Правовые основы организации и деятельности Совета Федерации

Например, И.В. Гранкин считает, что «по своему содержанию регламент должен состоять из норм, определяющих порядок реализации полномочий парламента и его палат, а также порядок формирования их внутренних структур - комитетов, комиссий и других органов. Соблюдение этих требований позволяет избежать «выхода» регламента за пределы конституции, делает невозможным ее подмену с его помощью и регулирование последним конституционных правоотношений. Кроме того, подготовленные с учетом данных требований регламенты не исключают возможности для принятия специального закона о парламенте.

В отличие от конституции и законов, регулирующих общественные отношения для неопределенного круга лиц и в пределах всего государства, действие регламента ограничено рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламенты регулируют относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы» Гранкин И.В.Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. - 2003. - № 1. - С. 14..

Существует и другая точка зрения (например, Ю.А. Дмитриев Дмитриев Ю.А. Регламент - правовая основа деятельности парламента России. С. 8; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Питер, 2003. - С. 116., О.И. Ковалев Ковалев О.И. Правовая сущность и место в системе нормативно-правовых актов Регламента Государственной Думы // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. - 2005. - № 89. - С. 6., Т.Я. Хабриева) Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - С. 23., суть которой сводится к тому, что регламент - это нормативный акт, который регулирует не только организационные отношения внутри палаты, но и иные отношения, складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определенных Конституцией Российской Федерации. С этой позиции регламент обязателен для исполнения всеми органами государственной власти. Вторая точка зрения также основана на анализе международного опыта по теме исследования. Как указано в учебнике по конституционному праву зарубежных стран, «регламент палаты парламента- это система конституционно-правовых норм, регулирующих статус парламента, его внутренние и внешние отношения» Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. - Т.2. Отв. ред. В.А. Страшун. - М.: Издательство БЕК, 2010. - С. 129..

Исходя из анализа международного опыта, следует поддержать вторую точку зрения о содержании регламентов палат парламента, о расширении сферы регулирования за счет взаимодействия с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества. Поэтому в рамках данного подхода актуальным определением понятия регламента Совета Федерации является определение, данное Т.Я. Хабриевой. «Регламент Совета Федерации как палаты Федерального Собрания можно определить как нормативно - правовой акт, содержащий нормы процессуального характера, обязательные для исполнения Советом Федерации, политическими партиями, внутренними органами палат парламента, а также всеми иными органами государственной власти, взаимодействующими с палатами Федерального Собрания на основе Конституции Российской Федерации См.: Степанов И.М., Хабриева Т.Я. Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Право, 2000. - С. 15.

Регламент Совета Федерации, как и Регламент Государственной Думы, по значению в правовом регулировании деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации можно приравнять к учредительным документам юридических лиц.

Как отмечает Е.А. Волкова, нынешние регламенты палат Федерального Собрания - это своеобразные кодексы о полномочиях, структуре и организации работы Государственной Думы и Совета Федерации Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 5. - С. 63 - 69..

В то же время вокруг норм, включенных в регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, с самого начала их разработки и введения в действие всегда шла напряженная политическая борьба. Представители различных политических партий и объединений, субъектов Российской Федерации старались сформировать содержание регламентов в соответствии со своими интересами. В итоге членами Совета Федерации вносилось множество поправок в данный нормативно-правовой акт, а сам регламент значительно и постоянно увеличивался в объеме. Каждое появление новых парламентских партий означало очередную переделку регламентов. Таким образом, регламенты палат федерального парламента становились документами, олицетворяющими расстановку политических сил в стране и в обществе.

Действующий в настоящее время Регламент Совета Федерации - третий в истории функционирования данный палаты российского парламента. Первый был принят на два года в 1994 г., второй - в 1996 г. Нынешний Регламент создан заново и утвержден палатой в 2002 г. Однако за прошедшие годы и в него внесено достаточно большое число поправок.

К сожалению, действующий Регламент не в полной мере корреспондируется с Конституцией РФ .

