Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации
• 1.1 Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации
• 1.2 Контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института
• Глава 2. Прокуратура и органы государственной власти Российской Федерации
• 2.1 Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти
• 2.2 Прокуратура и органы исполнительной власти
• 2.3 Прокуратура и органы местного самоуправления
• 2.4 Полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций
• Заключение
• Список литературы

Введение

Прокуратура Российской Федерации - это уникальный государственный орган, который осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории России.

В современных условиях глубоких социально-экономических перемен деятельность прокуратуры очень важна, так как она призвана обеспечивать верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуратура России имеет давнюю историю. Ее появление связано с реформами, проводимыми Петром I. И на протяжении всего существования прокуратуры не утихают споры о роли и месте прокуратуры в системе государственной власти, о ее функциях и задачах, о взаимодействии с другими государственными контролирующими органами.

В настоящее время отмечаются целенаправленные действия по вытеснению прокуратуры РФ с конституционного правового поля. Противники стабильного позитивного развития России осознают, что система органов прокуратуры - одна из несущих опор нашего государства и от определения ее места и роли в государственном правообеспечивающем механизме будет очень многое зависеть для будущего России.

Многие ученые придерживаются точки зрения о том, что прокуратура - опора именно правового государства. Однако есть и другие мнения. Некоторые ученые полагают, что необходимо упразднить систему независимого надзора прокуратуры, демонтировав ее основы, или перестроить ее по западным образцам, лишив ее стержневой функции - надзора за исполнением законов.

Актуальность названных проблем усиливается еще и тем обстоятельством, что Россия вступила в Европейское Сообщество. Поэтому в настоящее время особенно важна надзорная деятельность органов прокуратуры, связанная с проверкой исполнения законов, регулирующих конкретные механизмы осуществления экономической реформы, перехода к рыночным отношениям, охраны прав граждан. Для укрепления законности и правопорядка необходимо обеспечение прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля.

Цель курсовой работы - провести анализ теоретических и практических аспектов места прокуратуры России в системе государственного контроля Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- с учетом существующих точек зрения, определить место прокуратуры в системе органов государственной власти;

- определить контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института;

- рассмотреть соотношение прокуратуры и органов законодательной (представительной власти), органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- обозначить полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций.

- обобщить и проанализировать научные взгляды, существующие в юридической литературе по данным вопросам;

- выявить практические проблемы, возникающие в правоприменительной деятельности в обозначенной сфере, предложить собственное виденье на данные проблемы и возможные пути их решения.

Объектом исследования являются правовые отношения по взаимодействию прокуратуры и других государственных органов, обладающих властными полномочиями.

Предмет исследования - прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации.

Методология и методика исследования основывается на общенаучных методах таких как: диалектический, исторический, логический, функциональный, анализ, синтез, обобщение, сравнительно-сопоставительный, наблюдение, метод выборки, а также частнонаучных методах: сравнительно-правовой, формально-юридический.

Теоретическую основы данного исследования составили труды Бессарабова В.Г., Ванькаева А.Н., Галузо В.Н., Ергашева Е.Р., Ермоловой Т.Ю., Ласкиной Н.В., Лукоянова Д., Опарина Д.А., Рябцева В.П. и других авторов.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", другие законодательные акты Российской Федерации, а также подзаконные нормативно-правовые акты.

Структурными элементами дипломной работы являются введение, две главы, включающих в себя 6 параграфов, заключение, список литературы и приложение. В первой главе "Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме РФ" будут рассмотрено место прокуратуры в системе органов государственной власти РФ, определены контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института. Вторая глава исследования "Прокуратура и органы государственной власти РФ" посвящена анализу соотношения и взаимодействия прокуратуры и органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Также в данной главе будут рассмотрены полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций.

Глава 1. Государственно-правовые основы места и роли прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации

1.1 Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции Российской Федерации).

В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), российская прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ и за­конов, действующих на территории Российской Федерации.

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Вопрос о месте российской прокуратуры в системе ветвей государственной власти породил серьезные дискуссии среди ученых, практических работников и парламентариев. Эта проблема проистекает из того, что Конституция РФ не содержит законодательного ответа на рассматриваемый вопрос: нормы о прокуратуре (ст. 129 Конституции РФ) помещены в главу "Судебная власть". Спектр мнений по данной проблеме довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти - законодательной, исполнительной или судебной.

