Основы административного производства

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Защита прав граждан в судах специальной юрисдикции

1.1 Производство по делам об оспаривании нормативных правовых и ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц в арбитражных судах

В гл. 23 - 24 АПК РФ установлены основные процессуальные положения рассмотрения дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц.

Участниками административного судопроизводства в арбитражном суде являются те субъекты, которые непосредственно заинтересованы в исходе административного дела. Они выступают в процессе от своего имени и способны влиять на его ход благодаря предоставленному им комплексу процессуальных прав. В состав участников административного судопроизводства в арбитражном суде входят:

суд (судьи), непосредственно разрешающий конкретное административное дело;

лица, участвующие в деле (стороны, третьи лица), защищающие свои либо чужие права и законные интересы и имеющие юридическую заинтересованность в исходе дела;

представители, которые обеспечивают лицам, участвующим в деле, возможность их участия и представляют их интересы;

иные участники процесса, содействующие осуществлению правосудия (свидетели, эксперты, переводчики и т.д.).

В любом административно-правовом споре, рассматриваемом арбитражными судами, имеются как минимум две стороны, одна из которых обязательно представлена органом исполнительной власти (иным органом публичной власти). Эти органы могут выступать в двух качествах: либо в качестве истца, либо в качестве ответчика. В качестве истца они участвуют в процессе путем предъявления иска в защиту государственных и общественных интересов, т.е. выступают от своего имени в защиту прав других лиц. Органы исполнительной власти, защищая публичные интересы, участвуют в деле в качестве стороны в силу императивности их компетенции. Иными словами, государственный орган не может не осуществлять возложенные на него юридическими нормами права и обязанности, поскольку они даны ему не для обслуживания собственных интересов, а для деятельности во благо общества. Таким образом, предъявляя иски в арбитражный суд, органы исполнительной власти не только обязаны реализовать возложенные на них полномочия, но и должны действовать в соответствии своей компетенцией.

Производство по делу о признании нормативного правового акта недействующим возбуждается по заявлениям заинтересованных лиц, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагиваются оспариваемым актом.

Граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого органом исполнительной власти (должностным лицом), если полагают, что данный акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности (ст. 192 АПК РФ). право исполнительный административный правонарушение

В случаях, предусмотренных АПК РФ, с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим в арбитражный суд вправе обратиться прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что этот акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Сравнение изложенных частей 1 и 2 ст. 192 АПК РФ показывает, что в обеих частях основания для признания акта недействующим, в принципе, являются идентичными.

Различие заключается в том, что часть 1 требует наличие личного интереса заявителя, а часть 2 имеет в виду интересы неопределенного круга предпринимателей, т.е. отражает публичный характер действий прокурора и упомянутых органов.

Предварительное обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу до обращения в арбитражный суд является обязательным только в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно быть подано в письменном виде, подписано заявителем или его представителем. В нем указываются: наименование суда; наименование заявителя; его место нахождения (если заявителем является частный предприниматель - фамилия, имя, отчество, место жительства, дата и место государственной регистрации в качестве такового); перечень прилагаемых документов; название нормативного правого акта большей юридической силы, которому не соответствует оспариваемый акт; требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим (ст. 125 АПК РФ).

Изложенные общие требования к заявлению, предусмотренные в ст. 125 АПК РФ, дополнены в ст. 193 АПК РФ требованиями, отражающими особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

В заявлении также должны быть указаны:

- наименование органов, должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт;

- название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об этом акте, права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом.

Дело об оспаривании нормативного правового акта должно быть рассмотрено в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к рассмотрению и принятие решения.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта в судебном заседании арбитражный суд: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения; 2) устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; 3) определяет полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 194 АПК РФ). При этом суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого положения акту большей юридической силы, а также наличие полномочий на принятие акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагаются на орган (лицо), принявший оспариваемый акт.

Отказ заинтересованного лица от своего требования, признание требования органом, принявшим акт, не препятствует рассмотрению дела по существу.

По результатам рассмотрения дела суд принимает одно из следующих решений по правилам искового производства, предусмотренным в гл. 20 АПК РФ:

- о признании оспариваемого акта (его части) соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и об отказе в удовлетворении требования;

- о признании оспариваемого акта (его части) не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и недействующим полностью или в части.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Нормативный правовой акт (его части), признанный не действующим, не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения суда и должен быть приведен органом (лицом), принявшим акт, в соответствие с актом, имеющим большую юридическую силу.

Копия решения в десятидневный срок со дня принятия направляется лицам, участвующим в деле, в арбитражные суды Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Президенту РФ, в Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, в Министерство юстиции РФ.