По нашему мнению, не обусловлена Конституцией Российской Федерации «иерархия» вопросов, подлежащих первоочередному рассмотрению на заседаниях Совета Федерации, закрепленная в ст. 46 Регламента Совета Федерации. Представляется ошибочным включение в их число, причем с постановкой на первое место, «посланий и обращений» Президента Российской Федерации. Дело в том, что согласно ст. 84 и 100 Конституции Российской Федерации Президент РФ может обратиться с посланием к Федеральному Собранию, а не к его одной палате. Следовательно, включать в перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на палате, вопрос о рассмотрении послания главы государства бессмысленно. Тем более что послания не могут «рассматриваться». Они могут обсуждаться. Не предусмотрена Конституцией Российской Федерации и возможность направления Президентом РФ Совету Федерации обращений. Заметим, что в ч. 2 ст. 42 Регламента Совета Федерации о формировании проекта повестки дня очередного заседания Совета Федерации записано, что в повестку дня могут включаться вопросы «об обсуждении посланий и обращений Президента РФ». Это более правильно. Следовательно, исходя из этой нормы целесообразно уточнить ст. 46 Регламента Совета Федерации.

Вряд ли обоснованно относить лишь на третье место при формировании повестки дня заседаний Совета Федерации "законодательный блок". Прежде всего потому, что каждая из палат - это часть федерального законодательного органа и, следовательно, вопросы о рассмотрении федеральных и иных законов должны находиться, по нашему мнению, на первом месте. Кроме того, такие вопросы весьма объемны и их рассмотрение требует значительных усилий.

Представляется не соответствующей Конституции РФ норма ст. 109 Регламента Совета Федерации, согласно которой в постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона Советом Федерации может содержаться поручение его комитету (комиссии), ответственному за рассмотрение федерального закона, направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному Советом Федерации. Ведь поправка - это одна из форм проявления законодательной инициативы. Как известно, комитет (комиссия) Совета Федерации таковым правом не наделен.

В той же статье 109 Регламента Совета Федерации записано, что обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации. Представляется, что, так как пояснительная записка не является правовым документом, такую информацию и перечисление положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, необходимо включать непосредственно в постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона. Ведь именно за него голосует палата, и таким образом формируется ее воля, что важно для преодоления разногласий на стадии проведения согласительных процедур.

Приведенный перечень недостатков Регламента Совета Федерации не является исчерпывающим, но думается, что и названных достаточно для того, чтобы сделать вывод о том, что Регламент Совета Федерации, равно как и Регламент Государственной Думы, нельзя признать совершенными актами. Проведенный анализ названных регламентов, вполне конкретно показывает направление работы по улучшению их содержания. И делать это необходимо. С одной стороны, потому что недопустимо, чтобы акты палат Федерального Собрания противоречили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. С другой стороны, улучшение содержания регламентов Государственной Думы и Совета Федерации положительно отразится на содержании деятельности самих палат Федерального Собрания Российской Федерации.

В рамках вопросов, отнесенных к регулированию Регламентом Совета Федерации, нет единого мнения. Так Председатели Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ поддерживают идею о том, что стадии законодательного процесса России не могут регулироваться Регламентами. Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в России: административные суды - «за» и «против» // Российский судья. - 2012. - № 2. - С.5. Так как это вопросы имеют первостепенное значение в рамках качества и своевременности принятия федеральных законов, они предлагают перенести тяжесть их решения с подзаконных актов в область принятия единого федерального закона. Например, А.П. Фоков считает, что «Условием создания административных судов должно быть принятие специального конституционного закона, который бы более детально регулировал процедуру принятия законов в Госдуме и Совете Федерации, что не может быть обеспечено регламентами законодательных органов, принятых самостоятельно» Там же. - С.5.. При этом, как пояснил в своем выступлении В.М. Лебедев, регламенты постоянно нарушаются, например, не извещаются участники законотворческого процесса о движении законопроектов, из-за чего они лишаются возможности внести поправки, не устанавливаются или не соблюдаются сроки рассмотрения законопроектов Лебедев В.М., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в Российской Федерации. - Челябинск, 2010. - С. 127..

