Правовые основы организации и деятельности Совета Федерации

Материалы по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета палаты, представляются членам Совета палаты, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала его заседания. Не входящие в состав Совета палаты лица, принимающие участие в заседаниях Совета палаты, вправе задавать вопросы и давать справки. По решению Совета палаты им может быть предоставлено слово для выступления. Следует отметить, что на заседании Совета палаты могут присутствовать и члены Совета Федерации.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты.

Все члены Совета Федерации информируются о вопросах, рассмотренных Советом палаты, и принятых решениях. Но палата, в свою очередь, вправе отменить любое решение своего Совета.

Таким образом, в целях эффективного и элементарного управления деятельностью своих членов Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Кроме того, Председатель Совета Федерации Е.С.Строев, прекративший свои полномочия, избран почетным Председателем Совета Федерации (это звание является пожизненным). Е.С.Строеву, а также Председателю Совета Федерации первого созыва В.Ф.Шумейко отведены специальные места в зале заседаний Совета Федерации и рабочие помещения в здании палаты, выданы специальные удостоверения и нагрудные знаки, они наделены правом совещательного голоса и некоторыми другими правами.

Помимо названных органов в палатах создаются экспертные советы, включающие в свой состав специалистов в качестве экспертов по тем или иным рассматриваемым палатой вопросам.

Так при Совете Федерации созданы следующие органы:

- Экспертный совет при Совете Федерации по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса и военно-технического сотрудничества;

- Экспертный совет по Арктике и Антарктике при Совете Федерации;

- Координационный совет при Совете Федерации по социальной защите военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей;

- Межрегиональный банковский совет;

- Палата молодых законодателей.

Межрегиональный банковский совет при Совете Федерации создан для укрепления сотрудничества Совета Федерации с организациями банковской системы РФ в целях совершенствования банковского законодательства, оказания экспертной и общественно-политической поддержки развитию банковской системы в субъектах РФ.

Основными задачами Экспертного совета при СФ по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса и военно-технического сотрудничества является законодательное обеспечение эффективного функционирования и развития оборонно-промышленного комплекса РФ. Осуществляет экспертную оценку состоянию оборонно-технического комплекса и военно-технического сотрудничества; разработка и экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов в своей сфере деятельности.

Экспертный совет по Арктике и Антарктике при СФ создан в целях совершенствования законодательства РФ в сфере реализации государственной политике и обеспечении национальных интересов РФ в Арктике и Антарктике.

Координирующий совет при СФ по социальной защите военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей представляет собой консультативный орган, в задачи которого входит мониторинг правоприменительной практики в сфере социальной защиты; подготовка предложений и проектов федеральных законов и нормативных правовых актов в своей сфере деятельности; вопросы медицинского, санаторно-курортного обслуживания, жилищного обеспечения военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей.

Палата молодых законодателей при СФ создана для совершенствования и развития молодёжного парламентаризма в РФ.

Представляется сомнительным состав Совета палаты Совета Федерации. В него входят наряду с Председателем палаты и его заместителями еще и председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Но согласно статье 101 Конституции Российской Федерации организация внутреннего распорядка возложена лишь на Председателя палаты и его заместителей.

Таким образом, при создании внутрипалатной структуры палаты, предварительно рассматривающей основные вопросы ее внутреннего распорядка, вполне достаточно ограничить состав Совета Председателем палаты и его заместителями. Организация внутреннего распорядка палаты - их прямое конституционное полномочие, и, по нашему мнению, его не следует передавать другим лицам.



Глава 3. Порядок работы Совета Федерации

3.1 Заседания Совета Федерации как основная форма деятельности палаты

Как и другие постсоциалистические страны (например, Болгария, Македония, Словакия, Чешская Республика), Российская Федерация конституционно закрепила постоянный характер деятельности своего парламента и его палат. Это было сделано в противовес прежней «социалистической» практике, когда центральные представительные органы государств собирались на сессии на несколько дней в году и фактически штамповали решения руководящих органов коммунистических партий Лазарева М.Н. Парламентские процедуры в Чехии и России: сравнительный анализ // Журнал российского права. - 2008. -№ 11. - С.24..

Совет Федерации является постоянно действующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации. Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов.

Выделяют следующие формы работы Совета Федерации по решению вопросов, поставленных перед данной палатой Федерального Собрания Российской Федерации: заседания самой палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации.

Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд.

