Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Прокуратура Российской Федерации, играя активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства, претерпевает значительные изменения. Осуществляя от имени Российской Федерации в условиях реформирования прокурорский надзор за исполнением законов на всей ее территории, органы прокуратуры наделены властными полномочиями, направленными на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений закона и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.

Формирование правового статуса прокуратуры Российской Федерации происходило в условиях перехода к построению правового демократического государства. В этих условиях коренным образом менялись представления о функциях прокуратуры, ее предназначении от предложений о ликвидации ее органов, сохранения прокуратуры как органа уголовного преследования до преобразования в орган защиты прав и свобод человека и гражданина. Одним из концептуальных актов, положивших начало реформе прокуратуры, является Концепция судебной реформы 1991 г. Основополагающее значение имеет Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятая в 1995 году новая редакция Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Несмотря на то, что ст.129 Конституции РФ не содержит указаний на функциональную принадлежность прокуратуры, важным является сам факт установления конституционного статуса прокуратуры в Основном законе государства. Дальнейшее развитие правового регулирования организации и деятельности прокуратуры свидетельствует о формировании современной концепции прокурорского надзора, в которой прокуратура занимает место органа надзора за исполнением законов в различных сферах, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органа, осуществляющего от имени Российской Федерации уголовное преследование.

Вместе с тем, реформирование прокуратуры с точки зрения ее организации, а также с позиции выполняемых ею функций продолжается. Целый ряд проблем по-прежнему остаются не решенными. В частности, это касается взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной и судебной власти. Их решению могло бы способствовать наделение Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, расширение круга оснований для обращения его с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации, изменение порядка опротестования незаконных нормативных актов, ограничивающих либо нарушающих права и свободы человека и гражданина, а также неопределенного круга лиц.

Особенности задач и функций прокуратуры, ее места в системе государственных органов обуславливают и специфику принципов построения ее органов и назначения прокуроров. Практика применения Закона «О прокуратуре РФ» подтверждает эффективность и государственную целесообразность различных направлений прокурорской деятельности. Среди них особое значение имеет ее надзорная деятельность в сфере исполнения законов федеральными органами исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и всеми другими субъектами правоприменительной деятельности. Не менее важен надзор в других сферах. Особое значение приобретает реализация правозащитной функции путем реализации надзорных полномочий, а также путем участия прокуроров в судебном разбирательстве дел. Актуальность приобретают проблемы правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры с органами судебной власти.

Определение правового статуса прокуратуры, ее роли в системе органов государства представляют значительный научный интерес и имеют определенное прикладное значение. Законом Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 05 февраля 2014 г. №2-ФКЗ изменено название главы 7: «Судебная власть и прокуратура», дана новая редакция ст.129 в части порядка назначения на должности и освобождения от должности прокуроров. Эти изменения, безусловно, имеют принципиальное значение и свидетельствуют об изменении конституционно-правового статуса прокуратуры как в большей степени органа президентской власти. При этом остаются нерешенным такие вопросы, как понятие, содержание и система функций прокуратуры, реализация некоторых надзорных полномочий, формы взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами исполнительной власти и органов местного самоуправления. Актуальным является вопрос о понятии государственного контроля и его соотношении с прокурорским надзором. До настоящего времени в юридической науке нет единого мнения по указанным выше вопросам.

Научная разработка этих вопросов важна с точки зрения выявления возможных тенденций в преобразовании и изменений в деятельности прокуратуры, разработки современной концепции развития прокуратуры.

Научное исследование проблем правового статуса прокуратуры и совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства России позволяет выработать новые концептуальные предложения по определению предмета и пределов прокурорского надзора, разработать предложения по внесению изменений в действующее законодательство по возникшим актуальным вопросам.