В результате не учитываются правила подведомственности судебных дел и конституционной компетенции федеральных органов государственной власти.

Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев предложил закрепить процедуру «внесения, обсуждения, доработки и принятия» законопроектов федеральным законом, несоблюдение которого «повлечет предсказуемые правовые последствия» Конституционное право России: Курс лекций / С.И. Некрасов, Ю.Л. Шульженко, А.Н. Лебедев и др.; отв. ред. Ю.Л. Шульженко. - М.: Право, 2007. - С. 263.. По мнению Председателя Верховного Суда РФ образцом правового нигилизма является законопроект Верховного Суда РФ «О федеральных административных судах», который с 2000 г. находится в Государственной Думе, но так и не рассмотрен во втором чтении, а внесенный в 2006 г. законопроект Кодекса административного судопроизводства так и остается без движения. Так же В.М. Лебедев утверждает о том, что «без согласования с Верховным Судом РФ по инициативе Высшего Арбитражного Суда были приняты поправки к Арбитражному процессуальному кодексу и ряду других законопроектов, расширившие полномочия арбитражных судов по рассмотрению споров граждан с органами власти, которые до этого были подведомственны лишь судам общей юрисдикции» Лебедев В.М. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С.12..

Председатель Конституционного Суда РФ В.В. Зорькин, поддерживая инициативу Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева о необходимости законодательного обеспечения принятия законов - специальным законом, а не в соответствии с регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, - отметил, что вопрос о создании административных судов «зависит от готовности общества и властей» Зорькин В.Д. Конституционная юстиция стран новой демократии в условиях современных вызовов // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. - Казань, 2010. С. 13 - 14..

Решение данного вопроса опять же зависит от мнения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, захотят ли они перенести процедурное детальное регулирование отдельных аспектов рассмотрения, принятия и одобрения федеральных законов с Регламентов палат Федерального Собрания в плоскость закона.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, так же как и Государственная Дума, принимает свой Регламент, утверждаемый постановлением палаты в качестве ее внутреннего документа.

Регламент Совета Федерации является его правовой базой организации и деятельности как палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Он во многом определяет порядок функционирования в парламенте политических партий и в целом расстановку политических сил в высшем органе законодательной власти. Но фактически нормативное значение Регламента Совета Федерации значительно шире, и поэтому депутаты Совета Федерации все чаще требуют от других, в том числе исполнительных, органов безусловного его выполнения.

Необходимость существования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельность палат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права ряд теоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы о соотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов, касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативного регулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иных участников законодательной деятельности на федеральном уровне.

Таким образом, по своей природе регламент Совета Федерации - это подконституционный, подзаконный акт, принимаемый для развития норм конституции и соответствующих законов с целью определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом.



Глава 2. Структура и организация работы Совета Федерации

2.1 Комиссии и комитеты Совета Федерации

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они формируются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации), то и состав постоянных комиссией (комитетов) меняется постепенно Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России: Курс лекций / под ред. О.Н. Булакова. М.: Юстицинформ, 2007. - С. 38..

Именно в комиссиях (комитетах) осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы Там же. - С. 23.. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности публичных заседаний палат высшего представительного учреждения на комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. Как и функции государства, так и комитеты и комиссии Совета Федерации могут быть подразделены на постоянные и временные.

Так как сферы деятельности государства обширны и требует постоянного внимания со стороны государственного регулирования, количество постоянных комиссий (комитетов) в палатах парламентов оказывается обычно довольно значительным.

Постоянные комитеты (комиссии) в зависимости от их численности создают небольшие рабочие группы, так как численность палат существенным образом затрудняет их деятельность. Эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Но формирование рабочих групп не решает проблемы, ибо они не пользуются теми же правами, что сами комиссии.

Основная задача постоянных комиссий и комитетов Совета Федерации заключается в том, что они разрабатывают и предварительно рассматривают проекты федеральных законов и иных решений, выносимых на заседание палаты, готовят по ним заключения.

