Непонимание либо ошибочное представление об истинной сути местного самоуправления ведет к отстраненности населения от участия в местном самоуправлении, отсутствию в местных сообществах заинтересованности и готовности к активному участию в самоуправлении. Для преодоления этого необходимо через средства массовой информации, образовательные учреждения, проведение семинаров и конференций на предприятиях и учреждениях разъяснять населению сущность и необходимость местного самоуправления, необходимость для нормального развития современного государства, его положительные стороны.

В настоящее время большинство постов в органах местного самоуправления занимают люди, не имеющие специального образования, необходимых навыков. Опыт руководящей работы часто заменяет специальное образование, однако этого недостаточно для стабильного развития местного самоуправления и эффективного функционирования его органов. Необходимо целенаправленно развивать процесс профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

В современном законодательстве конкретно не определены ни виды, ни степень ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за несоблюдение и нарушение законности в этой области. Предусмотренная в законе мера - рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в связи с признанием (на основании заключения суда (несоответствия их деятельности Конституции и установленным законам Российской Федерации - представляется необходимой, но, очевидно, недостаточной мерой ответственности, особенно если речь идет о грубых нарушениях законности и серьезных ошибках в области местного самоуправления.

Поэтому необходимо предусмотреть в законодательном порядке более строгие меры персональной ответственности (вплоть до уголовной). Отсутствие реального контроля и ответственности порождает у некоторых руководителей и исполнителей органов местного самоуправления комплекс неподотчетности, что наносит существенный вред развитию народовластия.

Необходимо в полной мере использовать опыт как отечественного, так и зарубежного местного самоуправления, учитывая положительные и отрицательные его стороны. В России в настоящее время в основном используется германский опыт, в частности, южногерманская модель устройства городского совета. Необходимо помнить о том, что кроме германских есть и другие модели и типы местного самоуправления, из которых тоже можно извлечь много полезного для становления и развития местного самоуправления в России.

Для преодоления негативных сторон современного состояния местного самоуправления в России необходимо выполнение следующих основных условий:

- органы местного самоуправления должны обладать в рамках законов полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти, т.е. передача в компетенцию местного самоуправления всех вопросов местного значения, исключая затрагивающие интересы всего государства в целом;

- органы местного самоуправления должны иметь необходимые финансовые и материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государственных административных органов должен осуществляться в строгом соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

- агитация населения к активному участию в выборах и референдумах;

- профессиональная подготовка муниципальных служащих;

- разработка целостной теории местного самоуправления, внедрение научных рекомендаций по организации местного самоуправления;

- установление более строгих мер персональной ответственности должностных лиц (вплоть до уголовной);

- использование в полной мере имеющегося опыта отечественного и зарубежного самоуправления.

Анализируя качество нормативно-правовых актов в области местного самоуправления, необходимо обратить особое внимание на возрастающее число случаев грубых нарушений конституционных прав населения в законодательстве отдельных регионов Российской Федерации.

К числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством норм федерального законодательства относятся:

- ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральным законодательством к ведению местного самоуправления, в частности, вопросов владения муниципальной собственностью, формирования местных бюджетов, определения структуры органов местного самоуправления;

- выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении;

- возложение на органы местного самоуправления осуществления государственных полномочий без передачи соответствующих материальных и финансовых средств;

Имеют место случаи принятия или разработки в субъектах федерации законодательных актов, которые направлены не на становление и развитие местного самоуправления, а на фактическую ликвидацию муниципальных органов самоуправления путем их замены государственными органами управления, в т.ч. должностными лицами, которые назначаются вышестоящими руководителями государственных органов власти.

Законодательством отдельных субъектов федерации предусмотрено создание органов «местной государственной власти», что не соответствует Конституции РФ (ст.12; ч.1 ст.130; ч.1 ст.131), Закону №131-ФЗ, в которых признается и гарантируется местное самоуправление в РФ. Что же касается органов местного самоуправления, то они, согласно этим законам, не входят в систему органов государственной власти. Создание так называемых органов «местной государственной власти» противоречит также статусу государственной власти - как власти, осуществляемой от имени государственных образований, которыми согласно Конституции РФ (ст.1, 5, 11, 73) являются исключительно Российская Федерация и 89 субъектов Федерации. Попытки создать органы «местной государственной власти» вместо органов местного самоуправления свидетельствуют о непонимании его сущности и пользы для развития подлинного народовластия.