Решение суда, за исключение решения Высшего Арбитражного Суда РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу. Обжалование дел данной категории в апелляционном порядке в АПК РФ не предусмотрено.

Вступившее в законную силу решение направляется арбитражным судом в официальное издание, в котором был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию. Решение публикуется также в Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов могут стать предметом рассмотрения арбитражного суда (так же как и нормативных актов), если эти акты затрагивают права и законные интересы лиц, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст.197 АПК РФ). Под ненормативными правовыми актами в данном случае следует понимать предписания контролирующих органов о прекращении нарушений законодательства, об устранении последствий таких нарушений, решения об изъятии из оборота опасных товаров, иные аналогичные решения и действия, принимаемые соответствующими органами и должностными лицами в пределах своей компетенции. Ненормативные (правоприменительные) акты могут иметь форму указа, постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания и т.д. Форма этих актов определяется, как правило, правовым актом, регулирующим конкретное правоотношение. Арбитражный суд не рассматривает административно-правовые акты, не относящиеся к правоприменительным: акты проверок, ревизий, резолюции, указания, письма должностных лиц, являющиеся по своему содержанию обращениями, а не правоустанавливающими документами. Предметом рассмотрения являются только те правоприменительные акты, которые носят властно-волевой характер и, в то же время, непосредственно влекут изменение субъективных прав и законных интересов граждан-предпринимателей путем их нарушения. Ненормативные действия должностных лиц могут быть оспорены в арбитражный суд, если они оформлены распорядительными или иными документами. Бездействие органов исполнительной власти (должностных лиц), их уклонение от исполнения своих обязанностей может быть оспорено в арбитражном суде в случаях, указанных в законе.

Предметом оспаривания могут быть не только правовые акты, но также разнообразные действия (бездействие) и решения различных контролирующих органов исполнительной власти и должностных лиц во многих областях деятельности (государственная регистрация организаций и индивидуальных предпринимателей, лицензирование, финансовый, таможенный контроль, контроль качества продукции, правил торговли, оказания услуг и т.д.).

Важным в юридическом и в практическом плане является возможность оспаривания решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных служащих, предусмотренная в ст. 245 ГПК РФ. В соответствии с гл. 24 АПК РФ, оспариванию подлежат решения и действия (бездействие) только должностных лиц.

Между тем известно, что конкретные решения и действия по многим вопросам, затрагивающим права и интересы физических и юридических лиц, принимаются и совершаются именно государственными и муниципальными служащими. Однако в соответствии с АПК РФ, их решения и действия не могут быть оспорены в арбитражном суде.

Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в суд с требованием о признании недействительным ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) соответствующих органов исполнительной власти и должностных лиц.

Различие в характере предъявляемых заявителем требований обусловлено различным характером оспариваемых актов.

Ненормативные правовые акты (в отличие от нормативных) касаются только конкретных лиц, имеют индивидуальный характер, не предполагают возможность многократного применения. Решения и действия имеют оперативно-разовый характер. Единство правового регулирования ненормативных правовых актов, решений и действий основано на их главном признаке - они не являются нормативными, т.е. не обладают всеобщей обязательностью.

Сравнение условий обращения в арбитражный суд при оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов (ст. 192 и 198 АПК РФ) показывает: в первом случае основанием для обращения является несоответствие нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы; во втором - закону или иному нормативному правовому акту, на основе которых был принят ненормативный правовой акт. Более того, основанием для обращения в суд во втором случае может быть не только несоответствие ненормативного правового акта закону, иному нормативному правовому акту, но также незаконное возложение на заявителя каких либо обязанностей или создание иных препятствий для его предпринимательской деятельности.

Следующее отличие заключается в том, что при оспаривании нормативных правовых актов прокурор, государственные и другие органы и лица вправе обратиться в суд только в случаях, предусмотренных АПК РФ. При оспаривании ненормативных правовых актов такое ограничение отсутствует.

Имеются различия и в подведомственности соответствующих дел. Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражными судами, если федеральным законом это отнесено к их компетенции. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом в тех случаях, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Если иной срок не установлен федеральным законом, заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Для подачи заявления об оспаривании нормативного правового акта такой срок не установлен.

Требования к заявлению о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) аналогичны требованиям, предъявляемым к заявлению об оспаривании нормативного правового акта, за исключением требований, обусловленных характером оспариваемых актов, в частности решений и действий судебного пристава - исполнителя (ст. 199 АПК РФ).

