Основы административного производства

Появление конституционной жалобы в России расширило средства защиты прав и свобод человека и гражданина, увеличило их альтернативность в механизме юридических гарантий. Анализ практики реализации Конституционным Судом РФ своих полномочий позволяет сделать вывод, что именно защита основных прав и свобод граждан все более становится доминирующим направлением в его деятельности, во многом определяющим смысл и предназначение всего института судебного конституционного контроля. Вместе с тем, нормы законодательства, регламентирующие деятельность Конституционного Суда РФ, в этой сфере, не лишены некоторых недостатков, и нуждаются в совершенствовании.

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ст. ст. 3, 96, 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной и коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, или объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Если индивидуальную жалобу вправе направить отдельное лицо, то коллективную - группа лиц, каждое из которых обладает правом на подачу жалобы в индивидуальном порядке. Коллективная жалоба должна удовлетворять требованиям процедуры конкретного конституционного контроля. Однако отдельное лицо, чье конституционное право нарушено, не вправе выступать от имени группы лиц, в отношении которых отсутствовало конкретное дело, даже если закон затрагивает их конституционные права и свободы . Коллективную жалобу по российскому законодательству не следует смешивать с так называемой народной жалобой, которая не допускается . Под народной жалобой понимается конституционная жалоба отдельного гражданина в интересах других лиц или группы лиц на нарушение их индивидуальных или коллективных прав.

Практика применения ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ позволяет однозначно констатировать: Конституционный Суд России расширительно интерпритирует содержание данной нормы, обеспечивая доступ к конституционному правосудию как можно более широкому кругу субъектов, что, по нашему мнению, полностью соответствует целям и задачам его деятельности.

Правом на обращение с жалобой наряду с российскими гражданами обладают также иностранные граждане и лица без гражданства, хотя в Конституции РФ об этом прямо не говорится. Такой подход вытекает из ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, установившей национальный режим для иностранных граждан. Согласно этой статье иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором РФ. Конституционный Суд РФ придерживается широкого толкования термина «гражданин», содержащегося в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ: в категорию граждан включаются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) .

Широкий смысл стал придаваться конституционным правосудием и понятию «объединения граждан», которое имеет право обратиться с жалобой. К ним Конституционный Суд РФ отнес различные виды общественных объединений, религиозные организации, общества с ограниченной ответственностью и др. Объединение граждан может обратиться с конституционной жалобой на нарушение конституционных прав граждан, а также на нарушение прав самого объединения. В качестве таких объединений могут выступать общества и товарищества, которые являются юридическими лицами и созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами.

До 2002 года Конституционный Суд РФ отказывал в принятии к рассмотрению конституционных жалоб органов местного самоуправления. Обосновывалась данная позиция тем, что органы местного самоуправления имеют иную, отличную от объединений граждан, правовую природу: возникают в силу предписания закона, а не на основании волеизъявления граждан, осуществляют публично-властные функции, являясь конституционно закрепленным, обязательным элементом структуры публичной власти в РФ, а не добровольной формой объединения граждан для решения частных задач. Ситуация кардинальным образом изменилась с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 2 апреля 2002, в котором указывалось, что «не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления». Как отмечает А.В. Чаптыков, предшествующие названному Постановлению выводы теоретически оправданы и верны: органы местного самоуправления объективно отличаются по своим конституционно-правовым характеристикам от объединений граждан, Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан как самостоятельные и совершенно разные субъекты права. Вместе с тем исключение из круга надлежащих субъектов обращения органов местного самоуправления - явный дефект действующего законодательства. С другой стороны, приведенные положения позволяют ввести в круг инициаторов конкретного нормоконтроля органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Некоторые исследователи считают, что в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ содержится исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом на обращение с запросом (все суды Российской Федерации) и с жалобой (все индивидуальные и коллективные частные субъекты права) о нарушении конституционных прав и свобод человека . Однако положения этой статьи необходимо рассматривать в системной связи с положениями ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Данный Закон закрепляет юридические условия, создающие возможность для расширения круга субъектов, обладающих правом жалобы, по сравнению с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде РФ правом на конституционную жалобу наделены также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Следовательно, в перспективе этот круг может быть расширен, так как не имеет исчерпывающего перечня. В настоящее время к таким лицам относятся Генеральный прокурор РФ , а также Уполномоченный по правам человека . В 2003 году Конституционный Суд РФ существенно расширил полномочия Генерального прокурора РФ, предоставив ему право инициировать процедуры абстрактного нормоконтроля, однако обращаться в Суд данный субъект вправе только по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.