Одним из актуальных направлений деятельности прокуратуры, которое нуждается в особенном внимании, является надзор в сфере землепользования. Процессы национализации и приватизации земли, включение земли в экономический оборот, введение платности землепользования имели не только позитивные результаты, но и негативные последствия. Неблагоприятным тенденциям в состоянии законности в сфере землепользования способствуют пробелы в законодательстве, его интенсивное совершенствование, нестабильность, слабость земельного контроля со стороны соответствующих органов и недостатки прокурорского надзора. Вопросы исполнения земельного законодательства становятся предметом обсуждения на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры РФ, Министерства сельского хозяйства, Счетной палаты РФ, что свидетельствует о их актуальности. При этом отмечается, что прокуроры не всегда ориентируются в предмете надзора и его пределах и искусственно ограничивают рамки надзора поступающими обращениями. В ряде прокуратур работа по этому направлению надзора не ведется и состояние законности не изучается. Отсутствует взаимодействие между территориальными и транспортными прокурорами, между региональными и районными звеньями прокуратуры, не проводятся совместные надзорные мероприятия, не осуществляется обмен информацией, не оказывается методическая помощь районным прокуратурам. Неполнота и противоречивость правовой базы, недостатки государственного регулирования земельных отношений, которые выразились в частой реорганизации органов государственного земельного контроля, повлекли за собой большое количество нарушений законодательства в сфере землепользования и имеют стабильную динамику постоянного роста.

Научное исследование прокурорского надзора в сфере землепользования является довольно актуальным и перспективным направлением. Однако в литературе данные вопросы освещены недостаточно. Как правило, исследователи концентрируются на общих аспектах прокурорского надзора, но такое специфическое направление, как прокурорский надзор в сфере землепользования, требует более глубокого изучения.

Роль органов прокуратуры в непростых современных социально-экономических условиях возрастает, что обусловлено многими факторами, в том числе необходимостью противостоять надзорными средствами произволу чиновников, сделать более открытой информацию о проводимых проверках, а это позволит заметно снизить уровень "заказных" контрольных мероприятий.Вышесказанное определяет актуальность темы, выбранной нами для исследования.

Объект исследования составили общественные отношения, возникающие в процессе деятельности прокуратуры, в том числе в сфере надзора за исполнением земельного законодательства органами исполнительной власти, органами земельного надзора.

Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие правовой статус прокуратуры и регулирующие надзорную деятельность прокуратуры Российской Федерации.

Целью исследования является изучение и анализ конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации, ее функций и особенностей правового регулирования надзорной деятельности.

Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих задач:

- анализ конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации в современный период;

- исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокуратуры России в современных условиях;

- выявление сущности, предмета, задач и объектов надзорной деятельности прокуратуры за исполнением законов;

- анализ полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в сфере землепользования;

- выявление особенностей взаимодействия прокуратуры и органов земельного надзора и контроля.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, статистические данные о практике применения мер прокурорского реагирования в сфере исполнения земельного законодательства.

Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений. В ходе исследования применен ряд общенаучных и частно - научных методов.

Теоретическую основу составили научные труды В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.Н. Григорьева, В.Д.Ломовского, Н.В. Мельникова, И.Л. Петрухина, В.П. Рябцева, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, Т.Я. Хабриевой, А.А. Чувилева, В.А.Чурилова, М.С. Шалумова, В.Б.Ястребова и др. ученых, занимающихся проблемами прокурорского надзора.

Структура выпускной квалификационной работы определена в соответствии с целями и задачами данного исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Конституционно-правовой статус прокуратуры РФ по действующему законодательству

1.1 Формирование правового статуса российской прокуратуры

Вопрос о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации тесно связан с реализацией принципа разделения властей, который закреплен в ст.10 Конституции Российской Федерации и означает, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В системе государственной власти прокуратура РФ занимает особое положение и представляет собой единую федеральную централизованную систему органов. Однако вопрос о том, к какой ветви власти принадлежит прокуратура с момента принятия Конституции Российской Федерации остается дискуссионным. Сложность определения статуса прокуратуры РФ, как представляется, связана со следующими обстоятельствами.