Так как палаты российского парламента принимают свои регламенты автономно, не в ходе законодательного процесса, то их возможности регулировать совместные формы деятельности ограничены. Некоторые ученые предлагают принять специальный федеральный конституционный закон о парламенте Парламентское право России: Учеб. / Под общ. ред. О.Н. Булакова. - М.: Право, 2006. - С. 20.. Следует поддержать идею М.Н. Лазаревой о том, что можно ограничиться включением соответствующих норм в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации, тем более что Конституция РФ не делает ссылки на какой-либо нормативный акт. В статье 100 Конституции РФ лишь предусматривается, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств Лазарева М.Н. Парламентские процедуры в Чехии и России: сравнительный анализ // Журнал российского права. - 2008. -№ 11. - С.22..

В отличие от Государственной Думы начало работы Совета Федерации законодательство не регламентирует. Это связано со спецификой формирования его состава, который обновляется постоянно по мере обновления тех органов государственной власти субъектов РФ, решением которых член Совета Федерации избирается (назначается) Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. - М.: Норма, Инфра-М, 2011. - С. 546..

Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее - с 16 до 18 часов. По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. Каждому члену палаты отводится постоянное место в зале заседаний. Специальные места отводятся для Президента, Председателя Правительства России, депутатов Государственной Думы, членов Правительства, председателей Конституционного, Верховного Судов, Председателя, заместителя и аудиторов Счетной палаты, Генерального прокурора, Председателя Центральной избирательной комиссии, полномочного представителя Президента в Совете Федерации и полномочного представителя Правительства в Совете Федерации Меньшов В.Л. Конституционное право России: Учебник. -Инфа.-М, 2015.208с.

Член Совета Федерации обязан присутствовать на заседаниях Совета Федерации, комитета, членом которого он является. Член Совета Федерации до начала заседания Совета Федерации, комитета Совета Федерации, членом которого он является, письменно информирует соответственно Председателя Совета Федерации, председателя комитета Совета Федерации о невозможности присутствовать по уважительной причине (направление в командировку, болезнь, регистрация брака, рождение ребенка, смерть члена семьи или близкого родственника, чрезвычайные ситуации на местах) на заседании палаты, комитета. Отсутствие члена Совета Федерации на заседании Совета Федерации, комитета Совета Федерации, членом которого он является, по иным причинам допускается на основании его письменного обращения с согласия соответственно Председателя Совета Федерации, председателя комитета Совета Федерации.

Информация о посещении членом Совета Федерации заседаний Совета Федерации, комитета Совета Федерации по окончании сессии представляется Председателю Совета Федерации соответственно Комитетом Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, председателем комитета Совета Федерации.

Председатель Совета Федерации вправе направить информацию о посещении членом Совета Федерации заседаний Совета Федерации, комитета Совета Федерации в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, избравший (назначивший) члена Совета Федерации.

Член Совета Федерации принимает личное участие в заседаниях Совета Федерации и совместных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, в заседаниях комитетов палаты. Член Совета Федерации пользуется при голосовании правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом Федерации, комитетом палаты, членом которого он является.

Член Совета Федерации вправе участвовать в обсуждении всех вопросов, рассматриваемых на заседаниях палаты, комитетов Совета Федерации и на парламентских слушаниях, обращаться с вопросами к членам и представителям Правительства Российской Федерации, иным лицам, приглашенным на заседание палаты, выступать с обоснованием своих предложений при обсуждении вопросов, относящихся к ведению палаты, и по порядку голосования.

В условиях постоянного порядка работы парламента допускаются внеочередные заседания палат. Регламент Совета Федерации упоминает два вида внеочередных заседаний палаты - проводимые во время сессии и проводимые в период между сессиями (ст. 43 Регламента Совета Федерации).

Инициаторами созыва внеочередных заседаний Совета Федерации могут быть Президент Российской Федерации, Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации. Как видно перечень данных лиц является исчерпывающим и подлежит расширению только на основании внесения изменений в Регламент Совета Федерации.

Предложение комитета Совета Федерации о созыве внеочередного заседания должно быть поддержано не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

Инициаторы предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации должны представить в Совет Федерации следующие материалы:

- обоснование необходимости созыва внеочередного заседания палаты;

- проект повестки дня внеочередного заседания палаты;

- проекты актов Совета Федерации, указанных в статье 68 Регламента Совета Федерации;

- пояснительные записки к проектам актов Совета Федерации;

- списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц.

