Правовой статус органов юстиции Республики Казахстан

Президента Республики Казахстан, государственных органов и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства, государственных органов непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

Аппаратов палат Парламента, Центральной Избирательной комиссии Республики Казахстан;

Аппаратов Конституционного совета, Верховного Суда и иных судов Республики Казахстан;

Правительства, Канцелярии Премьер-министра, центральных исполнительных органов Республики Казахстан;

Представительных, исполнительных, местных органов Республики Казахстан.

Процедурные правила оказывают действенное влияние на издание административных актов (актов управления), необходимость которых влечет изменения в правовом регулировании (изменении, отмены).

Несмотря на определенные недостатки, Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» непосредственно связан с внешними проявлениями государственного управления, поскольку именно государственные органы осуществляют:

издание актов, определяющих общеобязательные правила;

управление и регулирование социально значимых общественных отношений;

контроль за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения (статья 1 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах»).

Существующие проблемы издания правовых актов связаны, как правило,

с: а) совершенствованием порядка издания, обеспечением эффективности форм актов и их применением, в) децентрализацией функций государственного управления и изменением полномочий органов государства.

Действия государственных органов (должностных лиц) по выявлению потребностей в издании правовых актов начинаются с инициативы самих органов (должностных лиц). Эти инициативы имеют значение только в том случае, если должностные лица государственных органов способны видеть перспективы развития своей сферы, отрасли управления.

Многие органы государственного управления имеют для этих целей административные, финансовые ресурсы, но не имеют аналитических организаций, способных выявлять такие потребности. Однако и данные проблемы сегодня разрешимы, так как согласно статьям 13,14 Закона Республики Казахстан подобные акты могут разрабатывать не только по своей инициативе, но и по поручению вышестоящего государственного органа. Последний вариант наиболее характерен для органов государственного управления. Так, в обеспечение Концепции правовой политики Республики Казахстан и мерах по реализации стратегии развития Казахстана до 2030 года разработан перечень нормативных документов, в издании которых активную роль будет занимать Министерство юстиции Республики Казахстан. Объем указанной работы значителен, но его исполнение обязательно, поскольку государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов.

Рассматривая основные признаки правовых актов управления в контексте темы исследования, можно отметить следующие моменты:

правовой акт позволяет управлять, осуществлять разовые организационно-правовые действия на основе установленных правил;

подобные требования, правила, содержащиеся в правовом акте, носят публичный характер, следовательно, подкреплены юридической силой государства, его органов, должностных лиц;

правовой акт распространяется на определенные лица в рамках законодательно регламентированной ситуации;

правовой акт обладает возможностью изменять, прекращать, приостанавливать права и обязанности определенных физических или юридических лиц.

Подготовке акта управления, как правило, предшествует определенное задание. Например, в соответствии с распоряжением Президента от 18 апреля 2006 г. №46а создана рабочая группа по подготовке мероприятий и актов, направленных на проведение административной реформы. Фактически предложения исходили от многих министерств и агентств, в том числе и Министерства юстиции Республики Казахстан. Фактическое получение задания для государственных органов будет выступать юридическим фактом, фиксирующим начало подготовки правовых актов.

По данным Департамента регистрации нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Казахстан: а) в 2005 году было зарегистрировано 689, а за пять месяцев 2006 года - 159 актов; б) отказано в регистрации в 2005 году - 384, а за пять месяцев 2006 года - 64.

Отдельные требования, предъявляемые к правовым актам и их оформлению закреплены в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» и иных документах. Но в этих требованиях к правовым актам нет соответствующих положений, определяющих условия выполнения отдельных стадий. Так, после получения задания разработчики правового акта должны обеспечить сбор информации.

Информация, на основе которой составляется проект правового акта, должна отвечать определенным требованиям:

должна быть относящейся к делу (проекту акта);

быть достоверной и получена из официальных источников;

быть достаточной и полной, чтобы принять решение.

Отдавая должное ценностям существующих процедур, не следует забывать, что они отражают лишь формальные аспекты принятия решения. В противостоянии этим подходам зарубежные специалисты рекомендуют придерживаться определенных общих принципов:

развивать концепцию между органами (поставщиками) управленческих услуг;

расширять права граждан, передавая функции контроля непосредственно общественным организациям, гражданам;

оценивать работу организации не по затратам, а по результатам;

в управлении больше руководствоваться целями, а не формальными правилами;

предоставлять клиентам выбор в получении услуг.

Данный пример, рассматриваемый в контексте темы исследования, приводится потому, что правовые акты обладают активной, организующей, созидательной ролью. Поэтому сбор и оценка полученной информации связаны с деятельностью управляемых объектов (то есть состоянием дел в отрасли).

Правовой акт, таким образом, является актом, подготовленным на основе вариантного анализа и оценки, а также отвечающих следующим требованиям:

он не должен противоречить Конституции Республики Казахстан, законам и правовым актам вышестоящих государственных органов;

его структура и содержание должно обеспечивать единообразное понимание и применение правового акта;

в нем должно четко изложено содержание намечаемых мер и перечень конкретных поручений лицам, на которых распространяется действие акта. Как пример можно привести Указ Президента Республики Казахстан от 29 сентября 2004 г. № 14-49 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» и распоряжений Президента по проведению административной реформы. [25, с.98].

