Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации

Важным является и учет отсутствия у прокурора при осуществлении общенадзорных функций административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен лично устранять нарушения закона. Исключением из данного общего правила являются те случаи, когда прокурор в случае установления факта нарушения закона поднадзорными ему органами и должностными лицами освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (абз.1 п.3 ст.22 Закона о прокуратуре). В целом же при выявлении нарушений закона, их причин и способствующих им условий прокурор обязан поставить вопрос об их устранении перед органом или должностным лицом, полномочным своей властью устранить указанные недостатки. Содержание конкретных мер, направленных на устранение нарушений закона, и порядок их реализации определяются данным органом или лицом самостоятельно. Таким путем достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой -- обеспечения профессионализма прокуроров в деле восстановления законности.

Таким образом, решая задачи по формированию единого правового пространства на всей территории государства и укреплению правовых основ российской государственности, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на ее территории законов и соответствием издаваемых объектами надзора правовых актов действующему законодательству. Широкий перечень объектов надзора, включающий федеральные и региональные органы исполнительной власти, региональные органы законодательной (представительной) власти, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, их руководителей, позволяет прокуратуре содействовать укреплению законности в различных сферах государственной и общественной жизни.

2.2 Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при его исполнении

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов определяются задачами, поставленными данной сферой надзора. В процессе осуществления надзора прокуроры действуют строго в рамках закона и реализуют предоставленные им полномочия в указанных законом формах и только с помощью предусмотренных законом правовых средств.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов, закрепленные в ст.22 Закона о прокуратуре, в зависимости от содержания и целенаправленности можно разделить на три группы: 1) полномочия, направленные на своевременное выявление нарушений закона и сопутствующих им обстоятельств, причин и способствующих условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона.

В отношении полномочий прокурора по предупреждению нарушений закона следует отметить, что в определенной мере превентивную функцию могут выполнять все без исключения средства и акты прокурорского реагирования. В наибольшей степени полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона связаны с правом объявления прокурором предостережения о недопустимости нарушения закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий позволяют прокурорам устанавливать фактические данные о событии правонарушения, лицах, его совершивших, способе его совершения, размере причиненного ущерба, об обстоятельствах, способствовавших совершению правонарушения. В зависимости от источника информации различают следующие полномочия прокурора по выявлению нарушений закона: 1) получение сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия); 2) истребование и изучение необходимых документов; 3) получение информации от физических лиц; 4) использование помощи специалистов.

Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения и незаконных правовых актов обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми прокурор осуществляет. По предъявлении служебного удостоверения прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Данное право выражается в нераспространении на прокурора правил пропускного режима, и для прохода ему достаточно предъявить служебное удостоверение. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной и иной охраняемой законом тайне.

Не соответствующие закону ведомственные и иные нормативные акты, ограничивающие указанное право прокурора, должны быть опротестованы. В случаях, когда незаконные указания руководителей предприятий и учреждений не оформляются правовыми актами, прокуроры могут вносить представления об устранении нарушений законов.

Прокурор вправе получать доступ к интересующим его документам и материалам. При этом прокурору необходимо доводить до администрации предприятия, учреждения и организации, по какому факту (поводу) проводится проверка, и представлять документы, свидетельствующие о ее проведении. Как правило, непосредственно на месте прокурор знакомится с приказами и распоряжениями, в том числе по кадровым вопросам, актами проверок, справками, докладными записками, данными, содержащими статистическую отчетность, письмами, заявлениями, жалобами граждан и т.д.

Закон о прокуратуре не содержит каких-либо ограничений доступа прокурора к документам в зависимости от степени открытости документов и их содержания. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска. При ознакомлении с такого рода документами и материалами прокурор обязан соблюдать соответствующий режим обращения с ними.

Порядок доступа прокурора к документам, содержащим государственную тайну, и правила работы с ними регламентированы Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», который устанавливает исчерпывающий перечень сведений, содержащих государственную тайну. К их числу относятся сведения, касающиеся военной сферы, обороны, науки и техники, которые не подлежат разглашению.

