Понятие и сущность местного самоуправления
Ознакомление с общественно-политической природой и сущностными характеристиками местного самоуправления. Рассмотрение правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. Выявление особенностей практики организации местного самоуправления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 16.03.2015 |
| Размер файла | 370,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Муниципальное право России: Учебник/ Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2011. С.145. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.
Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.
Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции. Игнатюк Н.А. Муниципальное право: учебник. М., 2009. С. 194.
Кроме нормативных актов правовой базы местного самоуправления могут быть договоры между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Таким образом, нормативно правовую основу местного самоуправления образуют и нормативные договоры.
Предлагается также считать нормативно правовой основой местного самоуправления судебные прецеденты. Судебные решения часто имеют особое значение для понимания сущности местного самоуправления.
Несколько постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его организации и деятельности. Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам нормативно правовой основы местного самоуправления, достаточно много. В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации.
Методологическое значение для определения сущности местного самоуправления имеют Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 года № 236-О, содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения и Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П, в котором Конституционный Суд указал, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.
Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал публичный характер муниципальной власти, в частности в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» Конституционный Суд указал: «Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Что касается основных направлений муниципальной реформы в России, то она, являясь частью административной реформы, была направлена на создание оптимальной модели управления на муниципальном уровне. Ее основной целью стало решение проблем социально-экономического развития российского общества, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации защиты прав и свобод человека и гражданина, становлению России как демократического правового и социального государства Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации. Муниципальное право России. URL: http://isfic.info/munici/prudn21.htm. (дата обращения: 20.01.2015)..
Кроме того, в процессе реализации реформы местного самоуправления должна быть создана такая система управления, которая бы обеспечила единство власти, эффективное исполнение государственных функции, высокие темпы экономического роста и общественного развития, информационную открытость власти, закрепляла стандарты качества оказания государственных услуг. Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С.11.
Как мы уже отмечали, основным нормативным актом, регулирующим организацию и функционирование местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ), который воплотил в себе основные идеи муниципальной реформы.
Закон №131-ФЗ уточнил понятие местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти и ввел на большей территории России двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления включающую в себя: поселения, муниципальные районы, городские округа с разграничением между ними полномочий и ресурсов.
Закон №131-ФЗ четко сформулировал вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований. Все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанные перечнем, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Законодательство достаточно четко определяет требования к формированию различных типов муниципальных образований и процедуру изменения границ и преобразования муниципальных образований.
Новое законодательство существенно ужесточило требования к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Причем полномочия должны передаваться законодательным актом, определяющим не только характер передаваемого полномочия, но и методику расчета. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных им государственных полномочий.
Закон №131-ФЗ существенно расширил права населения на участие в местном самоуправлении. Укрепил правовую базу территориального общественного и самоуправления, ввел механизм конференций граждан, обязательных публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни и др.
Закон №131-ФЗ укрепил организационные основы местного самоуправления, установил обязательность наличия: представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации.
Были введены статьи о муниципальных контрольных органах и избирательных комиссиях. Установлены минимальные нормы количества депутатов представительного органа в зависимости от численности населения муниципального образования: от 7 (менее 1 тыс. жителей) до 35 (свыше 500 тыс. жителей). При этом на освобожденной основе может работать не более 10% депутатов. Это должно повысить эффективность работы представительных органов, усилить их связь с населением.
Произведено разделение властей в муниципальной власти (кроме малых муниципальных образований с численностью населения до 1 тысячи).
Закон №131-ФЗ кардинально изменил модели финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Были введены единые по стране и устанавливаемые федеральным законом на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений и муниципальных районов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны теперь распределяться между муниципальными образованиями по единому и постоянному нормативу. Тем самым система регулирующих налогов была практически ликвидирована. Одновременно устанавливался новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на одного жителя, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снизило возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.
Закон №131-ФЗ установил порядок, согласно которому органы местного самоуправления полностью самостоятельно определяют в пределах имеющихся средств размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, другие нормативы и нормы планирования и финансирования расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Однако в дотационных муниципальных образованиях уровень оплаты труда муниципальных служащих устанавливался по нормативам, определяемым субъектом РФ.