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого ненормативного правового акта. В отличие от дел по оспариванию нормативных правовых актов дела об оспаривании ненормативных правовых актов рассматриваются судьей единолично в течение двух месяцев со дня поступления заявления, включая вынесение решения. По отдельным категориям дел могут быть установлены федеральным законом иные сроки рассмотрения.

Согласно ч. 1 ст. 200 АПК РФ, дела об оспаривании решений и действий судебного пристава-исполнителя должны быть рассмотрены в срок, не превышающий десяти дней.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) арбитражный суд: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия); 2) определяет их соответствие закону или иному нормативному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.4 ст. 200 АПК РФ). Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) органов исполнительной власти (должностных лиц) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В случае если вышеназванные обстоятельства судом не установлены, а оспариваемый акт (действие) соответствует закону или иному нормативному правовому акту, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. В остальном правила судебного разбирательства при оспаривании ненормативных правовых актов совпадают с изложенными выше правилами рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов с учетом специфики.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) соответствующих органов исполнительной власти и должностных лиц возлагается на органы и лиц, которые приняли акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

При этом заявитель вправе предоставлять суду доказательства незаконности актов, решений и действий. Если доказательства, представляемые государственными, иными органами и должностными лицами, будут признаны судом неубедительными, требования заявителя должны быть удовлетворены независимо от оценки представленных им доказательств. Это специальное правило не означает отказ от презумпции правомерности актов государственных органов. Презумпция, что правовые акты и действия государственных органов и должностных лиц считаются правомерными до их признания в установленном порядке противоправными, - неотъемлемый принцип нормального функционирования любого государства. При этом противоположная стороны - частные лица обязаны доказать факт нарушения своих прав неправомерным, по их мнению, актом, т.е. доказывают незаконность акта через обоснование обстоятельств нарушения их прав и законных интересов.

Содержание решения (ст. 201 АПК РФ) аналогично в основном содержанию решения при оспаривании нормативных правовых актов. Имеются также указания на отражение в решении специфических вопросов. Например, в ст. 201 АПК РФ предусмотрена необходимость при удовлетворении требований заявителя указать в решении на обязанность соответствующих органов и лиц устранить допущенные нарушения его прав и законных интересов путем совершения определенных действий, принятия решений или иным образом, в определенный срок.

Особенностью принимаемых решений является то, что суд выносит решение именно о признании ненормативного акта недействительным (аннулированным), а не о его отмене. Между этими понятиями есть принципиальная разница: отмена - прерогатива автора акта; признание его недействительным - полномочие арбитражного суда, который, являясь органом правосудия, вправе лишь аннулировать, но не отменять или изменять акты органов исполнительной власти. Отмена акта имеет своим следствием лишь прекращение его применения и распространяется только на будущее. Аннулирование имеет обратную силу в отношении признанного недействительным акта, в результате его он резюмируется никогда не существующим.

В процессе осуществления правосудия проверяется соответствие или несоответствие акта закону и степень (мера) нарушения прав и законных интересов лица, в отношении которого он издан. Признание акта недействительным означает не отмену, а лишь констатацию того, что данный акт не может порождать каких-либо прав и обязанностей с момента его издания. Он считается никогда не существовавшим и полностью с распространением на него действие обратной силы исключается из правовой регламентации. Соответственно орган, принявший аннулированный акт, не может основывать на нем никаких действий и приобретать какие-либо права.

Решение суда по делу об оспаривании ненормативного правового акта подлежит немедленному исполнению, если судом не установлены иные сроки.

Признанный недействительным ненормативный правовой акт (его части) не подлежит применению со дня принятия решения суда. Копия решения суда в пятидневный срок направляется заявителю, в органы исполнительной власти и должностным лицам, принявшим акт.

В отличие от гл. 23 АПК РФ (оспаривание нормативных правовых актов) в гл. 24 ничего не сказано о порядке и сроке обжалования решений суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных и иных органов и лиц.

Это означает, что в данном случае должны применяться общие правила обжалования решений, установленные в ст. 180, 181 и разделе У1 АПК РФ.

Признание акта органов исполнительной власти (должностных лиц) недействительным - это способ защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, при использовании, которого осуществляется контроль за законностью решений. Отсюда важное знание имеет правило «двойственного» основания. Его суть состоит в том, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акт органа исполнительной власти (должностного лица) является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и охраняемых законом интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием. Указанные обстоятельства являются обязательными условиями, при которых суд принимает решение об аннулировании акта. Если в исковом заявлении имелось указание лишь на незаконность акта и в ходе разбирательства не было выявлено каких-либо нарушений прав и законных интересов лица, то арбитражный суд не вправе вынести решение о признании акта недействительным.