Основной причиной возникновения таких нарушений является неполнота и несовершенство федерального законодательства. Поэтому необходимо сначала привести федеральное законодательство в соответствие с теми требованиями, которые диктуют современные условия развития местного самоуправления, исправить все его недочеты и недостатки, которые выявились в нем за период его функционирования, а затем уже приводить в соответствие с ним региональное законодательство. При этом важную роль играет усиление контроля федеральных органов власти над региональными именно в части соответствия регионального законодательства федеральному.

Среди мероприятий по выходу из сложившегося положения можно предложить следующие:

- непосредственное участие муниципальных образований в разработке и утверждении жизненно необходимых правовых актов по вопросам местного значения;

- осуществление права законодательной инициативы;

- защита интересов муниципальных образований в суде;

- собственное правовое регулирование в рамках своей компетенции.

В интересах всех муниципальных образований Российской Федерации и их жителей необходимо объединение совместных усилий органов местного самоуправления и направление их на улучшение социально-экономического положения в России. Рассмотрев недостатки правового обеспечения местного самоуправления в России, считаем, что для их устранения необходимо выполнение следующих условий:

- принятие необходимых федеральных законов;

- непосредственное участие муниципальных образований в разработке и утверждении жизненно необходимых правовых актов по вопросам местного значения;

- защита интересов муниципальных образований в суде;

- приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и ряда других.

В то же время, исследователи из Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара утверждают, что в рамках муниципальной реформы были созданы определенные институциональные механизмы, способствующие обострению существовавших в организации местного самоуправления проблем, которые не исчезнут сами по себе с течением времени и не могут быть разрешены простыми административными усилиями по продвижению реформы.

1. Трудности управления пространственным развитием.

Многие проблемы функционирования и развития муниципальных образований в условиях муниципальной реформы возникли в результате того, что жесткую модель организации функционирования местных властей, имеющую очень низкий адаптивный потенциал, пытались наложить на отличающиеся высоким динамизмом изменения в системе расселения. В результате предложенная схема не позволяет справляться ни с проблемами активно развивающихся территорий; ни с вызовами, характерными для территорий, где свертывается экономическая активность и вымывается население (т.н. «сжимающиеся» территории); ни с еще более серьезными трудностями территорий, находящихся в состоянии реструктуризации и меняющих свою экономическую специализацию. Наиболее сложные вопросы муниципальной реформы / Проблемы регионального и муниципального развития. Официальный сайт Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара. URL: http://www.iep.ru/files/text/other/OCHERKI-2008/Economica-c1251-1327.pdf (дата обращения: 20.01.2015).

Однако в такой общей, акцентирующей суть, форме эта проблема не получила общественного звучания. Обычно рассматриваются ее отдельные частные последствия: недостаточность у муниципальных образований финансовых ресурсов, необходимость объединения территорий с целью координации их развития либо снижения их расходов и т.п.

В общественном сознании центральной проблемой муниципальной реформы на настоящий момент выступает необходимость повышения финансовой самодостаточности муниципальных образований.

Между тем в подобном виде проблема выглядит нерешаемой, поскольку различные территории объективно заинтересованы в развитии абсолютно разных механизмов в данной сфере. Растущие муниципальные образования в первую очередь стремятся к большей финансовой автономии (дополнительные налоговые доходы, более стабильные условия их закрепления), в то время как сжимающиеся нацелены на получение хотя бы минимального гарантированного финансирования тех полномочий, которые им приходится выполнять (минимальные социальные стандарты, гарантированные нормативы финансирования расходов и т.п.).

И хотя субъективные позиции различных членов муниципального сообщества не всегда совпадают с этими объективными интересами, большинство предложений в данной сфере включает в себя и те, и другие подходы. Поскольку идеологически они противоречат друг другу и плохо сочетаются в рамках единой системы, любые изменения в системе муниципальных финансов оказываются заблокированными. Наиболее сложные вопросы муниципальной реформы / Проблемы регионального и муниципального развития. Официальный сайт Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара. URL: http://www.iep.ru/files/text/other/OCHERKI-2008/Economica-c1251-1327.pdf (дата обращения: 20.01.2015).