Правовые акты выступают не только как объективно-необходимое опосредование управленческой деятельности, но и как форма осуществления руководства с указанием адресатов, результатов и целей обеспечения. А динамичная направленность этих актов создает необходимый режим деятельности органов государственного управления. Недаром законодатель разделяет нормативные правовые акты на основные и производные. Все нормативные правовые акты находятся в «поле притяжения» содержания и задач правового регулирования, закрепленных в законе, а это значит, что они могут лишь конкретизировать, развивать законы. Данная аксиома - следствие и отражение иерархии источников права. И наиболее значимым моментом является то, что производные акты принимаются или утверждаются посредством основных правовых актов и составляют с ними единое целое.

В последние годы заметно возросла роль Министерства юстиции Республики Казахстан в обеспечении развития правового пространства суверенного государства. Издание правовых актов (актов управления) занимает особое место в деятельности Министерства юстиции Республики Казахстан.

Издание правовых актов как никакая другая форма управленческой деятельности подтверждает положение о том, что форма - это структура содержания деятельности. Таким образом, издание правовых актов имеет особое значение не только в достижении управленческого результата, но и способствует формированию «нормативного поведения» физических и юридических лиц.

Объясняется это тем, что правовой акт управления издается на основе и в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, законами Республики Казахстан. Кроме того, акты управления принимаются компетентным органом в установленном законом порядке. Формы, закрепленные в нормативных правовых актах, превращаются в инструмент управления, ибо содержат не только отражение информации о подведомственных объектах управления, знания о его деятельности, но и элемент целеполагания.

Недаром специалисты отмечают, что истинное содержание заключает форму в самом себе, а подлинная форма и есть ее же собственное содержание." Эти требования подтверждаются в соответствующих принципах и правилах управленческой деятельности.

Так, деятельность государственных органов при принятии решения основывается на принципах: законности; подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим; равенство граждан перед законом и судом; приоритет прав и свобод граждан, недопустимости проявления бюрократизма и волокиты; взаимной ответственности личности, общества и государства и иные предусмотренные действующим законодательством.

Действующее законодательство и сложившаяся практика предусматривают решение отдельных вопросов компетенции органов юстиции только посредством издания правовых актов. Так, согласно статьи 24 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции», указанные органы вправе издавать нормативные правовые акты, подлежащие обязательному исполнению центральными и местными государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Существенное значение имеет и иная закономерность, как прямая зависимость между уровнем управления управляющего субъекта, объемом и характером его прав, удельным весом принимаемых решений.

Свойство правовых актов «отражать» текущие потребности Республики Казахстан, служит для того, чтобы определенным образом воздействовать на формирование национального законодательства. Учитывая значимость данной формы деятельности, полагаем, что можно предложить общие и специальные требования к изданию актов. При этом следует согласиться с требованиями Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».

К общим требованиям можно отнести: 1) требования юридической компетентности; 2) требования профессиональной компетентности; 3) требования учета общественных интересов; 4) требования законности и обоснованности их издания; 5) требования соблюдения установленных процедур.

К специальным требованиям можно отнести только те, которые связаны с изданием определенного вида актов (например, составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях или приостановление апостиля на официальных документах).

В силу требований принципов и иных правил, предусмотренных законом, правовой акт содержит обязательные реквизиты и правила издания. Правовой акт должен содержать:

наименование правового акта;

заголовок, обозначающий предмет рассмотрения данного акта;

место и дату принятия акта;

подпись (подписи) лица (лиц), уполномоченного (уполномоченных) подписывать соответствующий акт;

печать органа.

Специалисты в области правотворческого процесса неоднократно подчеркивали, что если правовой акт утвержден, но не доведен до сведения исполнителей, не может вступить в силу. На стадии вступления правовых актов в силу разрешаются следующие задачи:

Во-первых, осуществляется официальное оглашение акта;

Во-вторых, обеспечивается включение акта в систему управляющих воздействий.

По действующим правилам правовой акт государственного органа вступает в силу с момента принятия, если только в нем не определен более поздний срок, указанный в акте.

Учитывая специфику деятельности Министерства юстиции и его территориальных органов, можно отметить, что для них характерны две группы правовых актов:

оперативно-исполнительные акты;

правоохранительные (юрисдикционные) акты.

В ходе оперативно-исполнительной деятельности достигается главное - обеспечение должного поведения управленческих отношений. При этом наиболее характерным моментом является то, что в оперативно- исполнительных актах реализуют диспозицию соответствующую правовой нормы. Как правило, эта деятельность позитивного характера и направлена на содействие реализации прав, обязанностей и свобод участников управленческих и иных отношений. К подобным оперативно- исполнительным актам можно отнести оформление документирования и регистрация населения (1)выдача и обмен документов, удостоверяющих личность; 2) регистрация граждан по месту жительства; 3) ведение адресно- справочной работы и др.).

Практически подобная деятельность состоит в издании оперативно- исполнительных актов или административном распорядительстве. С помощью подобных актов устанавливаются, изменяются и прекращаются конкретные правоотношения. [26, с.621].

Вместе с тем, указанные акты государственных органов, для которых характерны властность и подзаконность, являются индивидуальными и рассчитаны на одноразовое или иное ограниченное применение.

