Правовые основы организации и деятельности Совета Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовые основы организации и деятельности Совета Федерации

1.1 Развитие системы организации и деятельности верхних палат парламентов: зарубежный опыт

1.2 Становление правового регулирования организации и деятельности Совета Федерации

1.3 Понятие и значение регламента в регулировании структуры и организации деятельности Совета Федерации

Глава 2. Структура и организация работы Совета Федерации

2.1 Комиссии и комитеты Совета Федерации

2.2 Руководящий состав и органы Совета Федерации

Глава 3. Порядок работы Совета Федерации

3.1 Заседания Совета Федерации как основная форма деятельности палаты

3.2 Иные формы деятельности Совета Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

палата парламент совет федерация

Введение

Актуальность темы исследования.

Эффективность деятельности любого парламента зависит от многих факторов, в первую очередь от объема его полномочий (материально-правовой аспект), но в не меньшей степени результативность действий коллегиального представительного органа, каким является парламент, обусловлена тем, насколько целесообразно и при этом демократично организована его работа (процедурный, процессуальный аспект). Справедливо замечание российского исследователя М.И. Левиной о том, что «парламентские решения и способы их принятия не менее важны, чем судебные. Тем не менее существует огромное количество работ по судопроизводству, в то время как парламентское производство все еще мало изучено в российском правоведении».

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. В каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т.п.). Структура таких органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, безусловно, некоторая специфика, соответствующая времени, присуща практически любому парламенту.

В рамках деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации также важно эффективно обеспечить их деятельность с целью улучшения законотворческой и иных функций. Так эффективное обеспечение законотворческой деятельности Совета Федерации является одним из главных вопросов ведения Комиссии по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации. Данное направление включает в себя формирование бюджета и сметы расходов по обеспечению деятельности Совета Федерации, а также контроль за эффективностью его исполнения.

Принимая во внимание, что нынешнее законодательство страдает не только от невысокой эффективности координации федерального центра и регионов, но также от слабого взаимодействия всех частей системы обеспечения парламентской деятельности, Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации на основе анализа разносторонней информации о структурах, функциях и эффективности деятельности законодательных органов власти в центре, в регионах и за рубежом с учетом мирового опыта в данном вопросе разработала финансово-экономическую модель обеспечения парламентской деятельности, которая в настоящее время успешно реализуется не только в Совете Федерации, но и в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации.

Вопрос о роли и месте в системе органов власти, структуре и полномочиях Совета Федерации Федерального Собрания РФ-это неразрывная составная часть более широкого спектра проблем: федерализма, парламентаризма, конституционно-политического режима, конституционной политики построения системы власти в Российской Федерации.

Наиболее актуальной для России является дискуссия по вопросу: насколько Совет Федерации как палата российского федерального парламента по своему формированию, компетенции и качеству деятельности отвечает тому предназначению, что определено в отношении нее в Конституции РФ. Насколько данная палата эффективно с точки зрения качества и времени выполняет свои функции?

Как отметила в сентябре 2011 года Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, необходимо менять роль и место верхней палаты российского парламента в политической жизни общества, в управлении государством. «Что касается самого Совета Федерации, он в последние годы исполняет только одно конституционное полномочие -- без проволочек из споров голосовать за все инициативы исполнительной власти, столь же механически оформленные законами и прошедшие через Госдуму. Сенат уже давно перестал исполнять свою главную функцию -- быть голосом регионов и противовесом укрепляющейся централизации власти формально федеративного государства».

Степень разработанности темы. Внимание конституционно- правовому статусу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, порядку его формирования значительное внимание уделяли в своих работах такие ученые, политики и практики как С.А. Авакьян, А.А. Вихарев, П.Н. Кириченко, А.Н. Медушевский, С.М. Шахрай, Т.Я. Хабриева и др.

Теоретическую основу работы составили труды И.М. Байкина, Н.Булакова, Ю.А. Дмитриева, И.В. Гранкина, В.Д. Зорькина, С.В.Нарутто.

Целью выпускной квалификационной работы является анализ организационно-правового обеспечения организации и деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как палаты российского парламента.