Аналогична ситуация и с территориальными преобразованиями. В условиях закрепленного в Законе № 131-ФЗ требования о том, что вся территория, за исключением отнесенной к межселенной, должна быть покрыта муниципальными образованиями поселенческого уровня, механическое объединение поселений вряд ли может обеспечить радикальное решение проблемы их финансовой обеспеченности. Не очевидно, что и объединение активно развивающихся муниципалитетов способно дать позитивный эффект: в краткосрочном плане подобное объединение всегда сопровождается острыми конфликтами и длительным периодом управленческой дезорганизации, а в долгосрочном - способствует замене реальной конкуренции территорий за население и инвестиции административной конкуренцией - отстаиванием своих интересов в рамках вновь созданной административной структуры. Тем самым масштабные процессы объединения муниципалитетов, идея которых все более активно продвигается субъектами Федерации, вряд ли способны решить как вопросы финансовой обеспеченности, так и межтерриториальной координации муниципальных образований.

Судя по всему, радикально в существующих институциональных условиях проблема решена быть не может. Тем не менее, некоторые меры для смягчения существующих проблем могут быть приняты на региональном уровне. В частности, необходимо Там же.:

- признать необходимость управления пространственным развитием и объективные отличия в механизмах регулирования между развивающимися, сжимающимися и реструктуризирующимися территориями;

- использовать механизмы стимулирования добровольного изменения территориальной организации местного самоуправления, не пытаясь решать данные вопросы административными методами;

- отрабатывать модели межмуниципального сотрудничества, в т.ч. с участием региональной власти, для согласования политики и координации деятельности отдельных территорий в целях их ускоренного развития и предотвращения диспропорций и рассогласований, способных осложнить данный процесс.

2. Kонфликтность двухуровневой модели управления муниципальными образованиями.

Еще до начала муниципальной реформы на основе международного опыта предполагалось, что в рамках двухуровневой территориальной организации местного самоуправления с высокой вероятностью возникнут острые конфликты между местной властью на уровне муниципального района и поселения. Данный прогноз полностью оправдался. Более того, несмотря на содержащийся в федеральном законодательстве тезис о том, что органы местного самоуправления поселений не подчиняются власти муниципального района, на практике районы получили достаточно много рычагов административного давления на поселения. К ним можно отнести:

- возможности принуждения поселений к заключению соглашений о передаче полномочий;

- возможности использовать усиливающееся дублирование вопросов местного значения муниципальных районов и поселений для регулирования компетенции органов местного самоуправления поселений и объема передаваемого им имущества;

- наличие финансовых рычагов, поскольку в подавляющем большинстве регионов вопросы предоставления финансовой помощи поселениям были переданы на районный уровень.

В этих условиях значительная часть органов местного самоуправления поселений, в первую очередь не самых сильных, лишилась возможностей оказывать какое-либо существенное влияние на организацию жизнедеятельности поселений, что в ряде случаев привело к катастрофическому падению их престижа. Что же касается тех поселений, где имелась достаточная материальная база, финансовый и кадровый потенциал, то здесь конфликтность отношений с районом выступила на первый план. Особенно обострились данные проблемы применительно к районным центрам, т.е. тем поселениям, где физически находится и районная, и поселенческая власть, где возникают наиболее сильные пересечения полномочий, и где районный центр (в случае, когда им является городское поселение) может претендовать на статус городского округа.

Наиболее острый конфликт возникает в том случае, когда и районная, и поселенческая власть избирается на основе всеобщих выборах на одной и той же территории. Вне зависимости от формального разграничения полномочий, в этой ситуации обе власти конкурируют между собой за популярность и поддержку населения, что оказывает существенное негативное влияние на организацию процесса управления. В связи с этим все большее распространение получает идея перехода от модели всеобщих выборов представительного органа муниципального района к модели его формирования на основе делегирования глав и депутатов поселений. На настоящий момент распространенность подобной модели невелика, однако она получает все большую поддержку в регионах.