Правовое значение индивидуальных актов состоит в том, что: с его помощью разрешаются конкретные дела (например, подтверждается право на легализованное имущество и др.), возникающие из норм материального права; с его помощью осуществляется внешнее процессуальное применение нормы права (например, прекращает действие лицензии адвоката).

Правоохранительные индивидуальные акты органов государственного управления, как правило, реализуют санкцию правовой нормы либо мер административно-правового воздействия (статья 57 КоАЛ). С помощью индивидуальных актов органы юстиции воздействуют на самые разнообразные стороны деятельности подведомственных организаций.

Масштабность этих актов в том контексте не поддается какому-либо исчислению. В последние годы возросло количество административных правонарушений, возбуждать и рассматривать которые правомочны органы юстиции (нарушение авторских прав или прав интеллектуальной собственности и др.).

По своему удельному весу правоохранительные (юрисдикционные) акты превалируют над нормативными актами, являясь типичным проявлением выражения юридической деятельности. Даже в послании Конституционного совета «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» от 28.06.2005 г. обращается внимание на то, что чаще всего нарушаются права и свободы гражданина на:

· частную собственность;

· социальное, в том числе пенсионное обеспечение;

· личную свободу;

· свободу объединения;

· участие в выборах (активное и пассивное избирательное право);

· равный доступ к государственной службе.

Однако характерным является не только данный перечень правонарушений, но и то, что чаще всего правонарушения, нарушающие права, обязанности граждан, совершаются должностными лицами государственных органов. Об этом свидетельствуют участники (судьи) международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития (9-10 июня 2003 года, г. Астана)», а также материалы практики.

Наряду с постановлениями судов, административных органов по делам о правонарушениях в сфере юстиции, органы юстиции вправе вносить представления об устранении нарушений закона (статья 14 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»). Следует подчеркнуть, что право на представление регулируется как Кодексом об административных правонарушениях, так и Законом РК «Об органах юстиции».

По версии КоАП представление выносится для устранения причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Представления вносятся в соответствующую организацию и должностным лицам для принятия мер по их устранению.

Соответственно, что руководители, которым внесено представление, обязаны рассматривать его в течение месяца со дня его получения и сообщить судье, органу (должностному лицу) о принятых мерах (статья 654 КоАП).

Формат представления органов юстиции, предусмотренный Законом Республики Казахстан «Об органах юстиции» совершенно иной и он предусматривает и многие другие случаи.

Так, органы юстиции Республики Казахстан вправе вносить представление об устранении нарушений в законе: в отношении нормативных правовых актов государственных органов, подлежащих государственной регистрации в органах юстиции, но не прошедших ее; в отношении нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов, применяемых ими, но не опубликованных в установленном порядке, опубликование которых обязательно в соответствии со статьей 4 Конституции Республики Казахстан; в отношении нормативных правовых актов государственных органов, подлежащих государственной регистрации в органах юстиции, противоречащих законодательству Республики Казахстан; в иных случаях, установленных законодательными актами Республики Казахстан.

Кроме императивных требований об обязательном рассмотрении представления в месячный срок, закон представляет органам юстиции право участвовать в рассмотрении представления.

В свою очередь, правоохранительные (административно- юрисдикционные) акты могут подразделяться на:

· процедурно-защитные;

· регистрационные;

· разрешительные;

· иные.

Указанные акты заметно отличаются от нормативных правовых актов. Если последним свойственна стабильность, устойчивость, то административно-юрисдикционные акты имеют индивидуальный, одноразовый и тактический характер. Это акты - команды. Но акты - команды имеют свое преимущество, ибо они могут вносить в поведение физических (иных лиц) определенность.

Отмечая особенность процедурно-защитных актов, можно отметить - если правоприменительный акт направлен на фактический источник разрешения дела, то процедурно-защитный акт на результат действия.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Республики Казахстан данный орган должен обеспечивать исполнение судебных поручений, просьб и ходатайств иностранных государств, а также обеспечивает исполнение приговоров, постановлений и определений судов, охрану и безопасность лиц (осужденных и персонала), осуществлять иные действия, предусмотренные законодательством.

В соответствии со статьей 24 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции» их должностные лица правомочны обращаться с иском в суд в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов в контексте общей обязанности: соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина, организаций и государства (статья 23 данного закона).

Кроме того, в установленных законом (КоАЛ, Законом Республики Казахстан «Об органах юстиции») случаях органы юстиции (их должностные лица) правомочны составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, налагать административные взыскания в пределах своей компетенции.

Необходимо отметить, что на данный момент отсутствует закрытый перечень административно-юрисдикционных актов (процедурно- разрешительных), поскольку меняется компетенция органов юстиции, а следовательно могут меняться виды процедурно-разрешительных и иных актов.

Поэтому к таким актам можно отнести:

предварительные или промежуточные решения;

акты, которые имеют отношения к делу, но не являются решениями по делу (процессуальное оформление изъятия вещей, документов, возвращение их владельцам, привод и др.). [27, с.347].

Кодекс об административных правонарушениях, Инструкция по производству дел об административных правонарушениях органами юстиции Республики Казахстан (от 10 июня 2002 г.) предусматривают принятие процедурно-защитных актов, к которым можно отнести определения, в отдельных случаях постановления (о языке производства, о передаче дела).'

