Правовой статус органов юстиции Республики Казахстан

Данные требования характерны для правового государства, которое устанавливает:

· ограничения в регистрации подобных актов;

· ограничения в применении подобных актов судами.1

Данные обстоятельства еще раз свидетельствуют о том, что правовой закон и правовое государство взаимосвязаны, поскольку правовое государство невозможно без правового закона.

Правовое государство может функционировать только при наличии правовых законов, и они могут быть условиями деятельности государства, уполномоченных органов (должностных лиц) и условием правового равенства людей.

Правовой закон также обеспечивается Конституцией Республики Казахстан, другими законодательными актами, органами и должностными лицами государств, а именно:

Конституционным Советом Республики Казахстан;

Судами;

Генеральным прокурором Республики Казахстан и подчиненными ему прокурорами;

Министерством юстиции и его территориальными органами;

Государственными органами в отношении нормативных правовых актов, принятых нижестоящими органами.

Подобная структура уполномоченных органов государства является оптимальной, поскольку она действует в рамках правил правового государства: когда обеспечивается на деле не только верховенство закона, но определены условия разработки, представления, принятия, введение в действие, изменения, дополнения, прекращения или приостановления форм права.

Следует исходить из того, что закон влияет на действия и акты (формы деятельности) во «исполнение» путем:

· установления в законе компетенции государственных органов должностных лиц и др.;

· определения круга вопросов, которые отнесены к ведению указанных органов, должностных лиц;

· установления пределов допущения действий и решений на основе установленных норм и административных процедур.

Развивая и конкретизируя конституционно-правовые положения о месте и роли органов юстиции, административное право наиболее закрепляет статус, порядок взаимодействия с другими органами государства.

С методологической точки зрения понятие исполнительной власти и органы исполнительной власти не могут рассматриваться вне контекста категории «деятельность». Это в свою очередь даст возможность классифицировать структуру органов государственного управления и выделить следующие признаки:

· содержание задач и функций органа;

· порядок формирования органа;

· формы организации органа;

· пределы деятельности органа.

Соответствующие признаки органов не могут успешно функционировать вне правового государства, что на наш взгляд, объясняется следующими закономерностями.

Во-первых, заметен уровень правового обобщения и укрепления законодательной базы органов юстиции и иных субъектов административного права.

Во-вторых, совершенствуется специализация норм в системе органов юстиции.

В-третьих, определены принципы и механизмы деятельности органов.

В-четвертых, меняется характер и содержание функций органов юстиции, все более отвечающих запросам правового государства (например, обеспечение защиты прав и свобод граждан, обеспечение деятельности государства).

В-пятых, на практике происходит переход ряда сфер в орбиту административного права из-под воздействия других регуляторов.

В-шестых, происходит проявление новых сфер административного воздействия в связи с новыми явлениями в жизни (п.п. 10 ст. 3 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»).

Органы юстиции служат, в конечном счете, целям правового обеспечения в сфере государственного управления, правового обеспечение деятельности Казахстана, организации правовой помощи и оказания юридических услуг.

Деятельность органов юстиции имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие, находящееся в решении государственных вопросов (статья 3 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»).

Нередко подобная деятельность сравнима с административным процессом, то есть он представляет разновидность властной деятельности, направлен на достижение юридических результатов и урегулированных нормами административного права.

Недаром в юридической литературе административный процесс классифицируется на отдельные виды производства (регистрационные, приватизационные и иные). Причем делается два соответствующих вывода:

деятельность органов (должностных и иных лиц) направлена на исполнение норм и содержащихся в них предписаний, запретов и дозволений;

применение органами юридических актов, основанных на требованиях процедур.

Таким образом, конституционные идеи правового государства постепенно находят свое воплощение в формировании законодательства на идеях права и других принципах. Одновременно предпринимаются попытки освобождения казахстанской правовой системы от мелочного регламентирования различных сторон жизни общества.

Теоретики административного права отмечают, что активное изучение форм деятельности на сегодняшний день не позволяет выявить наличие единого взгляда на эту проблему.

В многочисленных точках зрения, если их подвергнуть обобщению, можно усмотреть, что в итоге, под формой управленческой деятельности понимают внешнее властное проявление волеизъявления государственных органов (их должностных лиц).

Формат правового государства устанавливает возможность для Министерства юстиции Республики Казахстан:

издавать нормативные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению центральными, местными органами, должностными лицами и гражданами;

осуществлять межведомственную координацию;

осуществлять государственную регистрацию нормативных правовых актов юридических лиц;

выступать от имени государства;

выполнять иные действия, предусмотренные законодательством.

Данные моменты характеризуют именно динамическую составляющую

органов юстиции, поскольку эти органы функционируют в соответствии с принципами правовой политики. Основными принципами данной политики должны в полной мере утвердиться и корреспондироваться с принципами деятельности органов юстиции:

законность, то есть соблюдение и надлежащее применение норм Конституции и законов, основанных на них подзаконных нормативных актов;

приоритета прав и свобод человека, означающий верховенствующее положение прав и свобод гражданина;гуманизм, то есть признание высшей ценности человеческой личности, ее прав на свободное развитие и проявление способностей,утверждение блага индивидуума как критерия оценки качества общественных отношений;

4) казахстанский патриотизм как всемерная поддержка и преданность казахстанцев своему отечеству.