Закон №131-ФЗ ввел новые формы межмуниципального сотрудничества, в частности, разрешено создание межмуниципальных хозяйственных обществ и межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов. Основные направления муниципальной реформы XXI века. Студопедия. Учебно-образовательный портал. URL: http://studopedia.net/3_48037_osnovnie-napravleniya-munitsipalnoy-reformi-XXI-veka.html. (дата обращения: 14.02.2015).
Кроме того, Закон №131-ФЗ установил формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед: населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Однако на протяжении 2004-2005 гг. выявилась явно недостаточная готовность, прежде всего, нормативно-правовой базы федерального, регионального и местного уровня (по вопросам передачи собственности, механизмам реализации новых межбюджетных полномочий, решения новых вопросов местного значения, установленных законодательством).
Кроме того, и муниципальных кадры, управленческие структуры не были целенаправленно и системно подготовлены к работе в существенно меняющихся условиях. Особую сложность все это представляло для вновь созданных муниципальных образований, которых оказалось примерно столько же, сколько уже существовавших до изменения территориальных основ.
В связи с этим уже с самого начала реформы в законодательство, касающееся ее, стали вноситься многочисленные изменения и с явным опозданием стали разрабатываться и внедряться новые программы обучения и повышения квалификации муниципальных служащих, отражающие реалии реформы.
В течение 2004-2006 гг. на федеральном уровне были приняты законодательные акты, постановления Правительства РФ, другие нормативные акты, регулирующие различные аспекты внедрения нового законодательства о местном самоуправлении и развивающие соответствующие положения Закона № 131-ФЗ. Они касались таких вопросов, как:
механизмы финансирования муниципальных образований;
новые принципы регулирования доходов и расходов местных бюджетов;
новые механизмы взимания одного из основных местных налогов поселений - земельного;
изменения разграничения полномочий между различными уровнями власти;
порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований;
установления переходного периода для вновь образованных муниципальных образований, в течение которого субъекты РФ получили право определять своими законами порядок решения вопросов местного значения такими муниципальными образованиями;
порядка безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением между органами государственной власти обоих уровней, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой;
статуса избирательной комиссии муниципального образования и т.д.
В течение первого этапа муниципальной реформы выявились значительные организационные проблемы и трудности, осложнившие введение в действие Закона №131-ФЗ. Они привели к возникновению острых, хотя зачастую и скрытых, конфликтов разного рода. Формирование новых механизмов местного самоуправления сопровождалось довольно многочисленными судебными процессами.
Выяснилось, что для успешной реализации реформы не сформирован и ряд экономических предпосылок. В частности:
не зарегистрирована значительная часть муниципального имущества;
существуют значительные проблемы с взиманием земельного налога - одного из двух муниципальных налогов (ввиду сложности и незавершенности межевания земель, а также их кадастровой оценки, что требует немалых финансовых затрат и времени, адекватного организационно-кадрового обеспечения);
выявилась сложность и полноценного взимания налога на имущество физических лиц (второго муниципального налога) ввиду большой сложности учета такого имущества, требующего значительных затрат, аналогичных с земельным налогом, источники финансирования которых не предусмотрены законодательством;
не достаточно готовыми к работе с поселениями оказались федеральная налоговая служба и федеральное казначейство.
В этих условиях федеральный законодатель под напором многочисленных требований из регионов вынужден был отложить вступление в действие Закона №131-ФЗ в полном объеме и даже отменить его, вынужден был пересмотреть сроки проведения муниципальной реформы.
В связи с завершением в основном на первом этапе реформы территориальных преобразований муниципальных образований и реорганизации их органов власти, центр тяжести проблем стал перемещаться в финансово-экономическую сферу. Поэтому переходный период можно охарактеризовать как третий, преимущественно финансово-экономический, этап современной муниципальной реформы в Российской Федерации. Он характеризуется не меньшим количеством конфликтов, в том числе судебных, чем первый этап, но теперь уже в основном в форме имущественных споров.