Кроме постоянных комиссий (комитетов) могут создаваться временные для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии для проведения парламентских расследований каких-либо дел.

Основу деятельности Совета Федерации составляют создаваемые в палате комиссии и комитеты. Совет Федерации как палата Федерального Собрания России устроена проще, чем Государственная Дума. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, построение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, состоящей из Совета палаты, комитетов и комиссий. Отсутствие в Совете Федерации фракций, которые в Государственной Думе являются основными субъектами групповой политической активности, обусловлено тем, что данная палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Компоненты такого устройства комитеты и комиссии Совета Федерации - имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Регламент Совета Федерации четко закрепляет норму, согласно которой в Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций. В 2008 г. в Регламент Совета Федерации было внесено уточнение, запрещающее организацию и ведение любой деятельности в интересах политических партий Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 июня 2008 г. № 223-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2918..

Отсутствие фракционной составляющей поддерживается и в законопроекте действующего Президента РФ Путина В.В. о порядке формирования Совета Федерации, внесенного на рассмотрение в Государственную Думу в июне 2012 г. и принятого ею 20 ноября 2012 года в окончательной форме. Проект федерального закона Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации http://council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2012/06/item19552.html.

В рамках проведенного опроса граждан по вопросу актуальности и значимости принятия такого закона было установлено, что 76% участников обсуждения одобрили предложение о законодательном закреплении запрета на образование в Совете Федерации партийных фракций и ведение в его стенах партийной деятельности, приостановление членства в партии на всё время пребывания в должности члена Совета Федерации. По мнению граждан, такая мера будет способствовать тому, что в работе сенатора приоритетом станут интересы региона в целом, а не партийные предпочтения Обращение Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко [Электронный ресурс] // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания http://sf-opros.ru/.. Это необходимо в целях повышения роли Совета Федерации в системе высших (федеральных) органов государственной власти как палаты российского парламента.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты: осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний и т.д. Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами.

В соответствии с действующим Регламентом Совета Федерации в палате функционируют 10 комитетов, постоянные и временные комиссии. Например, в Совете Федерации действуют следующие комитеты:

- Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству62;

-Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/ccf_fedst/ ;

- Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/kom_safe/ ;

- Комитет Совета Федерации по международным делам Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/kom_mezhd/ ;

- Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/ccf_budgetfm/ ;

- Комитет Совета Федерации по экономической политике;

- Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/ccf_agripnatmgt/ ;

- Комитет Совета Федерации по социальной политике Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/ccf_socpolicy/ ;

- Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре Веб-сайт: http://council.gov.ru/kom_home/ccf_educ/ ;

-Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.

Численный состав каждого комитета Совета Федерации - от 11 до 21 человек. Комитеты и комиссии создаются по различным направлениям - политика, экономика, социальная сфера и др Нарутто С.В. Конституционное право России: Учебник. - М.:РИОР: ИНФРА-М, 2013. - С. 306..

Так, согласно Регламенту Совета Федерации от 30 января 2002 г. (с изм.) к ведению Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике отнесены вопросы законодательного обеспечения федеративного устройства Российской Федерации, государственной национальной и региональной политики, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов. Другой Комитет Совета Федерации - по конституционному законодательству - организует парламентские слушания по различным аспектам реализации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и другим предметам своего ведения; готовит заключения по принятым Государственной Думой федеральным конституционным законам, федеральным законам в области государственного устройства, защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного и избирательного права, государственной службы Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). - М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. - С. 257..

Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания России не регулируются приоритеты при формировании персонального состава комитетов и комиссий, указывается только императив по количественному составу, процедура утверждения списка в целом. Так, каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты и членом комиссий.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета должны входить не менее 11 и не более 21 члена Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии оформляется постановлением Совета Федерации.