2.2 Развитие организационных форм управления в области юстиции

Функции, структура, деятельность органов Юстиции Министерство юстиции Республики Казахстан, рассматриваемое в контексте правового государства, представляет организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом. Так, задачи Министерства юстиции Республики Казахстан определяются:

законодательными актами Республики Казахстан;

актами о создании Министерства юстиции;

Положением о Министерстве юстиции Республики Казахстан.

Недаром государство, согласно Гегелю, то тоже право, а именно конкретное право, включающее в себя признание всех остальных, более абстрактных прав личности, семьи и общества.

Иными словами Гегель философски восхваляет правовое государство как наиболее развитую действительность. Подобное понимание гегелевской идеи и правового государства прямо направлено против бесправия и вообще всех внеправовых форм применения силы со стороны частных лиц, политических объединений и властных институтов.

Иначе говоря, на пути к правовой государственности необходимо легализовать не только правовое (регистрация актов, лиц, действий), но и лишить легальности все противоправное (приостановление, прекращение противоправных актов, действий).

Таким образом, анализ имеющихся концепций о правовом государстве свидетельствуют о том, что необходима действительность господства права. Но эта реальность возможна при надлежащей организации органов государства, непосредственно отвечающих за правовое обеспечение Казахстана. Сама организация власти взаимосвязана с организацией системы власти правового государства. А это означает, что права и обязанности субъектов права - не продукт усмотрения власти, а составляющая сущности права и государства.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод о тенденциях властного существования права, где одна из решающих ролей принадлежит Министерству юстиции Республики Казахстан и подчиненных органов.

Министерство юстиции все активнее решает задачи юридизации норм законов. Следует признать конструктивную ценность этой тенденции, которая произвол власти активно заменяет властью права. О том, какое значение придается формам деятельности органов юстиции и управлению в этой сфере свидетельствуют многочисленные исследования и мероприятия различных органов государства. Само понятие «юстиция» в общеупотребительном смысле означает систему судебных учреждений, но в контексте административного права чаще всего под юстицией понимают ту сферу социальной жизни, которая связана с правовым обеспечением деятельности государства, физических и юридических лиц, оказанием юридических услуг населению.

Причем отличительные черты данной сферы (отрасли) возникли не сегодня, о чем содержится немало источников, в соответствии с которыми в других отраслях управления, как правило, являются однотипные объекты, а к юстиции они различны по назначению, характеру компетенции и способам образования. [18, с.70].

Наиболее типичной ошибкой в толковании содержания управления в этой сфере считается необоснованное отождествление управление судами и управление в области юстиции. Но подобное монистическое толкование можно объяснить определенными особенностями формирования правосудия в СССР или других странах, где на тот момент принцип разделения властей не стал определяющим в жизни общества и государства. Например, Министерство юстиции СССР (положение от 21.03.1972 г) осуществляло организацию выборов судей и народных заседателей, проверку работы судебных органов в разрешении финансовых и иных вопросов судебной деятельности.

Министерство юстиции СССР и соответствующие Министерства союзных республик, территориальные органы, являясь составной частью государственного управления, оказывали организационное содействие в обеспечении надлежащего отправления правосудия судами.

Но если обратиться к более ранним этапам, то следует отметить первый законодательный акт в области юстиции, который был принят на 2 Всероссийском съезде Советов 7 ноября (25 октября) 1917 г., решением которого был образован Народный комиссариат юстиции РСФСР. Смысл решения заключался в необходимости организации новых судов, органов следствия, адвокатуры и руководить ими.Компетенция Народного комиссариата юстиции была чрезвычайно обширной и включала управленческие, судебные, исполнительные функции. Соответствующие меры принимались на территории Казахстана. В первые годы советской власти отдел юстиции находился при Военно- революционном комитете по управлению Киргизским краем. Со временем соответствующий комиссариат состоял из шести отделов, которые занимались вопросами законодательных предложений, административной и карательной практикой, курировали нотариальные услуги и обеспечивали судебно-следственные дела. Данные проблемы организации судоустройства и юстиции нашли свое отражение в академических исследованиях.

19 декабря 1917 года постановлением Наркомюста были учреждены местные органы управления юстицией, в обязанности которых входило:

· создание местных судов;

· хранение архивов;

· выдача справок, свидетельств заинтересованным лицам;

· организация нотариальных отделов и судебных исполнителей;

учреждение органов записей актов гражданского состояния. Перечисленные и другие меры, бесспорно, имели значение для совершенствования и создания организационно-правовой основы надзора, следствия и судов. Но нельзя не заметить и другой тенденции, которая непосредственно была связана с созданием «активной администрации», приспособленной для рассмотрения дел во внесудебном порядке. Такие специалисты, как Н.М. Коркунов и другие, выдвигали свои аргументы в пользу квазисудебной системы. В обобщенном виде эти суждения можно свести к следующим положениям: вопросы административного характера должны находиться в ведении самой административной власти; нельзя смешивать судебные и административные функции, а также лишить публичное управление самостоятельности; имеются особенности публичного управления, для разрешения споров которых не очень приспособлены общие суды.

В порядке сравнения отметим, что внимание к возможностям административной юстиции сохраняется и в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что по формальным признакам она соперничает с конституционным судопроизводством.