Особое место и роль в системе административно-юрисдикционных актов занимают акты и действия должностных лиц, именуемые законодателем мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Не все действия и акты сосредоточены в Кодексе об административных правонарушениях; ряд из них регулируется отдельными актами. Об этом указывалось в послании Конституционного Совета, когда отдельные меры регулируются не законом, а приказами министерства/

Справедливости ради отметим, что не всегда специалисты признают необходимость выделения в самостоятельную группу действия и акты/

Причем указывается, что нет необходимости выделять в отдельную группу действия, достаточно указания на акты. Однако законодатель в равной мере признает их, подчеркивая, что нарушение закона судом, органами (должностными лицами), уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях не только не допустимо, но и влечет за собой установленную законом ответственность, признание недействительными принятых как действий актов, так и их отмену.

К административно-процессуальным, точнее процедурно-защитным действиям и актам следует отнести меры, связанные с возмещением вреда, причиненного административным правонарушением. При оценке следует исходить из следующих условий: административное взыскание не является средством возмещения ущерба; если административным правонарушением причинен ущерб, он обязательно устанавливается и может быть возмещен в порядке административного (имущественный ущерб) и гражданского судопроизводства; имущественный вред может быть взыскан наряду с наложением административного взыскания, если отсутствует спор о размере вреда между потерпевшим и лицом, привлекаемом к ответственности.

Регистрационные акты органов юстиции Республики Казахстан являются разновидностью правоохранительных актов, благодаря которым органы осуществляют: государственную регистрацию нормативных правовых актов центральных государственных органов, государственную регистрацию нормативных правовых актов маслихатов, акиматов и акимов; ведение Государственного реестра нормативных правовых актов Республики Казахстан и публикация для всеобщего сведения перечня зарегистрированных актов государственных органов; государственную регистрацию залога движимого имущества и ведение реестра залога движимого имущества учетную регистрацию филиалов и представительств; регистрацию договоров финансового лизинга; государственную регистрацию актов гражданского состояния. Перечень данных регистрационных действий и актов определен Законом

Республики Казахстан «Об орГанах юстищш» от 18 марта 2002 г. №304-11, Постановлением Правительства от 28 октября 2004 г., №1120 «Положение о Министерстве юстиции Республики Казахстан» и иными подзаконными нормативными правовыми актами

Кроме указанных актов в ведение Министерства юстиции переданы вопросы документирования и регистрации населения Республики Казахстан, которые включают достаточно широкий перечень документов и соответствующих юридически значимых действий. Например, к ним следует отнести акты, связанные с:

выдачей паспорта гражданина Республики Казахстан;

выдачей удостоверения личности-

выдачей удостоверения лица без гражданства.

Юридическая особенность этих актов состоит не только в установлении форм документов, порядка оформления их и соответствующие правила выдачи учетно-регистрирующих документов.

Государственная регистрация нормативных правовых актов центральных исполнительных и иных государственных органов осуществляется в обязательном порядке, поскольку данная форма деятельности (регистрация) является условием их введения в действие.* Причем обязательной регистрации подлежат:

имеющие общеобязательный характер;

имеющие межведомственный характер;

касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан (за исключением нормативных постановлений Конституционного совета, Верховного суда).

Подобные требования конкретизируются в Правилах государственной регистрации нормативных правовых актов, утверждаемые Правительством Республики Казахстан.

В соответствии с указанными правовыми документами органы юстиции имеют право отказывать в государственной регистрации, если такой акт:

может ущемлять установленные законом права и свободы граждан;

или противоречить нормативным актам вышестоящего уровня;

либо выходить за пределы компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт;

а также не согласован, если такое согласование необходимо;

или акт принят с нарушением порядка, установленного правилами регистрации.

Если при издании нормативного правового акта нарушается принцип законности, то его юридическая сила, обоснованность и целесообразность могут быть поставлены под сомнение. [28, с.26].

Таким образом, режим законности нормативных правовых актов обеспечивается посредством государственной регистрации, что позволяет прибегнуть к проверке на соответствие Конституции Республики Казахстан и требованиям Правил государственной регистрации нормативных правовых актов.

В обеспечение актам государственной регистрации предусмотрены соответствующие меры обеспечения законности нормативных правовых актов, предусмотренные Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» и иными правовыми документами (Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, Правила опубликования официальных текстов нормативных правовых актов и др.).

Наиболее важным в этом контексте следует отметить два аспекта:

меры обеспечения законности;

субъекты, обеспечивающие законность.

К соответствующим мерам относятся меры:

а)обеспечивающие приведение нормативного правового акта в соответствие с Конституцией и законом;

б)приостанавливающие действия нормативного правового акта;

в)обеспечивающие проверку на соответствие требованиям государственной регистрации нормативных правовых актов.

Нормативный правовой акт, принятый в установленном порядке и прошедший государственную регистрацию, является действительным и вступает в законную силу. В этих же целях законами ряд органов наделяется необходимыми полномочиями, обеспечивающими законность актов. И хотя закон дает перечень органов, но на деле законность актов обеспечивается определенными правовыми процедурами, обеспечивающие принятие специальных актов.* [29, с.229].