Генеральный прокурор РФ и Уполномоченный по правам человека РФ являются субъектами конкретного нормоконтроля. В соответствии с ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно пп. 5 п. 1 ст. 29 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако какое-либо практическое влияние на осуществление такого контроля эти должностные лица пока не оказывают.

Конкретное дело всегда связано с правами гражданина или объединения граждан, которые сами могут выступать инициаторами жалобы. Поэтому Генеральный прокурор и Уполномоченный по правам человека реально могут только дублировать подобные обращения граждан и их объединений. В связи с этим потенциальные возможности должностных лиц оказываются невостребованными. По-видимому, для должностных лиц такого уровня власти целесообразно будет использование абстрактного контроля.

Конституционная жалоба может быть подана на любой стадии рассмотрения дела в суде или ином органе, применяющем закон.

ФКЗ о Конституционном Суде РФ не устанавливает в отношении жалобы каких-либо особых требований для оформления и подачи, а распространяет на нее общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд РФ (ст. 37). Это, на наш взгляд, упрощает процедуру подачи жалобы.

Основанием для принятия дела к рассмотрению, согласно ст. 36 ФКЗ о Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции оспариваемый в обращении закон.

При этом, разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный Суд устанавливает, имеется ли в действительности неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемой нормы Конституции РФ либо такая неопределенность является мнимой. (См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. № 68 - О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганского городского суда Курганской области о проверке конституционности положений части 1 статьи 7.12, пункта 1 части 1, частей 2 и 3 статьи 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник КС РФ. №5. 2004).

В положениях об основаниях допустимости жалобы сформированы только два требования, которым должна удовлетворять жалоба, чтобы быть принятой к рассмотрению. Во-первых, оспаривается конституционность закона, затрагивающего права и свободы гражданина (это могут быть нормы, определяющие сущность того или иного конституционного права или закрепляющие механизм его реализации); во-вторых, речь может идти только о законе, подлежащем применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (ст. 98). Заявитель обязан приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела (ч. 3 ст. 97).

Иными словами, гражданин или объединение граждан не могут абстрактно, т.е. вне связи с конкретной и реальной угрозой для своих прав и свобод, обжаловать закон. Предметом рассмотрения в рамках конституционного судопроизводства по жалобе гражданина может являться только норма, примененная в конкретном деле. Это связано с тем, что ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, определяя процессуальные условия судебной защиты конституционных прав и свобод граждан посредством конституционного судопроизводства, не наделяет граждан правом на обращение в Конституционный суд с жалобой вне связи с конкретным делом. Конкретным является дело, в связи с конкретным судом или иным правоприменительным органом в установленной юрисдикционной или иной процедуре и на основе норм соответствующего закона разрешается вопрос, затрагивающий права и свободы заявителя, а также устанавливаются и (или) исследуются фактические обстоятельства. Обращаясь в Конституционный Суд, заявитель обязан приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения оспариваемого закона при разрешении конкретного дела (ст. 96 ФКЗ О Конституционном Суде).

Конституционный Суд оценивает как буквальный смысл проверяемого нормативного правового акта, так и смысл, придаваемый ему в результате толкования или сложившейся правоприменительной практики (ст. 74 ФКЗ О Конституционном Суде). Так, в ряде своих решений Конституционный Суд сформировал правовую позицию, согласно которой в силу ст. 74, 96 и 97 ФКЗ о Конституционном Суде по жалобам граждан он проверяет конституционность нормативного правового акта или отдельных его положений лишь в той части, в какой они были применены в деле заявителя, и принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, оценивая при этом как буквальный смысл оспариваемых им сложившейся правоприменительной практикой, также исходя из их места в системе правовых норм.

Вместе с тем следует отметить, что если заявитель оспаривает не весь нормативный правовой акт и не всю компетенцию государственного органа, а лишь определенную их часть, она и будет составлять предмет обращения (ч.3 ст. 74 ФКЗ О Конституционном Суде). Именно это правило используется при рассмотрении жалоб заявителей - физических лиц, когда Конституционный Суд в ходе конституционного судопроизводства уточняет, какая из частей оспариваемой нормы была применена в конкретном деле. После уточнения только в этой части правовая норма и становится объектом конкретного судебного нормоконтроля, проводимого Конституционным Судом. В остальной части предмет обращения признается недопустимым и Конституционным Судом не рассматривается.