Если состав комитета Совета Федерации становится менее 11 членов , председатель комитета незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Комитеты и комиссии могут образовывать подкомитеты и подкомиссии по основным направлениям своей деятельности. Подкомитеты возглавляют первые заместители председателя комитета либо заместители председателя комитета. Временные комиссии Совета Федерации создаются по мере необходимости в связи с каким - либо значительным событием или актуальной проблемой.

Например, в Совете Федерации действуют следующие временные комиссии Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] // http://council.gov.ru/kom_home/ccf_budgetfm/interim_commission/index.html:

- Временная комиссия Совета Федерации по мониторингу участия РФ во Всемирной торговой организации и Евразийском экономическом союзе;

- Временная комиссия Совета Федерации по развитию информационного общества;

- Временная комиссия Совета Федерации по вопросам совершенствования законодательства РФ о средствах массовой информации;

- Временная комиссия Совета Федерации по вопросам развития законодательства РФ об инженерной и инжиниринговой деятельности;

- Временная комиссия Совета Федерации по мониторингу реализации федерального закона « О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам обеспечения транспортной безопасности».

Со вступлением в силу в декабре 2005 г. Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. От03.05.2013) с изм.вступившими в силу с 19.05.2013. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. - 2005. - 29.12. - № 294; Российская газета. - 2010. - 30.12. -№ 296. получило новое развитие создание палатами специализированных комиссий парламента. В то же время в парламентской практике такие комиссии существовали. Так, Советом Федерации в сентябре 2004 г. была создана Парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1 - 3, сентября 2004 г. Целью деятельности Комиссии стало расследование причин произошедших трагических событий, на которые парламент, важнейший государственный орган, не мог не отреагировать. Парламентская комиссия была образована в рамках полномочия Совета Федерации по созданию комиссии для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В ее состав вошли и представители другой палаты.

Деятельность подобных комиссий осуществляется по аналогии с деятельностью следственных и следственно-ревизионных комиссий, комитетов, известных мировой практике парламентаризма, и представляет собой парламентское расследование. Данная форма парламентского контроля применяется во многих странах. История парламентаризма знает и случаи, когда проведенные парламентом расследования оказали существенное влияние на политические процессы в государстве. В России до настоящего времени в силу отсутствия нормативных основ деятельности подобного рода органов эффективность предпринимаемых парламентом в этом направлении мер не столь высока.

Интересной к анализу является точка зрения О.Н. Булакова о том, что состав комитетов комиссий Совета Федерации следует расширить за счет включения в них представителей федеральных округов. Он указывает, что «поскольку представительная функция Совета Федерации должна быть выражена и в структуре палаты, было бы целесообразно предусмотреть в Регламенте верхней палаты парламента следующий принцип формирования комитетов. В комитетах должны быть обязательно представлены федеральные округа, поскольку они осведомлены об интересах региона и могут на паритетных началах решать общегосударственные вопросы. Думается, в такой ситуации, когда интересы всех регионов будут представлены в комитете, интересы одного конкретного региона при решении вопросов преобладать не смогут» Булаков О.Н. Развитие структуры верхних палат парламентов: российская практика и мировой опыт // Законодательство и экономика. - 2004. - № 3. - С. 11..

Трудно признать данную идею конституционной. Это связано с тем, что федеральные округа не являются субъектами Российской Федерации, а членами как Совета Федерации, так и ее комитетов и комиссий могут быть только представители от органов законодательной и исполнительной власти субъектов России. Представителям федеральных округов следовало предоставить право активного участия в заседаниях Совета Федерации по вопросам субъектов, находящимся на территории их федеральных округов.