Прежде чем анализировать существующие точки зрения по вопросу места прокуратуры в системе органов государственной власти РФ, необходимо кратко осветить историю возникновения и развития российской прокуратуры, исследовать историческую эволюцию ее надзорных полномочий.

В истории развития отечественной прокуратуры выделяют следующие этапы:

1. Российский (царский) этап - 1722-1917 гг.

2. Советский этап - 1922-1991 гг.

3. Современный (постсоветский) этап - 1991 г. - по настоящее время.

Возникновение прокуратуры в России было обусловлено объективной потребностью эффективного государственного контроля. Ее созданию предшествовали неоднократные попытки правящих монархов, и в частности Петра I, установить в государстве действенный контроль. В этих целях учреждались различные контролирующие органы. Так, в 1711 г. был образован институт фискалата, деятельность которого строилась на основе сочетания гласных и негласных методов. Однако учреждение и деятельность фискальной службы не дали ожидаемого результата и, более того, выявились существенные недостатки. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, при которых они состояли и за деятельностью которых были призваны осуществлять надзор; во-вторых, фискалы очень быстро погрязли во взяточничестве и злоупотреблениях. В 1715 г. была предпринята попытка учредить должность генерал-ревизора. Но и она не принесла существенных сдвигов в сфере государственного контроля и оказалась нежизнеспособной.

Организационные основы национального прокурорского надзора были заложены Петром I в Указах от 12 и 18 января 1722 г. В них предусматривалось создание прокуратур, во-первых, при Сенате, во-вторых, при коллегиях, в-третьих, при надворных судах (гофгерихтах). Несколько позднее, 11 мая, император распорядился образовать прокуратуру также при Святейшем Правительствующем Синоде.

Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом.

Исследователи отмечают, что в России возник институт надзора, сочетающий в себе элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов, а также чисто русские изобретения. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были указывать чиновникам на допущенные нарушения, предлагать им устранить эти нарушения, приносить протесты и приостанавливать действие незаконных решений, а также отчитываться перед генерал-прокурором.

После смерти Петра I роль прокуратуры начала неуклонно снижаться. При Екатерине I она была отменена. Однако с восшествием на престол Екатерины II надзорный орган преодолел период упадка и восстановил свое значение.

Александр I продолжил развитие прокуратуры и назначил генерал-прокурора на должность министра юстиции. Таким образом, налицо было совмещение ключевых должностей.

Позже судебная реформа Александра II лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого явилось усиление административной власти. Были ограничены полномочия прокуратуры судебной областью и возложена на прокурора функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием. Этот процесс занял значительный период времени, так как судебная реформа проходила медленно и завершилась к началу XX в.

Однако с начала века начались и революционные преобразования в государстве. Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована.

Однако сразу же после окончания Гражданской войны, когда новая советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями.

После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов.

Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло свое отражение в Законе "О прокуратуре СССР", принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.

В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры. В 1991 - 1992 гг. вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в Закон о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России.

24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, ставшую основным правовым актом, определившим критерии для подготовки соответствующего законодательства. С учетом этой Концепции был принят действующий Федеральный закон о прокуратуре, вступивший в силу 18 февраля 1992 г. Нормы данного закона легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с его положениями строится и функционирует современная российская прокуратура.

Однако Закон о прокуратуре был принят в то время, когда действовала Конституция РСФСР 1977 г. Кроме того, за последующие несколько лет был издан ряд законов, имевших отношение к организации и основам деятельности прокуратуры в нашей стране. Все это привело к тому, что 17 ноября 1995 г. состоялось принятие Закона о прокуратуре в новой редакции, приведенного в соответствие с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. и призванного способствовать дальнейшему развитию демократических процессов в нашей стране, повышению эффективности прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Начиная с 90-х годов, в юридической литературе идет активная полемика относительно места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти. Дело в том, что предложенный законодателем перечень элементов системы государственной власти не охватывает деятельность некоторых государственных органов и даже должностных лиц (например, Президента РФ, прокуратуры РФ, Счетной Палаты РФ и др.). В связи с этим не прекращаются острые дискуссии о системе государственной власти и составляющих ее элементов.