При проверке конституционности положения ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» Конституционный Суд после конкретизации, какая из частей оспариваемой нормы была применена в деле заявителей, установил, что было применено лишь то положение ч. 2 ст. 29 названного Федерального закона, согласно которому допускается снижение банками в одностороннем порядке процентных ставок по вкладам граждан в случаях, когда такая возможность предусмотрена самим договором срочного банковского вклада, без каких-либо обуславливающих ее и установленных федеральным законом оснований. Это положение и явилось предметом рассмотрения Конституционного Суда по рассматриваемому делу. Такое решение вытекает из положений ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде, в соответствии с которой Конституционный Суд проверяет по жалобам граждан только те нормы, которые применены или подлежат применению в конкретном деле заявителя.

Жалоба допустима только в отношении закона, а не какого-либо иного нормативно-правового акта. Подобное толкование закона длительное время господствовало в практике конституционного правосудия. Им может быть федеральный конституционный закон и федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, конституция и устав субъектов Российской Федерации подпадают под отмеченную категорию актов только в случае применения их в конкретном деле.

Если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, то он может быть оспорен только в той части, которая применена или подлежит применению в деле заявителя. Если заявитель в жалобе оспаривает более широкий круг положений закона, чем те, которые применялись или подлежали применению, Конституционный Суд РФ признает жалобу допустимой только в определенной части. Если же вопросы, поставленные в жалобе, были разрешены в ранее принятом постановлении, сохраняющем свою силу, жалоба признается не подлежащей дальнейшему рассмотрению. В таком случае Конституционный Суд РФ принимает «отказное» определение по жалобе. Причем оно может иметь положительное содержание, если заявитель просит признать неконституционными положениями закона, аналогичные тем, которые уже были признаны не соответствующими Конституции РФ. В этом случае Конституционный Суд РФ указывает на невозможность применения подобных положений, которые нуждаются в отмене компетентными органами.

Помимо отмеченных критериев допустимости жалобы, Конституционный Суд РФ может высказать свое мнение в постановлении или в «отказном» определении, тем самым, сформировав правовую позицию, о ее допустимости. Так, в Постановлении от 25 апреля 1995 г. Суд указал, что гражданин вправе обратиться в орган конституционной юстиции, если полагает, что имеет место неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции РФ закон, затрагивающий его конституционные права и свободы . Дефекты закона (неточность или неясность формулировок, пробелы) также могут приводить в процессе правоприменения к нарушениям конституционных прав и свобод.

В определении от 15 ноября 2001 г. № 243 - О Конституционный Суд РФ уточнил один из критериев допустимости жалобы. . Анализ данного Определения показывает, что жалоба недопустима, если отсутствует неопределенность в понимании оспариваемых положений. Особенности публично-правового статуса лица не дают ему права апеллировать к принципу равенства граждан перед законом, а также когда реальное право (в данном случае социальное обеспечение) не нарушено или не затрагивается оспариваемыми нормами.

Длительное время в деятельности Конституционного Суда РФ применялось формально-юридическое толкование термина «закон», содержащего в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Подобное толкование распространялось и на термин «закон», употребляемый в отношении запроса судов согласно ст. 102 Закона. Формальное понимание закона (закон в формальном смысле) означало, что под ним понимались нормативные правовые акты законодательного происхождения, принятые федеральным или региональными парламентами.

Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. внесло существенные коррективы в прежнее понимание термина «закон» . Формальное понимание закона было расширено и дополнено материальным пониманием. Конституционный Суд РФ признал подлежащими контролю постановления Государственной Думы об амнистии, так как «должна гарантироваться защита и против принимаемых с нарушением принципов правового государства актов об амнистии».

В Постановлении Конституционного Суда РФ было указано, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативным правовым актом в сравнении с ее постановлениями по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принимаемые Государственной Думой постановления об амнистии отличаются от законов, они имеют особую конституционную природу. Данная особенность объясняется, в частности, тем, что постановление Государственной Думы об амнистии допускает отказ от реализации ранее применяемых или подлежащих применению (в отношении названных в данном акте категорий лиц и преступных деяний) норм Уголовного кодекса РФ. А это не может быть осуществлено нормативным актом, не приравненным по уровню к закону, поскольку акты ниже уровня закона не должны ему противоречить, препятствуя его применению.

Таким образом, расширенное толкование термина «закон» в отношении подконтрольных Конституционному Суду РФ актов привело к тому, что нормативные постановления Государственной Думы (какими являются акты амнистии) стали признаваться законами в материальном смысле.