Становится все более очевидно, что реализация муниципальной реформы требует гораздо большего времени для налаживания новых конструктивных взаимоотношений властей разных уровней в интересах населения, чем предусматривают законодательные рамки, и, кроме того, значительных финансовых средств для обучения государственных и муниципальных кадров работе в новых условиях, не предусмотренных бюджетами разных уровней.
В соответствии с переходными положениями Закона №131-ФЗ, до 1 января 2006 г. в муниципальную собственность должно быть безвозмездно передано имущество Российской Федерации и субъектов Федерации, предназначенное для решения вопросов местного значения. В те же сроки предполагалась безвозмездная передача муниципального имущества, необходимого для осуществления государственных полномочий, в собственность Российской Федерации и субъектов Федерации.
Федеральный закон № 122-ФЗ (п. 11 ст. 154) устанавливал, что органы местного самоуправления на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны в обязательном порядке принять имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. И точно так же они должны были передать субъектам РФ имущество, предназначенное для решения ряда вопросов, ранее решавшихся органами местного самоуправления (поскольку государство в период кризиса 1990-х годов просто «сбросило» их на местные власти), но установленных новым законодательством в качестве вопросов регионального государственного значения.
На практике процесс перераспределения собственности не получил значительного развития, поскольку в установленные сроки (до 1 января 2005 г.) Правительство Российской Федерации не определило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между различными типами муниципальных образований. Поэтому крайне медленный и недостаточный процесс передачи собственности для исполнения новых полномочий в основном происходил в результате реализации Закона № 95-ФЗ.
В 2014 году Федеральным законом №136-ФЗ от 27.05.2014 (далее - Закон №136-ФЗ) Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 23 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770; 2014. № 26 (часть I). Ст. 3371. в Закон №131-ФЗ был внесен ряд принципиальных изменений и предложено несколько моделей самоуправления в России.
Новая схема дополняет существующие виды муниципальных образований двумя новыми: городские округа с внутригородским делением, а также внутригородские районы, которые будут формироваться внутри данных городских округов. То есть фактически вводится двухуровневая система местного самоуправления, позволяющая, по мнению законодателей, приблизить власть к населению. Коротина Н.Ю. Реформа местного самоуправления и новые возможности развития муниципальных образований // Научно-информационный журнал УИУ РАНХиГС «Экономика и управление». 2014. Сентябрь. №3. URL: http://municipal.uapa.ru/ru/issue/2014/03/3/. (дата обращения: 20.01.2015).
Предполагается, что на региональном уровне решение о проведении такого преобразования будет приниматься только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих органов государственной власти субъектов РФ с учетом мнения населения для этого возникнет объективная необходимость, в т. ч. политические, финансовые и социально-экономические предпосылки. Волков В.В. Новый этап в осуществлении муниципальной реформы // Практика муниципального управления. 2014. № 7. С.45.
Авторы Закона № 136-ФЗ исходили из того, что субъекты РФ будут принимать законы о наделении тех городских округов статусом городских округов с внутригородским делением, которые обладают высоким уровнем социально-экономического развития и в которых проживает политически активное население, способное участвовать в решении вопросов местного значения не только на общегородском, но и внутригородском уровне, не нарушая единство городского хозяйства.
На уровне городского округа и на уровне внутригородского района будут сформированы свои органы местного самоуправления. Представительный орган городского округа с внутригородским делением может избираться либо из состава представительных органов внутригородских районов, либо на муниципальных выборах.
Кроме того, согласно поправкам субъекты РФ смогут изменять порядок избрания глав муниципальных образований. В частности, законом субъекта РФ может быть предусмотрено избрание главы представительным органом муниципального образования из своего состава. Коротина Н.Ю. Указ. соч.
Субъекты РФ получили право перераспределять полномочия между местными и региональными органами власти. При этом субъекты РФ не смогут перераспределить в свою пользу полномочия органов местного самоуправления, в частности, в сферах управления муниципальной собственностью, а также формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.
В Законе № 136-ФЗ установлены случаи, когда субъектам РФ предоставляется возможность изменять перечни вопросов местного значения муниципальных образований, установленные нормами Закона № 131-ФЗ.