В виду несовершенства конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ), ряд авторов относят прокуратуру к органам законодательной власти (А.Ф. Козлов), к органам судебной власти (А.И. Турчинов), к органам исполнительной власти (Г.Г. Черемных). Есть и еще одно мнение, суть которого заключается в том, что прокуратура является органом "президентской власти" (Г.Н. Королев).

Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому "прокуратура является одним из механизмов законодательной власти", а "прокурорский надзор - особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему".

Думается, что с такой точкой зрения нельзя согласиться. Прокурорский надзор является способом осуществления государственной власти; тем не менее он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Законе о прокуратуре.

Анализ положений указанных нормативных актов позволяет сделать вывод, что органы прокуратуры составляют единую, самостоятельную, иерархически выстроенную и обособленную систему органов и должностных лиц (прокурорских работников), не зависимых от "внешних" воздействий. Следовательно, говорить об их принадлежности законодательной (а также судебной или исполнительной) власти е оправданно. Современная российская прокуратура не участвует в процессе принятия законов и даже не имеет права законодательной инициативы.

Как правильно указал Д. Лукоянов, "прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся".

Некоторые другие авторы утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения. Такое мнение объясняется тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения.

Кроме того, сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти.

Действительно, законодательством о прокуратуре РФ предусмотрен ряд форм участия прокурора в судопроизводстве, но это далеко не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры. В современном государстве большая роль принадлежит прокуратуре при осуществлении ею надзора за соблюдением Конституции РФ и других законов. Более того, как справедливо отмечает М.С. Шалумов, в судебном процессе прокурор выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов, и в организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.

Закрепление ст. 129 Конституции РФ в главе "Судебная власть" определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина.

А.И. Казанник пояснил, как ст. 129 получила свое место. "Результатом работы Конституционного совещания (июнь - июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 г., была злополучная ст. 129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней говорилось: "Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации".

Таким образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст. 129 Конституции РФ в главу о судебной власти было вполне логично и обоснованно.

Особую актуальность в последнее время приобрели предложения об отнесении органов прокуратуры к исполнительной ветви власти, и в частности о включении прокуратуры в состав Министерства юстиции России. Однако деятельность органов исполнительной власти является управленческой. Прокуратура же не осуществляет управление государственными делами, не принимает в этих целях управленческих решений властного характера. Применительно к органам исполнительной власти назначение прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением этими органами (их должностными лицами) законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и их контролю в полной мере поднадзорна прокуратуре.

Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонник этой позиции считает, "что органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом президента", стать органом президентской власти". Свою позицию он аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. "Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как "око государево", лишь впоследствии обрела свою самостоятельность".

В литературе имеется и точка зрения о существовании особой, так называемой "прокурорской" власти. Следует отметить, что понятие прокурорской власти давно известно отечественной правовой науке. В 1970-х гг. И. Фарбер указывал, что "прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти". Аналогичные выводы делали Г.И. Бровин, В.Ф. Коток и некоторые другие авторы, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям. Однако эта точка зрения не встретила поддержки в литературе, поскольку прокуратура не обладает признаками самостоятельной ветви власти. В противном случае можно говорить о "таможенной", "налоговой" власти с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов.

Автор согласен с мнением профессора К. Скворцова, который указывает: "Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую "пятую власть". Прокуратура - это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов".

Наиболее правильной и обоснованной, по мнению автора, представляется точка зрения многих ученых-правоведов, которые считают прокуратуру самостоятельным государственным органом, который нет нужды относить к какой-либо ветви власти.

Так, например, М.В. Баглай, исследуя проблему органов государственной власти с особым статусом, пишет: "Как в любом государстве, в Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей - законодательную, исполнительную, судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти". К таким органам он относит и прокуратуру. Аналогичные суждения высказывает В.И. Галузо, позиция которого "прокуратура самостоятельный орган государственной власти".