Например, в порядке конституционного контроля Конституционный Совет рассмотрел 142 обращения, из них в 104 случаях на открытых заседаниях приняты итоговые решения. По 34 обращениям отказано в принятии по Конституционному производству, по 10 -- производство прекращено.

Примечательно, что большая часть рассматриваемых обращений (67,2%) в практике деятельности Конституционного Совета прямо или косвенно затрагивают положения Конституции Республики Казахстан, касающиеся вопросов организации публичной власти. Среди форм регистрационной деятельности органов юстиции особое место занимает государственная регистрация юридических лиц.

Для регистрации частного (или иного) предпринимательства в качестве юридического лица подается заявление по форме, установленной Министерством юстиции Республики Казахстан.

Осуществляя регистрацию предпринимателя, органы юстиции информируют об этом органы государственного надзора и контроля (органы налоговой службы, санитарного, пожарного, технического, экологического надзора) о возникновении хозяйствующего лица.

Таким образом, органы юстиции осуществляют не только государственную регистрацию, но и содействующие предпринимательской, иной деятельности. Иначе говоря, органы юстиции открывают дорогу юридическим и физическим лицам, правовой простор для экономической и иной деятельности. В соответствии с полномочиями Комитет регистрационной службы Министерства юстиции Республики Казахстан утверждают правила государственной регистрации юридических лиц. Цель соответствующей формы деятельности:

· удостоверить факт создания реорганизации и ликвидации юридических лиц;

· обеспечить учет юридических лиц;

· осуществить проверку соответствия учредительных документов юридических лиц законам Республики Казахстан;

· представить надлежащим образом информацию о юридических лицах в пределах установленных правилами.

Форма государственной регистрации является динамичной и постоянно совершенствующейся. Достаточно отметить, что наряду с приказом о государственной регистрации вносятся все необходимые данные в Реестр и выдается свидетельство о государственной регистрации.

Соответствующие правила учетной регистрации применяются в отношении филиалов и представительств. Данные правила имеют целью сделать регистрацию более доступной и по упрощенной процедуре. В контексте рассматриваемой проблемы процедура государственной регистрации имеет важное значение поскольку: определяется правовой порядок легализации юридического лица (филиалов, представительств); устанавливаются специальные условия, требования для регистрации юридического лица, а также такие случаи устанавливаются и при перерегистрации указанных лиц; законодательством об административных правонарушениях устанавливаются основания для привлечения к административной ответственности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их филиалов, представительств. [30, с.38].

Убедительным представляется дополнение специалистов, полагающих, что при реализации соответствующей формы управленческой деятельности можно отнести перечень ряда действий и актов, которые сменяют друг друга и в итоге имеется внешнее выражение полномочий властного органа, которые обязательны для адресатов - исполнителей.

Подобные суждения подводят к выводам о том, что в государственном управлении все чаще наблюдается тенденция, когда форма может рассматриваться в контексте производств либо процедур (принятия решения или его обжалования).

При этом авторы не подвергают ревизии само понятие «форма управления», а лишь констатируется, что с помощью таких форм обеспечивается регулирование различных государственных состояний и способов функционирования государства.

Бесспорно, важную роль в системе правоохранительных актов органов юстиции играют разрешительные акты. Можно условно разграничить их на две группы: 1) акты, связанные с разрешением лицензирования нотариальной и адвокатской деятельности, судебно-экспертной и иных видов деятельности; 2) акты, обеспечивающие применение мер принуждения органов юстиции (статьи 30,31,32 Закона Республики Казахстан «Об органах юстиции»). [31, с.42].

Как уже нами отмечалось, подобная условность обусловлена тем, что органы юстиции могут предоставлять разрешения на специальные права: лицензия (разрешение на деятельность), разрешение на применение мер принуждения и др.

С помощью разрешительных актов органы юстиции контролируют разрешенные действия и деятельность, которые в случаях их непрофессионального осуществления, без соблюдения необходимых правил, могут быть небезопасными для общества. В этом смысле органы юстиции приобретают черты характерные для правоохранительных органов. Во всяком смысле эти акты строго индивидуализированы, что и проявляется в характере соответствующих разрешительных актов.

Бесспорно, что содержание действий по представлению лицензии адвокатов и нотариусов, ее прекращение и иные виды деятельности объединяет то, что они: подтверждают специальное право на определенный вид деятельности или действий; данное право не передается иным лицам, если это прямо не предусмотрено законом; соответствующее специальное право может быть прекращено органами юстиции Республики Казахстан в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Особенность разрешительных актов имеет свои характерные признаки. Если соответствующие нормы права нормативных правовых актов имеют альтернативно-монистический характер, императив разрешительных актов носит адресный характер.

Для актов характерна детерминированность форм, определенных фиксированными границами.

Таким образом, акт может и должен быть издан тем органом (должностным лицом), который по закону обладает компетентностью. Компетентность проявляется во властных полномочиях органов (должностного лица), связанных с изданием административных правовых актов. [32].

Административные процедуры как формы государственного управления

Теоретическое значение вопросов, относящихся к административным процедурам, еще недостаточно оценено и изучено в правовой науке. Одна из немногих работ, которая имеет значение в управлении, рассматривается, главным образом, применительно к планово-бюджетной, контрольной и юрисдикционной деятельности. Имеется в виду работа «Управленческие процедуры» (1988 г.), которая содержит лишь робкую попытку приблизиться к пониманию данной проблемы в самом общем виде.