Во-первых, отсутствие в тексте статьи 129 Конституции Российской Федерации каких-либо указаний на функциональную принадлежность данного органа. Во-вторых, структурное включение статьи 129 в главу 7 «Судебная власть». В-третьих, недостаточная научная проработка к моменту принятия Конституции РФ в 1993 году основных положений теории разделения властей применительно к новой российской государственности. В-четвертых, мощное политическое противодействие определенных групп при решении вопроса о сохранении прокуратуры как надзорного органа.

В литературе были высказаны различные суждения как по вопросу о принадлежности прокуратуры к той или иной ветви власти и ее месте в государственном механизме, так и по вопросу о причинах столь «невнятного» определения места прокуратуры в основном законе.

Основные воззрения на место и роль прокуратуры в современной российской государственности сводятся к следующим. Прокуратура России, по утверждению таких авторов, как проф. В.Д. Ломовский, проф. А.А. Чувилев, входит в систему законодательной ветви власти и именно в силу этого осуществляет надзор за законностью. Им возражает проф. И.Л. Петрухин, который считает, что в составе законодательных органов нет и не может быть аппарата, который бы осуществлял надзор за законностью в деятельности милиции, ведомств, должностных лиц. В соответствии с теорией разделения властей такого рода функции не могут быть возложены на законодательные органы. Автор придерживается позиции, что прокуратуре присущи такие черты, которые ставят ее в наиболее близкое положение к власти судебной, и поэтому совершенно не случайно, ст.129 Конституции РФ размещена в главе о судебной власти.

Аналогичное мнение содержится и в Концепции судебной реформы в Российской Федерации, авторы которой предполагали необходимым изменить функциональный облик советской прокуратуры кардинальный образом с ликвидацией надзорной функции и закреплением лишь уголовного преследования. Один из сторонников такой точки зрения, В.И. Радченко, в частности, писал, что главным участком работы прокуратуры является уголовное преследование, вершина которого - поддержание обвинения в независимом суде.

Анализируя надзорную функцию прокуратуры как контроль исполнения законов, Ю.А. Дмитриев и Г.Г. Черемных приходят к выводу о том, что прокуратура по своей природе относится к числу органов, образующих ветвь исполнительной власти. На первый взгляд, эта позиция выглядит наименее аргументированной, поскольку приводит к выводу о том, что исполнительная власть в силу каких-то (неясных, впрочем) особенностей, создает внутри себя целую систему органов, осуществляющих надзор за исполнением законов самой же исполнительной властью. Что может быть более странное? Однако с момента написания этой работы Ю.А. Дмитриевым и Г.Г. Черемных прошло без малого 20 лет, и стало очевидным, что идея самоконтроля исполнительной власти за самой собой активно реализуется законодателем. В системе исполнительной власти нет ни одного министерства, службы, комитета, который не имел бы в своей структуре контролирующий его же орган. Результаты такого «контроля» более чем очевидны в настоящее время.

Интерес представляет мнение проф. В.А. Лазаревой, которая убеждена, что «место прокуратуры в системе органов государственной власти зависит от объема и характера ее полномочий». Представляется, что, напротив, объем полномочий зависит от того, как законодатель определяет место и роль прокуратуры и ее функциональную направленность. Действительно, если нет четкого ответа на вопрос: какое место прокуратура занимает в триаде властей, как она с ними взаимодействует, что «ожидает» государство и общество от прокурорской деятельности, то невозможно решить вопрос о том, какие именно полномочия следует предоставить прокурору, чтобы «оправдать» эти ожидания, выполнить свою общественную и социальную функцию.

Весьма интересной представляется точка зрения проф. А.Ф. Смирнова о принадлежности прокуратуры к Президентской власти. Он и его сторонники полагают, что прокуратура является одним из механизмов эффективной реализации единой государственной власти, которую олицетворяет Президент РФ. Прокуратура, будучи зависимой только от Президента, создает своей деятельностью необходимые условия исполнения его власти как единой и высшей власти в стране.

С принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. №2-ФКЗ указанная точка зрения получила законодательное обоснование. Согласно внесенных указанным законом поправок в Конституцию Российской Федерации глава 7 получила новое наименование «Судебная власть и прокуратура», что позволило наконец дистанцировать прокуратуру от судебной власти, а статья 129 - новую редакцию. В соответствии с ней полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом; Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации; прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации; прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации; иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации; прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

Безусловно, выдвижение кандидатуры на должность Генерального прокурора РФ - исключительная прерогатива Президента РФ, да и письменный доклад о состоянии законности и правопорядка в стране Генеральный прокурор ежегодно представляет именно Президенту. Усиление президентских начал в государственном устройстве позволяет делать вывод о том, что Россия все больше становится президентской, а не парламентской республикой.

Рассматривая вопрос о конституционно-правовом статусе прокуратуры, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Фундаментальные ветви власти - законодательная, судебная и исполнительная - вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов, наличие которых, как отмечается, в частности, в Концепции развития прокуратуры на переходный период. определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни и необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. Поскольку каждая из ветвей власти в отдельности и все они вместе заинтересованы в сохранении и укреплении законности, без которой не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти, государство, стремящееся стать правовым, заинтересовано в сохранении и укреплении прокуратуры.

На это обращает внимание проф. В.В. Клочков, который считает, что правовому государству присуща система гарантий нормального функционирования власти, включающая две подсистемы. Первая из них гарантирует порядок, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти действуют каждая в пределах своей компетенции, только ей присущими методами и средствами, не подменяя другие ветви, не пытаясь присвоить их полномочия, тем более - узурпировать всю государственную власть. Данная подсистема и есть совокупность сдержек и противовесов. Вторая подсистема включает меры, обеспечивающие взаимодействие разделенных на самостоятельные ветви властей и их совокупное согласованное функционирование как единой государственной власти.

Именно в этом смысле прокуратура представляется той государственной структурой, которая в равной степени обслуживает три ветви власти - и законодательную, и исполнительную, и судебную, способствует укреплению правовых основ всех ветвей власти.

Нельзя не согласиться с Н.И. Костенко, который справедливо указывал, что само существование прокуратуры и ее успешная деятельность как специфического самостоятельного органа возможны тогда, когда все ее органы составляют, как это и определено ст.129 Конституции РФ, единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Именно такое построение позволяет органам прокуратуры действовать в едином направлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Однако вновь введенный порядок формирования прокуратуры позволяет усомниться в том, что он будет способствовать усилению независимости прокуратуры в ее деятельности по укреплению законности.

Таким образом, анализ действующего законодательства и аргументов ученых позволяет сделать вывод о том, что российская прокуратура занимает особое место в государственном механизме, не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти, включается в механизм «сдержек и противовесов», взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти на основе взаимного профессионального контроля и обладает наибольшими надзорными возможностями по отношению к власти исполнительной, создает своей деятельностью необходимые условия исполнения власти Президента Российской Федерации как единой и высшей власти в стране.

1.2 Функции прокуратуры РФ: понятие и система

Вопрос о конституционно-правовом статусе прокуратуры следует рассматривать и с точки зрения выполняемых ею функций. Отсутствие в Конституции РФ четкого закрепления функций прокуратуры нельзя рассматривать как некую «техническую» погрешность или, тем более, относить за счет некомпетентности ее авторов. Напротив, в этом есть глубокий смысл, который заключается в возможности законодательного «маневра» в определении тех или иных функций прокуратуры в случае ее реформирования без изменения самой Конституции.

Согласно статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее - суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.

Отсюда следует, что российская прокуратура является многофункциональным органом, выполняющим следующие функции: надзор за исполнением законов, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правозащитную функцию.

Однако вопрос о функциях прокуратуры является дискуссионным. В науке прокурорского надзора не сложилось единого мнения о том, что следует понимать под функцией. Так, проф. В.П. Рябцев считает, что функция - это такой вид деятельности прокуратуры, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Иное мнение высказано проф. В.Г. Бессарабовым. Он считает, что функции прокуратуры - это социально обусловленные, законодательно установленные полномочия по выполнению органами и учреждениями прокуратуры как элементами государственно-правового механизма определенных видов деятельности в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Понятие функция прокуратуры - общеправовое. Это такой вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным назначением, характеризуется определенным предметом ее ведения, направлен на решение соответствующих задач с закреплением соответствующей компетенции, включая правовые средства ее реализации.