Тем более, что подобные проблемы, как правило, возникают в контексте обеспечения правовой защиты граждан. И неудивительно, что при создании органов юстиции, народных судов, следственных комиссий центральные и местные органы (местные советы) формировали коллегии правозаступников.

Народные судьи избирались местными представительными органами по представлению местных отделов юстиции. А при судах, для более точного рассмотрения дела и в интересах тяжущихся, организовывались коллегии правозаступников.

Не хотелось бы акцентировать внимание к практическому обороту терминов «правозаступники», «тяжущиеся» и др., но в них заметны тенденции, которые отражаются на развитии судопроизводства и квазисудебные органы. Даже сегодня специалисты полагают, что административное судопроизводство включает два вида судопроизводства: административно-деликтное и административно-тяжебное.

Однако проблематика развития органов юстиции и взаимоотношений государства и граждан намного сложнее, чем это может показаться на первый взгляд. Этот вывод подтверждается историческим опытом развития органов юстиции и современными задачами правового обеспечения государства и граждан.

Преобразования, которые касались отдела юстиции. Если изначально отдел состоял из отделов: 1) общий отдел; 2) отдел законодательных предложений; 3) административно- хозяйственный отдел; 4) карательный отдел; 5) нотариальный отдел; 6) судебно-следственный отдел. Впоследствии функции карательного отдела трансформировались в функции обеспечения системы наказания. Остальные отделы выступили в роли органов, обеспечивающих правосудие и законность за всеми органами, осуществляющих организацию борьбы с преступностью в стране.

1922 год и последующие годы знаменуются проведением судебной реформы, которые повлияли на статус органов юстиции. Соответствующая реорганизация судебной системы, получившая название судебной реформы, заложила основы действующей системы юстиции. Если в судах концентрировались функции отправления правосудия, то народному комиссариату юстиции -- общие вопросы руководства судами, обеспечения законности. И хотя данная реорганизация имела принципиальное значение, но она сохранила значение органов юстиции как высшего административно- политического центра, осуществляющего судебное управление, надзор за законностью, систематизацию законодательства.

Лишившись функции судебного контроля, Народный комиссариат юстиции осуществлял функции непосредственного руководства деятельностью органов прокуратуры и законностью деятельности органов следствия, адвокатуры, нотариата. Кроме того, на Народный комиссариат юстиции была возложена обязанность предварительного рассмотрения всех документов вносимых, представляемых законодательных проектов.

Компетенция и взаимоотношения органов юстиции с другими органами определены в Основах судоустройства Союза ССР. В соответствие с Основами судоустройства была утверждена единая система судебных учреждений (народный суд -- губернский суд - Верховный суд союзной республики -- Верховный суд СССР). [19, с.3].

На Народный комиссариат юстиции были возложены задачи обеспечения единства судебной политики, осуществление общего руководства учреждениями юстиции, а также надзор за судебной практикой. Кроме того, органам юстиции было предоставлено право опротестования и направления к пересмотру любого приговора или решения любого суда республики, но действовать они могли через реализацию функции прокурорского надзора.

Существенную роль в реформировании органов юстиции, судов и прокуратуры внес Чрезвычайный 8 съезд Советов СССР, по итогам которого была принята Конституция СССР.

Согласно Конституции СССР, особое место отводилось судам и прокуратуре. Но и в области юстиции произошли значительные перемены.

Во-первых, Народный комиссариат юстиции обрел статус союзно- республиканского органа, что нашло свое отражение в соответствующем Положении (от 9.12.1936 г.).

Во-вторых, за органами юстиции были сохранены функции надлежащего применения судами и иными учреждениями действующего законодательства и единообразия судебной практики.

В-третьих, были упразднены президиумы и пленумы краевых, областных судов, а на их место введен институт народных комиссариатов юстиции союзных республик, в краях и областях.

В-четвертых, за органами юстиции были сохранены функции оказания юридической помощи и методического руководства за работой нотариата, загса и кодификации законодательства.

В последующие годы органы юстиции еще более укрепили свою позицию, особенно в годы Великой Отечественной войны. Однако в 1956 г. Министерство юстиции было упразднено, а взамен была учреждена юридическая комиссия при Совете Министров СССР. За комиссией сохранены задачи систематизации законодательства, остальные функции были переданы Верховному Суду СССР и Верховным Судам союзных республик.

В целом практика реформирования указанных органов в 1956-1960 годы не оправдала себя. Причем характерно, что специалистами отмечалось, что идея соединения в судах судебного надзора и управления не была реализована.

Соотношение функций судебного управления и судебного надзора состоит в том, что судебное управление разрешает вопросы относимости к организации судебной системы, созданию и обеспечению условий для деятельности судов. Кстати, эти же проблемы существуют и по настоящее время. Так, концепция правовой политики Республики Казахстан содержит положение (ч. 3), в соответствии с которым следует реально разграничить в судах процесс правосудия от вопросов администрирования.

Длительное время важным положением компетенции Министерства юстиции были и остаются вопросы изучения судебной практики, а также совершенствования законодательства, определяющего порядок привлечения к ответственности.

Восстановленный статус Министерства юстиции, что нашло прямое отражение в Указе Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 25 сентября 1970 года, так и не смог вернуть Министерство на прежние позиции. В законодательстве все чаще стала применяться формулировка «организационное обеспечение деятельности судов и других учреждений».