Изучение проблем процедур является острой потребностью, поскольку ее разрешение поможет более обоснованно классифицировать административное законодательство, законодательство об административных правонарушениях, административно-процессуальное законодательство. Так, какие бы общие формальные признаки не возникали при принятии государственных решений, решения, принимаемые по итогам рассмотрения вопросов управления, отличаются от взыскания, налагаемого на правонарушителей. Прав Алексеев С.С., который подчеркивает, что теоретические суждения не должны отрываться от реальных фрагментов бытия права. Право должно видеться, просматриваться в нормативных правовых актах, правовых актах и действиях, процедурах, договорах.

Представим себе на минуту, что нет правил опубликования актов, а акт опубликован с сокращением, извлечением. Тогда и исполнитель не получит необходимой информации и не получит возможной реальности реализовать свои права. [33, с.77].

Такой угол зрения на административные процедуры позволяет установить все необходимые признаки. Право живет не только в формах права, но и процедурах, которые могут подтвердить право или опровергнуть такую возможность.

Длительное время в теории административного права доминировали различные взгляды на материально-правовые нормы и процедуры. С одной стороны, право и процесс рассматривались в контексте разграничения материальных и процессуальных норм (С.С. Алексеев, В.Д. Сорокин), а с другой отмечается, что порядок реализации прав граждан и процедуры их защиты не разграничиваются и не исследуются (А.П. Коренев).

Рассматривая перспективы развития административного права и процесса, Ю. Н.Старилов и К.С. Вельский явно придерживаются разных точек зрения на общую проблему. Так, К.С. Вельский полагает, что административный процесс образуют управленческие, политические и административно-юстиционные процедуры/

Подобное суждение объяснимо, поскольку до настоящего времени не удалось провести полную кодификацию административно-правовых и административно-процессуальных норм (В.Д. Сорокин и др.), а также меняется тенденция размежевания, отделения этих норм от основных актов (кодексов).

Фактически признается всеми, что не удается выделить управленческое право, хотя в учебных целях Ю.Н. Старилов, использует данное понятие.

В отличие от определенной совокупности норм (институт, подотрасль, отрасль права), административные процедуры занимают связующее и срединное положение. Недаром, в результате анализа различных нормативных актов, процедуры могут быть классифицированы:

процедуры издания актов государственного управления;

процедуры заключения административных соглашений, договоров;

процедуры осуществления организационных действий;

процедуры осуществления юридически значимых действий.

Следует согласиться с тем, что сегодня нет исчерпывающих оснований для классификации административных процедур. Действующий закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» (от 27.11.2000 г.) не содержит подобных попыток. Поэтому, если ранее утверждалось, что процедуры направлены на реализацию полномочий должностных лиц (компетенция органов), то сегодня подобные версии носят более общий характер.

Так, отмечается, что первая задача процедур заключается в том, чтобы сформировать курс деятельности административных органов, вторая - воплотить общие ценности и административного права в практическое администрирование.

Данное суждение представляется более конструктивным, так как административные процедуры наполняются новым содержанием, что и позволит отследить новые признаки процедур. В этом смысле административные процедуры предназначены для обозначения динамически государственного управления. Главное не «потерять» их признаки в исследовании. Например, одни авторы склонны квалифицировать процедуры на:

· переговорно-согласительные;

· организационные;

· функциональные;

· контрольные;

· социальные;

· коллизионные;

· смешанные;

· регламентационные;

· упрощенные.

Однако анализ Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» и других нормативных документов не дает возможность признать эту классификацию, так как в ней есть определенная подмена таких понятий, как «функция» управления, «регламент» ведения дела и «стадии» рассмотрения вопроса. Подобные варианты коллизий имеют место и в практике администрирования. Так, в выступлении Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на совещании по вопросам проведения административной реформы (г. Астана, 17 сентября 2004 г.) отмечалось, что на основе проведения функционального анализа системы государственного управления структура Правительства и каждого государственного органа должны определяться, исходя из разграничения функции выработки политики, ее исполнения и контроля.

Однако, анализ предложений министерств и ведомств показал, что реализация этих рекомендаций могла бы привести к утрате тех правовых позиций, которые имеет Министерство юстиции и другие органы.

На наш взгляд, многие из функций государственного управления не обеспечены необходимыми процедурами. Подобное положение очень часто ведет к тому, что трудно определить правовые последствия, как действий, так и правовых актов должностных лиц.

Например, из статьи 1 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» следует, что под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие государственные функции (функции представителя власти) либо выполняющие организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции государственных органов.

Отсутствие процедур, закрепляющих функции государственных служащих, а также процедуры деятельности государственных политических и административных служащих ведет не только к подмене понятий, но и «коррозии» администрирования.

На наш взгляд, следует избавляться от мифологических устранений, когда речь идет о границах администрирования. Административные процедуры содержат рамки проявления исполнительной деятельности.

Недаром, законодатель, определяя пределы действия Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», вынужден прибегнуть к бланкетным нормам, которые не содержат полного ответа по существу. Удалось лишь персонифицировать перечень субъектов власти (т.е. органов и высших должностных лиц), которые правомочны использовать административные процедуры в части, не урегулированной законодательными актами.