Изучение конкретных примеров использования модели делегирования при формировании представительного органа муниципального района показало, что часть проблем, судя по всему, в этом случае находит свое решение. Так, снижается конфликтность отношений поселенческой и районной власти, возрастает подотчетность районных властей населению, улучшается информационное взаимодействие двух уровней муниципальной власти. В то же время при функционировании представительного органа, сформированного на основе делегирования, неизбежно возникает проблема внутреннего конфликта глав и депутатов поселений, входящих в состав представительного органа муниципального района, в ситуации, когда между интересами района и поселения существует объективное противоречие. Двойственность и неопределенность мотивации в подобных условиях в принципе может серьезно осложнить функционирование созданного на основе делегирования представительного органа.

Кроме того, отказ от механизма прямых выборов повышает вероятность попыток манипулирования процессом делегирования со стороны различных групп интересов, стремящихся провести в представительный орган муниципального района «нужных людей». Есть и вопросы более технического характера, связанные, в частности с равным представительством поселений в представительном органе вне зависимости от их размера и численности населения, что воспринимается как ущемление прав крупных муниципальных образований и делает их противниками данной модели.

В целом можно предположить, что подобный переход, возможно, несколько смягчив существующие конфликты либо трансформировав их в другую форму (интересы тех же районных центров в такой ситуации могут ущемляться равной нормой представительства, что создаст дополнительную базу для конфликтов), не даст возможности радикального решения проблемы взаимодействия двух уровней муниципальной власти.

В то же время концептуально более интересным подходом было бы рассмотрение перехода к модели формирования представительного органа муниципального района на основе делегирования как промежуточного этапа к отказу от фиксированной компетенции органов местного самоуправления районного уровня.

Подобная модель предполагает закрепление всего набора вопросов местного значения за органами местного самоуправления поселений. В то же время районный уровень муниципальной власти продолжает существовать, имеет минимальный набор собственных вопросов местного значения и в основном сосредотачивается на исполнении тех полномочий, которые на добровольной основе передаются ему муниципальными образованиями нижнего уровня вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Это позволяет во многом преодолеть конфликтность отношений между двумя уровнями муниципальных образований, а также дифференцировать компетенцию органов местного самоуправления поселений в зависимости от их реальной способности к решению вопросов местного значения и особенностей системы расселения. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций в развитии страны. История новой России. Учебно-образовательный портал. URL: http://www.ru-90.ru/content/муниципальная-реформа-как-зеркало -современных-тенденций-в-развитии-страны. (дата обращения: 15.02.2015).

3. Проблемы территориальной организации муниципалитетов.

В настоящее время существует два института территориального устройства. Первый - административно-территориальный, который предусматривает деление государства на единицы, в которых функционируют органы государственной власти. Он регламентируется субъектами РФ. Второй - институт территориального устройства местного самоуправления, принципы которого определены Законом № 131-ФЗ.

Такое положение вызывает противоречия. Используется различная терминология, часто ассоциируется совпадение административно-территориальных границ с границами муниципалитетов. Нет единой системы установления статуса сельского, городского населенного пункта, города и района.

Решением вопросов территориальной организации местного самоуправления, по мнению Н.В. Винника, может стать принятие Федерального закона «Об общих принципах территориальной организации местного самоуправления», в котором следовало бы закрепить общие правовые принципы статуса, видов и порядка создания, упразднения административно-территориальных единиц - сельских и городских населенных пунктов, городов, районов, а также иных единиц, дать общее понятие городской и сельской местности, закрепить критерии отнесения территорий по плотности населения (высокой, средней, низкой), установить общую методику отнесения местностей к территориям отдаленным и труднодоступным. Винник Н.В. Указ. соч.

В Законе №131-ФЗ необходимо определить понятие границ муниципальных образований, порядок их описания и проведения, так как границы в настоящее время носят экономический характер, от того, где они пройдут, зависит пополнение местного бюджета.

Кроме того, требуется нормативное уточнение критериев для наделения городского поселения статусом городского округа. Представляется, что данные критерии должны ориентироваться на определенную численность населения, содержать пешеходную и транспортную доступность для жителей населенных пунктов, которые могут входить в состав городского округа, на каком расстоянии могут находиться населенные пункты города.