Деятельность комитетов Совета Федерации заключается в том, что они:

- разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним;

- готовят предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;

- готовят заключения по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов РФ о поправках к Конституции России, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;

- предварительно рассматривают внесенные в Государственную Думу законопроекты, а по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы могут направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы;

- могут предварительно рассматривать по согласованию с субъектами РФ проекты законов субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов;

- рассматривают федеральные и региональные целевые программы по вопросам своего ведения и их исполнение;

- принимают участие в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения;

- могут готовить по поручению Председателя Совета Федерации в соответствии с вопросами своего ведения предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств;

- организуют проведение парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий по вопросам своего ведения;

-участвуют в подготовке и проведении «правительственного часа» на заседании Совета Федерации;

- решают вопросы организации своей деятельности;

- вносят в Совет палаты предложения по кандидатурам для награждения Почетной грамотой Совета Федерации, о награждении государственными наградами членов комитета, комиссии Совета Федерации и работников аппарата комитета, комиссии Совета Федерации;

- организуют согласно графику, утверждаемому Председателем Совета Федерации, проведение личного приема граждан членами комитета, комиссии в соответствии с вопросами своего ведения;

- рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению Советом Федерации.

Кроме этого, комитет и комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения Правительству России, федеральным органам исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц.

Палата вправе принимать решение о ликвидации отдельных комитетов либо образовывать новые. Следует отметить, что ст. 30 Регламента Совета Федерации детально раскрывает вопросы деятельности каждого из названных Комитетов, но из анализа данных положений видно, что основная обязанность комитетов - подготовка заключений и предложений по рассматриваемым палатой законопроектам.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, и они правомочны, если на них присутствуют более половины общего числа членов. При этом комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания.

Работа этих органов палаты ведется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены палаты, не входящие в состав этого комитета или комиссии, могут присутствовать на его заседаниях с правом совещательного голоса.

В заседаниях комитета или комиссии могут принимать участие официальный представитель Президента России, представитель и члены Правительства страны, Председатель Счетной палаты, его заместитель или аудиторы. Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета (комиссии) с согласия его председателя.

Комитет (комиссия) вправе создавать экспертные советы на общественных началах и привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, а также назначать независимую экспертизу рассматриваемого законопроекта.

Согласно Конституции России, а также в силу ст. 30 Регламента Совета Федерации комитеты и комиссии Совета Федерации также как и во многих странах обладают законодательными полномочиями по рассмотрению и одобрению законопроекта. Комитеты и комиссии Совета Федерации вправе разрабатывать и предварительно рассматривать законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним; готовят заключения по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов РФ о поправках к Конституции России, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам.

С целью оптимизации взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе могло бы стать создание постоянно действующей согласительной комиссии. Это позволило бы надлежащим образом, на постоянной основе, организовать обеспечение ее деятельности на качественном, профессиональном уровне путем создания небольшого постоянного аппарата из квалифицированных специалистов. Подобные органы действуют в целом ряде парламентов в зарубежных странах (например, Посреднический комитет, обеспечивающий реализацию согласительных процедур между бундестагом и бундесратом ФРГ Государственное право Германии. - М.: Право, 2010. - С. 58.), и эффективность их деятельности подтверждена реальной практикой.

2.2 Руководящий состав и органы Совета Федерации

В структуре Совета Федерации следует выделить такие руководящие должности как Председатель Совета Федерации и его заместители. Совет Федерации избирает из своего состава председателя и его заместителей, которые ведут заседания палат и ведают внутренним распорядком их деятельности Нудненко Л.А. Конституционное право России. Учебник.- М.: Юрайт, 2013.-С. 22..

«Председатель - единый, постоянный, всегда подчиненный собранию, не имеющий никаких других обязанностей, кроме своей должности, избираемый и сменяемый исключительно собранием. Если бы он был призван играть роль рядового члена собрания, он бы часто отвлекался от своего главного дела… Важно поставить председателя вне увлечений партийностью, защитить его от всякого подозрения в пристрастности. Допуская председателя к прениям, вы делаете его стороной, а между тем он должен быть судьей» Бентам И. Тактика законодательных собраний /Пер. с англ. - Челябинск, 2006. - С. 51 - 53..