Отсюда следует, что одни авторы понимают под функцией некий вид деятельности, другие - полномочия по выполнению определенных видов деятельности.

Более обоснованной представляется позиция В.П. Рябцева, который рассматривает функции прокуратуры в их связи с социальным предназначением, ролью прокуратуры. Действительно, история развития прокуратуры показывает, что на различных этапах она выполняла те функции, которые позволяли обеспечивать решение важнейших социальных, а нередко, и политических задач, в основном обеспечивая незыблемость верховной власти. Поэтому функции прокуратуры следует рассматривать в их взаимосвязи с функциями государства, характерными для определенного исторического периода.

Вместе с тем, трудно согласиться с его утверждением о том, что в настоящее время прокуратура выполняет не только функции надзора за исполнением законов, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и функции участия в правотворчестве и участия представителя прокуратуры во всех видах судопроизводства. Иными словами, автор не делает различий между функциями прокуратуры и иными направлениями ее деятельности. Однако в таком случае не учитывается важнейший, с нашей точки зрения, признак функции - ее предназначение или роль в механизме государства. Если соотношение понятий «функция» и «вид деятельности» рассматривать как общее и частное, тогда становится ясно, что далеко не все виды деятельности прокуратуры тождественны функциям. Если функция прокуратуры определяется через ее социальное назначение, роль в государстве конкретного исторического типа, а реализуется посредством одного или нескольких видов деятельности, тогда по действующему в настоящее время законодательству можно выделить следующие функции прокуратуры: надзорную, правозащитную, уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указанные функции образуют систему, в которой они все взаимосвязаны и взаимозависимы. Это проявляется в единстве правовой основы, в единых принципах организации и деятельности прокуратуры, в полномочиях и средствах реагирования на выявленные нарушения закона, наконец, в целях осуществления прокурорской деятельности.

Наиболее значимой, с нашей точки зрения, функцией является надзор за исполнением законов. Прокурорский надзор обладает определенными отличительными признаками. Во-первых, он осуществляется от имени Российской Федерации. Во-вторых, он осуществляется исключительно специальными субъектами - прокурорами. В-третьих, прокурорский надзор осуществляется в определенных целях - обеспечить верховенство закона. В- четвертых, прокурорский надзор осуществляется особыми средствами, позволяющими как выявлять, так и устранять нарушения закона. Указанные признаки позволяют отграничить прокурорский надзор от иных видов государственного и общественного контроля, осуществляемого в Российской Федерации. Совокупность данных признаков ставит прокуратуру и осуществляемую ее надзорную деятельность в особое положение, несмотря на весьма развитую систему органов ведомственного и общественного контроля.

Прокурорский надзор - это вид государственной деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации специально уполномоченными должностными лицами - прокурорами в целях обеспечения верховенства закона, соблюдения Конституции РФ, исполнения законов, укрепления законности и правопорядка путем выявления, устранения и предупреждения правонарушений и привлечения лиц, их совершивших, к установленной законом ответственности.

2. Надзор за исполнением законов - основная функция российской прокуратуры

2.1 Предмет, задачи и объекты надзорной деятельности прокуратуры РФ в области исполнения законов

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется «общим надзором», что отражает чрезвычайную широту и разнообразие данной сферы прокурорской деятельности. Такое название данная отрасль прокурорского надзора получила еще в советский период истории прокуратуры, и в дальнейшем оно было закреплено в союзном законодательстве о прокуратуре. Несмотря на то, что этот термин в действующем Законе о прокуратуре не употребляется, он широко используется в теории и на практике.

