Для того, чтобы лучше понять сущность правового регулирования государственного управления, рассмотрим значение слов «государственное» и «управление».

По мнению В.Е. Чиркина, управление в буквальном смысле слова начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Оно создано людьми для сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и в реализации их потребностей и интересов имеет не менее важное значение, чем семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация, другие общественные институты [64, с. 34].

В научной литературе управление рассматривается в различных аспектах, и, следовательно, в его понятие вкладывается разное содержание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, но понимание собственно управления, на базе которого формулируются все его концепции.

В политической науке управление характеризуется через термин «деятельность», свидетельствующий о том, что процесс управления является специфическим видом человеческого труда, закрепляемого в определенных формах. Смысл такой деятельности видят в совершенствовании действий административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий. Некоторые публикации характеризуют управление как особое отношение, входящее в систему общественных отношений [46, с. 33; 47, с. 39].

Наиболее близким и отвечающим сущности управления является его определение посредством термина «воздействие», который указывает на главное в управлении момент влияния на сознание и поведение людей.

В обществе каждый вид деятельности, взаимодействия, отношений, воздействий имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не управленческое, а именно управляющее, т.е. реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее. Поэтому для понимания управления очень важно раскрыть особенные качества и возможности его управляющего воздействия.

Импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие должно содержать в себе момент целеполагания (направления). Целеполаганием в той или иной степени занят каждый человек. В управлении оно имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность. В отличие от других интеллектуальных сфер в управлении цели наиболее замкнуты на практике, это своего рода цели-задания.

Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо из множества целей выделить именно те, которые не только нужно, но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет свой смысл, свою преобразующую и конструктивную силу. Любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель, точное направление движения к ней и должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней.

Управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потребность в распределении и согласовании деятельности некоторого количества людей. Любая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком важном его проявлении, как организационный момент.

По мнению К.В. Черкасова, «организовывать» означает располагать людей в пространственной (территория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество [62, с. 55].

Любая организация взаимодействия людей в труде имеет два «среза»: статичный (структурный), придающий взаимодействию устойчивость, определенность, последовательность, и динамический (функциональный), связанный с реальным, практическим взаимодействием, вследствие которого и возникает итоговый, совокупный результат труда. Оба среза взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива определенных людей может функционировать (осуществлять деятельность) и лишь наличное, действительное ее функционирование, выражаемое в объективных результатах, свидетельствует о ней самой и ее активности. Одного среза нет без другого [63, с. 70]. Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать, совершенствовать, развивать и т.д. оба среза организации взаимодействия людей. Сложность этой задачи возрастает буквально в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой. Значит, управляющее воздействие должно всегда и непременно содержать в себе организационный момент, направлять и практически осуществлять взаимодействие людей.

В то же время управление, реализуя в каком-либо общественном процессе определенные цели, организуя в нем взаимодействие людей, должно в рамках этих целей и организации конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного (управляемого) процесса.

В управлении осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашается, признается, утверждается и т.д., но и на самом деле претворяется в жизнь, применяется в ходе достижения намеченных целей.

По мнению А.А. Скрамницкого термин «управляющее воздействие» обозначает специфическое воздействие, выделяющее его из ряда других, суть которого состоит в реализации целеполагающих, организующих и регулирующих свойств. Наличие данной триады свойств и позволяет говорить о существовании управляющего воздействия [58, с. 9].

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регламентирующее воздействие людей на их собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. Так, в зависимости:

- от сфер общественной жизнедеятельности выделяют управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление;

- от структуры общественных отношений управление экономическим и, соответственно, политическим, социальным и духовным развитием общества;

- от объектов управления экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью [48, с. 84].

По другому основанию характеру и объему охватываемых управлением общественных явлений выделяют управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Многие авторы основанием для выделения видов управления считают природу и специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий государство); общественное управление (субъект управляющих воздействий общество и его структуры); менеджмент (субъект управляющих воздействий предприниматель, собственник). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление [37, с. 40].

Среди всех видов управления государственное занимает особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими свойствами.

Прежде всего определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект государство [44, с. 19]. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. Государство функционирует на основе общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет функции управления, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей. Граждане также выполняют свои обязательства, имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, гражданское неповиновение и другие методы. При активной реализации гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работали не на себя, а для людей. Невыполнение одной из сторон своих обязательств порождает конфликты, которые могут угрожать самому существованию власти.

При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений почти все выделяют заложенную в нем мощную властную силу. Суждение о государстве как структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало практически классическим.

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе по отношению к людям государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и др. добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Можно говорить о власти в семье, группе людей, их коллективе, она закреплена в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую легитимность, а в реализации силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения [45, с. 24].

Следовательно, в государственном управлении управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это не просто пожелания, намерения, призывы, добрые (или наоборот злые) мысли и чувства, а силовое давление (разумеется, при необходимости, но в потенциале оно всегда есть), в результате которого поставленные в управлении цели, его организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы будут непременно достигнуты, осуществлены, исполнены [45, с. 42]. Отсюда все проблемы, по существу, исторического значения, определяемые тем, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом претворяет их в жизнь и т.д., над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

Специфическим свойством государственного управления является также его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Именно государство посредством законодательства устанавливает основные, общие типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни, обеспечивает их соблюдение своей властной силой [22, с. 13].

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них -- большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий.