Таким образом, инициаторы внеочередного заседания Совета Федерации обязаны доказать обоснованность такого созыва.

Факт внесения такого предложения не обязательно должен быть поддержан членами Совета Федерации. Материалы, представленные инициаторами предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации, направляются Председателем Совета Федерации для подготовки заключения в соответствующие комитеты Совета Федерации. Комитеты Совета Федерации обязаны дать заключения по представленным материалам не позднее чем за 24 часа до начала внеочередного заседания Совета Федерации. Отсутствие заключения соответствующего комитета Совета Федерации не является препятствием для проведения внеочередного заседания палаты.

Дата и порядок проведения внеочередного заседания палаты Председателем Совета Федерации согласовываются с Советом палаты.

По общему правилу заседания Совета Федерации проводятся открыто и освещаются средствами массовой информации. Это связано с тем, что открытость - необходимый атрибут деятельности органов государственной власти в демократическом обществе. Открытость является базовым принципом осуществления и иных форм деятельности Совета Федерации: заседаний комитетов, комиссий, парламентских слушаний и т.п.

Вместе с тем Конституция РФ предусматривает возможность проведения закрытых заседаний, при этом только в случаях, предусмотренных Регламентом Советом Федерации, палата может проводить закрытые заседания. Инициаторами закрытых заседаний Совета Федерации могут быть Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председательствующий на заседании палаты, комитет Совета Федерации или группа членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек.

Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации.

В случае принятия решения о проведении закрытого заседания палаты председательствующий объявляет дополнительный перерыв на 30 минут.

Не зависимо от формы проведения заседания (открытого или закрытого) вправе принимать участие Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ, члены Правительства РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя Счетной палаты РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации, полномочный представитель Государственной Думы в Совете Федерации, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка. Их полномочия в рамках участия в заседаниях данной палаты регулируются различными нормативно-правовыми актами, но в целом должны обеспечить активность обсуждения поставленных вопросов на заседании Совета Федерации, в том числе путем выражения своего мнения, участия в обсуждении с правом комментирования докладов других лиц и задавать им вопросы.

На открытом и закрытом заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, судьи Конституционного Суда Российской Федерации, судьи Верховного Суда РФ, аудиторы Счетной палаты РФ, Председатель Следственного комитета РФ, заместители Председателя Следственного комитета РФ и по их поручению другие сотрудники Следственного комитета РФ, руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27декабря 2011 г. № 568-СФ; от 22 февраля 2012г .№ 38- СФ; от 16 апреля 2014г. № 127- СФ [Электронный ресурс] // Консультант плюс. 2014г. Употребление слова «присутствие» дает нам право характеризовать деятельность данных лиц на заседаниях Совета Федерации как наблюдателей без права активного участия и влияния на решения, принимаемые на заседании Совета Федерации.

На заседании Совета Федерации вправе присутствовать секретарь Общественной палаты Российской Федерации, заместитель секретаря Общественной палаты Российской Федерации, а также члены Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченные советом Общественной палаты Российской Федерации, при соблюдении требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

По решению Совета Федерации на заседания палаты могут приглашаться представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам.

Вышеназванные перечисления говорят об открытости в рамках взаимодействия Совета Федерации как палаты Федерального Собрания с другими органами государственной власти Российской Федерации, их представителями и должностными лицами.

Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации.

Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Не зависимо от формы заседания в рамках создания дисциплины на заседаниях Совета Федерации запрещается использование средств телефонной связи и радиосвязи.

На закрытом заседании палаты запрещается использование фото-, кино- и видеотехники, средств телефонной связи и радиосвязи, а также средств звукозаписи и обработки информации. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 апреля 2014г.№127-СФ [Электронный ресурс] // Консультант плюс 2014г.

Председательствующий на закрытом заседании палаты информирует членов Совета Федерации и других присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.

Порядок обеспечения проведения открытых и закрытых заседаний Совета Федерации утверждается Председателем Совета Федерации.

Регламентом Совета Федерации подробно определен порядок проведения заседаний как открытых, так и закрытых. Обязательность участия члена в заседании Совета Федерации влечет за собой то, что заседание Совета Федерации начинается с их поименной регистрации, которая в целях контроля соблюдения дисциплины проводится перед началом каждого утреннего и вечернего заседания, а также перед началом закрытого заседания палаты. Перед голосованием по решению Совета Федерации может быть проведена дополнительная регистрация.