Надзор за исполнением законов (общий надзор) характеризуется собственным предметом, задачами, объектами надзора и его пределами. В современной научной литературе применяются различные подходы к определению понятия "предмет прокурорского надзора". Например, по мнению В.Н. Дранникова, общим предметом прокурорского надзора являются правовые нормы, регламентирующие деятельность объектов надзора по направлениям его осуществления. Предмет прокурорского надзора позволяет установить в каждом конкретном случае пределы надзора. О.П. Копылова полагает, что предмет прокурорского надзора - это направление деятельности, обусловленное предметом ведения (видом прокурорского надзора), спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокурора, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами правового реагирования прокуроров на нарушения закона, охватывающее соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов и решений, принимаемых органами и должностными лицами, которые входят в надзорную компетенцию прокуроров. Ю.В. Деришев считает, что "предметом прокурорского надзора... можно определить исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина объектами, перечисленными в Законе о прокуратуре". Б.В.Коробейников определяет прокурорский надзор как вид государственной деятельности, как отрасль юридической науки и как учебную дисциплину и в связи с этим предлагает для каждого понятия прокурорского надзора выделить собственный предмет. Соответственно, у данного автора присутствует триединая концепция предмета прокурорского надзора. При этом под предметом прокурорского надзора как вида государственной деятельности предлагается понимать "сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора".

Таким образом, анализ разнообразных точек зрения по данному вопросу позволяет сделать вывод о том, что различными авторами под предметом прокурорского надзора предлагается понимать: 1) правовые нормы; 2) направление деятельности прокурора; 3) исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 4) сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора.

Предмет надзора за исполнением законов согласно ст.21 Закона о прокуратуре включает в себя три взаимосвязанных направления единой по своей сути надзорной деятельности.

Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации;

исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в ст.21 Закона о прокуратуре.

К числу задач, стоящих перед прокуратурой в сфере надзора за исполнением законов, относятся: 1) формирование единого правового пространства на всей территории государства; 2) укрепление правовых основ российской государственности; 3) обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов во всех сферах деятельности; 4) решение вопросов политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства; 5) обеспечение точного и неукоснительного исполнения законов поднадзорными прокуратуре органами.

Исполнение законов может выражаться в виде действия или принятия правовых актов. Действия и акты в данном случае едины по своей сущности -- и те, и другие представляют собой решения, направленные на реализацию требований закона. Различия заключаются в их оформлении: правовые акты имеют форму документов, а действия, как правило, таковой не имеют, хотя в ряде случаев также оформляются документально. Документальная форма исполнения законов является доминирующей, поскольку позволяет более точно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения от требований закона, принимать меры к их устранению.

Понятие «исполнение законов», используемое в ст.21 Закона о прокуратуре, включает в себя как активную форму деятельности по осуществлению содержащихся в них предписаний (в форме собственно исполнения либо в форме использования), так и форму следования установленным законом запретам, воздержания от противоправных действий (соблюдение законов).

Надзор за исполнением законов (общий надзор) зачастую определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в деятельности органов государственного управления. Однако область надзора за исполнением законов шире: помимо обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях, общий надзор распространяется также на деятельность представительных (законодательных) органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и негосударственных структур.

Перечень указанных в ст.21 Закона о прокуратуре поднадзорных ей органов является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Можно отметить, что в сравнении с законодательством о прокуратуре советского периода в Законе о прокуратуре из перечня поднадзорных прокуратуре объектов теперь исключены граждане. Таким образом, напрямую прокуратура надзор за исполнением законов гражданами не осуществляет. Но в то же время их действия могут входить в поле надзорной деятельности прокуроров в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных прокуратуре органов.

В системе нормативных правовых актов, за соблюдением которых призвана осуществлять надзор прокуратура, приоритетное значение имеет Конституция РФ. В первой редакции Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.) не содержалось специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Конституции, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее, отсутствие нормативного закрепления прокурорского надзора за соблюдением Конституции порождало некоторую неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил полномочия прокуратуры в механизме обеспечения действия Конституции РФ.

В предмет прокурорского надзора за исполнением законов входит обеспечение соответствия конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции и федеральным законам, исходя из установленного распределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ», пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана несоответствующей Конституции РФ.