Наконец, окончательной точкой в этом споре, думается можно считать прошедшие в мае 2008 года парламентские слушания, где парламентарии высказали мнение, что прокуратура РФ является отдельным государственным органом, который не относится ни к одной ветви власти. В частности, были высказаны следующие суждения: "Сегодня Российская прокуратура ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей власти... В современной России к таким институтам относятся Центральный банк, Счетная палата, Центризбирком, Уполномоченный по правам человека. В этом же ряду в обсуждаемом контексте должна рассматриваться и прокуратура" (С.Г. Кехлеров). "Место прокуратуры в системе государственных институтов определяется прежде всего содержанием осуществляемых ею функций, среди которых базовой является надзорная. Надзор прокуратуры ни в коей мере не является избыточным при наличии у государства других контрольно-надзорных институтов" (А.Г. Лысков).

Подводя итог данной части исследования, можно сделать следующий вывод. Прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. Специфичность деятельности прокуратуры как органа государственного надзора состоит в том, что она напрямую не относится ни к одной из ветвей государственной власти, осуществляет деятельность самостоятельно и независимо от них, выполняя функцию одного из элементов механизма реализации государственной власти. В своей деятельности прокуратура активно взаимодействует, сотрудничает со всеми ветвями власти, так как они все заинтересованы в сохранении и укреплении единой законности, охране права и прав субъектов правоотношений от нарушений. Однако возникшая неопределенность статуса прокуратуры РФ, противоречия в законодательстве требуют внесения соответствующих изменений и корректировок законодательства о прокуратуре. Так, главный вывод проведенных парламентских слушаний 29 мая 2008 г. - это необходимость корректировки Закона о прокуратуре. "В решении поставленной Президентом РФ задачи по борьбе с коррупцией, преодолению правового нигилизма в обществе, совершенствованию судебной системы, органы прокуратуры должны играть сегодня ключевую роль, быть опорой и стержнем для всех институтов государственной власти", - считает А. Лысков.

1.2 Контрольные (надзорные) функции прокуратуры как государственно-правового института

Термин "функция" в юриспруденции применяется для обозначения основных наиболее важных направлений деятельности человека, государства, науки. Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственного контроля предопределяется точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Следовательно, ключевой категорией, раскрывающей и объясняющей содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и любого другого государственного органа, являются ее функции (основные направления ее деятельности).

Если обратимся к трактовке термина "функция" (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение.

Термин "функции прокуратуры" впервые употреблен законодателем в ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Ранее понятие функций прокуратуры длительное время разрабатывалось специалистами в области теории прокурорского надзора, прежде всего В.В. Клочковым и В.П. Рябцевым. Так, В.П. Рябцев определяет функцию прокуратуры как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур.

В.С. Зеленецким было выработано понятие "функция прокуратуры", но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это "особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности".

Таким образом, речь идет о таких направлениях деятельности, которые характеризуют роль прокуратуры в государстве и обществе. На основании изложенного, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предме­том ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур.

Неоднократно в научной литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ. Часть 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", анализ норм которого позволяет установить следующий перечень функций прокуратуры: надзор за исполнением законов; уголовное преследование; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; международное сотрудничество; участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления; рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий приме­нения соответствующих им правовых средств.

К числу таких подфункций относятся:

* надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

* надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

* надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

* надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. По своей сути он распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, если эти решения затрагивают права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Также прокуроры осуществляют надзор за исполнением конституций, уставов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.

Это обстоятельство нашло свое закрепление в законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзорных функциях выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм ратифицированных и вступивших в установленном порядке в силу международных договоров.

Так, согласно Минской Конвенции 1993 г., при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор осуществляется за исполнением законов субъекта Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве общегосударственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, приме­нению не подлежат. прокуратура власть надзорный

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредственно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). На практике министерства и ведомства руководствуются федеральными законами, опосредованными нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовое обеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только за законами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметь в виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чем свидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), то практическая значимость нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства становится особенно очевидной.

Функции и полномочия Президента РФ обеспечивают ему активную роль как в сфере осуществления управления, так и в сфере законодательства. Наряду с Конституцией и федеральными законами, нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Федерации.

Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула "подзаконность" применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, чтобы обеспечить исполнение закона.

Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы.