Кворум правомочности заседания Совета Федерации составляет, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации.

В первую очередь на заседании Совета Федерации рассматриваются следующие вопросы:

а) послания и обращения Президента России;

б) проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с Конституцией РФ;

в) проекты законов РФ о поправках к Конституции, одобренные Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации;

г) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ;

д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

Председательствующий на заседании палаты:

- объявляет об открытии и о закрытии заседания;

- ведет заседание палаты;

- обеспечивает соблюдение положений Регламента;

- предоставляет слово для выступления в порядке очередности поступления зарегистрированных заявок;

- предоставляет слово по порядку ведения заседания;

- ставит на голосование проекты актов Совета Федерации, другие вопросы в соответствии с повесткой дня заседания;

- оглашает предложения членов палаты по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование;

- организует голосование и подсчет голосов, оглашает результаты голосования;

- отвечает на вопросы, поступившие в его адрес, дает справки;

- обеспечивает порядок в зале заседаний, может удалить из него мешающих работе лиц;

- обеспечивает исполнение организационных решений;

- подписывает протокол заседания;

- вправе предупредить члена Совета Федерации о нарушении положений Регламента, а при повторном нарушении может лишить его слова.

При этом на заседании председательствующий не вправе высказывать собственное мнение об обсуждаемых вопросах, комментировать выступления, давать характеристику выступающим, в противном случае он обязан передать свои функции другому председательствующему. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 октября 2014г. № 502-СФ « О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Консультант плюс 2014г.

Регламент Совета Федерации в рамках регулирования процедуры определяет основные виды выступлений на заседаниях Совета Федерации: доклад; содоклад; заключительное слово по обсуждаемому вопросу; выступление кандидата на выборную (назначаемую) должность; выступление в прениях; выступление по обсуждаемой кандидатуре; выступление по мотивам голосования; выступление по порядку ведения заседания; предложение; справка; информация; заявление; обращение.

При этом в зависимости от вида выступлений устанавливаются их максимальные временные рамки, что должно обеспечить эффективность, качество и своевременность рассмотрения вопросов, быть преградой для умышленного затягивания решения проблемы или вообще ухода от нее. Так продолжительность доклада, содоклада, заключительного слова и выступления кандидата на выборную (назначаемую) должность устанавливается председательствующим на заседании Совета Федерации по согласованию с докладчиком, содокладчиком, кандидатом на выборную (назначаемую) должность, но не должна превышать: 15 минут - для доклада, 10 минут - для содоклада, 5 минут - для заключительного слова и выступления кандидата на выборную (назначаемую) должность.

Для выступления в прениях предоставляется до пяти минут, для выступления по обсуждаемой кандидатуре, по порядку ведения заседания, для предложения, справки, информации, заявления, обращения - до трех минут, для выступления по мотивам голосования, вопроса к докладчику и содокладчику (содокладчикам) - до одной минуты.

По предложению председательствующего, принимаемому большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации, устанавливаются общее время обсуждения вопроса повестки дня, общее время для вопросов и ответов, а также может быть продлено время для выступления.

По истечении установленного времени микрофон выступающего отключается без предупреждения. Председательствующий вправе продлить время для выступления по просьбе выступающего, но не более чем на одну минуту.

Во время выступления докладчики и содокладчики должны соблюдать субординацию в выступлениях и порядок их проведения, а также нормы этики поведения, учитывать при составлении речи нормы морали и нравственности, правовые требования сохранения основ конституционного строя России. Например, никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушившего это правило председательствующий лишает слова без предупреждения.

Выступающий на заседании Совета Федерации не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан и должностных лиц, призывать к незаконным действиям, допускать выражения, разжигающие национальную и социальную рознь, использовать заведомо недостоверную информацию, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес.

Члены Совета Федерации вправе распространять в зале заседаний документы и материалы, относящиеся к вопросам, включенным в повестку дня, при этом они должны быть подписаны инициатором (инициаторами) их распространения и завизированы Председателем палаты либо его заместителем.

Так как Совет Федерации как палата является структурным подразделением коллегиального государственного органа, то решения от имени палаты могут приниматься только путем голосования. Каких - либо исторических традиций и особенностей голосования в Совете Федерации как в подобных палатах других государств не сложилось.