Принципиальное значение для государственного управления имеет свойство системности, именно его наличие придает ему согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Управление как общественное явление, отработанное и приспособленное людьми для решения жизненных проблем, имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как субъектом, так и объектом управляющего воздействия выступает человек сложнейшее биосоциальное создание природы и общества. Влияет и то, что управление органично включено в механизмы взаимодействия природы, человека, общества.

Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)» [24, с. 50].

Исходя из общетеоретических позиций, можно выделить следующие основные признаки управления:

- является функцией любой организованной системы (технической - управление техникой, машинами, технологическими процессами, биологической - управление процессами жизнедеятельности живых организмов, социальной - управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;

- служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

- является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

- главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;

- предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

- реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие исключительное право субъекта управления.

Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие управления, приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Очень большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические исследования. Именно усилиями прежде всего экономистов был заложен менеджмент теория управления бизнесом, предпринимательством, производством, услугами. Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими известными специалистами, стал фактически тем «первозданным» толчком, который постепенно привел к становлению той системы знаний, которую в наши дни мы называем «теорией управления». Опыт XX века доказал, что управление есть обязательная интегрирующая функция любой коллективной экономической деятельности, обусловленная специализацией и кооперацией труда, производства и обслуживания. Логично, что при анализе экономических аспектов управления особое внимание уделяется вопросам функционирования и развития производственных сил, в частности, с точки зрения роста производительности труда, взаимосвязям и взаимодействиям производительных сил и производственных отношений, проявлениям управления в свободной рыночной экономике, государственному программированию экономической жизни. К этому примыкают, анализы сущности и особенностей управления на различных уровнях экономической деятельности: территориальный экономический регион, национальная и транснациональная корпорация, холдинг, фирма, производственное объединение, предприятие и т.д.

В управлении всегда задействованы люди со своими интересами, целями, идеалами, ценностями, волей, мотивами, установками и другими психологическими элементами. Часто как раз эти субъективные элементы играют решающую роль в управлении, определяют его содержание, форму и результативность.

Управление, сущность которого, может быть, осознается только в наше время, имеет длительную историю становления, развития и практического действия. Исторический аспект управления содержит огромное теоретическое и практическое знание, ибо позволяет увидеть место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации (А.Дж. Тойнби) и при решении самых различных социальных, религиозных и национальных проблем. Много об управлении размышляли и испытывали его на собственном опыте правители и государственные деятели, полководцы и мыслители, начиная с времен Древнего Китая, Вавилона, Древнего Египта и Древнего Рима. Естественно, что сюжетами об управлении очень богата художественная литература на историческую тему. Как раз исторический анализ более всего свидетельствует о том, что управление всегда в разные исторические эпохи и в разных национальных культурах отличалось сложным, многогранным характером.

Разумеется, что управление обычно связано с властью (в широком социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия [64, с. 9]. Значит, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или игнорирование) превращает часто управленческие решения и действия в ничтожные.

Таким образом, государственное управление можно определить как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции организации, координации, анализа, контроля и др. Для выполнения функций управления применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, рычаги как административно?плановые, так и рыночные. Достижения информатики и вычислительной техники позволяют осуществлять прогнозирование в национальном и международном масштабах, оперативное реагирование на изменение рыночной конъюнктуры и принятие правильных решений.

Правовое регулирование государственного управления имеет особый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. В общем, его предназначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов [23, с.289].

Можно выделить несколько аспектов государственной и общественной реальности, выступающих предметом правового регулирования государственного управления:

* отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются государственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления;

* отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;

* волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профессионального несения государственной службы (кадровый состав государственных органов), так и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Государственное управление - есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство организованную силу общества. Поэтому очевидно, что любые пробелы в предмете его правового регулирования снижают уровень управления, ведут к злоупотреблениям и произволу.

Важно также понимать, что государственное управление относится к явлениям долженствования, а не свободной воли участников управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей.

Суть государственного управления в том-то и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы.

В центре правового регулирования государственного управления находится правовой статус государственного органа. По поводу его объема и структуры в юридической литературе высказываются различные точки зрения, с которыми не мешает ознакомиться. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принадлежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) либо местному самоуправлению (по вертикали), а также к какой-либо специализированной подсистеме органов исполнительной власти создает основы для формулирования их правовых статусов. Этот же признак раскрывает вертикальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.

Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государственного органа всегда призвана отражать и характеризовать государственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе государственного управления.

Во-вторых, «несущим» моментом правового статуса выступает компетенция государственного органа юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи государственного органа, в результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посредством каких управленческих функций.

В-третьих, правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь реализация компетенции требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организации деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующими должностными лицами в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащими правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие элементы государственного управления. Это регулирование главным образом управленческих институтов, формальных явлений и их взаимоотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

В правовом регулировании обеспечения государственного управления соответственно особенностям его предмета действует метод правового регулирования. Последний давно уже определяется как совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы [60, с. 84]. Метод правового регулирования характеризуют два момента: субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм.

Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему различают:

* централизованное, императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом в рамках их компетенции и объектов юрисдикции.

В данном (императивном) регулировании вполне реализуется атрибут государственной власти ее способность устанавливать и обеспечивать правила (нормы) поведения в управленческих процессах;

* децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти [32, с.47].

В условиях демократизации государства подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противопоставлять субъекты правового регулирования (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного управления.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования (вообще) различают:

* позитивное обязывание возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия;

* запрещение возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

* дозволение предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании государственного управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Здесь важно не смешивать правовое регулирование государственного управления и правовую деятельность государственных органов в отношении управляемых объектов. Речь идет только о первом. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

1.3 Структура правового регулирования государственного управления