Реализация поставленной цели предполагает рассмотрение задач:

- проанализировать зарубежный опыт организации и деятельности верхних палат парламентов других государств;

- охарактеризовать эволюцию правового обеспечения деятельности Совета Федерации как палаты современного российского парламента;

- рассмотреть место регламента в правовом регулировании организации и деятельности Совета Федерации;

- охарактеризовать правовое положение комитетов и комиссий Советов Федерации.

- раскрыть правовой статус Аппарата Совета Федерации, в том числе председателя и его заместителей, Совета палаты;

- охарактеризовать порядок проведения заседания палаты как основной формы деятельности;

- определить иные формы деятельности Совета Федерации как палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как палаты российского парламента.

Предметом исследования можно определить как правовые нормы, определяющие и регулирующие порядок организации и функционирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Методологическая основа. Для достижения указанной цели и решения поставленных задач настоящее исследование основывалось на общенаучном диалектическом методе познания, а также на следующих общих и специальных методах исследования: историческом, комплексном, системном, сравнительно-правовом, нормативном, логическом, технико-юридическом. Нормативную основу выпускной квалификационной работы составили следующие нормативно-правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации (далее по тексту - Конституция РФ), федеральные законы, постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, прежде всего Регламент Совета Федерации.

Эмпирическую основу составила деятельность Совета Федерации и верхних палат парламентов зарубежных государств по организационно-правовому обеспечению реализации своей компетенции, а также постановления и определения Конституционного Суда РФ по теме исследования.

Структура работы определена ее целями и задачами. Выпускная квалификационная работа включает введение, три главы, заключение, список используемых источников и литературы, приложение.

Глава 1. Правовые основы организации и деятельности Совета Федерации

1.1 Развитие системы организации и деятельности верхних палат парламентов: зарубежный опыт

Оценку эффективности рассмотрения организационно-правового обеспечения деятельности Совета Федерации как палаты российского парламента необходимо осуществлять в сравнении с международным законодательством.

В настоящее время существует свыше 200 зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалатность). Вторая, или верхняя, палата была введена, во-первых, для представительства аристократии, и, во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако некоторые ученые считают, что вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации; в унитарных же государствах она не имеет никаких разумных оснований для своего существования.

В современный период ни одна из ведущих стран не отказалась пока от двухпалатного парламента Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. - 2004. - № 1. - С. 7.. Более того, имеются новые формы целенаправленной политики по преобразованию однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Из стран постсоветского пространства, проводящих такую политику, в качестве примера можно привести Белоруссию и Узбекистан. По инициативе президентов этих стран проведены референдумы по вопросу о преобразовании однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Население обоих государств поддержало идею формирования верхних палат, целью которого является обеспечение представительства регионов и повышение качества законодательной деятельности Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций.-2-изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2013.-. - С. 14.

Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (Сенат США, Совет штатов Индии, Сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Благодаря свойству непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, они становятся постоянным элементом в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти.

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т.п.).

Структура таких органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, безусловно, некоторая специфика, соответствующая времени, присуща практически любому парламенту.

В X столетии установился определенный регламент Испанских кортесов (закрепленная регламентом процедура - один из родовых признаков парламента, действующего и в наши дни). Каждое сословие совещалось отдельно. Связи палат друг с другом, между палатами и королем поддерживались через послов и вестников или, выражаясь современным языком, через смешанные комиссии, которые назывались совещаниями. Между сессиями кортесов действовал своего рода постоянный комитет, наблюдавший за соблюдением прав парламента.

Структура британской Палаты лордов, ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней Палате общин. Но имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого тот зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер, является одновременно членом кабинета министров, где он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера Палаты общин, - не возвышается на почетном месте, не имеет права активно вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к коллегам-милордам. Здесь также существует деление на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства, партийные «кнуты», но такое деление имеет меньшее значение, чем в Палате общин Булаков О.Н. Развитие структуры верхних палат парламентов: российская практика и мировой опыт // Законодательство и экономика. - 2004. - № 3. - С. 9..