Разбирательство дел, возбуждаемых в арбитражном суде, осуществляется в порядке административного судопроизводства, характеризующегося рядом специфических черт. Разрешая административные споры, арбитражный суд не вправе выходить за пределы исковых требований для защиты государственных интересов, увеличивать ответственность сторон в сравнении с требуемой сторонами и возбуждать дела по собственной инициативе.

Важным элементом судебной защиты прав граждан является исполнение судебного акта.

После того как суд решением по существу дела точно установил права и обязанности участников спорных правоотношений и решение вступило в законную силу, оно подлежит признанию и исполнению всеми обязательными субъектами. Если решение вопреки требованиям ст. 16 АПК РФ добровольно должником не исполняется, то у взыскателя есть возможность возбудить процедуру принудительного исполнения - исполнительное производство - против должника.

Отсрочка исполнения судебного акта представляет собой предусмотренное процессуальным законом средство, временно лишающее взыскателя права требовать принудительного исполнения и предоставляющее должнику возможность на законном основании временно не исполнять вступившее в законную силу решение суда. Таким образом, отсрочка исполнения судебного акта является ограничением права взыскателя на судебную защиту, гарантированного ему ст. 46 Конституции РФ. Устанавливая ограничения конституционных прав, законодатель обязал соблюдать условия, содержащиеся в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. По смыслу данной нормы во избежание произвольного использования ограничений правоприменителем, основания применения таких ограничений должны быть определенно сформулированы в федеральном законе. Кроме того, должны быть установлены пределы, в рамках которых конституционные права могут быть ограниченны.

Согласно ст. 324 АПК РФ отсрочка предоставляется судом «при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного акта», и в соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об исполнительном производстве (далее - Закон об исполнительном производстве) - «при наличии обстоятельств, препятствующих совершению исполнительных действий».

Отсрочки на практике предоставляются при установлении любого уважительного, по мнению суда, основания (например, тяжелого финансового положение). На практике судьям, предоставляющим отсрочку, скорее приходится руководствоваться эмоциями, нежели правом, точное содержание которого по вопросу об основаниях предоставления отсрочки установить невозможно.

В то же время, срок, на который суд уполномочен предоставить отсрочку, законом вообще не определен, а значит, полностью оставлен на усмотрение суда и может составить, например, 10, 15 или более лет .

При действующем законодательном регулировании арбитражный суд, рассматривая вопрос об отсрочке, не связан ни основаниями представления отсрочки, ни максимальным сроком ее предоставления. Иными словами, закон дает суду возможность абсолютно произвольного ограничения права взыскателя на судебную защиту.

АПК РФ не устранив многих прежних противоречий в правовом регулировании исполнительного производства, добавил новые. Например, обстоятельства, препятствующие совершению исполнительных действий, теперь фигурируют не только в качестве основания для предоставления судом отсрочки (ст. 18 Закона об исполнительном производстве), но и в качестве основания для отложения судом исполнительных действий (ст. 328 АПК РФ). Уже не говоря о том, что невозможно установить границу, когда конкретные обстоятельства препятствуют, а когда не препятствуют и когда затрудняют действия пристава, также правовое регулирование ставит суд перед неразрешимой дилеммой: откладывать ли совершение исполнительных действий или давать отсрочку.

Единственным путем исправления существующего положения остается внесение изменений в федеральные законы.

С учетом ранее изложенного возможны несколько вариантов изменения существующего законодательства. Во-первых, исключить возможность предоставления отсрочки (рассрочки) в арбитражном процессе полностью. Во-вторых, установить в ст. 324 АПК РФ исчерпывающий перечень оснований предоставления отсрочки (рассрочек) с указанием обстоятельств, при которых они предоставляются, и предельных сроков. Обязать должника предоставлять доказательства принятия мер для создания условий исполнения судебного акта, начиная с момента получения копии иска. Ввести дополнительное основание для отмены определения о предоставлении рассрочки - разовое неисполнение условий предоставленной судом рассрочки. В-третьих, установить в ст. 324 АПК РФ предельный срок отсрочки (рассрочки) - 1 месяц. Разрешить предоставление отсрочки (рассрочки) на больший срок только с согласия взыскателя

Актуальной темой является не только для арбитражных судов, но для судов общей юрисдикции, проблема оспаривания бездействия государственной администрации и должностных лиц. Следует отметить, что тема бездействия, в настоящее время, совершенно не разработана.

1.2 Производство по пересмотру постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях

Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах регулируется тремя видами процессуальных норм - общими правилами искового производства, специальными правилами административно-арбитражного судопроизводства (п.2 гл. 25 АПК РФ) и нормами гл. 30 КоАП РФ. Различия между ними достаточно существенны, поэтому приходится констатировать нарушение конституционного принципа единства средств судебной защиты, о необходимости соблюдения которого неоднократно высказывался Конституционный Суд РФ.