Раздельность заседаний обусловливает и раздельность принятия ими решений Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., испр. и доп. - М.: Юрайт-Издат, 2006. - С.98.. Наличие данного принципа исходит из различий в предназначении и компетенции палат. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 апреля 1995 г. № 2-П Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1995. -№ 2-3., двухпалатность российского парламента, обусловленная федеративным устройством государства, самостоятельность палат в отношениях между собой обеспечивают систему взвешенного и обоснованного принятия решений Федеральным Собранием.

Анализ норм Регламента Совета Федерации позволяет выделить следующие виды голосования:

- открытое, тайное и поименное;

- количественное голосование, которое представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался»; рейтинговое голосование, которое представляет собой ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из вариантов вопросов; альтернативное голосование, которое представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование.

Член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. При голосовании по одному вопросу член Совета Федерации имеет один голос. Член Совета Федерации имеет право голосовать за принятие решения, против принятия решения либо воздержаться от принятия решения.

По общему правилу основным видом голосования является открытое голосование с помощью электронной системы, если палатой не принято иного решения, путем выбора варианта ответа: «за», «против» или «воздержался»

Тайное голосование является исключительным и проводится только в случаях, установленных Регламентом Совета Федерации, по решению Совета Федерации, принимаемому большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, а также может быть проведено и по другим вопросам. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы или бюллетенями.

Поименное голосование также является исключительной формой голосования и проводится по решению Совета Федерации, принимаемому более чем одной пятой от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее одной десятой от общего числа членов Совета Федерации, с использованием электронной системы или именными бюллетенями.

По общему правилу решение считается принятым Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и настоящим Регламентом, например, квалифицированное большинство требуется при одобрении федерального конституционного закона.

Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания.

По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Все проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации, визируются их должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

Порядок работы Совета Федерации насыщен в отличие от Государственной Думы жесткими сроками. Например, на решение вопроса об утверждении указа Президента РФ о военном или чрезвычайном положении отводится 72 часа с момента его подписания. Поэтому Регламентом палаты предусмотрен сбор членов Совета Федерации без специального вызова, т.е. по праву при издании Президентом РФ соответствующего указа. Палата имеет 14 дней для рассмотрения и одобрения федерального закона, который был принят Государственной Думой, а на рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ отведено 30 дней. Как отметил Конституционный Суд РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение 14 дневного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106 Конституции РФ, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения, оно должно быть продолжено на следующем заседании Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» //Вестник Конституционного Суда РФ. - 1995. - № 2-3..

На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Стенограмма является дословным воспроизведением в письменной форме всего, что было произнесено участниками заседания. Внесения изменений и дополнений в стенограмму не допускается. Протокол заседания подписывается председательствующим. Стенограмма открытого заседания публикуется в Бюллетене заседания Совета Федерации, а стенограмма закрытого заседания хранится в структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа Булаков О.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. - М.: Юстицинформ, 2007. - С. 234..

3.2 Иные формы деятельности Совета Федерации

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законодательной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий Совета Федерации, последние могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе Нарутто С.В. Конституционное право России: Учебник. - М.:РИОР: ИНФРА-М, 2013. - С. 306..

Отдельная глава в Регламенте Совета Федерации посвящена такой традиционной форме деятельности, как парламентские слушания, они упоминаются также в Конституции РФ (ч. 3 ст. 101). Парламентские слушания, например, также предусмотрены в Регламенте Сената - верхней палате чешского парламента (§ 144 - 145).

Данное мероприятие может проводиться по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов в пределах их полномочий или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Слушания могут быть открытыми и закрытыми и могут проводиться совместно с комитетами и комиссиями Государственной Думы. Организация проведения парламентских слушаний возлагается на соответствующий комитет палаты.

Информация о теме, времени и месте проведения парламентских слушаний передается в Пресс-службу Совета Федерации не позднее чем за 12 дней до начала парламентских слушаний. Пресс-служба, в свою очередь, не позднее чем за 10 дней до начала слушаний оповещает средства массовой информации и общественность о предстоящем мероприятии.

Ответственный комитет определяет состав приглашенных лиц, которые уведомляют о проведении парламентских слушаний. Решение о проведении парламентских слушаний и объемах их финансирования принимает Совет палаты.

Слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Но могут быть и закрытые парламентские слушания, на которых обсуждаются вопросы, связанные с государственной, служебной или иной охраняемой законом тайной.

Необходимо отметить, что члены Совета Федерации и полномочный представитель Президента в палате вправе участвовать и в открытых, и в закрытых парламентских слушаниях.