Внутренняя структура палат парламента определяется их регламентами, в ряде стран -- конституцией и законами Конституционное право зарубежных стран / О. В. Афанасьева, Е. В. Колесников, Г. Н. Комкова, А. В. Малько; Под общ. ред. д. ю. н., проф. А. В. Малько. -- М.: Норма, 2004. - С.178..

В демократических странах регламент нередко представляет довольно обширный документ, особенно в его процессуальной части. Статьи или подобные им рубрики насчитываются в этих актах нередко многими сотнями. Не принадлежащие к самым большим регламенты нижней и верхней палат Генеральных кортесов Испании 1982 года насчитывают соответственно 207 и 196 статей. В действующем Регламенте Совета Федерации насчитывается 222 статьи, которые регулируют не только внутреннее устройство данной палаты, но и ее взаимоотношения с другими органами государственной власти.

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они формируются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации), то и состав постоянных комиссией (комитетов) меняется постепенно.

В зависимости от содержания подготавливаемых проектов решений они бывают:

- законоподготовительными (для разработки или рассмотрения проектов законов);

- следственными (для организации парламентских расследований);

- согласительными (для разрешения разногласий между палатами).

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными; обычно следственные и согласительные комиссии (комитеты) создаются и действуют ограниченный период времени. Типичные постоянные комитеты (комиссии), создаваемые по вопросам обороны, внешней политики (иностранным делам), безопасности (или контролю за деятельностью спецслужб), законодательству, промышленной политике, торговле, региональным связям, сельскому хозяйству. Действуют парламентские комиссии (комитеты) -- мандатная, по регламенту, по обслуживанию депутатов.

Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность работы (как показывает практика, в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются значительно меньшим числом граждан, нежели пленарные заседания палаты или парламента) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П.Каспари, вникают в деловую или техническую сторону обсуждаемых вопросов более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где на первый план выносятся политические аспекты Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. - 2004. - № 1. - С. 9..

Именно в комиссиях (комитетах) осуществляется большая часть работы сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы. Приведем наиболее яркие высказывания. Так, бывший Президент США Вудро Вильсон (1913-1921 гг.), назвав комитеты американского парламента «маленькими легислатурами», заявил: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой». Французский исследователь, доктор права П-Локе, сравнивая парламентскую работу с айсбергом, утверждал, что публичные заседания палат представляют собой лишь видимую, надводную его часть. В них следует видеть не более чем спектакль, разыгрываемый для публики уже после того, как парламентское большинство и правительство пришли в постоянных комиссиях к согласию по законодательным положениям, которые должны быть приняты. Бывший председатель комиссии нижней палаты Парламента Франции по национальной обороне и вооруженным силам А.Сангинетти высказал аналогичную точку зрения еще в более резкой форме: «Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное собрание. Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях» Там же - С. 8..

Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.

В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (ч.3 ст.42) в Палате советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам Кабинета министров, местной администрации, социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы. И. тем не менее, даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Именно поэтому названия комиссий весьма часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но и вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии.

В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединенных комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительно количество постоянных специализированных комитетов в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и по лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов, бюджетная, по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам, вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая, иностранным делам; по правительственным вопросам: юридическая, труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам, вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате представителей 22 комитета.

Нередко парламентские комитеты, отмечают исследователи, решают судьбы законодательства. Наиболее типична в этом отношении комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. Именно комиссии Конгресса, хотя и не упоминаются в Конституции, являются кухней американского законодательного процесса. И далее следует справедливый вывод: если бы не было комиссий, Конгресс не мог бы рассмотреть и малой части законопроектов, вносимых на каждой сессии. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран.- М.: Норма: ИНФА- М, 2014.-528с.

Весьма важными вопросами в структурировании верхних палат парламентов являются количество комитетов, способ формирования комитетов и комиссий и наделение их функциями и полномочиями. Те же вопросы актуальны и для нашей страны.

При назначении сенаторов в постоянные комиссии и комитеты фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж. Клюзеля, молодой или впервые избранный сенатор скорее попадет в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооруженных сил или в комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.