Устанавливается перечень из 13 вопросов местного значения внутригородских районов. В то же время он не является исчерпывающим. Законами субъекта РФ, уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения городских округов. Волков В.В. Новый этап в осуществлении муниципальной реформы // Практика муниципального управления. 2014. № 7. С.45.
Таким образом, была решена давно назревшая проблема перегрузки сельских поселений вопросами местного значения. Закон № 131-ФЗ в его прежней редакции возлагал на слабые плечи сельских муниципальных образований решение 44 вопросов местного значения. Васильев В.И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. 2014. №11. С. 36.
Принципиальная новелла Закона № 136-ФЗ - расширение возможностей субъектов РФ в правовом регулировании местного самоуправления. При этом сам подход к определению полномочий в данной области региональных органов власти остался прежним - «разрешительным».
Согласно ст. 6 Закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления только в случаях и порядке, которые определены названным Законом. Однако число этих случаев существенно увеличилось. В прежней редакции Закона № 131-ФЗ было установлено 32 правовые позиции, которые могли регулироваться законами субъектов Федерации. Теперь к ним добавились еще 24. См.: Стенограмма семинара-совещания с председателями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. 24 мая 2014 г. // Местное самоуправление. 2014. № 5.
Но дело не только в числе указанных случаев, но и в их содержании. Субъекты Федерации получили правовые возможности приспосабливать, по сути, каждый муниципалитет к условиям его деятельности, хотя и на основе федерального законодательства. В этих обстоятельствах возрастают требования и к региональному, и федеральному законодательству, регулирующему полномочия органов местного самоуправления.
Крупным шагом на пути усиления правовых позиций субъектов Федерации в отношении муниципалитетов является наделение региональных властей правом своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Васильев В.И. Указ. соч. С. 36.
Чтобы исключить практику неоправданно частых перемещений полномочий органов местного самоуправления, Закон № 136-ФЗ внес в ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ и в ст. 17 Закона № 131-ФЗ дополнение, в соответствии с которым перераспределение полномочий между региональными органами и органами местного самоуправления может осуществляться законами субъектов Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, причем соответствующие законы субъектов Федерации должны вступать в силу только с начала очередного финансового года.
При перераспределении полномочий Закон № 131-ФЗ запрещает субъектам Федерации изымать из ведения муниципалитетов их полномочия в сферах управления и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда полномочий, установленных в п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ. Васильев В.И. Указ. соч. С. 36.
Практически по смыслу нового Закона №136-ФЗ речь может идти о полномочиях в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, транспортного обслуживания населения и т.д.
По мнению законодателей - авторов изменений, в крупных городах изменение модели местного самоуправления может позволить выстроить систему МСУ таким образом, чтобы она стала более дееспособной, эффективной, а главное - приблизила местные власти к решению насущных проблем жителей.
Значительные изменения коснулись и имущественных аспектов. Законом №136-ФЗ исключаются ч. 2-4 ст. 50 Закона №131-ФЗ, в которых устанавливается конкретный перечень имущества, строго соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов, т.е. имущества, необходимого для решения соответствующих вопросов местного значения. Таким образом, изменяется концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями и упраздняется действовавший до настоящего времени относительно закрытый перечень имущества, ограничивающий состав муниципального имущества конкретными объектами собственности, необходимыми для решения вопросов местного значения. Предлагается установить открытый перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
По мнению ряда современных исследователей, в частности Л.И. Прониной Пронина Л.И. Совершенствование организации, экономики и финансирования местного самоуправления: имущественные отношения // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. № 8. С. 23., полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит первоначальной концепции Закона № 131-ФЗ, а также современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.
Нельзя забывать о том, что в настоящее время по-прежнему основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом.