Более определенной позиция законодателя оказалась в утверждении о том, что действие Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» распространяется на случаи, когда должностные лица осуществляют функции:

а)от имени конкретного должностного лица государства в порядке единоличного распорядительства;

б)от имени конкретного государственного органа и его структурных подразделений в порядке единоличного распорядительства либо в коллегиальном порядке.

Процедуры деятельности имеют принципиальное значение, поскольку именно путем издания актов, осуществления властных распорядительных действий, заключения договоров осуществляется власть.

Действительно, что классификация может проводиться по различным основаниям, а это позволяет фиксировать различные правовые связи. В этом контексте классификация процедур имеет аналитическое значение. Благодаря этим признакам классификация позволяет зафиксировать наиболее объективные связи реальной действительности. По замыслу разработчиков основной идеей данного закона - снижение коррупционных связей в аппарате, ибо не зря говорят, что демократия -- это процедуры.

Не подвергая оценке Правила административной процедуры (свод законов США -- Титул 5 Глава 3), отметим, что правила содержат самые различные дефинитивные нормы, которые помогают воспользоваться защитой административных процедур. Достаточно привести такой пример, согласно которому «приказ» означает окончательное распоряжение административного агентства, которое в целом или частично утверждает, отрицает, защищает или провозглашает действие, не подпадающее под понятие «нормотворчество».

Проиллюстрируем значение административных процедур в защите прав и законных интересов граждан. Если обратиться в статье 15 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», то основное содержание сводится к более упрощенному варианту порядка взаимодействия гражданина и должностного лица (минимальное число документов, число инстанций, извещение о месте и времени рассмотрения и др.)

Однако многие из иллюзий легкости и надежности защиты прав могут развеяться, поскольку бремя доказывания и обжалования складывается далеко не в пользу гражданина, на что обращают внимание даже судьи. На сегодняшний день складываются коллизии между процедурами защиты прав граждан в административных органах и суде.

Кроме того, если в действиях должностного лица могут быть выявлены признаки дисциплинарного, административного правонарушения, то еще трудно сказать: будет ли оно привлечено к ответственности. Специалистами отмечается, что нельзя обжаловать в судебном порядке лишь законы и указы Президента. [34, с.79].

В 2004 году в судах республики было рассмотрено 6 820 дел об оспаривании решений, действий и воздействий органов государственной власти и управления, должностных лиц и государственных служащих, из них по 5157 делам заявления удовлетворены, что составило 75,6 % из числа рассмотренных дел. Эти данные являются стабильными на протяжении ряда лет. За 2004 год в суды поступило 27 заявлений об обжаловании нормативных правовых актов.

Таким образом, подтверждается, что процент удостоверяемое™ заявлений об обжаловании нормативных правовых актов составляет 54,5 %, или почти каждое второе заявление находит свою поддержку в судебных инстанциях.

Однако реальная проблема заключается в содержании административных процедур которые непосредственно могут влиять на формы судопроизводства.

Действующее законодательство Республики Казахстан не закрепляет административное судопроизводство, что непосредственно влияет на формирование целостного взгляда на административный процесс. [35, с.356].

Заключение

Обобщая полученные результаты, можно со всей определенностью отметить социально-правовую значимость административно-правовых форм управления в сфере юстиции.

Обращение к возможностям правового государства в обеспечении административно-правовых форм управления является органичной потребностью для выявления перспектив, как развития государства, так и права, напомним, что при рационализации общественной жизни посредством разумного закона восходят к античности.

В последующем «критическая масса» в исследовании этих проблем, не отрицая указанной идеи, концентрировалась вокруг обоснования государственной власти, которая должна осуществляться посредством закона, а он должен был отвечать формальным требованиям. [36, с.82].

Более современные подходы в оценке потенциала правового государства сопряжены с необходимостью разграничения закона и права, а также ограничения государственного производства. Эти тенденции имеют конструктивное значение, поскольку политическая практика неоднократно свидетельствует о том, что централизация и специализация государственных решений, все более отделяется от рядовых граждан. Не случайно, что в странах с демократическим режимом участие народных масс в политике незначительно.

Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы (ст. 1 Конституции РК). Конституция РК как первоисточник правовых постулатов новой формации заложила в основу государственного механизма президентскую форму правления, обеспечив тем самым на законодательном уровне создание и функционирование качественных административно-правовых и иных юридических конструкций. Необходимо отметить, что в последние 10 лет принято 12 кодексов, свыше 300 законов в сфере государственного управления, в данном контексте велика роль и значимость органов юстиции как правового каркаса государства.

Исследуя вопрос о функциях, полномочиях органов юстиции РК, мы выяснили:

· Статус органов юстиции;

· Правовую основу деятельности органов юстиции

· Задачи органов юстиции

· Принципы деятельности этих органов

· Систему и организацию деятельности органов юстиции

Список использованных источников

1. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970.-407 с.

2. Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право, 2000. - №11, - С. 5-12

3. Методы и формы государственного управления. Советское административное право. - М.: Юрид. лит., 1977. - 335 с.

4. Кураев В.Ф. Форма и содержание / Философская энциклопедия. Т.6. - М., 1970.-384 с.