В данном случае проблема заключается в несоответствии правовых норм КоАП РФ, Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации, на что в юридической литературе уже обращалось внимание Н.Г. Салищевой, А.С. Дугенец и др. Арбитражный процессуальный кодекс РФ рассматривает порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, существенно отличающийся от порядка, установленного КоАП РФ. Гражданский процессуальный кодекс РФ ориентирует правоприменителя на нормы КоАП РФ как при рассмотрении дел по первой инстанции, так и при пересмотре постановлений, принятых по этим делам.

КоАП РФ регулирует вопросы проверки постановлений по делам об административных правонарушениях, выносимых органами исполнительной власти, должностными лицами, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. АПК РФ определяет порядок рассмотрения дел об оспаривании решений органов исполнительной власти, которые в соответствии с федеральным законом уполномочены рассматривать дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, нормы о проверке решений органов исполнительной власти и должностных лиц о привлечении к административной ответственности юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, закреплены и в АПК РФ, и в КоАП РФ. Анализ правоприменительной практики позволяет говорить о проблемах реализации данных правовых норм.

Анализируя нормы АПК РФ и КоАП РФ, можно выделить два способа пересмотра постановлений (решений) по делу об административном правонарушении в арбитражном суде:

1) в арбитражном суде первой инстанции может быть обжаловано постановление административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или предпринимателем;

2) в суд апелляционной инстанции может быть обжаловано решение, принятое арбитражным судом по делу об административном правонарушении (ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ), совершенном юридическим лицом или предпринимателем.

С жалобой в арбитражный суд имеют право обратиться: лицо, привлеченное к административной ответственности; административный орган, по заявлению которого возбуждено дело о привлечении к административной ответственности; потерпевший в соответствии со ст.ст. 25.2, 30.7 КоАП РФ.

КоАП РФ в отличие от АПК РФ не относит органы государственной власти и должностных лиц к участникам данного производства, и это - принципиальная позиция законодателя, а не пробел правового регулирования. Однако повлиять на пересмотр постановления по делу они все же могут - обратившись к прокурору с просьбой о принесении протеста. Причем прокурор вправе принести такой протест независимо от того, участвовал он в данном конкретном деле или нет.

Согласно ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, которое осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Данная норма является бланкетной, отсылающей к нормам АПК РФ.

Дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, которые осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и нормами гл. 30 КоАП РФ.

Дела об обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений об административных правонарушениях должны рассматриваться арбитражным судом первой инстанции по нормам АПК РФ. Однако если в КоАП РФ определен иной порядок регулирования, то должны применяться нормы последнего.

В частности, в статьях 4, 207 АПК РФ средством возбуждения производства по таким делам в арбитражном суде служит заявление юридического лица или индивидуального предпринимателя. На основании КоАП РФ в качестве средства возбуждения по аналогичным делам выступает жалоба.

В статье 135 АПК РФ содержится перечень действий, которые суд производит в стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Этот перечень является открытым. КоАП РФ предусматривает производство определенных процессуальных действий, которые должны быть совершены судом в стадии подготовки к судебному разбирательству дел об обжаловании решений административных органов о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность (ст. 30.4).

В соответствии со ст. 211 АПК РФ суд по указанной категории дел принимает решение либо об отмене оспариваемого решения (постановления) полностью или в части, либо об отказе в удовлетворении требования заявителя, либо об изменении решения (постановления) административного органа в части избранной последним меры ответственности.

КоАП РФ более детально регулирует вопрос о видах решений, которые могут выноситься судом по результатам рассмотрения жалоб на постановления административных органов по делам об административных правонарушениях. Согласно ст. 30.7 КоАП РФ, арбитражный суд может вынести одно из следующих решений: 1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения; 2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; 3) об отмене обжалуемого постановления и о прекращении производства по делу при наличии обстоятельств, предусмотренных Кодексом, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; 4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, органу, должностному лицу, правомочным принимать решение по делу, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, установленных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применить закон об административном правонарушении, влекущий назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; 5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы обнаружилось, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Представляется, что по всем изложенным вопросам арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании решений органов исполнительной власти о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должен руководствоваться нормами КоАП РФ, хотя бы такие вопросы и регулировались АПК РФ.

Следует отметить, что применение норм обоих кодексов возможно только при рассмотрении указанных дел в суде первой инстанции, а не в стадиях проверки судебных постановлений.