Кроме того, Закон №136-ФЗ усиливает присутствие государственной власти не только в определении структуры органов местного самоуправления, но и во внутренней организации деятельности муниципалитетов. В прежней редакции ст. 34 Закона №131-ФЗ, посвященной органам местного самоуправления, было записано, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Закон № 136-ФЗ дополняет эту формулу словами «в соответствии с законом субъекта Российской Федерации». Используя новую норму, региональные власти могут по-разному распределять полномочия между органами местного самоуправления. Они не вправе ограничить исключительную компетенцию представительных органов, закрепленную федеральным законом, но вправе изменить другие прерогативы этих органов, уменьшить или увеличить полномочия глав муниципальных образований, повысить роль руководителя местной администрации, сделав его фактическим лидером муниципального образования, и т.д. Васильев В.И. Указ. соч. С. 36.
По мнению В.И. Васильева, это не соответствует конституционному принципу организационной самостоятельности местного самоуправления и прямо противоречит Европейской хартии местного самоуправления, в ч. 1 ст. 6 которой записано: «Местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Ратифицирована 11.04.1998. Вступила в силу в России 01.09.1998 // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11
Кроме того, увеличение в конкурсной комиссии (по назначению на должность главы местной администрации) количества представителей от органов государственной власти фактически ставит органы местного самоуправления (во всяком случае, их администрацию, т.е. самую деятельную их часть) под контроль региональных органов, ограничивая их самостоятельность.
Между тем в Определении Конституционного суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О установлено, что любое вмешательство какого-либо органа государственной власти, в том числе в форме представления или обязательного рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Определение Конституционного суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О «По запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.
Все это приводит к выводу, что позитивно оценивать Закон № 136-ФЗ следует с осторожностью. Он носит двойственный характер. С одной стороны, приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой - ослабляет сущностную основу местного самоуправления, ограничивает его организационную самостоятельность, усиливает в нем государственное начало. Васильев В.И. Указ. соч. С. 37.
Челябинск стал первой территорией в России, где была реализована новая двухуровневая модель организации местного самоуправления для крупных городских округов. Некая поспешность в переходе на двухуровневую систему в Челябинске объясняется, в первую очередь тем, что в 2014 году истекали полномочия действующего городского парламента, и его пришлось бы избирать по старой схеме. Что ждать от реформы местного самоуправления // Вечерний Челябинске. 2014. 06 июня. С.4.
«Слабым звеном» обсуждаемой реформы является, по мнению Н.Ю. Коротиной, не разграниченные между городом и внутригородскими районами полномочия, источники финансирования и не определенная налоговая база. Этим вопросам будет посвящен второй этап разработки нормативно-правовой базы, который не завершен на федеральном уровне, и, как следствие, еще не начат на региональном уровне. Коротина Н.Ю. Указ. соч.
И сторонники, и противники реформ, и даже разработчики законодательных поправок признают, принятый закон в нынешнем виде не позволяет сделать муниципальные образования финансово независимыми. Земство ХХI века. Вячеслав Тимченко о том, какие преобразования ждут муниципальные образования. Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2014/06/25/timchenko.htm (дата обращения 21.09.2014). Муниципалитетам нужно финансовое обеспечение их полномочий.
Необходимо отметить, что, с одной стороны, у жителей городов появляется больше возможностей быть услышанными, достучаться до органов местного самоуправления, с другой, остается риск того, что реформа местного самоуправления в России окончательно ослабит этот институт и сделает его еще более зависимым от региональной власти.
Ясно одно, что оптимизация структуры органов местного самоуправления не должна вести к политическому противостоянию, конфликтам между районными и городскими думами, которые очень вероятны при двухуровневой системе.
Фактически сейчас российское местное самоуправление во многом зависит от того, насколько успешно реформа пойдет в Челябинской области, произойдет ли ожидаемое приближение городской и районных властей к народу. Коротина Н.Ю. Указ. соч.
2. Особенности организации и проблемы функционирования местного самоуправления в Российской Федерации
2.1 Особенности практики организации местного самоуправления в России
Анализ конституционных положений и содержания Закона №131-ФЗ позволяет выявить основные черты местного самоуправления в России:
а) правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане. Однако граждане - это сначала жители, а лишь потом участники правовых и политических отношений, поэтому выделяется особый субъект - население городских, сельских поселений и других территорий, административные границы которых определяются с учетом географических условий, исторических и иных местных традиций. Известно, что населением называется совокупность людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих население.