По нашему мнению, граждане должны иметь возможность оспаривать в Конституционном Суде РФ конституционность не только законов, но и актов иного уровня, если они осуществляют первичное правовое регулирование отношений. Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 30 апреля 1996 г. признал правомерность издания Президентом РФ нормативных Указов по вопросам, требующим законодательного решения, и действующих до принятия соответствующих федеральных законов . Но такие акты по содержанию не должны противоречить Конституции РФ.

В ФКЗ о Конституционном Суде РФ отсутствуют требования об использовании всех доступных гражданину средств правовой защиты. По смыслу ст. 96 Закона гражданин в связи с применением по его делу закона, нарушающего его права и свободы, может сразу же обратиться с жалобой в Конституционный Суд РФ. Однако данное положение Закона, не предусматривающее исчерпывания всех средств правовой защиты, становится внутренне противоречивым, поскольку утверждает правило, согласно которому Конституционный Суд РФ при осуществлении судопроизводства воздерживается от установления исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ст. 3). «Представляется, что такая установка на самоограничение должна была бы сочетаться с введением в Закон требования о предварительном использовании всех предусмотренных законном средств защиты. Отсутствие последнего позволяет Конституционному Суду РФ уходить от рассмотрения фактических обстоятельств, необходимых для всестороннего обоснованного объективного разбирательства дела в целях установления истины» .

Анализируя роль Конституционного Суда РФ в защите прав и свобод человека и гражданина, следует обратить внимание на ч. 3 ст. 43 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, в которой устанавливаются основания отказа в принятии обращения к рассмотрению. Так, «в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом РФ производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан». Это важное положение Закона состоит в том, чтобы нарушение прав и свобод было устранено в любом случае, а права и свободы были восстановлены.

Важным при обращении с конституционной жалобой является учет пределов проверки конституционности оспариваемого закона. Они аналогичны тем, которые установлены в ст. 86 ФКЗ о Конституционном Суде РФ для проверки конституционности нормативных актов и договоров. Поэтому гражданин может требовать проверки конституционности закона по содержанию норм; форме акта; по порядку подписания, принятия, опубликования и введения в действие; с точки зрения принципа разделения властей, установленного Конституцией РФ, а также разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Если оспариваемый закон принят до вступления в действие Конституции РФ, то пределы проверки на предмет его конституционности ограничены содержанием норм.

Наряду с индивидуальной (коллективной) конституционной жалобой, важное значение для защиты прав и свобод человека и гражданина имеет применяемая в системе конституционного правосудия такая форма защиты как конкретный контроль по запросам судов общей юрисдикции. Данная разновидность конкретного контроля расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к защите широкий круг правоприменительных органов - судов. Сущность института запроса суда заключается в том, что он является одним из механизмов ограничения законодательной власти правом. Основная особенность суда как субъекта инициирования процедуры конкретного нормоконтроля в Конституционном Суде РФ состоит в том, что суд всегда отстаивает позиции публично-правового интереса и не связан частноправовыми позициями сторон по делу. Реализуя функцию правосудия по защите прав и свобод человека и гражданина, суд способствует выявлению и исключению из действующего массива законодательства норм, противоречащих Конституции РФ. Момент возникновения у суда права на направление запроса связан с принятием конкретного дела к своему производству. Запрос может быть направлен в любой стадии производства, в том числе одновременно с вынесением итогового решения по делу, если суд отказался от применения нормы, которую он счел не соответствующей Конституции РФ.

В соответствии со ст. 102 ФКЗ о Конституционном Суде РФ запрос суда допустим, если закон применен или подлежит, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле. Конституционный Суд РФ в ряде своих актов конкретизировал критерий допустимости запроса суда. Так, Суд указал, что именно в том составе, в котором рассматривается дело, суд уполномочен принимать как решение по делу, так и решение об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом им деле. Судья же вправе обращаться в Конституционный Суд РФ лишь в связи с производством по тем делам, которые в силу закона он рассматривает единолично . В случае принесения протеста по конкретному делу в порядке надзорного производства запрос в Конституционный Суд РФ может направить президиум областного суда или должностное лицо суда, опротестовавшее состоявшиеся по делу решения. Запрос суда принимается Конституционным Судом РФ к рассмотрению, если суд, пришедший к выводу о неконституционности подлежащих применению в конкретном деле законоположений, приводит правовое обоснование данного вывода. Иначе действует презумпция конституционности закона, а его нормы применяются судом в редакции, существующей на момент рассмотрения дела. Более того, суд должен убедиться, что неконституционный, с его точки зрения, закон обоснованно применен уполномоченным на то органом, чьи действия (решения) обжалуются, и подлежит применению судом при рассмотрении соответствующего дела. Сама по себе ссылка в решении суда на положение закона не означает, что данная норма применялась судом к гражданину; при этом следует учитывать, что проверка правильности выбора и применения правовой нормы при рассмотрении конкретного дела судом общей юрисдикции и тем самым - законности и обоснованности судебного решения к полномочиям Конституционного Суда РФ, установленным статьей 125 Конституции РФ и статьей 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, не относится. При этом Конституционный Суд проверяет конституционность закона или отдельных его положений в той части, в которой они были применены или подлежали применению в рассматриваемом судом деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе.