Принцип открытости является общим правилом практически для всех парламентов мира. Во Франции, например, каждый гражданин может сесть в ложу и наблюдать, как идет заседание парламента. В Германии любое заседание суда - открытое. Однако толкование этого принципа, даваемое самими палатами в их регламентах, весьма затруднительно, так как отсутствуют места для посетителей. Здания, где размещены палаты парламента, не приспособлены для этого. Конечно, отчасти открытость обеспечивается путем прямой трансляции заседаний на мониторы, расположенные в том числе и в помещении, куда имеют доступ все имеющие пропуск (хотя бы одноразовый) в здание соответствующей палаты парламента. Впрочем, для обычного человека проблематичным является и получение пропуска в здание палаты Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 4. - С. 21..

Таким образом, открытость и прозрачность - не только правовой принцип, но и цель, которую парламент должен достичь в либеральном, демократическом обществе.

Палаты парламента могут принять решение о проведении закрытого заседания. Такая возможность закреплена в их регламентах.

В развитых в экономическом отношении демократических странах нет единства по вопросу, следует ли предоставлять высшему представительному учреждению право делегировать законодательную власть постоянным комиссиям (комитетам). Бывший Президент Франции Ф. Миттеран высказался за наделение таких комиссий правом в некоторых случаях самим принимать законы. С точки зрения французского правоведа Ж. Будана, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность комиссии сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат. Однако Консультативный комитет по пересмотру Конституции Франции, созданный в декабре 1992 г. по решению Ф. Миттерана, счел процедуру, в соответствии с которой закон в некоторых случаях может быть окончательно принят комиссией, неприемлемой, во-первых, вследствие ее недемократичности, а во-вторых, в силу того, что очень трудно определить критерии отбора законодательных текстов для их обсуждения и голосования в комиссиях Булаков О.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. - М.: Юстицинформ, 2007. - С.42..

Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача вести обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, предполагает хорошее знание рассматриваемых вопросов.

В Италии, Испании, Португалии применяется следующая процедура- парламентские комиссии, при соблюдении некоторых ограничительных условий, могут принимать так называемые маленькие законы. Согласно ст.75 Конституции Испании палаты парламента вправе уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения. Однако палаты могут в любой момент потребовать обсуждения и голосования на пленарном заседании любого законопроекта или предложения, которые стали предметом делегации. Что касается Конституции Швейцарии, то в ней специально предусмотрено положение (ч.3 ст.153), в соответствии с которым комиссиям палат Федерального Собрания - Национального совета и Совета кантонов могут не быть делегированы законодательные полномочия.

1.2 Становление правового регулирования организации и деятельности Совета Федерации

Порядок деятельности Совета Федерации определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - постановления Совета Федерации) и Регламентом Советом Федерации.

В рамках правового регулирования организации деятельности Совета Федерации следует, прежде всего, выделить Конституцию РФ как Основной закон РФ, закрепляющий базисы в правовом регулировании федеральных органов государственной власти и в случае парламента РФ его структурных подразделений. Конституционные основы статуса Совета Федерации установлены ст. 11, 94 - 98, 100 - 102, 104 - 108 Конституции России.

Исходя из конституционных положений, порядок формирования Совета Федерации как палаты российского парламента определяется федеральным законом.

Состав палаты на протяжении всей ее новейшей истории формировался четырьмя принципиально различными способами. Совет Федерации первого созыва был избран в декабре 1993 г. сроком на два года по двухмандатным избирательным округам - по два депутата Совета Федерации от каждого субъекта Российской Федерации Указ Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 (ред. от 10.01.2003) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 18.10.1993; Собрание законодательства РФ, 20.01.2003, № 3, ст. 206 (утратил силу).. С 1995 г. в Совет Федерации по должности входили главы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 11.12.1995, № 50, ст. 4869 (утратил силу).. Свои полномочия в Совете Федерации они исполняли на не освобожденной основе. С 2000 г. действует новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (ред. от 17.10.2011) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 152, 08.08.2000; Российская газета, № 234, 19.10.2011., в соответствии с которым член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом, а член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанным периодам и способам формирования палаты соответствуют не только различные принципы работы депутатов и членов Совета Федерации, но и различные роли, которые играл различным образом формируемый Совет Федерации в федеральном законодательном процессе. Поэтому вполне логичным и естественным является тот факт, что каждому из четырех периодов соответствует своя редакция регламента Совета Федерации - документа, в соответствии с которым организована работа палаты, и в частности порядок ее участия в законодательном процессе.