Любое городское, сельское поселение (несколько или его часть), иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, признается законодательством в качестве муниципального образования - основной единицы местного самоуправления;
б) местное самоуправление имеет и особую сферу управления - вопросы местного значения. Прежде всего, это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Перечень вопросов местного значения дан в ст. 6 Закона №131-ФЗ, однако он не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Кроме того, на органы местного самоуправления законом может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий;
в) местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности - специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит преимущественно публично-правовой характер, хотя и не исключает возможности использования частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;
г) в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий есть деятельность самостоятельная. Прежде всего, это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;
д) наделение ответственностью муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, населением, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований;
е) наличие двойственной природы. В муниципальной власти одновременно сочетается два начала: общественное и государственное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления, действуют в соответствии с единой государственной политикой, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Теоретические основы двойственного характера местного самоуправления ориентированы на современную концепцию теории дуализма муниципального управления.
Местное самоуправление в России находится на этапе своего становления, когда особенно важно определиться с тем, какая муниципальная система отвечает требованиям правовой системы и практики.
Признание многообразия политического, экономического и
социокультурного пространства России приводит к необходимости создавать не только общую универсальную модель организации местного самоуправления, но и учитывать региональные особенности, что позволяет наиболее адекватно сформулировать принципы взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также определить основные направления государственной поддержки местного самоуправления. С учетом соотношения общего и особенного разрабатываются теоретические основы федеральной и региональной политики в сфере местного самоуправления.
Однако, некоторые авторы, в частности Н.В. Винник, И.В. Выдрин Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. № 5. С. 11., придерживаются мнения, что при формировании территории муниципальных образований в России превалирует политико-юридический аспект. Расчеты экономической рациональности выбора параметров муниципалитетов зачастую не производятся.
Доминирующей в определении размеров муниципального образования является политически мотивированная установка на приближение органов местной власти к населению. Как раз эта задача в основном решена.
В настоящее время в России сформированы семь типов муниципальных образований: городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения.
По мнению Н.В. Винника, оптимальной территориальной модели местного самоуправления в настоящее время не найдено. А правоприменительная практика в области территориального устройства свидетельствует о наличии многих проблем.
Авто предлагает, имеющиеся в законодательстве гарантии территориальной организации местного самоуправления реализовывать с целью повышения финансовой дееспособности муниципальных образований. С точки зрения автора, необходимо, управляя территориальной организацией местного самоуправления, рассматривать вопросы увеличения размеров муниципалитетов.
Местное самоуправление - это один из тех политико-правовых институтов, который, с одной стороны, имеет в настоящее время достаточно определенный статус, закрепленный в законодательстве России, в связи с чем можно говорить об общем как универсальном.
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является установление общих принципов организации местного самоуправления.
С другой стороны, отмечается огромное разнообразие проявлений такого статуса на практике, что позволяет говорить об особенностях как местной специфике, типах, разновидностях, моделях.
Развитие законодательства об особенностях организации местного самоуправления в России привело к формированию моделей местного самоуправления. В них объективируется понимание единства общего и особенного в организации и осуществлении местного самоуправления, имеющего теоретическое обоснование, соответствующее закрепление в российском законодательстве, а также многообразное проявление в муниципальной практике. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территория: Лекция. М., 2010. С. 67.
Наряду с научным моделированием в настоящее время можно говорить и о моделях, определенных законодательством. Если исходить из содержания 11 главы Закона № 131-ФЗ, в настоящее время оформились модели местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях и в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).
Однако наряду с такими территориями, на которых особенности организации местного самоуправления имеют системный и комплексный характер, российское законодательство предусматривает особенности решения отдельных вопросов, например, в муниципальных образованиях, на территории которых расположены градообразующие объекты, в санаторно-курортных местностях, на территориях традиционного природопользования - проживания коренных малочисленных народов и казачьего самоуправления. Акмалова А.А. Указ. соч.