«Каждый раз, когда меняется порядок формирования Совета Федерации, мы получаем, по существу новый политический орган - и по форме, и по содержанию. Председатель же Совета Федерации всегда рассматривается как фигура более значимая, чем просто лицо, ведущее заседание палаты и осуществляющее оперативное руководство ее деятельностью. Роль спикера Совета Федерации была различна: каждый парламент рождал своего спикера, и именно его фигура определяла стиль законодателя. В конкретную историческую эпоху были востребованы политики разного типа» Совет Федерации: Эволюция статуса и функций/ Под ред. Смирнягина.- М.: Право, 2003. - С. 254..

Порядок избрания и правовой статус Председателя Совета Федерации и его заместителей определены в гл. 2 Регламента этой палаты. Председатель Совета Федерации и его заместители избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием, но палата может принять решение о проведении открытого голосования. Существенным ограничением в этой процедуре является то, что Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Каждый член Совета Федерации может предложить только одну кандидатуру. Заявление о самоотводе члена Совета Федерации, предложенного к замещению данной должности, принимается без обсуждения и голосования.

Все согласившиеся кандидаты обсуждаются на заседании палаты, после чего Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования.

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов от общего числа членов палаты.

Палата самостоятельно определяет число заместителей Председателя Совета Федерации. По каждой кандидатуре проводятся обсуждение и раздельное голосование в порядке, аналогичном выборов Председателя Совета Федерации.

Совет Федерации может избрать Председателя Совета Федерации, прекратившего свои полномочия, почетным Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Такое звание является пожизненным. Почетному Председателю Совета Федерации отводятся специальные места в зале заседаний палаты. Он имеет специальное удостоверение и нагрудный знак, наделяется правом принимать участие в работе палаты, ее комитетов и комиссий с правом совещательного голоса, а также участвовать в парламентских слушаниях и иных мероприятиях, проводимых в палате.

В 2001 г. почетным Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был избран Е.С. Строев, занимавший пост Председателя с 1996 по 2001 г Постановление Совета Федерации от 5 декабря 2001 г. № 360-СФ [Электронный ресурс] // Консультант Плюс.2014..

Регламент Совета Федерации по большей мере содержит организационные обязанности председателя палаты парламента и его заместителей, в числе которых председательствование на заседаниях и организация внутреннего распорядка палаты. Деятельность названных должностных лиц носит преимущественно организационный характер, хотя регламенты палат устанавливают довольно широкий круг правомочий председателей палат. Помимо названных сугубо организационных (к числу которых также можно отнести созыв очередных и внеочередных заседаний палаты, формирование проекта повестки дня заседания, подписание постановлений палаты, координирование работы органов палаты и др.) они включают функции представительской направленности: представление палаты во взаимоотношениях с органами государственной власти разных уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями, парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств, участие в согласительных процедурах и др. Председатели палат принимают и кадровые решения: утверждение штатной численности аппарата соответствующей палаты и назначение его работников на должности и др.

Председатель Совета Федерации:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

- ведет заседания палаты;

- подписывает постановления Совета Федерации;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;

- распределяет обязанности между первым заместителем Председателя Совета Федерации и заместителями последнего;

- организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

- направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции России, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты и поправки к законопроектам, разработанные комитетом либо комиссией или членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

- направляет Общественной палате РФ по её запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ ,проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов.

публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции страны;

- направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принятые законы РФ о поправках к Конституции РФ;

- направляет Президенту России для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов о поправках к Конституции, федеральные конституционные и федеральные законы;

- направляет в комитеты и комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, для подготовки предложений;

представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;

утверждает график приема граждан членами комитетов и комиссий Совета Федерации, направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации;

- решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с Регламентом и другими нормативными правовыми актами;

- осуществляет общее руководство Аппаратом Совета Федерации;

утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации;

- утверждает штатную численность Аппарата Совета Федерации;

- с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата, по представлению которого также назначает и освобождает от должности первых заместителей, заместителей Руководителя и иных работников Аппарата Совета Федерации;

- подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации;

- по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту России представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства и иным лицам для подготовки и проведения «правительственного часа»;

- возглавляет планирование деятельности палаты;

- подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом страны;

- вносит на рассмотрение Совету Федерации предложения по кандидатурам для назначения из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации;

- утверждает инструкцию о делопроизводстве в Совете Федерации и по работе с обращениями граждан в Совет Федерации;

- дает поручения комитетам и комиссиям и другим должностным лицам Совета Федерации.