Уже с первого созыва одним из принципов структурирования палаты стала её нефракционность- принцип, который устойчиво подтверждался после каждого изменения порядка формирования Совета Федерации и, таким образом, стал одной из фундаментальных основ внутренней организации его деятельности.

Как и в Государственной Думе, основными органами Совета Федерации, осуществлявшими предварительное рассмотрение вопросов, относящихся к ведению палаты, стали комитеты. Однако в отличие от Государственной Думы, помимо комитетов и Мандатной комиссии (рассматривавшей вопросы, связанные с полномочиями депутатов палаты), в Совете Федерации была образована еще одна постоянная комиссия - по Регламенту и парламентским процедурам. Единственное отличие ее статуса от статуса комитета заключалось в том, что каждый депутат (как Государственной Думы, так и Совета Федерации первого созыва) был вправе состоять только в одном комитете, в то время как членство в Комиссии по Регламенту и парламентским процедурам было свободным: в нее входили депутаты Совета Федерации, состоявшие также и в каком-либо комитете палаты Дементьев А.Н., Никольский А.Б., Лисьев А.В.Законодательные процедуры в регламентах Совета Федерации трех созывов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 11. - С. 34..

23 января 1996 г. открылось первое заседание Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ (так называемого губернаторского созыва). Структура и порядок работы этого состава палаты существенным образом отличались от Совета Федерации первого созыва Дементьев А.Н., Никольский А.Б., Лисьев А.В.Законодательные процедуры в регламентах Совета Федерации трех созывов // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 11. - С. 36..

Во-первых, члены Совета Федерации этого созыва работали в парламенте на непостоянной основе, так как входили в состав палаты в качестве руководителей законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по должности. Этот факт вызвал несколько важных последствий:

а) Совет Федерации стал собираться на свои заседания заметно реже - в среднем раз в месяц на один-два дня;

б) количество вопросов, рассматриваемых на каждом заседании, заметно возросло, а продолжительность заседаний уменьшилась;

в) таким образом, время, отводимое на обсуждение каждого вопроса на заседании Совета Федерации, сильно сократилось, и, прежде всего это сокращение коснулось вопросов, связанных именно с законодательной деятельностью;

г) существенно возросла роль предварительной проработки вопросов, рассматриваемых Советом Федерации, в комитетах палаты и в Аппарате Совета Федерации.

В этот период деятельности Совета Федерации был создан Совет палаты как консультационно-совещательный орган.

Во-вторых, период губернаторского созыва Совета Федерации пришелся на время, если можно так выразиться, развитого федерализма в Российском государстве. Оппозиционные настроения по отношению к федеральному центру во многих регионах (прежде всего, в республиках) были очень сильны. А с учетом повсеместного перехода до конца 1996 г. на выборный принцип обретения полномочий руководителями исполнительной власти субъектов Федерации, а также довольно сильной зависимости законодательных органов (а, следовательно, и их председателей) от губернаторов краев и областей и президентов республик новый состав Совета Федерации был готов не соглашаться с Президентом по широкому кругу принципиальных вопросов. В то же время первые четыре года работы данного состава Совета Федерации пришлись на второй созыв Государственной Думы, крайне политизированный и в то же время без устойчивого большинства какой-либо фракции. В этих условиях Совет Федерации часто выполнял блокирующую функцию для законов, принимаемых Государственной Думой по инициативе левых фракций. Таким образом, необходимо отметить заметно возросшую роль «палаты губернаторов» в качестве важного элемента в системе сдержек и противовесов среди участников законодательного процесса Ныркова Т.Ю. К вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 9. - С. 21..