Как известно, при подготовке законодательства о местном самоуправлении в России достаточно активно использовался международный опыт организации местной власти. Наиболее активно перенималась практика Германия в данной сфере.
В то же время по своей идеологии новое российское законодательство имеет ряд существенных отличий от подходов, традиционно применяемых в мировом практике.
Во-первых, во всех федеративных государствах регулирование местных органов власти осуществляете на уровне субъектов Федерации.
В России же, напротив, изначально возобладала тенденция регулирования местного самоуправления с федерального уровня. В новом законодательстве эта тенденция значительно усилилась. Подобная ситуация объяснима, поскольку в условиях отсутствия традиций местного самоуправления возникала насущная необходимость защитить муниципальные образования от произвола региональных властей.
Во-вторых, наиболее острые дискуссии в сфере организации местной власти происходят, наиболее активное внедрение новых подходов осуществляется применительно к городам, причем в первую очередь крупным городам - мегаполисам. Эта тенденция вполне понятна, поскольку именно города в современном мире рассматриваются как катализаторы прогресса, центры инноваций, определяющие конкурентоспособность той или иной страны.
Новое российское законодательство существенно выбивается из этой тенденции. Оно вносит не так уж много изменений применительно к городским центрам. Гораздо более радикально меняются механизмы организации местной, власти на селе. В какой мере это отражает более низкий уровень урбанизации в нашей стране, а в какой является недооценкой роли городских центров в обеспечении экономического роста, покажет практика внедрения Закона №131-ФЗ. Основные направления муниципальной реформы XXI века. Студопедия. Учебно-образовательный портал. URL: http://stё1udopedia.net/3_48037_osnovnie-napravleniya-munitsipalnoy-reformi-XXI-veka.html. (дата обращения: 14.02.2015).
По мнению И.Н. Трофимовой, становление местного самоуправления в условиях радикальной общественно-политической трансформации представляет собой сочетание противоречивых и разнонаправленных тенденций. Доминирующим фактором стала острая политическая борьба среди властной элиты, неспособной выработать согласованные и долгосрочные стратегии государственного строительства. Это определило тенденцию дальнейшего неустойчивого и фрагментарного институционального развития местного самоуправления, преодоление которой возможно с учетом особенностей современной социально-политической динамики. Трофимова И.Н. Институциональное развитие местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. полит. наук: 23.00.02. М., 2011.
Особенности российской политической культуры и политического процесса обусловили преобладание элитистских подходов к проблемам местного самоуправления, формирование комплекса представлений о зависимости роли и перспектив данного института публичной власти от позиции правящей элиты. Подобные представления ограничивает сферу применения современных подходов к решению проблем публичного управления, основанных на признании важности разносторонних управленческих взаимодействий, в которых местное самоуправление играет самостоятельную роль и получает развитие в силу своих сущностных характеристик.
Развитие местного самоуправления в постсоветской России представляет собой переход от хаотичной институционализации к стабилизации местного уровня власти и управления за счет выхолащивания его сущностных характеристик и включения в систему централизованного государственного управления в качестве низового уровня. Обретение устойчивости является одним из признаков успешной институционализации определенных практик и процедур.
С точки зрения становления и укрепления новой российской государственности, итоги институционализации местного самоуправления могут быть признаны вполне успешными. С точки зрения, перспектив общественного развития, безусловно, это означает поворот назад. Трофимова И.Н. Указ. соч. С.20. Историческая ретроспектива указывает на восстановление некоторых традиционных паттернов публичного управления и общественных отношений. Если же рассматривать современное состояние местного самоуправления в совокупности факторов и результатов, то можно сказать о нарастании противоречий между его сущностными характеристиками и обусловленными ими функциями. В этом плане можно говорить о несостоявшейся институционализации местного самоуправления. Нарастание внутренней противоречивости и отсутствие динамики в отношениях с государством и обществом тормозят качественную эволюцию местного самоуправления как самостоятельного института, имеющего собственные логику и закономерности развития. Иерархизация управленческих отношений, с одной стороны, значительно упростила процесс управления. С другой стороны, привела к тому, что социальные взаимодействия, выработанные в ходе самоорганизации и самоуправления в 1990-х гг., оказались не актуальными, как в общественном сознании, так и в социальной практике современной России.