Критически оценивая деятельность Министерства юстиции за годы его существования, можно отметить конструктивную роль данного государственного органа в следующих направлениях:

· обеспечение организационного руководства судами;

· обеспечение участия в законопроектных работах, а также систематизации законодательства;

· методическое руководство органами, учреждениями нотариата, загса, адвокатурой;

· правовое обеспечение интересов государства и его граждан за рубежом;

· методическое руководство правовой работой в народном хозяйстве и правовой пропагандой.

Совершенствование конституционного законодательства придало импульс правовым реформам, которые сыграли весомую роль в укреплении юстиции и развития судебной системы.

И если в соответствии с государственной программой правовой реформы в Казахстане (1994 г.) были разрешены многие из вопросов об упорядочении судопроизводства и правоохранительных органов, то Концепцией правовой политики (2002г.) предполагается укрепление государственных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, назрела необходимость законодательного обеспечения рассмотрения дел в специализированных судах, а также совершенствования системы исполнительного производства.

В качестве конструктивных моментов можно отметить, что приняты меры по обеспечению: законодательных основ деятельности органов юстиции; упорядочению статуса Министерства юстиции и соответствующих органов, входящих в систему данного Министерства.

Совершенствование статуса органов юстиции является реальностью административно-правовой деятельности, которая реализуется в различных формах. И чем они совершеннее и разнообразнее, тем больше потенциал органов по применению мер правового воздействия. Недаром специалисты (Н.Г. Салищева и др.) считают, что правовые нормы начинают применяться при «юрисдикционной» оценке действия органов. И подобная оценка действий необходима при разрешении публично-правовых споров, коллизий. Или, говоря иначе, основой выделения таких форм деятельности являются особый состав тяжущихся сторон и правовое положение государственного органа, обладающего государственно-властными полномочиями.

И, наконец, формы соответствующей деятельности являются составной частью исполнительно-распорядительной деятельности, связанной с применением органами юстиции норм отраслей права. [20, с.13].

3. Формы управления в сфере юстиции

3.1 Понятие и содержание форм управления

В науке административного права под формами государственного управления понимают такие проявления действий, в которых находит выражение властная управленческая деятельность органов юстиции (иных органов) должностных лиц. То есть форма управления рассматривается как внешнее выражение управленческой деятельности. Подобная точка зрения по данному вопросу выражает более четкое и понятное представление о формах управления.

Деятельность органов юстиции связана с реализацией собственных задач, а соответственно ей присущи особенности форм управления. В историческом контексте деятельность органов юстиции постоянно отграничивалась от судебной деятельности. В органах юстиции «преломились» многие проблемы управления, административной юстиции и производства по делам об административных правонарушениях. Фактически разные элементы административного процесса формируются и существуют в рамках общих судебных и квазисудебных процедур.

Принимая во внимание механизм действия органов юстиции, следует выделить два вектора. Один из них связан с применением правовых актов (глава 3 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»). Другой вектор связан с социальным действием права (статья 19 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»).

Высказанная точка зрения согласуется с суждением Н.Г.Сапищевой, по мнению которой можно административный процесс рассматривать как правоустановительную и правоприменительную деятельность.

В юридической литературе вопросам форм управления уделяется достаточное внимание, но по мере совершенствования управления меняются и взгляды на формы управления. Если быть справедливым, то суждение о том, что любое содержание деятельности должно иметь свои определенные формы имеет свою историю.

Многие из известных мыслителей (Руссо, Монтескье и другие) очень часто обращались к формам практической созидательной деятельности в условиях правового государства.

В административно-правовой литературе данная проблема изучена недостаточно и исследователи очень часто путают такие понятия как формы, функции, методы.

В наиболее общем виде специалисты полагают, что под формами государственного управления понимают действия, в которых находит выражение управленческая деятельность органов государственного управления должностных лиц.

Данное суждение можно принять не отрицая заслуг таких авторов как В.М. Манохин, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Д.Н. Бахрах и др.

Так, Манохин В.М. под формой государственного управления понимает только ту часть управленческой деятельности, которая непосредственно связана с принятием нормативных правовых актов и иных решений. Данное суждение может быть верным в контексте положений, определяющих необходимость соблюдения установленных форм и форм обеспечения установления, изменения, прекращения или приостановления действий норм права на территории Республики Казахстан.

По мнению Сорокина В.Д., других специалистов управленческая деятельность, как правило, протекает в определенных формах производств, процесса. Иными словами форма управления свидетельствует о внешнем выражении управленческой властной деятельности аппарата государственного управления (его должностных лиц). Данная точка зрения также не лишена здравого смысла, поскольку акцент делается на правовых возможностях органов государственного управления осуществлять издание актов, определяющих общеобязательные правила поведения, а также управлению и регулированию социально-значимых общественных отношений. Названные признаки форм управленческой деятельности заслуживают особого внимания, поскольку именно им придается конструктивная роль в формировании и совершенствовании законодательства Республики Казахстан.

Формы управления - это внешнее выражение властных полномочий. И поскольку имеется многообразие деятельности, то не исключена возможность проявления и форм властного выражения управленческих действий. Однако все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе теми нормативами, которые закрепляют правовое положение и порядок управленческой деятельности.