Законодательно обязательность направления запроса в Конституционный Суд не закреплена. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 июня 1998 года указал, что предусмотренное статьей 125 Конституции РФ обращение судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, не может рассматриваться только как его право. Суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъясняет судам общей юрисдикции, что, разрешая гражданские дела, суды должны непосредственно применять Конституцию РФ:

- когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

- когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции РФ.

В случае неопределенности, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона.

Статья 120 (ч.2) Конституции РФ определяет, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации разъяснено, что в силу данной конституционной нормы оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные правовые акты любого государственного или иного органа, в том числе нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания, постановления и распоряжения Правительства РФ.

В таких случаях суд лишь не применяет не соответствующий закону нормативный правовой акт, признает его недействующим для данного дела. И хотя права конкретного гражданина в этом деле судом защищены применением закона, не примененный подзаконный нормативный правовой акт сохраняет свою силу. Суд вправе только вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствии с законом либо отменить, что может быть не исполнено, и этот акт будет применяться другими судами, не усмотревшими его несоответствие закону. Поэтому целесообразно, чтобы суд входил с представлением в Верховный Суд РФ или, соответственно, в Высший Арбитражный Суд РФ, которые, на основе ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности названных подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, имея ввиду, что признанные Конституционным Судом РФ неконституционными эти акты утрачивают силу.

Последствием внесения запроса по закону является то, что с момента принятия судом решения об обращении в Конституционный Суд РФ и до принятия им постановления производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается (ст. 103 Закона). Эта форма конституционного контроля состоит в том, что она должна способствовать внедрению конституционных принципов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также укреплению конституционной законности в области отправления правосудия, воздействовать в этом направлении на всех участников судебного процесса. Данная форма конкретного контроля ориентирует суд при рассмотрении дела на поиск наиболее оптимальной в плане защиты прав человека оценки подлежащего применению закона.

Конституционный Суд РФ может принять дело к рассмотрению лишь в случае, если действительно обнаружилась неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемого закона. Отсутствие такой неопределенности признается Конституционным Судом РФ как основание к отказу в принятии обращения к рассмотрению (ч. 2 ст. 36 Закона).

Признание Конституционным Судом РФ закона или его отдельных положений неконституционными, утрата им в связи с этим силы защищает права не только одного или нескольких граждан, в конкретном деле которых суд применил Конституцию РФ, игнорируя такой закон, а права всех лиц, на которых распространяется действие этого закона.

Рассмотрение жалоб граждан или запросов судов оканчивается вынесением решений: 1) закон или отдельные его положения признаются соответствующими Конституции РФ; 2) закон или отдельные его положения признаются не соответствующими Конституции РФ.

Признание неконституционным закона, примененного в конкретном деле, влечет за собой обязательный пересмотр данного дела компетентным органом в обычном порядке (ч. 2 ст. 100 Закона). Отказ органа пересмотреть решение, основанное на неконституционном законе - это грубое нарушение ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Не является законной при этом ссылка на отсутствие в процессуальном законодательстве норм, аналогичных ч. 2 ст. 100 ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Длительное время российское процессуальное законодательство не предусматривало порядок пересмотра судебных решений, приговоров, постановлений, в основу которых был положен акт, признанный в последствии неконституционным. Поэтому в исследованиях ставился вопрос: в каком порядке должны пересматриваться такие решения? Юридическая сила федерального конституционного закона выше процессуальных кодексов, поэтому судам следует руководствоваться положением ч. 2 ст. 100 ФКЗ о Конституционном Суде РФ как достаточным для пересмотра дела. В Определении от 14 января 1999 г. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой «пересмотр судебных решений в связи с признанием нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам» .