2.2 Проблемы развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления в России
Деятельность системы местного самоуправления в условиях современного российского общества осложнена целым рядом проблем, требующих целенаправленного и научно-обоснованного решения. В числе основных из них: слабость демократических принципов выборности органов местной власти, ограниченность форм прямого волеизъявления граждан, недопонимание со стороны населения сущности, социальной роли и ресурсов местного самоуправления, значительная степень отчуждения населения от местной власти и др. Гальченко В.В. Местное самоуправление как институт развития социальной активности населения (социологический анализ): автореф. дис. ... канд. социол. наук: 22.00.04. М., 2013. С.20.
Современный этап развития местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов и решений. По вопросам местного самоуправления за последние несколько лет высказано немало суждений, проведены не одна дискуссия и не одно парламентское слушание. Каждая решенная проблема приближает Россию к выработке такой системы самоорганизации граждан и организации власти на местном уровне, которая в наибольшей степени отвечает интересам различных слоев населения и российского государства в целом.
Оценивая современное состояние местного самоуправления в муниципальных образованиях России, следует отметить, что сегодня оно находится на начальной стадии своего развития и его эффективность пока низка.
Такому положению способствует ряд причин, основными из которых являются следующие:
запаздывание с проведением реформы территориального управления;
недопонимание роли местного самоуправления в развитии демократического общества;
отстраненность населения от самоуправления;
несовершенство избирательных технологий;
слабое кадровое обеспечение местного самоуправления;
неудовлетворительное научное и методическое обеспечение местного самоуправления;
слабость правового обеспечения местного самоуправления и ряд других.
В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы и задачи реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, существуют следующие проблемы и недостатки:
- несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
- неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;
- несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований;
- принятие актов регионального законодательства и нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству;
- бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
- отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления;
- недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
- нехватка квалифицированных муниципальных кадров;
- несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.
Для российского общества сегодня важно понимание и осознание того, что местное самоуправление - не самоцель, а средство достижения интересов, улучшения качества жизни населения территории, образующего местное сообщество. Гораздо эффективнее решать вопросы местного значения на местах, а не дожидаться указаний «сверху».
...Подобные документы
Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа [80,8 K], добавлен 01.10.2004Ознакомление с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы местного самоуправления. Рассмотрение институтов непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Изучение практики применения форм волеизъявления.
курсовая работа [36,4 K], добавлен 11.09.2015Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.
курсовая работа [30,6 K], добавлен 26.05.2010Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.
курсовая работа [169,0 K], добавлен 24.12.2011Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.
реферат [15,7 K], добавлен 04.01.2010Территориальные основы местного самоуправления и их место в системе органов местного самоуправления. Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления. Реализация новых принципов территориальной организации в Тюменской области.
дипломная работа [102,8 K], добавлен 02.06.2010Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа [84,3 K], добавлен 20.09.2012Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.
курсовая работа [2,1 M], добавлен 20.12.2015Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.
реферат [212,9 K], добавлен 08.03.2014Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Формирование экономических основ местного самоуправления. Характеристика деятельности Комитета по управлению имуществом администрации ЗАТО г. Зеленогорска. Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
курсовая работа [67,0 K], добавлен 26.06.2013Проблемы теории местного самоуправления. Органы местного самоуправления, их классификация по количеству делегированных полномочий. Выборные органы местного самоуправления. Глава муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления.
курсовая работа [29,1 K], добавлен 13.12.2013Правовые основы организации местного самоуправления. Основные теории о сущности, природе и системе местного самоуправления, его основные принципы и функции. Особенности организационных форм осуществления местного самоуправления (общая характеристика).
реферат [49,6 K], добавлен 29.05.2015Рассмотрение основ системы местного самоуправления. Анализ природы местной власти. Изучение системы органов местного самоуправления Российской Федерации, основных принципов их работы. Описание механизма реализации полномочий главы и администрации.
реферат [30,0 K], добавлен 19.10.2015