В августе 2000 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 05.08.2000 № 113-ФЗ (ред. от 17.10.2011) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 152, 08.08.2000; Российская газета, № 234, 19.10.2011., инициатива принятия которого была выдвинута избранным в марте того же года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. В соответствии с этим Законом второй раз в новейшей российской истории принципиально изменялся порядок формирования верхней палаты парламента. Теперь представители от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации должны были избираться на заседаниях этих органов, а представители от исполнительных органов - назначаться руководителями этих органов при условии, что соответствующие законодательные органы не возражают против такого назначения. Члены Совета Федерации должны были работать в Совете Федерации на профессиональной постоянной основе.

Был установлен переходный период: все избрания и назначения членов Совета Федерации в соответствии с новым Законом должны были состояться не позднее 1 января 2002 г. Первые такие избрания (назначения) состоялись уже осенью 2000 г., последние же члены Совета Федерации, входившие в состав палаты по должности, были сменены членами Совета Федерации, избранными (назначенными) в соответствии с новым Законом, непосредственно в конце установленного переходного периода. Таким образом, в течение более чем года состав Совета Федерации носил смешанный характер: одна его часть работала на неосвобожденной основе, совмещая свои полномочия с работой в органах государственной власти в субъектах Федерации, другая часть работала в Совете Федерации профессионально.

В связи с принятием и реализацией данного закона произошли значительные изменения в организационной деятельности Совета Федерации.

Среди наиболее принципиальных новелл следует отметить следующие.

1. Существенно расширен перечень комитетов и постоянных комиссий.

2. Осуществлен переход на сессионный принцип работы: в течение года заседания палаты группируются в две сессии - весеннюю (с 25 января по 15 июля) и осеннюю (с 16 сентября по 31 декабря). В течение сессии заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, а членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями от которых они являются.

3. Установлено, что Советом Федерации в безусловном порядке рассматриваются все принятые Государственной Думой федеральные законы, в том числе не подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации. То есть Совет Федерации взял на себя обязательство по рассмотрению всех федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, с соблюдением установленного ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневного срока их рассмотрения.

В структуре Совета Федерации был сохранен такой консультативный орган, как Совет палаты, - его полномочия были лишь незначительно расширены.

В рамках дальнейшего развития правового обеспечения организации и деятельности Совета Федерации отдельные нормы проекта закона о порядке регулирования формирования Совета Федерации, внесенного Президентом РФ Путиным В.В. на рассмотрение в Государственную Думу РФ в июне 2012 г., посвящены структуре данной палаты Проект федерального закона Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации http://council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2012/06/item19552.html. . 20 ноября 2012 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в окончательном варианте президентский пакет законов о новом порядке формирования Совета Федерации Госдума приняла пакет законов о новом порядке формирования Совета Федерации [Электронный ресурс]//http://news.rambler.ru/16439801/.. Отдельно в данном законе закрепляется положение о том, что Совет Федерации продолжает структурироваться и в будущем по непартийному принципу. Членам Совета Федерации запрещается создавать фракции и партийные объединения. Новые нормы о порядке организации и деятельности Совета Федерации вступили в силу с 1 января 2013 года.

Процесс кадрового обновления верхней палаты будет идти постепенно- по мере проведения выборов глав регионов и региональных законодательных собраний. Это означает, что сенаторам, делегированным по ныне действующей схеме формирования Совета Федерации, разрешается доработать до окончания срока их полномочий.

В процессе разработки данного закона прошли его обсуждения, в том числе с привлечением народа.

Так 61% граждан, опрошенных в рамках приятия данного законопроекта, поддержал предложение о преобразовании Совета законодателей при Совете Федерации в консультативный орган более высокого статуса. По их мнению, обязательное рассмотрение таким органом приоритетных для субъектов Российской Федерации вопросов повысит эффективность работы верхней палаты как палаты регионов Обращение Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания http://sf-opros.ru/..

Также в рамках правового регулирования деятельности Совета Федерации учитывают положения и иных федеральных законов. Например, в марте 1998 г. вступил в силу Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета. - 1994. -15.06. -№ 111; Российская газета. - 2011. - 24.10. - № 238. . Постановлением Совета Федерации от 10 июля 1998 г. № 325-СФ Постановление Совета Федерации от 10 июля 1998 г. № 325-СФ «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс. 2014. (фактически утратил силу) в Регламент Совета Федерации была включена новая глава, описывавшая порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. В новой главе в соответствии с законом устанавливалась не только процедура рассмотрения и одобрения Советом Федерации непосредственно проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции, одобренного Государственной Думой, но и процедура, в соответствии с которой Совет Федерации осуществляет учет данных о рассмотрении закона о поправке законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и устанавливает результаты этого рассмотрения.