Принимая во внимание «действия» органов управления, как внешнее выражение управленческой деятельности, Старилов Ю.Н. подразделяет формы управления следующим образом. К ним автор относит:

· установление норм права;

· издание индивидуальных актов управления;

· заключение административных договоров;

· организационные действия;

· материально-технические действия.'

Нельзя не заметить, что данная классификация форм и понимание их содержания мало чем отличаются от сложившихся взглядов А.Е. Лунева, Б.М. Лазарева и других специалистов советского периода. Бесспорно и то, что меняется содержание этих форм, которые отражают логику дела и мысли.

Формы управления имеют юридический аспект, что означает, на наш взгляд, их связь с правоустановлением, правоприменением. Иначе говоря, управленческая деятельность имеет правовой характер и направлена на достижение результатов, имеющих правовое значение (регистрация нормативных правовых актов и др.). Не зря на конференциях, посвященных актуальным проблемам административного и административно- процессуального права все чаще обращается внимание на необходимость совершенствования форм реализации и защиты позитивных прав физических и юридических лиц.

Таким образом, формы государственного управления не только в области юстиции, но и иных имеют не только теоретическое, но и практическое значение. [21, с.56].

Формы управления обеспечивают как реализацию властного воздействия, так и меры принудительного воздействия в целях защиты интересов прав и свобод человека, гражданина и законных интересов юридических лиц. В этом контексте современное правовое государство должно постоянно совершенствовать как статус органов государственного управления, так и формы деятельности аппарата управления. Но существо проблемы заключается не только в совершенствовании перечня органов, их полномочий, но гораздо в большем. Нетрудно заметить, что в последние годы правовое положение системы органов юстиции заметно изменилось. Значительно расширились права и обязанности органов юстиции в сфере обеспечения прав интеллектуальной собственности, контроля за оборотом наркотических средств, обеспечении работы уголовно-исполнительной системы и др. юстиция казахстан правовой

Основная проблема форм управления, на наш взгляд, заключается в обосновании положения, в соответствии с которым совершенствуются в контексте изменения административного процесса. На это обращено и внимание Президента Республики Казахстан (Указ Президента Республики Казахстан «О дальнейших мерах по реализации стратегии развития

Казахстана до 2030 г.»), в котором акцентируется внимание на регламентирование управленческих процедур и форм деятельности (Казахстанская правда, 01.04.2006 г.). Иначе говоря, меняется процесс применения норм материального права. Как показывают исследования, именно различные подходы в оценке процесса приводят авторов к различным суждениям на развитие управленческого, административного и административно-процессуального права. *

Меняются не только формы деятельности, но и соответствующие административно-правовые режимы, в формате которых реализуются формы. Теоретически можно допустить, что классификация режимов может быть осуществлена по различным основаниям. Российские специалисты полагают, что могут быть:

· административные режимы для определенных состояний;

· функционально-правовые режимы;

· легализующие режимы.

В работе казахстанских режимов классификация более универсальная, что создает новые возможности для исследования.

Безусловно то, что государственное управление и регулирование способствуют вовлечению в оборот множества норм и направлены на разрешение различных споров и проблем. Достаточно напомнить, что обжалование, оспаривание незаконных действий, актов должностных лиц осуществляется в дисциплинарном, административном и гражданско- процессуальном порядке. Проблема заключается в том, что их разрешение предлагается различными способами, например, Ю.А. Тихомиров полагает, что разрешение проблем может быть путем формирования коллизионного права и других решений. Сохраняется интерес специалистов к созданию административно-процессуального кодекса. В контексте темы исследования это означает, что органы юстиции не должны участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Исключить подобную практику очень сложно, да и меры административного принуждения могут выражаться в мерах пресечения, обеспечения (ст. 30 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»). Таким образом, актуальность форм управленческой деятельности не нуждается в дополнительной аргументации. А формы управления являются составляющей не только управления, но и юрисдикционной деятельности. А применение норм характерно для всех сфер управления. Учитывая, что административная деятельность направлена на обеспечение порядка и режима законности в работе государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, то деятельность органов юстиции непосредственно связана с организацией управления (статья 1 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»).

3.2 Виды форм управления

Несмотря на то, что ряд специалистов (Ю.М. Козлов и др.) отмечает, что сегодня отсутствует общепризнанная классификация форм управленческой деятельности, будет справедливым сказать, что такая классификация форм существует.

Самой общепризнанной точкой зрения является классификация форм управления на правовые и неправовые. И другое дело, когда к правовым и неправовым формам относят различные юридические и иные действия. Например, известный административист А.Е. Лунев в свое время (1965-1975 гг.) относил к формам: регистрацию граждан, выдача удостоверений, дипломов и др. В свою очередь, в последних работах специалистов указываются действия, характерные для современных органов управления. И такой подход является правомерным, поскольку в соответствующих положениях (о Министерстве юстиции и иных органах) содержатся правовые основы, определяющие условия и порядок реализации форм управления. И уж тем более, когда специалисты (А.Ф. Шебанов, А. Мицкевич и др.) к формам деятельности относят формы реализации материальных и организационно-процессуальных норм?