При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами.

Изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок, осуществленных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др.

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере связано с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это -- самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. Различия заключаются в том, что при доступе к массиву документов и материалов прокурор может не иметь данных о том, какие документы ему необходимы. При истребовании документов и материалов прокурор имеет их точно обозначенный перечень с указанием выходных данных и реквизитов.

Второе отличие, тесно связанное с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а также предусмотреть меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнений информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.

Поскольку различные органы, учреждения и предприятия в современных условиях часто выдают сведения и делают копии документов только за соответствующую плату, Законом о прокуратуре (ст.6) установлено, что статистическая и иная информация, справки, документы и их копии предоставляются по требованию прокурора безвозмездно.

Для обеспечения высокого профессионального уровня надзорной деятельности прокуроры вправе использовать помощь специалистов. В качестве специалистов могут быть привлечены инженеры, техники, бухгалтеры, экономисты, врачи, лица, занимающие должности государственных инспекторов (контролеров), и другие работники различных профессий.

Основными формами участия специалистов в надзорной деятельности являются дача консультаций (заключения) прокурору для выяснения возникших вопросов, а также участие указанных лиц при получении объяснений должностных лиц и отборе прокурором нужных документов.

Полномочия по привлечению специалистов реализуются прокурором путем направления руководителю соответствующего органа письменного требования. При этом следует иметь в виду, что специалистам, выделяемым негосударственными структурами, выплачивается вознаграждение.

Прокурор вправе требовать от руководителей поднадзорных органов проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями.

Данное полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов (учреждений) письменного требования с просьбой о проведении проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. Срок выполнения данного требования обычно составляет десять суток со дня его поступления. Как правило, проведение проверок поручается органам контроля либо вышестоящим органам.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор вправе потребовать от руководителей поднадзорных органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций.

Основаниями назначения ревизий в общенадзорной практике в большинстве случаев являются: 1) сведения о фактах нецелевого расходования бюджетных средств; 2) факты злоупотребления должностных и материально ответственных лиц, занятых на государственных, муниципальных унитарных предприятиях; 3) не исследование обстоятельств выявленных нарушений, связанных с другими, имевшими место в иных предприятиях, организациях (например, проведение встречных проверок поставщика и потребителя, банка и предприятия) и др.

Прокуроры на практике также вправе требовать от руководителей поднадзорных органов проведения в необходимых случаях служебного расследования (несчастные случаи на производстве, аварии, факты злоупотребления и т.д.).

При необходимости прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное учреждение или организацию для дачи объяснений по поводу нарушений закона. Письменные объяснения в дальнейшем приобщаются прокурором к материалам проверки.

Выявив в ходе осуществления своих полномочий факты как совершенных, так и готовящихся нарушений закона, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновных лиц, прокурор обязан предпринять предусмотренные законом меры по устранению выявленных нарушений и их недопущению впредь. Кроме того, обязанностью прокурора является принятие мер, направленных на привлечение виновных к ответственности. Для этого законодательство о прокуратуре, а также иные законодательные акты предоставляют прокурору ряд полномочий. Данные полномочия представляют собой систему правовых средств прокурорского реагирования, которые используются прокурором для предупреждения и пресечения правонарушений, восстановления законности, а также ликвидации негативных последствий правонарушений (ст.ст.22 -- 24 Закона о прокуратуре).

Закон о прокуратуре и другие законодательные акты предусматривают самые разнообразные средства реагирования, одни из которых применяются в сфере надзора за исполнением законов, а другие - в остальных отраслях надзора. К числу правовых актов, присущих общенадзорной деятельности прокуратуры, относятся: 1) протест прокурора (ст.23); 2) представление прокурора (ст.24); 3) постановление прокурора (ст.25); 4) предостережение о недопустимости нарушения закона (ст.25.1); 5) информирование Президента РФ о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ (п.3 ст.24); 6) постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст.22); 7) требование о привлечении к материальной и дисциплинарной ответственности (ст.22); 8) постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; 9) заявления и иски в суды и арбитражные суды (ст.35 Закона о прокуратуре).