Поскольку конституции (уставы) субъектов РФ имеют высшую юридическую силу на территории субъекта РФ в пределах его ведения, то помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов должно являться и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ.

К совокупности нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры РФ и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ данные положения являются составной частью правовой системы России и имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством.

В числе актов международно-правового характера первостепенного внимания прокуроров заслуживают: 1) Всеобщая декларация прав человека (1948 г.); 2) Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); 3) Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); 4) Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам государств--членов СНГ, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция); 5) Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).

В научной литературе также высказываются предложения о необходимости расширения круга тех нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. Так, например, предлагается наделить органы прокуратуры правом осуществления надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Для этого в Законе о прокуратуре предложено закрепить право органов прокуратуры опротестовывать правовые акты, основанные на положениях закона или иного акта, признанного неконституционным или воспроизводящего их, а также выявлять решения судов, основанные на неконституционном законе. Однако, на наш взгляд, осуществляя надзор за исполнением законов прокурор не может не учитывать позицию Конституционного Суда РФ, признавшего тот или иной закон неконституционным, а значит, не подлежащим применению. Собственно, исполнение неконституционного закона и означает нарушение, требующее вмешательства прокурора.

Одним из наиболее важных в практическом плане является вопрос о том, осуществляет ли прокурор надзор за исполнением подзаконных актов. Буквальное толкование положений Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что прокуратура надзирает за исполнением законов. Однако в ведомственных нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ, таких как приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 августа 2014 г. N 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 июля 2011 г. N 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»; приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 октября 2009 г. N 339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму» Генеральный прокурор РФ указывает на осуществление надзора за исполнением законодательства, что расширяет предмет надзора.

Такая позиция вызывает возражения, прежде всего в силу ее противоречия норме закона. Кроме того, необоснованное расширение предмета надзора приводит к тому, что прокурор уравнивается в своем положении и статусе с контролирующими органами, призванными осуществлять контроль за исполнением именно подзаконных актов, и становится их «дублером», а нередко и «младшим партнером».

Одним из спорных вопросов является вопрос о включении в предмет надзора исполнение Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Основанием для дискуссии является подзаконный характер указанных правовых актов. Тем не менее, они нередко выполняют важную роль в механизме правового регулирования в тех случаях, когда законодательно те или иные группы общественных отношений не регулируются. В этом случае, по мнению А. Казариной, подзаконные правовые акты Президента и Правительства, изданные по специальному полномочию, выполняют роль «квази - закона» и должны быть включены в предмет надзора.

В.Г. Бессарабов, напротив, считает, что подзаконные акты - это акты законоисполнительного характера. Исполнение подзаконных актов - это предмет заботы органов исполнительной власти, контролирующих органов. Аналогичное мнение высказал В.Б.Ястребов. Он полагает, что в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных правовых актов потеряла актуальность. Сейчас, утверждает автор, имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. Исполнение подзаконных актов -- это предмет деятельности других органов, и в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

.Прокуратура должна осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и за законностью подзаконных нормативных правовых актов различных уровней и видов. Эта позиция основывается на том, что в подзаконных актах конкретизируются отдельные положения законов, содержится механизм их исполнения, формулируются требования к субъектам правоприменения по единообразному исполнению законов и т.д.

Проверяя соблюдение Конституции РФ или исполнение законов, прокурор может и должен проверять исполнение названных подзаконных актов, но лишь в том случае, когда они соответствуют положениям Конституции РФ и федеральных законов. Если же эти подзаконные акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к частичной или полной отмене актов как не соответствующих законам.

Прокуратура должна осуществлять надзор только за исполнением законов и не осуществляет надзор за исполнением подзаконных нормативно-правовых актов. Такая позиция основана на ограничительном понимании положений Конституции РФ (ст.129) и Закона о прокуратуре (ст.ст.1 и 21), которые устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Поскольку система действующих на территории России законов является двухуровневой, состоящей из федеральных законов и законов субъектов РФ, то предмет прокурорского надзора охватывает не только исполнение федеральных законов, но и законов субъектов Федерации.