Принцип гласности деятельности Совета Федерации как палаты реализуется Федеральным законом от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». В данном нормативно-правовом акте предусмотрена обязанность государственных федеральных аудиовизуальных средств массовой информации обеспечивать распространение обращений и заявлений Совета Федерации, открытия первого заседания Совета Федерации. Также государственные аудиовизуальные средства массовой информации должны:

- включать в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях: Совета Федерации в отношении отрешения Президента РФ от должности, утверждения изменения границ субъектами РФ, утверждения указа Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения и др.;

- еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 минут об итогах работы Совета Федерации, их комитетов и комиссий, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции РФ, законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации;

- по просьбе избранного по территориальному избирательному округу депутата Совета Федерации предоставлять им возможность выступления по месту их избрания один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу;

- при формировании программной политики предусматривать в иных публицистических информационных и информационно-аналитических программах всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов государственной власти, о позиции членов Совета Федерации Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (с изм. и доп. 12.03.2014) // Собрание Законодательств РФ. - 1995. - № 3. - Ст. 170..

Но не все вопросы, прежде всего внутренней регламентации деятельности органа государственной власти, можно решить на уровне федеральных законодательных актов. Сами палаты парламента должны принимать активное участие в разработке таких правил.

С этой целью Конституция РФ, как и за рубежом, предусматривает право каждой из палат Федерального Собрания РФ решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности путем принятия своего регламента. Соответствующая конституционная норма закреплена в ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации.

Совет Федерации, как и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, принимает Регламент Постановление Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. № 42-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс]// СПС Консультант Плюс. 2014. (утратил силу), в котором детально определяется структура и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательном процессе Российской Федерации, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации.

Впервые регламент Совета Федерации первого созыва был принят 2 февраля 1994 г. В части первой документа были закреплены структура палаты, порядок избрания руководства палаты и порядок формирования ее органов, в части второй определен порядок рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов. Постановлением Совета Федерации от 6 апреля 1994 г. № 92-1 СФ Постановление Совета Федерации от 6 апреля 1994 г. № 92-1 СФ "О поправках к проекту части III Регламента Совета Федерации первого созыва" [Электронный ресурс] // СПС Консультант Плюс. 2014. Регламент был дополнен частью третьей, устанавливавшей порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации.

1.3 Понятие и значение регламента в регулировании структуры и организации деятельности Совета Федерации

Правовое положение любой организации, так и его структурного подразделения (в данном случае - палаты), должно регулироваться не только различными нормативно-правовыми актами, разработанными определенными органами государственной власти, но и определенными внутренними документами, которые дополняют и конкретизируют нормы федерального законодательства данном юридическом лице, в том числе и о Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Это связано с тем, что нормы Конституции РФ и иные конституционно-правовые нормы не могут регулировать весь объем правоотношений, связанных с деятельностью палаты российского парламента. Отсюда возникает потребность в законах, определяющих объем дополнительной компетенции парламентов, формы и характер их взаимодействия с внешними участниками законодательной и иной парламентской деятельности. Этим обусловлена и необходимость существования регламентов как нормативных актов, регулирующих порядок и организацию деятельности парламентов и их палат.

Главной для регламентов является регулятивная функция. Но они имеют и защитную функцию. Она проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента и его палат. Наличие регламентов позволяет квалифицировать такие попытки как незаконные Гранкин И.В.Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. - 2003. - № 1. - С. 13..