Если возбуждение дел об административных правонарушениях не вызывает вопросов, поскольку прямо вытекает из правовой оценки результатов проверки исполнения законов, то проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами, впервые возложено на прокуроров сравнительно недавно - Федеральным законом от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ. Прокурор вправе самостоятельно проводить административное расследование по делам об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 ст. 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Характерным примером неоднозначного понимания указанных норм Закона о прокуратуре является дело И. Постановлением прокурора по факту непредставления истребованных сведений и документов в отношении И. возбуждено производство по делу об административном правонарушении по ст.17.7 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Отменяя судебные акты о привлечении И. к административной ответственности, заместитель председателя областного суда согласился с доводами И. и пришёл к выводу о том, что требование прокурора о предоставлении И. сведений и документов, связанных с расчётом стоимости электроэнергии, не является законным. Рассмотрев протест заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 26.09.2013 № 59-АД13-3 отметил, что из системного толкования положений ч.2 ст. 28.7 КоАП РФ и ч.2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что прокурор вправе самостоятельно проводить административное расследование по делам об административных правонарушениях, указанных в ч.1 ст.28.7 КоАП РФ и составлять протоколы об административных правонарушениях.

Таким образом, Законом о прокуратуре прокурору предоставлен значительный объем полномочий, позволяющих выявлять и устранять нарушения закона при его исполнении, а также выявлять и опротестовывать незаконные правовые акты. Расширение объема полномочий прокурора за счет проведения административного расследования свидетельствует о сложившейся тенденции сближения прокуратуры с органами исполнительной власти.

3. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства

3.1 Особенности предмета прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства

Одним из направлений в деятельности органов прокуратуры является осуществление надзора за исполнением земельного законодательства. О важности данного направления свидетельствуют статистические сведения. Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ в сфере землепользования прокурорами выявлено в 2012 г. 104087 нарушений, в 2013 г. - 94054, что на 9,6% меньше; выявлено незаконных правовых актов в 2012 г. -13476, в 2013 г. - 11172, что на 17,1% меньше; в 2012 г. принесено 13058 протестов на незаконные правовые акты, тогда как в 2013 г.- на 18,3 % меньше; внесено 16 833 преставления об устранении выявленных нарушений при исполнении земельного законодательства, что больше по сравнению с 2013 г. на 4,7 %.

Отметим, что прокуроры субъектов РФ также реализуют свои надзорные полномочия в данной сфере. Например, прокуратурой Красноярского края только в первом полугодии 2010 г. было выявлено 1824 нарушения действующего земельного и градостроительного законодательства. Прокурорами приняты меры по приведению в соответствие с федеральным законодательством 143 незаконных правовых актов органов местного самоуправления. В целях устранения выявленных нарушений прокурорами внесено 234 представления, 111 виновных лиц привлечены к административной ответственности

В первом полугодии 2008 г. органами прокуратуры Тульской области выявлено 742 нарушения закона в сфере землепользования. В Костромской области в данной сфере за первое полугодие 2007 г. по результатам проведенных прокурорами проверок внесено 158 представлений об устранении нарушений законодательства, объявлено 11 предостережений о недопустимости нарушений закона, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 100 лиц, в суды направлено 78 исков об оспаривании ненормативных правовых актов и признании сделок в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности, недействительными.