Очевидно, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением некоторых подзаконных нормативных правовых актов. Так, не вызывает сомнений, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением указов Президента РФ, имеющих нормативный характер. Объясняется это тем, что в переходный период после принятия Конституции РФ, но до принятия необходимых законов многие отношения регулировались указами Президента РФ. В сложившихся условиях указы Президента РФ, обладающие высоким уровнем юридической силы, в значительной мере восполнили имевшиеся правовые пробелы. Поскольку нередко акты Президента РФ и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, а те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.

Последняя позиция представляется обоснованной. В целом подзаконные нормативные правовые акты должны включаться в сферу общего надзора при соблюдении следующих условий: 1) они должны иметь нормативный характер; 2) они не должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам; 3) должен отсутствовать соответствующий федеральный закон либо в федеральном законе содержится прямое указание на необходимость принятия подзаконного нормативного правового акта; 4) они должны исходить от высших органов государственной власти; 5) при издании подзаконных нормативных правовых актов органы государственной власти не должны превышать имеющиеся у них полномочия.

Таким образом, термин «закон» следует понимать в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, но и указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Наиболее характерными случаями нарушения закона является несоответствие его положениям изданного подзаконного нормативного правового акта, что является как следствием незнания закона, так и средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий и др. Именно в силу данного обстоятельства третьим элементом предмета надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 ст.21 Закона о прокуратуре.

Несоответствие закону подзаконных нормативных правовых актов может выражаться в следующем: 1) отсутствие предусмотренных законом фактических обстоятельств, являющихся основанием возможного издания соответствующих актов; 2) издание нормативного правового акта на основе отмененного либо утратившего силу закона; 3) произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему нормативного правового акта; 4) искажение смысла закона в изданном нормативном правовом акте; 5) неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в нормативном правовом акте вопросов; 6) несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

При всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности в их деятельности можно выделить ряд приоритетных направлений в осуществлении общего надзора: 1) экономическая сфера деятельности (включая надзор за исполнением земельного законодательства, приватизации федеральной и иной собственности, предпринимательской деятельности, а также налоговое, банковское, таможенное законодательство); 2) природоохранная сфера деятельности (включая надзор за исполнением законов об охране природы, рациональном использовании ее ресурсов, прежде всего земельных, и т.д.); 3) социальная сфера деятельности (надзор за исполнением законов, касающихся здравоохранения, социального обеспечения, защиты прав потребителей и т.д.); 4) трудовые, жилищные, имущественные сферы правоотношений; 5) борьба с антиобщественными проявлениями (наркоманией, алкоголизмом, курением в неразрешенных местах).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах.

В теории прокурорского надзора вопрос о пределах (границах) общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: 1) относительно круга объектов прокурорского надзора; 2) относительно средств и актов прокурорского реагирования; 3) относительно характера прокурорского надзора (характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона).

Сущность обозначения пределов общего надзора заключается в том, что эти параметры определяют границы прокурорского надзора за исполнением законов, и их знание необходимо для обеспечения единого правового подхода прокуроров к надзорной деятельности.

Границы прокурорского надзора по указанным параметрам должны определяться исключительно законодательством о прокуратуре. В поле зрения прокурора должна находиться лишь та часть деятельности поднадзорных объектов, которая носит правовой характер, связана с исполнением законов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов (п.2 ст.21 Закона о прокуратуре).

Определяя пределы прокурорского надзора, законодатель подчеркнул, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Это исключает необходимость в осуществлении так называемых плановых проверок поднадзорных объектов, что на практике означает подмену контролирующих и вышестоящих органов и должностных лиц, обязанных в силу своих полномочий проводить проверки как в плановом, так и внеплановом режиме.

Однако, как показывает ознакомление с практикой прокурорского надзора, данные требования закона не соблюдаются. Более того, в ряде приказов Генеральной прокуратуры РФ прямо содержится требование о проведении плановых проверок, вне зависимости от поступившей информации о нарушениях закона.