Особое значение для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина имеют юридические последствия решений Конституционного Суда РФ. Определяя юридическую силу решений Конституционного Суда РФ, ФКЗ о Конституционном Суде РФ устанавливает:

во-первых, его решения являются общеобязательными. «Решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений» (ст.6 Закона);

во-вторых, решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, обжалованию не подлежит; юридическая сила решения Конституционного Суда РФ об антиконституционности закона или нормативного правового акта не может быть преодолена повторным принятием аналогичного акта. Следует отметить, что абсолютность силы решения Конституционного Суда РФ можно подвергнуть сомнению. Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ «каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». В связи с вступлением России в Совет Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод не только в теоретическом, но и в практическом плане возник вопрос о соответствии данного положения ФКЗ о Конституционном Суде РФ (ст.79) ч. 3 ст. 46 Конституции РФ;

в-третьих, решения Конституционного Суда РФ вступают в силу немедленно после их провозглашения, если иные сроки специально не оговариваются в постановлении Конституционного Суда РФ (ст. 80 Закона). Решения действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.

Нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат исполнению. Особое значение в этом смысле имеет порядок информирования судов общей юрисдикции, обратившихся с запросами по поводу конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, поскольку суд общей юрисдикции (арбитражный суд), обратившись в Конституционный Суд РФ, как правило, приостанавливает производство по делу или исполнение принятого судом решения. По этому поводу специально указывается, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях (ст. 79 Закона).

Если решением Конституционного Суда РФ нормативный правовой акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично, либо решение Конституционного Суда РФ устанавливает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, то государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный правовой акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного правового акта, который должен содержать положения об отмене нормативного правового акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного правового акта непосредственно применяется Конституция РФ.

В статье 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ устанавливается обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением Конституционного Суда РФ.

В целях обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ ФКЗ о Конституционном Суде РФ предусматривает необходимость установить юридическую ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ (ст.81 Закона). Однако такой закон до сих пор не принят. Сам Конституционный Суд РФ не наделен принудительными средствами исполнения своих решений. Судебный орган конституционного контроля должен иметь право возбуждения особого исполнительного производства.

Защита прав и свобод человека и гражданина в Конституционном Суде РФ осуществляется не только по обращениям граждан и запросам судов, но и в процессе реализации иных его полномочий: рассмотрении дел о проверке конституционности договоров и нормативных правовых актов по запросам государственных органов и должностных лиц; разрешении споров о компетенции между органами государственной власти; толковании Конституции РФ. Каждое из этих полномочий обладает определенной спецификой и может быть использовано для устранения конституционных нарушений в сфере правового статуса личности.

При реализации Конституционным Судом РФ полномочия по проверке конституционности договоров и нормативных правовых актов по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, группы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расширяется возможность защиты основных прав и свобод граждан. Это объясняется тем, что данное полномочие Конституционного Суда РФ предполагает допустимость проверки конституционности целого ряда правовых актов (например, нормативных Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, не вступивших в силу международных договоров), которые нередко существенно затрагивают права и свободы граждан, но при этом их соответствие Конституции РФ может быть проверено Конституционным Судом РФ только по запросам государственных органов и должностных лиц.

Правозащитная деятельность Конституционного Суда РФ осуществляется в процессе разрешения споров о компетенции между органами государственной власти. Одной из причин возникновения подобных споров является недостаточная ясность и противоречивость некоторых положений Конституции РФ, закрепляющих полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере реализации основных прав и свобод граждан. Споры о компетенции, рассматриваемые Конституционным Судом РФ, связанны с принятием государственными органами правовых актов или совершением ими действий правового характера, в том числе затрагивающих вопросы регулирования и обеспечения прав граждан. Принимая решение по спору о компетенции, Конституционный Суд РФ подтверждает или отрицает принадлежность полномочия по изданию соответствующих актов или совершению действий правового характера государственному органу, тем самым, определяя и юридическую судьбу конкретного правового акта, по поводу которого возникли разногласия.

Следует сказать и об особенностях защиты основных прав и свобод граждан, осуществляемой в процессе толкования Конституционным Судом РФ Конституции РФ. Наряду с официальным толкованием Конституции РФ по обращениям Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ осуществляет и так называемое казуальное толкование Основного Закона при рассмотрении дел о проверке конституционности нормативных правовых актов и реализации иных полномочий.

