сущности местного самоуправления подчеркивает его неразрывную связь с властным фактором. В понятии «местное самоуправление» объединяются публично-властные и общественные начала. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти совмещает верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую органами местного самоуправления или непосредственно населением. Кроме всего прочего, это означает, что источником существования местного самоуправления как одной из основ конституционного строя является не государственная, а конституционная воля. См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 11.

5. Приведенное выше определение местного самоуправления, которое можно рассматривать как теоретическое, совпадает с формально-юридическим определением этого института.

Местное самоуправление - это элемент механизма народовластия. Государственная власть и местное самоуправление являются лишь разными организационными формами народовластия, которые не должны друг друга подменять. Местное самоуправление - это децентрализованная публичная власть, максимально приближенная к населению. Однако местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой территориальной самоорганизации населения. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

Понимание сущности местного самоуправления нельзя сводить только к пониманию его как разновидности публичной власти. Местное самоуправление следует рассматривать в контексте демократизации общества, в тесной связи с гражданским обществом и правовым государством.

Определение, данное в Законе №131-ФЗ, позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, а также его место в системе народовластия. Основы государства и права: учебное пособие для поступающих в юридические вузы / Под ред. акад. О.Е. Кутафина. М., 2010. С. 84.

1. Прежде всего, надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований - городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны - у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль над их реализацией. Однако закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Местное самоуправление - это, конечно, не «государство в государстве». Но вместе с тем местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

3. Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в законе. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения; содержание и использование муниципального жилищного фонда; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания и др.). Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти, - самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований. Основы государства и права: учебное пособие для поступающих в юридические вузы / Под ред. акад. О.Е. Кутафина. М., 2010. С. 85.

Муниципальная деятельность должна осуществляться исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Закон №131-ФЗ предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49).

Возникнув на стыке государства и общества, местное самоуправление эволюционирует в своей двойственной общественно-политической сущности и несет в себе и государственное, и общественное начала. По мнению И.Н. Трофимовой, с одной стороны, местное самоуправление является своеобразным продолжением, низовым уровнем государственного управления, с другой легитимным выразителем интересов местных сообществ. Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. полит. наук: 23.00.02. М., 2011. С. 11.

К сущностным характеристикам местного самоуправления автор относит следующие: местная автономии, местная демократия, близость и эффективность местной власти к населению. Соотношение данных значений в противоречивой взаимосвязи и в некотором общем контексте является сегодня одной из наиболее актуальных проблем местного самоуправления. Степень местной автономии является главной характеристикой субцентральных уровней управления и центр-локальных отношений. При этом содержание местной автономии зависит от существующего политического режима, преобладания демократических или автократических традиций.

С точки зрения А.А. Джагаряна, местное самоуправление, относясь к основам российского конституционного строя, формируется и функционирует исходя из конституционных характеристик социальной государственности, вследствие чего оно призвано в единстве с органами государственной власти и институтами гражданского общества обеспечивать достойные условия жизни и свободное развитие человека. Социальная роль местного самоуправления имеет многоплановое конституционное обоснование и характеризуется соединением в своей природе государственных и общественных начал, власти и свободы, что должно получать последовательное развитие, конкретизацию в законодательстве и муниципальном нормотворчестве. Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид.наук: 12.00.02. Ростов-на-Дону, 2012. С.23.

Сущность местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и отвечать за их последствия.

Сущность местного самоуправления раскрывается также и в том, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. При решении вопросов различного уровня необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. интересов каждого отдельно взятого города, района, поселка, села и т.д. Цветкова Г. Местное самоуправление как основа общественного строя // Управленческое консультирование. 2009. №1. С.45.

1.2 Правовые основы местного самоуправления в России. Основные направления муниципальной реформы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2012. Правовую основу местного самоуправления определяют принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.

Важнейшим документом международного характера в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.

В Европейской хартии местного самоуправления определены характер и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Ратифицирована 11.04.1998. Вступила в силу в России 01.09.1998 // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. :

- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

- органы местного самоуправления определяют одну из основ демократического строя;

- право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;

- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

- существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют нормативные акты России, включающие в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. 2007. № 4 (46).

Правовую основу местного самоуправления (далее - МСУ), прежде всего, определяют нормативные правовые акты трех уровней.

Вершиной системы правовой основы МСУ является Конституция РФ. Правовое регулирование местного самоуправления в Конституции РФ носит уникальный характер. Такого полного конституционного регулирования нет в конституциях иных современных федеративных государств. В Основном законе России в 19 статьях так или иначе упоминается местное самоуправление или органы местного самоуправления, они находятся в гл. 1 «Основы конституционного строя». Муниципальный менеджмент / Под ред. проф. Морозовой Т.Г. М., 2007. С. 73.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Как выражение власти народа местное самоуправление в России рассматривается как основа конституционного строя.

В Конституции РФ зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Федерации.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ст.130). Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) (в ред. от 05 февраля 2014 года) // Российская газета. № 237. 25.12.1993; № 66. 24.03.2014. Ст.130. В пределах своих полномочий оно самостоятельно.

Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Там же. Ст.12. В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления. Местное самоуправление в современной России: Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. М., 2008.

Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (сельского округа, района), которые именуются муниципальными образованиями.

Местное самоуправление представляет собой особый специфический уровень власти в государстве.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления - муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) (в ред. от 05 февраля 2014 года) // Российская газета. № 237. 25.12.1993; № 66. 24.03.2014. Ст.3.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые, в том числе, в сфере местного самоуправления.

Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы. Надо сказать, что нет акта этой группы, целиком посвященного местному самоуправлению. Однако в некоторых федеральных конституционных законах имеются отдельные обращенные к нему нормы, например, в Федеральных конституционных законах 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», 2001 г. «О чрезвычайном положении», 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.

Основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон). До этого местное самоуправление в России регулировалось рядом законодательных актов, основным из которых был Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные финансы были урегулированы отдельным законодательным актом - Федеральным законом № 126-ФЗ от 25.09.1997 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Вообще местное самоуправление, предполагающее известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с принятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюционной России.

6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти.

Оставив прежним название основного нормативного документа в сфере местного самоуправления - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - новое законодательство 2003 года внесло радикальные изменения практически во все аспекты функционирования местной власти. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций в развитии страны. История новой России. Учебно-образовательный портал. URL: http://www.ru-90.ru/content/муниципальная-реформа-как-зеркало -современных-тенденций-в-развитии-страны. (дата обращения: 15.02.2015).

Правовой базой местного самоуправления также служат федеральные подзаконные акты - указы Президента РФ (например, от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»), акты Федерального Собрания РФ (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно правовых актах субъектов РФ»), постановления Правительства РФ.

Второй уровень правовой базы местного самоуправления служат акты субъектов РФ или иначе региональное законодательство.

Так, Федеральный закон №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2014 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01 марта 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2014. № 26 (часть I). Ст. 3377.:

· правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Третий уровень правовой базы местного самоуправления образуется муниципальными нормативными правовыми актами.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативно правовой акт муниципального образования. В нем, отражаются следующие положения:

- наименование муниципального образования;

- перечень вопросов местного значения;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

- виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

- виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

...