Особенности правового регулирования земельных правоотношений, сложность правовой основы, ее неустойчивость ставят перед прокуратурой целый ряд специфических задач по осуществлению надзора за исполнением земельного законодательства. К специфическим задачам прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства и землепользования могут быть отнесены:

1) воздействие на процесс совершенствования регионального законодательства, нормативной правовой базы муниципальных образований;

2) побуждение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов к своевременному принятию нормативных правовых актов в земельной сфере, если этого требуют нормы федерального законодательства, а нормотворческий процесс на региональном и местном уровнях затягивается;

3) своевременное принятие мер к опротестованию (оспариванию) незаконных правовых актов в земельной сфере, принимаемых региональными и местными органами;

4) принятие мер к своевременному оспариванию сделок с землей, совершенных с нарушением законодательства;

5) обеспечение законности в сфере перевода земель из одной категории в другую;

6) обеспечение законности в сфере выделения земельных участков льготных категорий граждан;

7) обеспечение законности в сфере предоставления льгот по уплате арендной платы за земельный участок;

8) обеспечение законности в сфере проведения аукционов по продаже земельных участков;

9) обеспечение законности в сфере предоставления земельных участков в безвозмездное пользование;

10) проведение антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов в области землепользования и т.д.

Предметом прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства является соблюдение Конституции Российской Федерации, статья 36 которой устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Указанным законом является Земельный кодекс Российской Федерации, исполнение которого также является предметом прокурорского надзора.

Земельный Кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) -- это законодательный акт, регулирующий правоотношения в сфере землепользования и охраны земель. Он является источником российского земельного права. Земельный кодекс был принят Государственной Думой РФ 28 сентября 2001 года, и после этого претерпел несколько изменений. В данном нормативно-правовом акте земля, как основной объект земельных правоотношений, выступает в нескольких аспектах:

*объект природы (важная составляющая часть природы);

*природный ресурс (источник добывания полезных ископаемых и других запасов земли, которые необходимы для удовлетворения нужд человечества);

*недвижимость (земельный участок, угодье и т.д.);

*объект права собственности, а также других прав (земельный участок, находящийся в собственности, продаваемый или приобретаемых каким-либо лицом).

Земельный Кодекс включает в себя 18 глав, одну подглаву и 103 статьи.

В Земельном Кодексе предусмотрены все возможные действия, которые могут быть произведены с землями любого назначения, порядок этих действий, последствия и ответственность.

Согласно ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

В понятие "земельное законодательство" согласно данной статье включаются только федеральные и региональные законы, хотя в общеправовом понимании земельное законодательство - это система отраслевых нормативных актов, регулирующих земельные отношения. Согласно подп. "в", "д", "к" п. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся законодательство о природных ресурсах, земельное, лесное, водное законодательство, вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Статьей 76 Конституции установлены взаимоотношения нормативных актов, иерархия законов и иных нормативных правовых актов, согласно которым в случае противоречия между законами, между законом и иным правовым актом всегда действует закон, больший по силе. Указанное положение распространяется и на земельное законодательство. К числу основных федеральных законов в системе земельного законодательства, регулирующих земельные отношения, помимо ЗК относятся: ФЗ «О кадастре недвижимости»; ФЗ от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"; ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; ФЗ «Об обороте сельскохозяйственных земель» и ряд других.

Указы Президента РФ и иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, не могут противоречить ЗК и иным ФЗ.

Нормами ст. 15 ЗК РФ регулируется право собственности на землю. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Субъектами частной собственности могут быть физические и юридические лица. Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю закреплено в ч. 1 ст. 36 Конституции, расположенной в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", положения которой не могут быть изменены Федеральным Собранием, для их пересмотра необходим созыв Конституционного Собрания. Таким образом, установлена дополнительная гарантия обеспечения стабильности права частной собственности.

Правовое содержание понятия "объединение граждан" раскрыто в п. 2 Постановления КС РФ от 24.10.1996 N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". Конституционный Суд РФ признал, что объединения граждан - это юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции) и право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции).

Собственность на земельные участки может быть индивидуальной (собственность гражданина и юридического лица) либо общей. Общая собственность на земельные участки - это собственность двух или нескольких лиц на земельные участки. Земельный участок может принадлежать лицам на праве общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (общая долевая собственность) или без ее определения (совместная собственность).

Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами. Положения настоящей статьи дублируют норму п. 2 ст. 214 ГК и устанавливают презумпцию принадлежности земли к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства ее принадлежности к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Значение этой нормы в том, что земельный участок не может считаться не имеющим собственника (бесхозяйным). прокуратура полномочия закон правовой

В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права этой собственности для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Поэтому при разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственной регистрацией обременений (ограничений) права государственной собственности на земельные участки и сделок с такими земельными участками, следует учитывать, что указанная государственная регистрация осуществляется без государственной регистрации в ЕГРП ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 11).

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъекта Федерации). В федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В данной статье названы основания возникновения федеральной собственности на земельные участки. Одним из таких оснований является признание федеральными законами нахождения отдельных земельных участков в федеральной собственности. В настоящее время действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют принадлежность земель Российской Федерации. Так, Законом РФ от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" установлено, что объектами федеральной собственности являются земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, ЦБ РФ, ПФР. В соответствии с ФЗ от 27.02.2003 N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (п. 3 ст. 4). Исключительно к федеральной собственности относятся земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Второе основание - разграничение государственной собственности на землю. Такое основание возникновения является специфическим для земельного законодательства. При разграничении государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В федеральной собственности находятся земельные участки, приобретенные государством по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Российская Федерация вправе приобретать земельные участки у граждан, юридических лиц, субъектов РФ, муниципальных образований; может получить их в порядке наследования, выкупить для государственных нужд и т.д.

Российская Федерация обладает самым широким кругом земельных участков. В федеральной собственности могут находиться все без исключения виды земельных участков: свободные в обороте, ограниченные в обороте, изъятые из оборота. Последние могут принадлежать на праве собственности только Российской Федерации. Более 90% площади земель, представляющих собой собственность Российской Федерации, составляют земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда.

В целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство РФ издало Постановление, устанавливающее до 1 января 2010 г. мораторий на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Данный мораторий затрагивает определенные в перечне земельные участки.

Ограничения касаются отчуждения не только указанных земельных участков, но и объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках (например, установлен запрет на проведение аукционов).

23 июня 2014 г. принят Федеральный закон №171 -ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Цель поправок - оптимизировать процедуру предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, закреплена возможность выделения земельных участков в целях комплексного освоения не только для жилищного, но и иных видов строительства, в т. ч. социального. Участки предоставляются без проведения торгов только для возведения важных инфраструктурных объектов, для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), ведения личного подсобного хозяйства и в других, строго определенных случаях. Органы теперь должны выставлять на торги свободные земельные участки на основании заявлений граждан и юридических лиц. Исключение - если они зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, ограничены в обороте и т. п. В качестве начальной аукционной цены участка используется кадастровая стоимость. Информацию о наличии свободной земли органы обязаны публиковать на официальных сайтах. Если утверждены правила землепользования и застройки поселения, оно может распоряжаться участками, госсобственность на которые не разграничена. При отсутствии этих правил указанные полномочия реализуют муниципальные районы.

Земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно органам, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям и центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.

Земельный кодекс РФ дополнен новыми главами, которые предусматривают: представление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности; установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности и др.

Указанный Федеральный закон вступил в силу 01.03.2015 г.

Также внесены изменения в Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», в том числе признана утратившей силу статья 12, предусматривающая зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Следует обратить внимание на статью 34 рассматриваемого закона, которой предусмотрено ряд положений, касающихся указанных вопросов.

В связи с этим, органы местного самоуправления должны рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в действующие муниципальные нормативные правовые акты (Например, Правила благоустройства, землепользования, Административные регламенты: «Предоставления муниципальной услуги по бесплатному предоставлению в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков», «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исключительно на торгах», «Об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства» и др.

Это означает, что в предмет прокурорского надзора включается соответствие действующим законам правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Таким образом, предметом прокурорского надзора является исполнение Земельного кодекса РФ, других федеральных законов, Указов Президента и постановлений Правительства РФ, составляющих земельное законодательство, а также соответствие законам правовых актов органов местного самоуправления по вопросам землепользования, отнесенным к их компетенции.