Таким образом, если вернуться к идеологическим основам проводимых преобразований, можно сделать вывод, что из четырех концептуальных направлений, заложенных в первоначальном варианте реформы, большинство так и не было реализовано. Вместо четкого разграничения полномочий - все усиливающееся дублирование и хаотическое смешение компетенции различных уровней власти. При формальном приближении местной власти к жителям - фактически полное бесправие этой власти и ее неспособность влиять на организацию жизнедеятельности населения, что приводит к ее дискредитации и незаинтересованности в ее поддержке (низкая явка на последние муниципальные выборы, все большие сложности с поиском желающих избираться в органы местного самоуправления - наглядное тому доказательство).

Фиаско потерпели и попытки усилить финансовую автономию муниципальных образований - в подавляющем большинстве муниципалитетов она чрезвычайно ограничена, а недовольство механизмами финансирования органов местного самоуправления не меньше, чем до муниципальной реформы. И только тенденция к централизации и встраиванию местного самоуправления в вертикаль власти успешно реализуется во все более полном объеме. И, с этой точки зрения, муниципальная реформа вполне может рассматриваться как зеркало современных тенденций в развитии страны. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций в развитии страны. История новой России. Учебно-образовательный портал. URL: http://www.ru-90.ru/content/муниципальная-реформа-как-зеркало -современных-тенденций-в-развитии-страны. (дата обращения: 15.02.2015).

Как уже было сказано, Челябинский городской округ на данный момент является своего рода экспериментальной площадкой для воплощения нового этапа муниципальной реформы, реализованного в рамках принятых в мае 2014 года поправок в Закон №131-ФЗ (Закон №136-ФЗ).

Согласно новому законодательству в сентябре 2014 года в Челябинске впервые состоялись выборы в Советы депутатов районов города, члены которых позже выбрали из своего состава депутатов Челябинской городской думы, которые в свою очередь выбрали из своего состава председателя ГорДумы, одновременно являющегося главой муниципального образования «город Челябинск».

Бюджет Челябинска на 2015 год, который утвердил новый состав ГорДумы, сверстали по существующей схеме. Она предусматривает сметное финансирование расходов. Сметы, как обычно, сформируются городскими властями. По словам председателя комиссии по местному самоуправлению гордумы Владимира Бодрова, пока новизна процесса лишь в том, что в лице депутатов районных собраний появится еще один субъект контроля качества расходов. В перспективе внутригородские муниципалитеты получат право самостоятельно аккумулировать на своих счетах часть денежных поступлений. Скорее всего, это произойдет к 2016 году, когда федеральный центр внесет необходимые поправки в законодательство.

Сегодня готовится вторая часть реформы, Государственная Дума активно ее обсуждает. Речь идет о том, чтобы те полномочия, которые передадут на районный уровень, были подкреплены финансами. Финансовая составляющая должна соответствовать тем полномочиям, которые будут переданы районным органам власти.

Главный вопрос заключается в том, хватит ли у государства политической воли довести реформу до логического финала. А именно - принять адекватные поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. То есть, те изменения, которые позволят внутригородским муниципалитетам распоряжаться частью собранных на их территории налогов. Если государство на это пойдет, то можно будет сказать, что отказ от прямых выборов мэра в обмен на право самостоятельно получать и тратить в районе пусть даже небольшие деньги выгоден. По мнению, А. Сафонова, если федеральная власть остановится на сделанном, мы получим очередную недореформу с окончательной дискредитацией самой идеи местного самоуправления. Сафонов А. Челябинская муниципальная реформа завершится не ранее 2016 года. Mediaзавод. URL: http://mediazavod.ru/articles/150160. (дата обращения: 20.02.2015).

Заключение

Местное самоуправление является одним из важнейших институтов гражданского общества. Его основное предназначение - повышение социальной активности граждан в решении жизненно важных проблем, представление обществу эффективного способа контроля над действиями власти по оказанию населению социальных услуг. Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс.

Понимание сущности местного самоуправления нельзя сводить только к пониманию его как разновидности публичной власти. Местное самоуправление следует рассматривать в контексте демократизации общества, в тесной связи с гражданским обществом и правовым государством.

Закон №131-ФЗ характеризует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании - это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства.

Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления.

Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в законе. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти, - самостоятельность.

Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Как выражение власти народа местное самоуправление в России рассматривается как основа конституционного строя.

В Конституции РФ зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Федерации.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно.

Основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ), который воплотил в себе основные идеи муниципальной реформы.

К числу неоспоримых достоинств Закона №131-ФЗ можно отнести:

- введение двухуровневой системы местного самоуправления в сочетании с разграничением полномочий, что призвано, с одной стороны, приблизить муниципальную власть к населению, с другой -- привести к повышению эффективности решения вопросов местного значения на различных уровнях местного самоуправления;

- детальное разграничение полномочий между органами местного самоуправления различных уровней, а также между органами местного самоуправления и государством, закрепление и достаточно жесткое регламентирование принципа обеспечения делегированных государственных 'полномочий соответствующими ресурсами;

- большую, в сравнении с предыдущим законом, прозрачность механизмов бюджетного выравнивания, предоставления, муниципальным образованиям дотаций и субвенций из федерального и региональных бюджетов;

- расширение правовой основы для межмуниципальной кооперации в целях более эффективного решения задач местного самоуправления.

Однако анализ результатов реализации Закона № 131-ФЗ свидетельствует о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы, необходимой для её реализации.

Наличие проблем подтверждает также и анализ содержания многочисленных поправок в закон. Начиная с 2004 года, в него почти 60-ю федеральными законами были внесены дополнения и изменения, касающиеся большинства статей.

Несмотря на официально принятые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, установленные Законом №131-ФЗ, в практике еще не все формы работают.

Исследователи отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местного самоуправления. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента РФ и Правительства РФ, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

Особенностью российской политической культуры является отношение к центральной власти как основе государственной целостности, общественного порядка, устойчивого поступательного развития. Все это обусловило второстепенное значение самоорганизации и самоуправления в российском политическом процессе, отношение к ним как к инструментальным, вспомогательным практикам, дополняющим деятельность центральной государственной власти.

Особенностью российской системы становления местного самоуправления является доминирование государственной власти при выборе форм и методов муниципальной власти, реформирование местного самоуправления «сверху», а не через участие населения.

Основными проблемами института местного самоуправления являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.

Эффективность деятельности института местного самоуправления определяется степенью вовлеченности жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем, методы и формы вовлечения населения в управление и повышение активности граждан являются важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления.

Сложившаяся ситуация в современной России и реформирующаяся модель местного самоуправления имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ не всегда понятны населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

В качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, называют:

1.Отсутсвие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в РФ, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

2. Отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных прав граждан на местное самоуправление;

3. Недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

4. Низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Это проявляется, прежде всего, в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения.

5. Экономическая основа местного самоуправления в настоящее время пока не получила должного развития, что нашло отражение в крайней ограниченности доходной базы муниципальных образований.

На сегодняшний день многие руководители на местах не владеют стимулирующими методами управления и в большинстве случаев придерживаются иждивенческой позиции, связывая перспективы подъема экономики своего муниципального образования в первую очередь с увеличением объемов бюджетного финансирования, а не с возможностью «зарабатывания» собственных средств.

Низкий уровень политической культуры населения. Большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившихся в современной России, поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверены в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти.

Явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых сегодня в некоторых регионах России.

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние чуть более, чем десять лет, была проделана большая работа.

Для того чтобы цели нового этaпa муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Ведь даже самая идеальная нормативная база сама по себе еще не является гарантом создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для того, чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

Помимо этого необходимо:

- наличие осознанной воли в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).

- наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых "населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные органы общественного контроля).

- наличие возможности осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и созданных им органов.

В 2014 году Федеральным законом №136-ФЗ от 27.05.2014 в Закон №131-ФЗ был внесен ряд принципиальных изменений и предложено несколько моделей самоуправления в России.

Новая схема дополняет существующие виды муниципальных образований двумя новыми: городские округа с внутригородским делением, а также внутригородские районы, которые будут формироваться внутри данных городских округов. То есть фактически вводится двухуровневая система местного самоуправления, позволяющая, по мнению законодателей, приблизить власть к населению.

Субъекты РФ получили право перераспределять полномочия между местными и региональными органами власти. При этом субъекты РФ не смогут перераспределить в свою пользу полномочия органов местного самоуправления, в частности, в сферах управления муниципальной собственностью, а также формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

В Законе № 136-ФЗ установлены случаи, когда субъектам РФ предоставляется возможность изменять перечни вопросов местного значения муниципальных образований, установленные нормами Закона № 131-ФЗ.