За всю историю существования парламентаризма в нашей стране было несколько нормативных актов, именуемых регламентами высших представительных учреждений Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 5. - С. 63 - 69.. Так, Государственные думы царской России осуществляли свою деятельность, руководствуясь нормами регламента, разрабатывавшегося и утверждавшегося самими депутатами в виде наказа Государственной думы Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России // Представительная власть - XXI век. - 2006. - № 3(69). - С. 8.. Регламент Верховного Совета СССР, который действовал в годы советской власти, утверждался законом, принятым Верховным Советом СССР Регламент Верховного Совета СССР // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 17. Ст. 272 (утратил силу).. Данный регламент Верховного Совета СССР был общим для двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. В современном российском парламенте каждая палата принимает свой регламент, утверждаемый постановлениями палат. Имеются также регламенты представительных органов власти в субъектах Российской Федерации.

Ввиду того, что регламенты палат парламента утверждаются нормативными актами самих палат, в науке конституционного права высказывались различные мнения по поводу того, считать ли регламенты законодательными актами, а если и считать, то на какой круг государственных органов распространяются установленные в них правила.

Как и за рубежом, так и в Российской Федерации принятие регламентов, если это не общий регламент двухпалатного парламента, как правило, входит в исключительную компетенцию палат. А вот по поводу порядка и формы их утверждения до сих пор идут споры. Одни ученые-юристы считают, что регламент должен быть наделен всеми характеристиками закона (Ю.А. Дмитриев Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России. - М.: Право, 2008. - С. 8, П.П. Гуреев, Л.В. Лазарев Гуреев П.П.. Регламент Верховного Совета СССР // Советское государство и право. - 1979. - № 11. - С. 23., А.И. Лукьянов), другие доказывают, что регламент обеспечивает независимость и самостоятельность организации и процедуры деятельности парламента от влияния исполнительной, судебной власти и других государственных органов (И.В. Гранкин Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания // Журнал российского права. - 2004. - № 4. - С. 23., Д.А. Ковачев Ковачев Д.А. Конституция и регламент парламента. Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие. - М.: Спарк, 1999. - С. 35; Ковачев Д.А. Совершенствование законодательной власти и участие органов государственной власти в законодательном процессе. - М.: Изд-во Государственной Думы, 2001., Г.Д. Садовникова Садовникова Г.Д. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ - «Парламент за работой» // Представительная власть - XXI век. - 2006. - № 5. - С. 14 - 15. и др.). Чаще всего регламенты в форме законов принимают в странах с однопалатными парламентами (Швеции, Китая), но порой случается и при двухпалатных парламентах (Австрии, Колумбии, Мексике). В Швеции функцию регламента Риксдага (парламента) выполняет Акт о Риксдаге 1974 года, который представляет собой даже конституционный закон, промежуточный между конституцией, состоящей их трех законов, и обычным законом. Особенность порядка принятия мексиканского закона, согласно части четвертой ст. 70 Конституции, заключается в том, что Президент не может наложить на него вето и что закон этот не нуждается в опубликовании исполнительной властью.

Регламенты палат федерального парламента России не могут быть отнесены к законам Российской Федерации, т.к. они не обладают признаками закона и не проходят все стадии процедуры принятия законов в России, установленной ст. 104 - 108 Конституции РФ. В отношении них, как в других странах, не предусмотрена особая процедура принятия их в форме закона.

Регламент палат российского парламента является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент.

И.В. Гранкин считает, что если «конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода» Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания // Журнал российского права. - 2004. - № 4. - С. 25..

Следует не согласиться с данной точкой зрения. Регламент палат должен являться постоянным актов и подвергаться изменениям по мере необходимости. Тем более у Совета Федерации, в отличие от Государственной Думы, не установлен единый срок, на который он сформирован субъектами. Данная палата в своей деятельности основывается на принципе ротации своих членов. И само определение подзаконного акта, изложенное в теории государства и права, не выделяет такой признак у данных нормативно-правовых актов как временный характер действия. Временность действия нормативно-правовых актов подразумевает, что государство в ближайшее время в период стабилизации общества примет акт, который бы постоянно регулировал эти отношения.

Вопрос содержания регламента палат российского парламента также не имеет единой точки зрения. Широкое распространение получила точка зрения, согласно которой регламенты палат должны закреплять лишь внутреннюю структуру самих палат и процедуру их работы, поэтому обязательность норм регламентов ограничивается внутриорганизационной деятельностью каждой палаты.