Ответственный за подготовку и проведение парламентских слушаний комитет готовит все информационные материалы, проекты заключений, рекомендаций и иных документов, которые предполагается принять по результатам данных слушаний, включая законопроекты и проекты постановлений. Для этого распоряжением Председателя палаты могут быть образованы рабочие группы с привлечением работников Аппарата и внешних экспертов. По результатам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации.

Список лиц, не являющихся членом Совета Федерации, имеющих право принимать активное участие в парламентских слушаниях также велик и идентичен тому, кто имеет право принимать участие в проведении открытых и закрытых заседаниях Совета Федерации.

Список лиц, имеющих право присутствовать на закрытых парламентских слушаниях, определяется ответственным комитетом палаты и согласуется с Председателем Совета Федерации или его заместителем. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются.

Председательствующим на парламентских слушаниях может быть Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации, председатель, первый заместитель председателя, заместитель председателя комитета Совета Федерации или по поручению комитета палаты член комитета, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний.

Председательствующий ведет парламентские слушания и следит за порядком обсуждения вопросов повестки дня парламентских слушаний.

Регламентом Совета Федерации определен порядок проведения парламентских слушаний.

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения слушаний, приглашенных лицах. Затем слово предоставляется представителю комитета палаты, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний, или приглашенному лицу для доклада по обсуждаемому вопросу (до 30 минут), после чего слово для выступления предоставляется членам Совета Федерации, приглашенным лицам, участвующим в парламентских слушаниях.

Продолжительность парламентских слушаний определяется характером обсуждаемых вопросов. Комитет палаты, ответственный за подготовку и проведение парламентских слушаний, может принять решение о перерыве в парламентских слушаниях и о продолжении их работы в другое время.

Все желающие выступить на парламентских слушаниях берут слово только с разрешения председательствующего.

После выступлений по обсуждаемому вопросу лиц, приглашенных на парламентские слушания, следуют вопросы членов Совета Федерации и других участников слушаний, которые могут быть заданы как в устной, так и в письменной формах.

Лица, приглашенные на открытые парламентские слушания, могут не отвечать на вопросы членов Совета Федерации, если они касаются сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы. Указанные документы утверждаются комитетом палаты, ответственным за подготовку проведения парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федерации.

На парламентских слушаниях ведутся протокол и стенограмма, которые подписываются председательствующим.

Материалы открытых парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации. Материалы и стенограммы парламентских слушаний в течение десяти дней передаются в Парламентскую библиотеку.

Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для членов Совета Федерации и представителей государственных органов, которые принимали в них участие.

По решению Совета Федерации, Совета палаты в Совете Федерации могут проводиться форумы, «круглые столы, конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты. Инициаторами проведения этих мероприятий могут быть Совет палаты, Председатель Совета Федерации, комитеты Совета Федерации.

Таким образом, процедура работы в Совете Федерации построены в целом последовательно и логично, в соответствии с общепринятыми стандартами.

В целях дальнейшего совершенствования правового регулирования общей процедуры работы российского парламента, возможно, стоило бы дополнить Регламент Совета Федерации отдельными конкретизирующими нормами. Например, как показал анализ регламента Совета Федерации по вопросам организации работы Совета Федерации, имеются некоторые недоработки. Например, неопределены нормативно вопросы, по которым проводятся закрытые или внеочередные заседания Совета Федерации, парламентские слушания, что может быть основой произвола. Поэтому в данном нормативном акте необходимо закрепить примерный перечень вопросов, который мог бы облегчить деятельность как инициаторов данных заседаний и парламентских слушаний, так и самого Совета Федерации.

Не регулируется ни регламентом Совета Федерации, ни регламентом Государственной Думы порядок их совместных заседаний палат. Следовало бы также нормативно определить процедуру созыва таких заседаний в соответствии с основаниями, установленными Конституцией РФ.

Актуальность решения данного вопроса подтверждается тем, что в настоящее время взаимоотношения палат ограничиваются созданием на паритетных началах комиссий по законопроектам, взаимным посещением отдельными депутатами и членами Совета Федерации заседаний другой палаты. В правовом отношении ряд действий Государственной Думы порождают обязанности Совета Федерации (рассмотреть принятый закон и др.), и наоборот.

Идентификация Федерального Собрания как парламента требует решения проблемы проведения совместных заседаний с правом принятия решений по вопросам, круг которых мог бы быть исчерпывающим (например, делегирование полномочий правительству, создание совместных расследовательских комиссий, отражение позиции парламента по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни).