Кроме этого, Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения, касающиеся его компетенции, а также представляет на утверждение смету расходов на обеспечение деятельности палаты и отчет о ее исполнении. Нужно отметить, что палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя, противоречащее законодательству и Регламенту палаты.

Заместители председателя Совета Федерации замещают председателя в его отсутствие, по поручению председателя палаты ведут заседания, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с регламентом палаты и распределением обязанностей между заместителями.

Следует отметить, что председатель Совета Федерации как палаты российского парламента, так и его заместители не являются единственными руководящими органами палат. В соответствии с регламентами палат российского парламента в них создаются коллегиальные органы. Создание данных органов, выполняющих в основном организационные функции, не предусмотрено Конституцией РФ, однако их функционирование стало неотъемлемым элементом российской парламентской практики. Данные коллегиальные органы отличаются от тех, что были прежде в Верховном Совете Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). - М.: Проспект, 2010. - С. 123.. Советы палат не подменяют собой палаты в период между сессиями. Согласно главе 3 Регламента Совета Федерации в составе данной палаты должен действовать Совет палаты. Данное структурное подразделение действует с 1999 года путем дополнения новой главой Регламента Совета Федерации Постановление Совета Федерации от 27 января 1999 г. № 4-СФ «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».2014.. В течение двух лет работы Совета Федерации первого созыва и еще трех лет - губернаторского созыва Председатель Совета Федерации взаимодействовал со своими заместителями, комитетами и комиссиями палаты напрямую. Теперь предстояло (по некоторой аналогии с Советом Государственной Думы) сформировать коллегиальный орган, в состав которого в соответствии с Регламентом вошли Председатель и заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и комиссий и который должен был осуществлять предварительное рассмотрение подготовленных комитетами вопросов повестки дня пленарного заседания палаты, а также формировать саму повестку. Совет палаты был наделен полномочиями преимущественно организационно-консультативного характера, и его появление на характере участия Совета Федерации в законодательной процедуре почти не сказалось.

Согласно Регламенту Совет палаты «образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации» и является «постоянно действующим органом Совета Федерации». Совет палаты формирует проект повестки дня заседаний, согласует порядок обсуждения вопросов и предварительно обсуждает степень их подготовки. Совет палаты собирается перед каждым заседанием, а также при возникновении в ее работе слишком длинных перерывов готовит решения, выносимые затем на рассмотрение «сенаторов» Бендюрина С.В., Гончаров М.В., Евстифеев Д.М. Инфа- М, Норма,2014.-448с..

Совет палаты:

- утверждает график заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

- обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты;

рассматривает проект повестки дня заседания;

- формирует список лиц, приглашенных на заседание;

- утверждает положение деятельности полномочных представителей, указанных в ч. 3 ст. 9 Регламента СФ;

- выступает с заявлениями и обращениями по общеполитическим и социально-экономическим вопросам;

- принимает решение о внесении Президенту РФ кандидатур для назначения на должность заместителя Председателя Счётной палаты РФ, аудитора Счётной палаты РФ;

- принимает решение о направлении на заключение в органы государственной власти подготовленного в порядке реализации;

- принимает решения о проведении парламентских слушаний;

- рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций их руководителей, сопровождающих лиц, а также определяет объем полномочий делегаций и расходы на их командирование;

- дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации;

- принимает решение о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации;

- принимает решения о направлении Президенту России представлений о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата о работе Аппарата Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты и должностных лиц Совета Федерации;

- решает иные вопросы в соответствии с Регламентом.

В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:

- полномочные представители Совета Федерации;

- член Совета Федерации по поручению комитета либо комиссии Совета Федерации или их председателя;

- член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;

- полномочные представители Государственной Думы, Президента России и Правительства в Совете Федерации.

...