5. Старилов Ю.Н. Административное право. 4.2. - Воронеж, 2001 г., 292 с.

6. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974.-251 с.

7. Аппарат управления социалистического государства. Издание в 2-х частях. М.: Юрид. лит., 1977. - 320 с.

8. Диалектическая логика. Категории сферы сущности и целостности. Алма-Ата: Наука, 1987. - 543 с.

9. Актуальные проблемы административного права России // Государство и права, 1999.-№5,-С. 80-84

10. Концепция развития административного законодательства. - М., С. 404.

11. Норбер Рулан. Юридическая антропология. Учебник для вузов. - М.: Норма - 1999.-301 с.

12. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М.: Юрид. лит., 1972. - 257 с.

13. Самощенко И.С. Основные черты нормативных актов социалистического государства // Советское государство и право, 1968. - №4, - С. 24-27.

14. Демидов А.И. Власть в единстве и многообразии ее измерений // Государство и право, 1995. --№11, - С. 4-8.

15. Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х т. Т.1. - М.: Юрид. лит, 1981.-359 с.

16. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998 г. - 696 с.

17. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. - М.: Юрид. лит, 1977. - 250 с.

18. Бопинанова Э.А. Научно-теоретические вопросы правоприменительной деятельности. В сб.: Научные труды КазГУЮ- Алматы, 1999. - Вып.1, - С. 66-72.

19. Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 марта 2000 г.,№ 107-11.

20. Юртаев Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал Российского права, 2006. - №5, - С. 13-15.

21. Механизм исполнения законов (материалы «Круглого стола») // Сов. государство и право, 1991. - №7, - 250 с.

22. Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы (материалы «Круглого стола») // Сов. государство и право, 1992. -№10, - С.14-18.

23. Новик Н.Б., Уемов А.И. Моделирование и аналогия. Теория и методы исследования естественных наук. -- М.: Наука, 1968. - 318 с.

24. Васильев A.M. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. - М.: Юрид. лит., 1976. - 264 с.

25. Кальман Кульгар. Основы социологии права. - М.: «Прогресс», 1981. - 161с.

26. Инструкция по производству дел об административных правонарушениях органами юстиции Республики Казахстан. В Комментарии к Кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях в Республике Казахстан / Под ред. Таранова А.А. В двух книгах. Кн. 2. - Алматы, 2002. - 677 с.

27. Новоселов В.И. Организационно-правовые формы деятельности аппарата управления. В кн.: Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. - 610 с.

28. Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. -М.: Юрид. лит., 1973. - 187 с.

29. Осборн Д., Пластрик В. Управление без бюрократов. Пять стратегий обновления государства. Пер. с англ. / Общ. ред. Л.И. Лопатникова. - М.: Прогресс, 2001. -- 516 с.

30. Емельянов Ю.С. Процедура принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственная регистрация // Право и политика, 2004. -№12, - С. 36-41.

31. Таранов А.А. Производство по делам об административных правонарушениях. - Алматы: НОРМА-К, 2005. - 151 с.

32. ПосланиеКонституционногоСовета «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан» // Казахстанская правда от 28.06.2005 г.

33. Материалы республиканских семинаров. - Алматы, 2002. - С.81.

34. Материалы специализированного семинара на тему: «Правовые аспекты совершенствования административного судопроизводства (теория и практика)». Институт правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан. - Алматы, 5-9 июня 2006. - 210 с.

35. Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в двух томах. Т.2. - М.: Юрид. лит., 1982.-359 с.

36. Материалы «Круглого стола» Административное право России: проблемы совершенствования.// Государство и право, 1999. - №5, - С.80-82.

37. Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: БЕК, 1998. - 683 с.

38. США. Конституция и законодательные акты / Под ред. профессора О.А. Жидкова.-М.: Прогресс, 1993.-310 с.

39. Мами К.А. Некоторые итоги реформирования административного судопроизводства в Казахстане и перспективы развития. В кн.: Международная научно-практическая конференция «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития» 9-10 июня 2005 года. - Астана, 2005. - 223 с.

40. Государственная служба в Республике Казахстан. Сборник нормативных правовых актов / Под. Ред. Байменова A.M. - Астана: ФОЛИАНТ, 2000. - 244 с.

41. Покровский Б.В. Понятие договора и его значение в сфере народного хозяйства. В кн.: Договор в народном хозяйстве (вопросы общей теории). - Алма-Ата, 1987.-210 с.

42. Диденко А.Г. О дидактических аспектах познания правовой действительности// Правоведение, 1988. --№4, - С. 90-92

43. Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений// Правоведение, 1990. - №5, - С.28-29

44. Деппе И. Некоторые вопросы административного производства в ФРГ. В сб.: Материалы республиканских семинаров. -Алматы, 2002. - 223 с.

45. Костенников М.В., Курокин А.В., Тюрин В.А. Принципы административного права и принципы кодификации норм административного права России// Право и политика, 2004. - №9, - С. 28-29

46. Сборник Нормативных актов Верховного Суда Республики Казахстан. - Алматы: НОРМА-К, 2005. - 487 с.

47. Закон Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 г. №54 -111 // Официальная газета, 11 июня 2005. -№24.

48. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005.-690 с.

...