Таким образом, проблема расширения пределов прокурорского надзора в осуществлении надзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями Правительства РФ, по мнению автора, весьма актуальна. Она тесно связана с необходимостью концентрации усилий на главных участках укрепления государства, законности и правопорядка.

Проблема пересмотра предмета надзора за законностью была бы решена половинчато без надзора за исполнением решений Конституционного Суда РФ. Судебный контроль за конституционностью законов - один из основных признаков правового государства, важнейшая гарантия, обеспечивающая господство права.

Конституционный Суд РФ по запросам лиц и органов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, разрешает дела о соответствии ей федеральных законов, кодексов, нормативных актов органов законодательной и исполнительной ветвей власти, положений конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов и прокуратуры проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, и т.д. Однако практика исполнения этих решений несовершенна.

Несмотря на то, что прокурорский надзор по Конституции не наделен статусом конституционного надзора, принцип обеспечения соблюдения Конституции и ее верховенства всегда был смыслом и приоритетной целью ее надзорной деятельности. Это подтвердил Конституционный Суд в связи с рассмотрением дела о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" по запросам Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан. Постановлением от 18 июля 2003 г. №13-П Конституционный Суд признал, что не исключает для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, проблема приоритетов надзора нуждается в существенном пересмотре.

Говоря о надзорных функциях прокуратуры, следует отметить некоторые противоречия в Законе о прокуратуре. Глава 1 раздела III Закона о прокуратуре, которая озаглавлена "Надзор за исполнением законов", во-первых, не полно соответствует предмету надзора с точки зрения главного приоритета, установленного ст. 21, где на первом месте значится надзор за "соблюдением Конституции Российской Федерации" и потом надзор за "исполнением законов". С учетом того, что Конституция РФ является первоосновой всего законодательства в Российской Федерации и занимает верховное место в иерархии всего федерального права, название главы, логично следует вывод, что ее необходимо изменить и озаглавить "Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации".

При этом правильнее использовать термин "за соблюдением законов", но не термин "за исполнением законов", как это есть сейчас, поскольку "исполнение" не присуще надзорной функции прокуратуры и выводит ее за пределы этой функции.

Для прокурора представляет интерес законность акта или действия поднадзорного органа. Возложение на прокуратуру изначально надзора за "исполнением" законов привело к деформации понятия надзора прокурора, в известной мере стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями.

Надзор за "исполнением законов" логически подразумевает вмешательство в существо хозяйственной, оперативно-распорядительной и другой деятельности органов и должностных лиц, на которые надзор распространяется. Прокурор может осуществлять надзор за "исполнением законов" только тогда, когда, во-первых, к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении закона по существу (злоупотреблении, нарушении прав граждан и т.п.) со стороны поднадзорного органа или должностного лица, исполняющих закон, и, во-вторых, когда прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законов, непосредственно обнаруживает правонарушения и незаконные действия, связанные с проверкой исполнения закона. В таких случаях прокурор может истребовать для изучения необходимые документы, получить официально информацию от юридических и физических лиц, привлечь к проверке деятельности органа или должностного лица специалистов и т.п., т.е. осуществлять проверку "исполнения закона".

Четкое разграничение компетенции прокуратуры и контрольных органов, выработка критериев такого разграничения с точки зрения задач, которые стоят перед этими органами, достаточно актуальны сегодня, когда наблюдается крен надзорной практики прокуратуры в сторону контрольной деятельности. Попытки подмены прокуратурой органов контроля, втягивания ее в проверки государственных и коммерческих структур в целях выявления экономических преступлений, коррупции и т.п. на фоне достаточной отстраненности и пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и центральных контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется очевидным диссонансом.

Исходя из изложенного, выделение в понятии предмета надзора двух толкований одной и той же функции надзора за законностью - "исполнение законов" и "соответствие законам правовых актов", зафиксированных в ст. 21 Закона о прокуратуре, по мнению автора, означает не различное проявление единой по сути надзорной деятельности в решении стоящих перед прокуратурой задач, а некое слияние контроля и надзора, в определенной степени подмену прокурором контролирующих органов, которое в сочетании обширных задач с незначительными полномочиями обрекает на хронические недостатки надзор за законностью: поверхностность, некомпетентность и постоянное предрасположение прокуратуры к подмене других государственных органов и организаций. Практика убеждает в несостоятельности законодательной дефиниции надзора с ориентацией на "исполнение законов", которая в известной мере несет на себе отпечаток тоталитарного режима государства с его стремлением охватить своим контролем весь механизм правового регулирования.