Близкой к подобной точке зрения находится и суждение И.С. Самощенко и других авторов, по мнению которых и правотворчество является правовой формой осуществления функций государства и его органов. Думается, что подобный разброс мнений следует рассматривать в контексте развивающихся понятий и не пытаться критиковать отдельные словосочетания. Тем более, что соответствующие формы могут рассматриваться как инструменты, ресурсы властей с позиции политологии, а значит быть формой властного воздействия. С таким подходом следует согласиться, поскольку власть может рассматриваться как вид управления н именно она может служить средством упорядочения общественных отношений. Недаром в теории и практике сложилась теория разделения властей.

Если форма есть способ выражения содержания управления, то соответственно может вписываться в классификацию форм управления. Такая классификация предопределяется ценностями и принципами, которые формируют отрасль административного права и правовое положение органов юстиции (статья 2,3,4 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»),

А это означает, что формы предопределены определенными закономерностями:

· соответствие форм управления целям и функциям органов юстиции;

· соответствие форм управления содержанию и характеру разрешаемых вопросов;

· соответствие формы деятельности особенностям объектов управления;

· соответствие формы управления порядку (производству) разрешаемых вопросов.

Как уже утверждалось, правотворчество нередко рассматривается как специфическая разновидность государственного управления. Именно поэтому «государственный момент» является решающим.

Принимая во внимание статус органов юстиции, можно отметить, что в правотворческом процессе, решающее значение имеет процедура или формы участия органов юстиции в подготовке проектов нормативных актов. Социальная ценность и определенность этих форм (издание нормативных правовых и иных актов) обусловлена тем, что существует связь между формами управления и источниками права. Речь в данном и иных случаях идет не о подмене понятий, а в выявлении роли правовых форм управления в установлении правового состояния -- статуса, компетенции физических и юридических лиц, в которых правосубъектность является составной частью управления отношениями (гражданина и органов государства и т.д.). *

Облечение той или иной правовой нормы в форму определенного нормативного правового акта имеет большое значение с точки зрения обязательности нормы права, ее место в иерархии актов. Соответствующие формы актов помечают с определенной достоверностью учесть задачи правового регулирования. А фактическое содержание нормативных правовых актов вытекает из содержания и характера правомочий Министерства юстиции и других органов.

Соответствующая форма деятельности фактически объединяет соответствующее правотворческое решение, юридические нормы и нормативные правовые акты, что в итоге образует юридическое значимое действие, которое вносит те или иные преобразования в правовую систему.

Принимая во внимание особенность органов государственного управления (юстиции и др.), следует подчеркнуть и особенность реализации этой власти в административном праве. По мнению Ю. Тихомирова эти интересы реализуются посредством таких правовых средств, как:

правовая регламентация публичного интереса;

нормативная фиксация необходимости признания приоритета публичных интересов; установления форм и видов защиты публичных интересов;

определение мер юридической ответственности за нарушение публичных интересов.

Подобная конструкция, определяющая соответствие форм управления целям и функциям, основана на фундаментальных положениях, к которым можно отнести:

теорию субординации, предопределяющую отношения и разграничения публичных и частных субъектов; *

теорию интересов, обеспечивающую приоритет публичного права;

теорию допустимости применения правовых норм к различным субъектам права.

Формы управления органов юстиции соответствуют содержанию и характеру разрешаемых вопросов. Во-первых, эти органы являются органами исполнительной власти и в пределах своей компетенции осуществляют правовое обеспечение деятельности государства. Во-вторых, для органов юстиции характерны различные формы регистрационной деятельности, что прямо отражено в Положении о Министерстве юстиции. В-третьих, на органы юстиции возлагаются координирующие функции правовой помощи и оказания юридических услуг.

Формы управления органов юстиции имеют тесную «привязку» к объектам управления, что непосредственно отражается на структуре Министерства, его территориальных органов и организаций тех структурных подразделений Министерства, которые создаются в случаях, предусмотренных законодательством (ст. 8,9,10,11 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»).

Формы управления также соответствуют порядку (производству) разрешаемых вопросов, о чем свидетельствуют нормы, определяющие правовое положение органов юстиции и порядок применения процедур, мер воздействия для разрешения поставленных перед Министерством юстиции вопросов. Сегодня актуальна полемика, когда разрешение вопросов имеет либо управленческий (например, порядок принятия актов и др.), либо административно-юрисдикционный характер. В этом контексте ставится требование о введении субъектов управления (должностных лиц) в качестве стороны административного процесса. В этом контексте представляется возможным высказать суждение о том, что к формам управления можно отнести применение действий отдельных органов, должностных лиц (индивидуальные решения, меры административного и иного воздействия).

И прежде чем предложить классификацию форм государственного управления, осуществляемых органами юстиции, отметим, что реализация этих форм, основанная на властных полномочиях, имеет особое значение в государственном управлении. Или, как отмечает Алексеев С.С., применение права - это не управление вообще, а управление специализированного характера, то есть, направленное на воплощение тех требований, закрепленных в нормах права. При этом в юридических нормах имеются императивные требования, а сведения о фактических обстоятельствах - это та информация, которая может лежать в основе этого решения. Причем властность обусловлена не только нормами и обстоятельствами, но и компетенцией органов (их должностных лиц). И если в обыденной ситуации значение имеет минимальная активность субъекта, то для органов юстиции характерна высокая правовая активность, которая имеет объективированный характер.