Устанавливается перечень из 13 вопросов местного значения внутригородских районов. В то же время он не является исчерпывающим. Законами субъекта РФ, уставом городского округа с внутригородским делением и уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных вопросов местного значения городских округов.

Таким образом, была решена давно назревшая проблема перегрузки сельских поселений вопросами местного значения. Закон № 131-ФЗ в его прежней редакции возлагал на слабые плечи сельских муниципальных образований решение 44 вопросов местного значения.

Принципиальная новелла Закона № 136-ФЗ - расширение возможностей субъектов РФ в правовом регулировании местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Федерации и раньше могли принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления, однако число этих случаев существенно увеличилось. В прежней редакции Закона № 131-ФЗ было установлено 32, теперь к ним добавились еще 24.

Крупным шагом на пути усиления правовых позиций субъектов Федерации в отношении муниципалитетов является наделение региональных властей правом своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации.

Однако перераспределение полномочий между региональными органами и органами местного самоуправления может осуществляться законами субъектов Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, причем соответствующие законы субъектов Федерации должны вступать в силу только с начала очередного финансового года.

При перераспределении полномочий Закон № 131-ФЗ запрещает субъектам Федерации изымать из ведения муниципалитетов их полномочия в сферах управления и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования и ряд других полномочий.

По мнению законодателей - авторов изменений, в крупных городах изменение модели местного самоуправления может позволить выстроить систему МСУ таким образом, чтобы она стала более дееспособной, эффективной, а главное - приблизила местные власти к решению насущных проблем жителей.

Значительные изменения коснулись и имущественных аспектов: упраздняется действовавший до настоящего времени относительно закрытый перечень имущества, ограничивающий состав муниципального имущества конкретными объектами собственности, необходимыми для решения вопросов местного значения и предлагается установить открытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.

Хотя полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит первоначальной концепции Закона № 131-ФЗ, а также современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Кроме того, Закон №136-ФЗ усиливает присутствие государственной власти не только в определении структуры органов местного самоуправления, но и во внутренней организации деятельности муниципалитетов.

Данное положение не соответствует конституционному принципу организационной самостоятельности местного самоуправления и прямо противоречит Европейской хартии местного самоуправления.

Кроме того, увеличение в конкурсной комиссии (по назначению на должность главы местной администрации) количества представителей от органов государственной власти фактически ставит органы местного самоуправления (во всяком случае, их администрацию, т.е. самую деятельную их часть) под контроль региональных органов, ограничивая их самостоятельность.

Тем самым нарушается Определение Конституционного суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О которым установлено, что любое вмешательство какого-либо органа государственной власти, в том числе в форме представления или обязательного рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Все это приводит к выводу, что позитивно оценивать Закон № 136-ФЗ следует с осторожностью. Он носит двойственный характер. С одной стороны, приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой - ослабляет сущностную основу местного самоуправления, ограничивает его организационную самостоятельность, усиливает в нем государственное начало.

Кроме того, «слабым звеном» реформы являются не разграниченные между городом и внутригородскими районами полномочия, источники финансирования и неопределенная налоговая база. Этим вопросам будет посвящен второй этап разработки нормативно-правовой базы, который не завершен на федеральном уровне, и, как следствие, еще не начат на региональном уровне.

И сторонники, и противники реформ, и даже разработчики законодательных поправок признают, принятый закон в нынешнем виде не позволяет сделать муниципальные образования финансово независимыми. Муниципалитетам нужно финансовое обеспечение их полномочий.

Челябинский городской округ на данный момент является своего рода экспериментальной площадкой для воплощения нового этапа муниципальной реформы, реализованного в рамках принятых в мае 2014 года поправок в Закон №131-ФЗ (Закон №136-ФЗ).

Согласно новому законодательству в сентябре 2014 года в Челябинске впервые состоялись выборы в Советы депутатов районов города, члены которых позже выбрали из своего состава депутатов Челябинской городской думы, которые в свою очередь выбрали из своего состава председателя ГорДумы, одновременно являющегося главой муниципального образования «город Челябинск».