Согласно ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ, подача последующих жалоб на решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, их рассмотрение и разрешение осуществляются в порядке и в сроки, установленные ст. 30.2- 30.8 названного Кодекса.

Статья 30.1 КоАП РФ, закрепляющая положение о том, что постановление по делу об административном правонарушении обжалуется в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, не входит в перечень статей, применяемых при проверке судебных решений по таким делам в вышестоящих судебных инстанциях. Полагаем, что при проверке судебных решений по делам об обжаловании постановлений органов исполнительной власти и должностных лиц об административных правонарушениях в апелляционной и кассационной инстанциях необходимо применять нормы АПК РФ.

КоАП РФ, устанавливая правило, в соответствии с которым решение судьи по жалобе на постановление об административном правонарушении может быть обжаловано в вышестоящий суд (ч.2 ст.30.9), в то же время не указывает, в каких судебных инстанциях может производиться такое обжалование и какой суд является вышестоящим по отношению к суду первой инстанции. Поэтому данную статью КоАП РФ следует применять основываясь на п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №5.

При выяснении того, в каких судебных инстанциях возможна последующая проверка решения, вынесенного в первой инстанции арбитражным судом, необходимо руководствоваться названным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и АПК РФ, в соответствии с которыми выделяются: апелляционная, кассационная и надзорная инстанции.

Из содержания КоАП РФ неясно, возможна ли проверка постановления суда первой и апелляционной инстанции в порядке кассационного производства, поскольку, говоря о проверке вступивших в законную силу постановлений суда, кодекс упоминает лишь надзорное производство (ст.30.11).

Возможность проверки в кассационной инстанции вступивших в законную силу судебных постановлений по указанным делам, на наш взгляд, исключаться не должна. Во-первых, АПК РФ предусматривает возможность обжалования в кассационном порядке всех решений суда первой и постановлений апелляционной инстанций, за исключением лишь решений Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 173). Во-вторых, обжалование в порядке надзора судебного акта допускается только в том случае, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки законности этого акта в судебном порядке (ч. 3 ст.292 АПК РФ). К тому же, согласно АПК РФ, проверка законности судебных актов может иметь место и в суде кассационной инстанции (ст. 286 АПК РФ), причем такая проверка предшествует реализации права на обжалование судебного акта в суд надзорной инстанции. И, в-третьих, возможность проверки судебных постановлений в кассационной инстанции непосредственно гарантирует заинтересованным лицам реализацию их права на судебную защиту в полном объеме, поскольку данное производство находиться в зависимости от соответствующего волеизъявления самих заинтересованных лиц.

Проверка судебных постановлений по существу в надзорной инстанции, проводимая Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ, поставлена в зависимость от решения коллегии судей Высшего Арбитражного Суда РФ, которая предварительно, без извещения участвующих в деле лиц, рассматривает заявление на предмет наличия оснований для отмены и изменения судебных актов. В подобной ситуации заинтересованное лицо утрачивает основанное на его собственном волеизъявлении право требовать судебной защиты, что, с нашей точки зрения, может быть расценено практикой международного права как устранение от правосудия.

Следует отметить, что проверка судебных постановлений по рассматриваемой категории дел в порядке надзора осуществляется в соответствии с АПК РФ: в ч.4 ст.30.11 КоАП РФ прямо указывается на то, что вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом РФ в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом. В данном случае проверка решений суда первой и последующих инстанций на основании одних лишь норм КоАП РФ не обеспечит процессуальных прав лиц, участвующих в деле, и вызовет затруднения при рассмотрении дел этой категории в проверочных инстанциях арбитражного суда, поскольку названный законодательный акт не регламентирует многих возникающих при проверке процессуальных отношений.

В частности, КоАП РФ не устанавливает требований к содержанию жалобы и порядку ее подачи; в нем нет указаний на обязательное ознакомление с жалобой лиц, участвующих в деле, и на возможность представить отзыв на жалобу; отсутствуют нормы, определяющие порядок возбуждения производства по жалобе, оставления жалобы без рассмотрения и ее возращения. Однако все перечисленное применительно к обжалованию в апелляционном и кассационном порядке урегулировано в АПК РФ в целях избежания трудностей при рассмотрении указанных дел в этих инстанциях, а также для того, чтобы в наибольшей мере гарантировать права участвующих в деле лицам. В случае отсутствия регулирования каких-либо процессуальных вопросов в КоАП РФ необходимо применять АПК РФ.