На наш взгляд, к формам управления можно отнести:

· установление общеобязательных норм;

· издание административных актов;

· применение административных процедур;

· осуществление юридических действий;

· заключение административных договоров.

Общие аспекты проблем форм управления разрабатывались главным образом в условиях действовавшего социалистического законодательства.В последующие годы, когда подвергалась изменению система органов государственного управления, интерес к исследуемой проблеме заметно утрачен. Лишь отдельные работы содержат определенный анализ проблем форм управления применительно к правоохранительным органам. [16, с. 748- 750].Подобное положение вполне объяснимо, так как чаще всего вопросы управления исследуются в контексте эффективности действий и актов, принимаемых уполномоченными органами. Но и этот конструктивный момент исследования не должен и не может «заслонить» требования законности и обоснованности применения тех или иных форм управления. Иначе говоря, законодатель все чаще устанавливает возможность усмотрения применения форм только в допустимых пределах. Например, в регистрации нормативного правового акта может быть отказано только при наличии оснований, предусмотренных статьей 38 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». [22, с.16].

Установление норм права - как форма управления, обеспечивающая установление общеобязательных правил. С помощью данной формы управления органы юстиции участвуют в формировании национального законодательства и реализации общегосударственной стратегии развития Казахстана. Возможность применения данной формы государственными органами предусмотрено:

статьей 4 Конституции Республики Казахстан;

Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»;

статьей 1 и другими Законами Республики Казахстан «Об административных процедурах»;

Законом Республики Казахстан «Об органах юстиции» и другими нормативными правовыми актами.

Министерство юстиции и органы, входящие в ее систему правомочны от имени государства устанавливать общеобязательные правила поведения. С помощью таких форм Министерство юстиции:

во-первых, конкретизирует действующие нормы законов, указов Президента;

во-вторых, детализирует действующие нормы законов, указов Президента;

в-третьих, воздействует на круг тех общественных отношений, которые входят в сферу интересов органов юстиции.

Следует отметить, что отдельные авторы пытались обосновать статус правотворческих отношений. Но обоснование не «ушло» далее сопоставления правотворческой и правоприменительной деятельности. Об этом свидетельствуют выводы, изложенные В.М. Горшеневым и другими авторами, которые полагают, что мы имеем дело с формами деятельности (управления), направленные на совершенствование действующих норм права и их применение.

Во избежание различных толкований одних и тех же явлений следует придерживаться определенных требований.

Во-первых, сама деятельность может иметь организуемый и организационный характер.

Во-вторых, правовое обеспечение деятельности государства зависит не только от создания и принятия законов, указов, но и принятия процедур, правил их обсуждения и принятия, что вписывается в правотворческую и правоприменительную деятельность Министерства юстиции Республики Казахстан и других органов государственного управления.'

В-третьих, характер и природа форм управления все больше зависит от правового положения субъекта власти, которые правомочны: издавать акты, определяющие общеобязательные правила и управлять социально значимыми общественными отношениями. Причем эти служебные отношения определяются не только служебной ролью, но и теми объективными факторами, которые предопределяют выбор форм управления.

В-четвертых, устанавливаемые нормы права и органы государственного управления одинаково необходимы для правового обеспечения деятельности государства.

В-пятых, формы государственного управления, связанные с установлением норм, характерны также тем, что решающим условием их реализации является наличие уполномоченного органа государственного управления и объекта управления.

Установление общеобязательных правил (норм), как правило, связано с установлением возможного и должного поведения для участников правоотношения. При этом следует различать те требования, которые возникают в формате правотворческих действий и пределы, ограничения, устанавливаемые для правоприменительной деятельности. В этом контексте следует выделить следующие положения:

нормы права, их установление, связанные с компетенцией Министерства юстиции Республики Казахстан направлены на реализацию компетенции данного органа;

нормы права, их установление могут быть направлены на реализацию задач и целей актов вышестоящего уровня;

нормы права могут воспроизводить в «переработанном» варианте ранее принятые правовые акты (например, Инструкция по производству дел об административных правонарушениях органами юстиции Республики Казахстан от 10 июня 2002 г., №17).

Если в первом случае цель требований - установление общих правил поведения, то во втором случае -- решение конкретного юридического дела, случая.

Кроме того, установление общеобязательных правил, как правило, связано с деятельностью (участием) определенного круга субъектов и тех актов, которые законодательством подразделяются на основные и производные. И помимо этого, установление общеобязательных норм сопряжено с установлением определенных способов юридического воздействия на поведение людей. Конкретизация этого положения раскрывается в установлении:

регулятивных (правоохранительных норм) норм;

обязывающих (запрещающих норм) норм;

управомачивающих норм.

И хотя подобная классификация не является исчерпывающей, но данная мысль воспроизводится в контексте значения норм, регулирующих процессуальные правотворческие отношения.'

Подобный акцент внимания актуален в силу требований концепции правовой политики Республики Казахстан (одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949), согласно которым законодательство содержит большое количество бланкетных норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей. В нормотворческой практике государственных органов не изжит ведомственный подход. * О том, что подобные недостатки не изжиты, имеются «заслуги» Министерства юстиции Республики Казахстан и других органов, которые непосредственно участвуют в формировании законодательства. Замечание достаточно серьезное, если учесть, что установление общеобязательных правил является способом организации государства «для себя» в организацию «для нас».