Надзорные функции (подфункции) прокуроров тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами от имени Российской Федерации на всей ее территории.

Из всего сказанного выше можно сделать вывод, что основной функций прокуратуры является надзор за обеспечением законности на территории РФ. Таким образом, прокурорский надзор можно определить как форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

Глава 2. Прокуратура и органы государственной власти Российской Федерации

2.1 Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти

Законодательную ветвь власти в нашем государстве (ст. 94 Конституции) осуществляет Федеральное Собрание -- парламент Российской Федерации. Это представительный и законодательный орган всей России.

Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы являются формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно.

В предмет прокурорского надзора за деятельностью органов законодательной власти входит надзор за законностью принимаемых ими законодательных актов, за соответствием законодательных актов субъектов РФ федеральному законодательству, участие в правотворческой деятельности.

В целях осуществления надзора за законностью принимаемых представительными органами законодательных актов, Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 7 Закона о прокуратуре). Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 7 Закона о прокуратуре). Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре).

Полномочие прокурора - присутствовать и участвовать в заседаниях органов законодательной власти - одно из важных проявлений по осуществлению возложенных на прокуратуру функций.

Необходимо отметить, что в Законе о прокуратуре использованы формулировки "присутствовать" (которая предполагает наличие у прокурора права только совещательного голоса либо статуса наблюдателя) и "участвовать" (участие предполагает наличие права прокурора выступать на заседании). Прокурор может быть привлечен к участию в обсуждении, поскольку присутствие не исключает, а предполагает такое право прокурора. Однако решение вопроса об этом находится в ведении соответствующего органа. Так, например, Генеральный прокурор РФ ежегодно выступает на Совете Федерации Федерального Собрания РФ с докладом о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры по пресечению правонарушений. По этому выступлению принимаются постановления с конкретными предложениями. Об этом, например, свидетельствует п. 3 Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 29 мая 2002 г. №249-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений". Там указано, что Комитету Совета Федерации по правовым и судебным вопросам поручается приглашать в согласованное Советом Федерации Федерального Собрания РФ с Генеральным прокурором РФ время заместителей Генерального прокурора РФ на заседания комитета для совместного обсуждения с членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ проблем, вытекающих из доклада Генерального прокурора РФ, с выработкой, при необходимости, предложений и рекомендаций, в том числе по законодательному обеспечению законности и правопорядка.

Согласно Федеральному закону от 08.05.1994 г. №3-ФЗ (ред. от 29.03.2008 г.) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" депутат, группа депутатов палат парламента вправе обращаться с запросом к Генеральному прокурору РФ по кругу вопросов, входящих в его компетенцию. Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Генеральный прокурор РФ дает ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или в письменной форме. Представление ответа в устной форме предполагает непосредственное участие прокурора. Но не исключает такого участия и представление ответа в письменной форме.

Генеральный прокурор РФ (или по его поручению - заместитель) участвует в заседаниях палат парламента при рассмотрении представления о лишении депутата неприкосновенности и для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание.

Важное значение имеет надзорная деятельность прокуратуры за законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Действующим законодательством органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены большим объемом регулятивных полномочий практически во всех сферах общественной жизни. Поэтому принятие ими правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, помимо самого факта нарушения закона, является дестабилизирующим фактором, оно крайне негативно влияет на развитие регулируемых общественных отношений, подрывает авторитет власти, сеет правовой нигилизм и, в конечном счете, существенно осложняет, а порой и тормозит образование единого правового пространства.

Кроме того, вследствие принятия законодательными органами субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов существенно ущемляются конституционные права и свободы граждан. При этом незаконно устанавливаются дополнительные налоги и сборы и одновременно отменяются льготы, предоставленные различным категориям граждан федеральным законодательством.

Как показывает прокурорская практика, законодательные органы субъектов Российской Федерации нередко допускают нарушения федерального законодательства, выражающиеся в превышении своих полномочий и вторжении в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Поэтому работа по устранению несоответствия правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству имеет первостепенное значение.