Систематическое толкование Конституции РФ способствует обеспечению и защите прав и свобод граждан, т.к. оно предполагает разъяснение положений Основного Закона с учетом сложившейся иерархии конституционных норм, своего рода конституционных приоритетов, важнейший из которых устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ).

Представляется, что конституционное судопроизводство является не правоприменительной деятельностью в собственном смысле этого слова, а больше связано с анализом, творчеством при осуществлении конституционного контроля. Не случайно большинство решений соответствующих судов содержат правовые позиции, а иногда и новые нормы права. Признавая приоритет конституционных норм, конституционные суды в своей деятельности постоянно обращаются к анализу зарубежного законодательства, международных норм, проверяют конституционность закона «с учетом смысла, придаваемого ему судебной практикой». Особенностью конституционного судопроизводства также является то, что эти суды вправе признать акт недействительным, что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь признать акт недействующим, что означает прекращение его действия лишь для конкретного случая.

1.4 Административные суды в механизме защиты прав и свобод граждан: проблемы становления и законодательного регулирования

На сегодняшний день в России, в отличие от многих европейских государств, отсутствует обособленная от судов общей юрисдикции система административных судов. Административно-правовые споры разрешаются в рамках гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства.

Теоретические разработки вопроса становления и развития института судебной защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти в России были тесно связаны с проблемой административной юстиции. В русской юридической литературе начала прошлого столетия институт административной юстиции исследовался довольно широко. Были переведены на русский язык и изданы наиболее значимые произведения юристов Франции и Германии, посвященные административным судам.

Несмотря на глубину и серьезность проработки теории и истории административной юстиции, ученые не предложили практической модели организации и деятельности административных судов в России. Анализ специальной литературы этого периода показал, что в ней не было и универсального определения данного института, например С.А. Корф рассматривал административную юстицию в широком аспекте - в качестве гаранта осуществления прав граждан вообще, перечисляя многочисленные, по его мнению, разновидности этого института: губернские присутствия в России, советы префектур во Франции, административные суды в Пруссии. Однако С.А. Корф не признавал наличия административной юстиции в государстве, где рассмотрение административно-правовых жалоб осуществлялось обычными судами . С.П. Покровский и Н.И. Лазаревский связывали административную юстицию с особыми квазисудебными административными установлениями . В.А. Гаген указывал на основные признаки административной юстиции - административные споры и административные суды .

Следует сказать, что в России не было развитой системы административной юстиции. Элементы административной юстиции стали появляться в ХУ1- ХУП веках в Московском государстве. В эти столетия функционировал Челобитный приказ, важнейшее правительственное учреждение в системе московского государственного управления. Он выполнял следующие функции: принимал челобитные (иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дьяков, подъячих, воевод и т.д.; судил тех, на кого подавались челобитные; контролировал деятельность других правительственных учреждений. Поэтому есть основания полагать, что в России, также как в государствах Западной Европы, зачатки административной юстиции встречаются в средние века.

В течение ХУШ в. - и первой половины Х1Х в. элементы административной юстиции развиваются из «надзора», который осуществляли Сенат и прокуратура за органами, принимавшими жалобы чиновников. Уже в начале 60-х годов некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства» .

Отделение судебной власти от административной, в результате проведенной судебной реформы, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле за деятельностью земской и городской администрации. В 70-90-х годах в каждой губернии учреждаются особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д.

Второй и последней инстанцией в этой системе органов был Сенат. Функции высшего органа административной юстиции принадлежали первому департаменту Сената, т.к. именно он ведал административно-судебными делами.

Таким образом, система органов административной юстиции, которая формировалась в России во второй половине Х1Х - первых десятилетий ХХ веков, имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было. Такое построение административной юстиции в России способствовало пониманию необходимости проведения всеобъемлющей реформы государственного управления в России и созданию системы органов административной юстиции, которая была бы максимально приближена к народу и лучше приспособлена к национальным особенностям страны.

После революции 1905 года был поставлен вопрос о реформе Сената и создании местных административных судов. В этом же году было создано «Особое совещание для пересмотра действующего учреждения Правительствующего Сената», которое должно было разработать систему административной юстиции России. Но только перед февральской революцией 1917 года было принято решение о возложении на Правительствующий Сенат функции высшего административного суда, о введении в судебных округах должностей административных судей и о возложении на окружные суды обязанности рассматривать определенные административные иски .