Сегодня готовится вторая часть реформы, Государственная Дума активно ее обсуждает. Речь идет о том, чтобы те полномочия, которые передадут на районный уровень, были подкреплены финансами. Финансовая составляющая должна соответствовать тем полномочиям, которые будут переданы районным органам власти.

Теоретически соблазн отложить завершение реформы в современной геополитической и экономической ситуации очень велик. Тем более, консервация ее на полпути не несет очевидной угрозы развала управления городским хозяйством.

Таким образом, если вернуться к идеологическим основам проводимых преобразований, можно сделать вывод, что из четырех концептуальных направлений, заложенных в первоначальном варианте реформы, большинство так и не было реализовано. Вместо четкого разграничения полномочий - все усиливающееся дублирование и хаотическое смешение компетенции различных уровней власти.

При формальном приближении местной власти к жителям - фактически полное бесправие этой власти и ее неспособность влиять на организацию жизнедеятельности населения, что приводит к ее дискредитации и незаинтересованности в ее поддержке (низкая явка на последние муниципальные выборы, все большие сложности с поиском желающих избираться в органы местного самоуправления - наглядное тому доказательство).

Фиаско потерпели и попытки усилить финансовую автономию муниципальных образований - в подавляющем большинстве муниципалитетов она чрезвычайно ограничена, а недовольство механизмами финансирования органов местного самоуправления не меньше, чем до муниципальной реформы.

И только тенденция к централизации и встраиванию местного самоуправления в вертикаль власти успешно реализуется во все более полном объеме. И, с этой точки зрения, муниципальная реформа вполне может рассматриваться как зеркало современных тенденций в развитии страны.

В связи с выявленными проблемами в исследовании были разработаны некоторые предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации местного самоуправления в России, и описанные в заключительном параграфе исследования.

Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Ратифицирована 11.04.1998. Вступила в силу в России 01.09.1998 // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.

2. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года (в ред. от 05 февраля 2014 года) // Российская газета. № 237. 25.12.1993; № 66. 24.03.2014.

3. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2014 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 01 марта 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2014. № 26 (часть I). Ст. 3377.

4. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 23 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770; 2014. № 26 (часть I). Ст. 3371.

Материалы судебной практики

5. Определение Конституционного суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.

Литература

6. Абрамов В. Местное самоуправление: идея и опыту // Социологические исследования. - 1997. - №1. - С. 119-123.

7. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территория: Лекция. М., 2010. С.16.

8. Безвиконная Е.В. Самоорганизация в системе местного самоуправления: политико-правовой анализ // Право и политика. - 2013. - №8. - С. 971 - 979.

9. Булах Е.В. Государственная поддержка развития системы местного самоуправления в современной России: перспективы и сдерживающие факторы // Вопросы права и политики. - 2013. - №2. - С. 1 - 22.

10. Васильев В.И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. - 2013. - № 12. - С. 41-46.

11. Васильчиков А. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. I. С. 1-2.

12. Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск, 2010. - 267 с.

13. Винник Н.В. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. - 2014. - № 11. - С. 43-47.

14. Волков В.В. Новый этап в осуществлении муниципальной реформы // Практика муниципального управления. - 2014. - № 7. - С.41-48.

15. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екб., 1998. - 215 с..

16. Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. - 2012. - № 5. - С. 11 - 14.

17. Гальченко В.В. Местное самоуправление как институт развития социальной активности населения (социологический анализ): автореф. дис. ... канд. социол. наук: 22.00.04. М., 2013. - 26 с.

18. Гималетдинова Ю.А. Политический статус местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации: автореф. дис. … канд. полит. наук: 23.00.02. Уфа, 2011. - 24 с.

19. Джагарян А.А. Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид.наук: 12.00.02. Ростов-на-Дону, 2012. - 26 с.

20. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие, Ростов-н/Д. 2010. - 413 с.

21. Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учебник. М., 2009. - 468 с.

22. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. - 421 с.

23. Информационный бюллетень местного самоуправления. - 2014. - № 19.

24. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. - 690 с.

25. Коломеец Н.Е. Конституционно-правовые основы реализации населением прав граждан в сфере территориального устройства субъекта Российской Федерации // Право и политика. - 2013. - №8. - С. 994 - 1002.

...