Помимо отсутствия в КоАП РФ правового регулирования некоторых вопросов, касающихся рассмотрения дел об обжаловании решений органов исполнительной власти (должностных лиц) о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, его решение подобных вопросов иногда отличается от их решения в АПК РФ. И здесь следует выяснить, целесообразно ли применять некоторые положения КоАП РФ в апелляционной и кассационной инстанциях арбитражного суда, а так же не противоречат ли они Арбитражному процессуальному кодексу РФ - основному нормативному акту, регулирующему рассмотрение споров в арбитражном суде.

По АПК РФ средством возбуждения производства по проверке судебных актов в указанных инстанциях являются апелляционная и кассационная жалобы, тогда как из содержания КоАП РФ следует, что таким средством выступает просто жалоба. Поскольку в арбитражном процессе существуют уже сложившиеся традиционные средства возбуждения дела в проверочных инстанциях, представляется целесообразным для большей четкости в качестве средства возбуждения апелляционного и кассационного производства использовать соответственно апелляционную и кассационную жалобы.

Согласно ч. 3 ст. 30.2 КоАП РФ, жалоба может быть подана непосредственно в суд, уполномоченный ее рассматривать. В то же время АПК РФ устанавливает, что кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение (ст.275). Очевидно, что при направлении жалобы в суд кассационной инстанции через суд, вынесший обжалуемое решение, будут увеличены сроки проверки судебных постановлений.

Дела по жалобам на постановление по делу об административном правонарушении, согласно нормам КоАП РФ, должны рассматриваться в проверочных инстанциях, кроме надзорной, судьей единолично (ч. 1 ст. 30.6). Однако дела в арбитражном суде апелляционной и кассационной инстанций рассматриваются коллегиально, если иное не установлено АПК РФ (ч.4 ст.17). В то же время АПК РФ не содержит перечня иных случаев, поскольку единоличное осуществление судьей проверки судебных постановлений в апелляционной и кассационной инстанциях противоречило бы принципу арбитражного процесса о коллегиальном рассмотрении дел в указанных судебных инстанциях и тем самым создавало бы угрозу принятия ими незаконных и необоснованных постановлений.

На основании КоАП РФ проверочные инстанции обязаны подвергнуть проверке постановление суда по данным делам в полном объеме (ч. 3 ст. 30.6). Согласно же ч.5 ст.268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если лица, участвующие в деле, не заявят возражений. Суд кассационной инстанции в соответствии с ч.1 ст. 286 АПК РФ проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и в возражениях на них, если иное не предусмотрено Кодексом. И независимо от доводов участвующих в деле лиц суды названных судебных инстанций должны удостовериться в том, не нарушены ли судом нижестоящей инстанции нормы процессуального права, что служит безусловным основанием для отмены судебного постановления (ч. 4 ст. 270, ч. 4 ст.288 АПК РФ).

Таким образом, в АПК РФ претворен в жизнь один из характерных признаков апелляции - принцип рассмотрения дела в апелляционном суде только в пределах апелляционной жалобы.

В отношении пределов рассмотрения кассационного дела, в ГПК РФ предусмотрено, что суд кассационной инстанции в интересах законности вправе проверить решении суда первой инстанции в полном объеме. В АПК РФ законодатель ограничил проверку вступивших в законную силу судебных постановлений пределами, а именно законностью, доводами кассационной жалобы и возражениями на них и нормами процессуального права в качестве безусловных оснований для отмены решения суда первой инстанции, постановления апелляционной инстанции (ст. 286).

Относительно же КоАП РФ следует сказать, что его требование, обязывающее проверочные инстанции арбитражного суда осуществлять проверку постановлений судов нижестоящих инстанций по данным делам в полном объеме, противоречит сущности и признакам современного апелляционного и кассационного производства в арбитражном процессе.

В части 4 ст. 30.11 КоАП РФ установлено, что вступившие в законную силу постановления по делу об административных правонарушениях могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим арбитражным судом РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Полагаем, что для такого пересмотра нет никаких оснований.

Прежде всего, согласно АПК РФ, в порядке надзора могут быть пересмотрены только судебные акты арбитражных судов (ст. 292). Возможность проверки актов других органов в порядке надзора АПК РФ не предусмотрена.

Проверка постановлений административных органов или должностных лиц надзорной инстанцией арбитражного суда невозможна также по следующим причинам.

Применительно к арбитражному судопроизводству надзорное производство - это стадия арбитражного процесса, в которой происходит проверка вступивших в законную силу решений, определений и постановлений арбитражных судов. Проверка в подряде надзора постановлений административных органов и должностных лиц не позволяет достичь целей надзорного производства как стадии арбитражного процесса и не соответствует его сущности. Цели надзорной инстанции заключаются в исправлении судебных ошибок и направлений судебной практики нижестоящих судов. Невозможность достижения названных целей в данном случае обусловлена тем, что объектом проверки выступают не судебные акты, а акты административных органов и должностных лиц. Таким образом, происходит подмена целей надзорного производства целью исправления ошибок административных органов и должностных лиц.