Временное правительство попыталось создать законченную систему административной юстиции. По Положению от 30 мая 1917 г. судебная власть по административным делам принадлежала административным судьям, окружным судьям, Правительствующему Сенату. Для разрешения административных дел в губерниях или областных городах, должны были быть образованы особые административные отделения в составе товарища председателя и членов суда, определяемых при самом назначении. При рассмотрении протестов и жалоб административный суд должен был руководствоваться Уставом гражданского судопроизводства с отклонениями, указанными в самом Положении. Однако процесс создания административных судов был приостановлен событиями октября 1917г.

В первые годы Советской власти предпринимались попытки введения института административной юстиции. В этот период были приняты правовые акты о соблюдении законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Например, Постановление Чрезвычайного У1 Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов» обязывало всех должностных лиц и все советские учреждения «по требованию любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения» , составлять соответствующий краткий протокол, копию которого следовало выдавать жалобщику. Первые практические шаги на этом пути были связаны с образованием Народного Комиссариата государственного контроля . На Народный Комиссариат государственного контроля было возложено наблюдение за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильным их движением.

Особого внимания заслуживает созданное в ходе первой реорганизации Госконтроля-Рабкрина учреждение - бюро жалоб и заявлений. Постановлением Народного комиссариата госконтроля от 4 марта 1919 года было организовано Центральное бюро жалоб , а постановлением от 24 мая 1919 года - местное бюро жалоб . В первых постановлениях роль бюро жалоб сводилась в основном к приему и концентрации жалоб, а также к контролю за рассмотрением жалоб в соответствующих ведомственных органах.

Законодатель наделил правом подачи жалобы любое заинтересованное лицо безотносительно к его социальному и имущественному положению. К ведению бюро относились жалобы на административные решения государственных органов и должностных лиц всех рангов, включая народные комиссариаты и их руководителей. Исключение из этого правила было сделано лишь для постановлений ВЦИК и СНК. Распоряжение бюро о приостановлении обжалованных актов административных органов и должностных лиц, а также их решения по жалобам были обязательны для последних. «При всех своих сношениях с органами и учреждениями Советской власти по предмету жалоб, - указывалось в Положении о местных отделениях Центрального бюро жалоб и заявлений, - заведующий бюро ставит обязательное требование исполнения необходимых действий в самом срочном порядке и немедленного уведомления бюро о принятых мерах» .

Последующее развитие показало, что практика стремится превратить бюро жалоб в орган по расследованию и разрешению жалоб и не удовлетворяется «направляющей функцией бюро». Это стремление практики нашло отражение в постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 года, в котором говорилось: «1) Жалобы и заявления проходят через местные бюро жалоб и разрешаются по возможности на местах…» . В Инструкции РКИ прямо отмечалось, что все поступающие в бюро жалобы рассматриваются по существу, за исключением жалоб на исполкомы, которые для отмены соответствующих обжалованных действий направляются в губисполкомы. В течение нескольких лет бюро жалоб и заявлений функционировали не только как органы, ведающие приемом жалоб и заявлений (как общего, так и частного характера), но и как органы «производящие расследование и разрешение жалоб». В конце 1924 года бюро жалоб были закрыты.

Многие теоретики того времени считали именно бюро жалоб Рабоче-крестьянской инспекции основой для создания в советской правовой системе института административной юстиции. Для юристов - представителей старой школы необходимость скорейшей ее законодательной реализации была очевидной и бесспорной. По этой проблеме они писали много и в основном в позитивном плане. Не было особых сомнений и в принципиальной совместимости судебной юрисдикции в области административно-правовых отношений с общими началами организации пролетарского государства, идеология которого отрицала принцип разделения властей как буржуазно-правовой. А.И. Елистратов, например, видел будущий административный суд органом, проводящим политику советской власти и отличающимся от других звеньев государственного механизма исключительно функционально, т.е. в смысле разграничения специальной компетенции законодательной, исполнительной и судебной власти. По его мнению, административный суд должен был контролировать не только нарушение буквы закона, имея в виду гибкость революционной законности и несвязанность ее юридическими нормами, сколько извращения подлинного революционного смысла и цели закона, пользуясь при этом правом свободной оценки, представленных сторонами административного спора доказательств. «Поворот на новый курс экономической политики, - указывал он, - делает введение административных судов в Советской Республике ударной задачей… От наличия авторитетной, пользующейся широким доверием населения и власти, административной юстиции зависит устойчивость экономического оборота, построенного на сотрудничестве власти и граждан» .