3.2 Объекты прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства

Объектами прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства являются федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др. объекты, перечисленные в ч.1 ст.21 Закона о прокуратуре. Особую группу объектов составляют органы земельного надзора, органы земельного контроля, а также организации, осуществляющие общественный земельный контроль. Правовая основа организации и деятельности указанных объектов прокурорского надзора претерпела существенные изменения.

В научной литературе обсуждалась проблема неэффективности реализации специально уполномоченными органами власти полномочий по осуществлению государственного земельного контроля.

Одной из причин низких показателей работы органов государственного земельного контроля является консолидация всей сферы рассматриваемого вида контроля исключительно на уровне федеральных органов исполнительной власти (органы субъектов РФ не были наделены полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля), делающая его широкомасштабным, распространяемым на все земельные участки независимо от формы собственности на них, сопровождаемым нехваткой штата государственных инспекторов.

Второй причиной неэффективности деятельности органов государственной власти является их постоянное реформирование. Так, с момента начала претворения в жизнь положений Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" неоднократно осуществлялась реорганизация органов, осуществляющих государственный земельный контроль, а также изменялись и сами органы, к компетенции которых относился государственный земельный контроль. Например, 8 раз подвергался преобразованию один из основных специально уполномоченных органов государственного земельного контроля - Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, а ныне Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

01.01.2015 вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 234-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым внесены существенные изменения в Земельный кодекс Российской Федерации в части порядка осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Фактически создана новая система органов, осуществляющих надзор и контроль в сфере землепользования. Это означает, что изменилась и система объектов прокурорского надзора.

В соответствии со ст.71 Земельного кодекса (в ред. ФЗ от 21.07.2014 № 234-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») под государственным земельным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Положение о государственном земельном надзоре утверждается Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. №1.

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (далее также - органы государственного земельного надзора): Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами. Правовой статус, организация и полномочия данных органов регулируются соответствующими нормативными актами.

Законодатель внес изменения в ст.72 ЗК РФ о муниципальном земельном контроле.

Под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений. Органы местного самоуправления городских и сельских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских и сельских поселений объектов земельных отношений. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений.

Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального земельного контроля и установление порядка его осуществления, предусмотренные настоящей статьей, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации.

В Земельный кодекс введена новая статья - 72.1 об общественном земельном контроле.

Под общественным земельным контролем понимается деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных настоящим Кодексом и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений. Общественный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3.3 Правовое регулирование взаимодействия прокуратуры и органов земельного надзора и контроля

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля. Понятия "контроль" и "надзор" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако четких критериев их разграничения до настоящего времени не выявлено. Вопрос о содержании данных понятий в науке административного права и прокурорского надзора, в том числе и их соотношения, является предметом давней дискуссии. Одни ученые определяют надзор как разновидность контроля, другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельный вид, третьи считают контроль и надзор тождественными понятиями. Отсутствие конкретики в терминологии и законодательном регулировании влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.

Для разрешения вопроса о соотношении контроля и надзора необходимо обратиться к исследованию рассматриваемых дефиниций, поскольку без строгого толкования указанных терминов представляются затруднительными определение правового статуса органа контроля или надзора, реализация эффективного правоприменения и административного управления в сфере государственной деятельности.

Понятие "контроль" произошло от французского слова "controle", применявшегося для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой. Подобное толкование исследуемой дефиниции содержится и в толковом словаре русского языка: "проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора". В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм. Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.

Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.

Нет в правовой науке и единообразного подхода к определению понятия "надзор".

Так, по утверждению В.М. Савицкого, надзор является формой контрольной функции. По его мнению, "сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности". Аналогичное определение дано В.П. Беляевым.

От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:

- контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

- основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;

- у органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок.

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. Целью же надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора. В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.