Формами взаимодействия могли бы быть институты представителей палат друг у друга, совместные заседания комитетов палат, совещания председателей палат. Введение этих форм возможно без изменения конституционных положений.

Низкий уровень взаимодействия палат отрицательно влияет на эффективность работы Федерального Собрания и институт народного представительства в целом Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 4. - С. 25..

Не следует поддерживать точку зрения о переходе на упрощенный порядок регулирования организации деятельности Совета Федерации, т.к. это может привести к затягиванию реализации данной палатой законодательной функции в рамках ее компетенции и иных полномочий, а также росту коррупции в палате законодательного и представительного федерального органа. Россия в рамках нормативно-правового регулирования восприняла требования и основы романо-германской правовой системы, поэтому переход даже в рамках конвергенции (сближения) правовых систем к самоорганизации и обычаи, закрепляя в регламентах палат лишь основы своей работы Лазарева М.Н. Парламентские процедуры в Чехии и России: сравнительный анализ // Журнал российского права. - 2008. -№ 11. - С.23., пока в Российской Федерации не возможен.

Заключение

Проведенный анализ позволил сформулировать следующие выводы.

Организация внутреннего устройства и работы палат Совета Федерации имеет принципиальную важность. От внутрипарламентских структур и их процедурных правил деятельности зависит возможность палаты влиять на принятие публично- властных решений.

Порядок формирования и характер компетенции Совета Федерации как палаты Федерального Собрания Российской Федерации накладывает отпечаток на его внутреннюю организацию и порядок работы.

В организации работы Совета Федерации как палаты федерального парламента учтен опыт зарубежных государств. При этом Российская Федерации пошла по пути тщательного правового регулирования деятельности обеих палат как на уровне федерального законодательства, так и путем принятия специфичного подзаконного акта - регламента.

За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. В России нормативно устанавливались четыре способа формирования Совета Федерации, три из них прошли апробацию, последний, четвертый, возможно, найдет свое применение в обозримом будущем, поскольку изменения вступили в силу с 1 января 2011 г.

На основе исследования за 2012-2014г.г. об организационном обеспечении деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ установлено, что важной составляющей является планирование работы СФ, в рамках которого осуществляется подготовка проектов графика заседаний СФ на предстоящую сессию текущих и перспективных планов работы СФ, Аппарата СФ и контроль за ходом их выполнения.

В рамках дальнейшего развития правового обеспечения организации деятельности Совета Федерации отдельные нормы проекта закона о порядке регулирования формирования Совета Федерации, внесенного Президентом РФ Путиным В.В. на рассмотрение в Государственную Думу РФ в июне 2012 г. и принятого в ноябре 2012г., посвящены структуре данной палаты Так 61% граждан, опрошенных в рамках приятия данного закона, поддержал предложение о преобразовании Совета законодателей при Совете Федерации в консультативный орган более высокого статуса. По их мнению, обязательное рассмотрение таким органом приоритетных для субъектов Российской Федерации вопросов повысит эффективность работы верхней палаты как палаты регионов.

Совет Федерации, как палата Федерального Собрания России устроена проще, чем другая палата российского федерального парламента - Государственная дума. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, построение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, состоящей из Совета палаты, комитетов и комиссий. Отсутствие в Совете Федерации как палате фракций, которые в Государственной Думе являются основными субъектами групповой политической активности, обусловлено тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Уже с первого созыва одним из принципов структурирования палаты стала ее нефракционность - принцип, который устойчиво подтверждался после каждого изменения порядка формирования Совета Федерации и, таким образом, стал одной из фундаментальных основ внутренней организации его деятельности.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, так же как и Государственная Дума, принимает свой Регламент, утверждаемый постановлением палаты в качестве ее внутреннего документа. По своей природе регламент Совета Федерации - это подконституционный, подзаконный акт, принимаемый для развития норм конституции и соответствующих законов с целью определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом.

В ходе проведения анализа за 2012-2014г.г. о порядке работы СФ, можно сделать вывод, что структура и организация в главных чертах определяется Конституцией РФ, в деталях - Регламентом СФ. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя СФ и его заместителей. Совет Федерации имеет свои комитеты и комиссии.

Регламент Совета Федерации является его правовой базой организации и деятельности как палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Он во многом определяет порядок функционирования в парламенте политических партий и в целом расстановку политических сил в высшем органе законодательной власти. Но фактически нормативное значение Регламента Совета Федерации значительно шире, и поэтому депутаты Совета Федерации все чаще требуют от других, в том числе исполнительных, органов безусловного его выполнения.