Сущность надзорного производства заключается в проверке правильности вступивших в законную силу судебных постановлений, вынесенных нижестоящими судебными инстанциями. Иными словами, суд надзорной инстанции осуществляет функцию контроля в отношении деятельности судов нижестоящих инстанций и принимаемых ими решений.

Поскольку рассмотрение административными органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях не является стадией арбитражного процесса и принимаемые ими постановления не относятся к судебным актам, суд надзорной инстанции в случае проверки постановлений административных органов и должностных лиц стал бы выполнять совершенно несвойственную ему функцию - функцию контроля за действиями и решениями субъектов административной власти. Тогда он, по сути, перестает быть органом правосудия, осуществляющим судебную власть, и приобретает черты коллегиального административного органа.

Таким образом, несмотря на прямое указание КоАП РФ, проверку постановлений органов исполнительной власти и должностных лиц по делам об административных правонарушениях в надзорной инстанции арбитражного суда проводить не следует.

Исходя из вышеизложенного следует, что в настоящее время существует несогласованность двух кодифицированных законов, что является не приемлемым в условиях нормального развития общественных отношений. Поэтому представляется необходимым внести изменения в действующие редакции соответствующих статей КоАП РФ и АПК РФ. В данном случае заслуживает внимания предложение С. Баранова о предоставлении арбитражным судам права пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность.

Как показывает судебная практика, крайне сложными остаются вопросы, связанные с разграничением судебной подведомственности жалоб индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на постановления государственных органов о привлечении их административной ответственности (См.: например, Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. № 262 - О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов арбитражного суда Томской области о проверке конституционности части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 6.).

Следует отметить, что действительно в ч. 1 и 3 ст. 30. 1 КоАП РФ нечетко решен вопрос о разграничении подведомственности дел об административных правонарушениях судам общей юрисдикции и арбитражными судами, что связано с вопросами возникающими в теории и на практике. В частности, требуется ли при определении подведомственности дела по жалобе на постановление по делу об административном правонарущении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выяснить, носит ли данный спор экономический характер, связан ли он с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской или иной экономической деятельности, как указано в ст. 29 АПК РФ, или данный вопрос необходимо разрешать исключительно в зависимости от субъекта правонарушения, как указано в ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, может быть первой инстанцией без изменения. Выводы суда апелляционной инстанции являются правильными и соответствуют материалам дела.(См.: Постановление ФАС Уралького округа от 28 февраля 2007г. № Ф09-915/- С1 по делу № А60-16826/06// Справочно-правовая система «Консультатнт Арбитраж: ФАС всех округов»).

Такая судебная практика, на наш взгляд, противоречит разъяснениям Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Согласно пп 8. п. 14 данного постановления по смыслу ч.1 ст. 4.5 и п.3 ч.1 ст. 30.7 КоАП РФ истечение сроков привлечение к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, если для этого отсутствуют иные основания. Предполагаем, что поэтапное обжалование постановлений по делу об административном правонарушении приводит к грубому игнорированию правонарушителями законодательства Российской Федерации. На данную проблему обращают внимание многие ученые.

1.3 Защита прав граждан органами судебного конституционного контроля

Совершенствование юридических механизмов защиты прав граждан связано также и с деятельностью специальных органов конституционного контроля. К числу последних относятся Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Конституционный Суд РФ осуществляет полномочия, предусмотренные законодательством, в «целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации» .

В настоящее время в законодательстве выделяются две формы конституционного контроля (абстрактный и конкретный), которые содействуют правовой охране конституции и служат средством обеспечения ее высшей юридической силы, прямого действия, реализации основных прав и свобод личности и поддержания границ конституционных полномочий органов государственной власти.

Абстрактный контроль предполагает проверку органом конституционного контроля конституционности закона без какого-либо предварительного обращения в другой орган или вообще вне связи с каким-либо спором или делом. Форма конкретного конституционного контроля предполагает существование конкретного дела, не обязательно судебного, в ходе которого возникает вопрос о конституционности применяемого правового акта. В соответствии со статьями 96, 97, 101 и 102 ФКЗ о Конституционном Суде РФ форма такого контроля используется в двух случаях: когда граждане обращаются с жалобой в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод и когда суды обращаются с запросом о проверке конституционности закона. Граждане и суды не могут обжаловать закон абстрактно, если он не применяется при рассмотрении конкретного дела.