Попытаемся выявить некоторые фундаментальные характеристики, имеющие отношение к установлению норм права.

Особенности и закономерности логического отражения, лежащие в основании установления общеобязательных норм, связаны с отражением к действительности.

Как говорили мыслители: «Сознание человека не только отражает объективный мир, но и творит его». Образование, конструирование норм права служит выражением творческого сознания, которое свойственно людям. В процессе формирования нормы права возникает образ, который сформировался не в результате изучения самой действительности, а на основе познания, с учетом опыта нормотворческой действительности и целей. В афористической форме: правило излагает то, что есть, а норма то, что должно быть. [23, с.200].

Однако юридические нормы как логические конструкции, могут лишь отвлеченно отражать действительность. В этом и недостаток, но и определенные достоинства юридических норм.

Очень важно, чтобы установление общеобязательных правил было осознанным и планомерным. Отсюда и отличается «знание нормы» от «знания воплощенного в норме».

Таким образом, в одном случае знание обретает в голове человека, а в другом это знание необходимо умело воплотить в определенные формы. Недаром специалисты отмечают, что вне норм права не существует правоотношений.

Для установления общеобязательных норм законодатель установил ряд правил, определяющих установление, действие нормативных правовых правил. Например, законом устанавливается: если в самом нормативном правовом акте указано, что какая-либо норма применяется на основе дополнительного правового акта, то эта норма применяется в соответствии с основным и дополнительным нормативным правовым актом. Для исключения надуманных дискуссий отметим, что в континентальном и американском праве «установление правил» и принятие «нормативных актов» рассматриваются как взаимозаменяемые понятия.

И хотя различие может иметь место (в правотворческом процессе), но сам законодатель может и "не замечать их. Так, при наличии противоречий в нормах права нормативных правовых актов разного правового уровня действуют нормы акта более высокого уровня (ч. 1 ст. 6 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»). Данное положение лишний раз свидетельствует о значении юридической силы формы акта и компетенции соответствующего органа власти. Форма управления, в нашем случае установление нормы права, какой бы характер не носила - не только в своем происхождении, но и в дальнейшей жизни тесно связана с действительностью. А это означает, что действительность формы деятельности (управления) может быть полезной не только в силу юридической значимости действий и последствий самих форм управления, но и общественной (государственной) действительности. Так, действующее законодательство предписывает, что в правовом акте должно быть четко изложено содержание намечаемых мер, исчерпывающе определен круг лиц, на которых распространяется его действие. Учитывая это, Министерство юстиции Республики Казахстан обязано регистрировать нормативные правовые акты государственных органов, имеющие общеобязательное значение, межведомственный характер или касающиеся прав, свобод, обязанностей граждан.*

Подобные правила установления норм отвечают потребностям человеческого развития, общественным и государственным потребностям.

Не зря Т. Манн отмечал, что человечество преклоняется перед публичной властью, но не забывает насильственной и грубой несправедливости. Подобные и иные обстоятельства имеют принципиальное значение, поскольку установление правовых норм связано с взаимозависимостью между нормой права и объективной действительностью, между нормой права и человеческим поведением.

Особенность формы управления установления правовых норм заключается в том, что оно призвано обеспечивать не только образование правовых норм, но и претворение норм в реальные отношения. И для того, чтобы нормы права были сознательно усвоены, Министерство юстиции Республики Казахстан обязано при регистрации нормативных правовых актов определить:

ущемляет ли нормативный правовой акт установленные законом права и свободы граждан;

противоречит ли нормативный правовой акт нормативным правовым актам вышестоящего уровня;

выходит ли нормативный правовой акт за пределы компетенции органа, издавшего этот акт.

Таким образом, можно констатировать, что установление норм права связано с формированием личностного нормосознания через механизм регулируемых правоотношений. Поэтому далеко не случайны в исследованиях такие понятия как «модельный закон», «модельный акт», «модельная норма», «модельная структура личности». Иначе говоря, установление нормы права преследует формирование таких ценностей, которым могут следовать отдельные субъекты и общество в целом.

Во избежание путаницы, отметим, что следует различать нормативное управление (исполнительные органы) и правотворчество, которое характерно для законодательных органов. Для правотворческих органов характерно нормативное поведение, а для правоприменительных органов характерны и иные действия (издание правовых актов). Именно статья 61 Конституции Республики Казахстан определяет правовые возможности Парламента в законодательном закреплении правового положения физических и юридических лиц, а управленческая деятельность имеет подзаконный характер.

Кроме того, формы управления являются по существу формой социальной организации нормативного поведения физических и юридических лиц, подкрепляемая порядком возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере юстиции.

Издание административных актов (или актов администрации) относится к формам государственного управления, каждая из форм управления имеет свое значение и играет определенную роль в процессе управления, о чем подробно в свое время писали Б.В. Драйшев, В.И. Новоселов, Б.А. Агеева и другие специалисты. [24, с.143].

Действующее законодательство определяет перечень и содержание процедур, способствующих как совершенствованию управленческой деятельности, так и принятию необходимых решений. Предусмотренные Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах» процедурные правила применяются в деятельности:

...