Необходимость существования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельность палат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права ряд теоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы о соотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов, касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативного регулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иных участников законодательной деятельности на федеральном уровне.

Конституция не должна превращаться в регламент, равно как и регламент - в конституцию. Как свидетельствует зарубежный опыт, выдержать здесь абсолютно рассчитанные параметры в надлежащем размещении материально-процессуального массива хотя и довольно трудно, но все-таки возможно. Конституция как акт длительного действия должна избегать в содержательном плане излишней детализации. В противном случае она будет находиться в зависимости от конъюнктурных соображений, что снизит ее системообразующую роль. Конституция должна устанавливать общую последовательность парламентских процедур, не конкретизируя их. Российский Основной Закон вполне отвечает этому условию.

Для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации в его составе образуются комитеты и комиссии.

С целью оптимизации взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе могло бы стать создание постоянно действующей согласительной комиссии. Это позволило бы надлежащим образом, на постоянной основе, организовать обеспечение ее деятельности на качественном, профессиональном уровне путем создания небольшого постоянного аппарата из квалифицированных специалистов. Подобные органы действуют в целом ряде парламентов в зарубежных странах (например, Посреднический комитет, обеспечивающий реализацию согласительных процедур между бундестагом и бундесратом ФРГ), и эффективность их деятельности подтверждена реальной практикой.

Представляется сомнительным состав Совета палаты Совета Федерации. В него входят наряду с Председателем палаты и его заместителями еще и председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Но согласно статье 101 Конституции РФ организация внутреннего распорядка возложена лишь на Председателя палаты и его заместителей. Таким образом, при создании внутрипалатной структуры палаты, предварительно рассматривающей основные вопросы ее внутреннего распорядка, вполне достаточно ограничить состав Совета Председателем палаты и его заместителями. Организация внутреннего распорядка палаты - их прямое конституционное полномочие, и, по нашему мнению, его не следует передавать другим лицам.

Часть 2 статьи 100 Конституции РФ провозглашает принцип открытости заседаний палат как общее правило. Исключение из этого правила может быть сделано по решению самой палаты большинством голосов для каждого отдельного заседания, причем необходимость сохранения конфиденциальности должна быть серьезно мотивирована. Принцип открытости является общим правилом практически для всех парламентов мира. Реальное воплощение этого принципа в жизнь в палатах Федерального Собрания весьма затруднительно, так как нет даже трибун для публики. Однако отчасти открытость обеспечивается путем прямой трансляции заседаний на мониторы, расположенные в том числе и в помещении, куда имеют доступ все имеющие пропуск (хотя бы одноразовый) в здание соответствующей палаты парламента. Впрочем, для «публики с улицы» проблематичным является и получение пропуска в здание палаты.

При этом необходимо нормативно закрепить примерный перечень вопросов, который мог бы облегчить деятельность как инициаторов закрытых заседаний и парламентских слушаний, так и самого Совета Федерации.

В следствии изложенных анализов и исследований можно сделать краткосрочный прогноз на перспективу, что до 2018г. существенных изменений в составе и структуре СФ не планируется. Комитеты и комиссии Совета Федерации Федерального Собрания РФ- это постоянно действующие органы палаты, которые образуются из числа членов СФ, для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий СФ, предварительного рассмотрения одобренных ГД и переданных на рассмотрение СФ проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых ГД и переданных на рассмотрение СФ федеральных законов и др. вопросов, отнесенных к ведению СФ Конституцией РФ.

Не следует поддерживать точку зрения о переходе на упрощенный порядок регулирования организации деятельности Совета Федерации, т.к. это может привести к затягиванию реализации данной палатой законодательной функции в рамках ее компетенции и иных полномочий, а также росту коррупции в палате законодательного и представительного федерального органа. Россия в рамках нормативно-правового регулирования восприняла требования и основы романо-германской правовой системы, поэтому переход даже в рамках конвергенции (сближения) правовых систем к самоорганизации и обычаи, закрепляя в регламентах палат лишь основы своей работы, пока в РФ не возможен.



Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты Российской Федерации:

1. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 2009г. - 21.01. - № 7.

2. Федеральный закон от 14.02.2009г. № 21-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета, № 27, 18.02.2009г.; Российская газета, № 40, 25.02.2011г.

...