Проанализируем взаимодействие законодательного органа субъекта РФ с прокуратурой РФ в части рассмотрения протеста, представления прокурора; участия прокурора в законодательном процессе субъекта РФ; обращения прокурора в суд с заявлением о признании противоречащим законодательства субъектов РФ федеральному законодательству и признании факта неисполнения решения суда законодательным органом субъекта РФ; согласования назначения прокурора субъекта РФ на должность.

Прокурору предоставлено право вносить протест, представление в законодательный орган субъекта РФ (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре) в случаях противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ российской Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону.

Возникает вопрос: когда именно прокурор может воспользоваться правом внесения протеста в законодательный орган субъекта РФ? Федеральным законодательством данный вопрос не урегулирован. Формально закон субъекта РФ вступает в противоречие с федеральным законом со дня вступления последнего в силу, и прокурор имеет право внести протест уже на следующий день после официального опубликования федерального закона. А ведь для принятия закона субъекта РФ требуется определенное время, тем более что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта РФ принимаются не менее чем в двух чтениях. Однако в Законе о прокуратуре это не учитывается.

Наконец, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ, которым были внесены изменения в ФЗ от 06.10.1999 г. №184-ФЗ закреплено: "Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев" (ст. 3).

Исходя из этого, можно подумать, что не приведенный в соответствие федеральному законодательству закон субъекта РФ действует еще три месяца. Во всяком случае, предписание федерального закона этому способствует. Например, если закон субъекта РФ о внесении изменений, дополнений или признании утратившим силу закона принят только в конце трехмесячного срока, а суд имеет право признать закон субъекта РФ недействующим или недействительным только после истечения трехмесячного срока, то соответственно закон субъекта РФ в это время действует. Думается, данная проблема требует серьезного изучения для выработки оптимальных рекомендаций по изменению законодательства и может стать предметом самостоятельного исследования. Отметим, что прокурор имеет право внести протест, представление, заявление в суд только по истечении трех месяцев со дня вступления в силу федерального закона или иного срока, установленного федеральным законом непосредственно.

Второй вопрос, требующий законодательного урегулирования: является ли правомерным внесение протеста прокурора только в законодательный орган субъекта РФ? Как указывает Т.А. Рабко, "закон субъекта РФ невозможно рассматривать как правовой акт, изданный представительным либо законодательным органом субъекта. Закон субъекта Федерации не является документом законодательной либо исполнительной власти региона, а представляет собой документ, "принадлежащий" публично-территориальному образованию (субъекту РФ), но не его органам. В связи с этим положения Закона о прокуратуре и Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ в части, касающейся определения предмета прокурорского надзора, механизмов издания законов и ответственности органов власти субъектов РФ, нуждаются в существенной корректировке"

Не согласиться с данной правовой позицией трудно. Действительно, закон, принятый законодательным органом субъекта РФ, подписывается и обнародуется высшим должностным лицом субъекта РФ. А в данном случае высшее должностное лицо субъекта РФ отстранено от процесса рассмотрения протеста. Соответственно, возражения прокурора, изложенные в протесте, должны быть доведены и до высшего должностного лица субъекта РФ, тем более что в случае удовлетворения протеста прокурора, принятый, измененный, дополненный или признанный утратившим силу закон субъекта РФ направляется для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, который может и не согласиться с решением законодательного органа субъекта РФ и не подписать закон. Таким образом, очевидна необходимость внесения протеста не только в законодательный орган субъекта РФ, но и - отдельно - высшему должностному лицу субъекта РФ, и обязательное участие последнего при рассмотрении протеста на заседании законодательного органа субъекта РФ.

Анализируя прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов органов законодательной власти субъектов РФ, необходимо обратить внимание на правовое регулирование этого вида прокурорского надзора Генеральной прокуратурой РФ. Так, в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. №155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" было отмечено, что в результате обобщения информации, характеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, сделан вывод о недостатках в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим, Генеральная прокуратура в указанном Приказе №155 от 02.10.2007 г. изложила требования к прокурорам субъектов РФ, касающихся обеспечения надлежащей организации надзора в указанной сфере в соответствующих прокуратурах.

Для обеспечения законности нормативных правовых актов законодательных органов РФ и субъектов РФ важное профилактическое значение имеет такая функция прокуратуры, как участие в правотворческой деятельности.

В настоящее время цели и формы участия прокуратуры в правотворчестве регулируются ст. 9 Закона о прокуратуре, а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ.

Согласно ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

К формам участия прокуроров в правотворчестве относятся:

- подготовка проектов законов Генпрокуратурой России, прокурорами субъектов Федерации и внесение их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы (президента, правительства, Федерального Собрания);

- подготовка заключений на проекты законов, представленные органами государственной власти РФ и ее субъектов;

- подготовка заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов;

- подготовка проектов нормативных правовых актов по инициативе Генпрокурора России и его заместителей, прокуроров субъектов Федерации, руководителей структурных подразделений Генпрокуратуры России, заключений на проекты нормативных правовых актов, поступивших из прокуратур субъектов Федерации;

- участие Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Федерации в подготовительной стадии разработки проектов в комитетах и комиссиях законодательных органов РФ и ее субъектов.

Прежде всего, прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения. При этом учитывается место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора Российской Федерации вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде. Например, Генеральная прокуратура РФ, в лице Главного военного прокурора, выступала за принятие Федерального закона от 1 декабря 2006 г. №199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста".

В целях обеспечения надлежащей организации работы с правотворческой сфере органов прокуратуры, Генеральная прокуратура Приказом от 17.09.2007 г. №144 утвердила Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Положение).

Согласно п. 1.2. указанного Положения, основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Положение детально регламентирует порядок участия органов прокуратуры в разработке законопроектов; порядок работы по подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов, разработанные федеральными органами государственной власти; взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с палатами Федерального Собрания РФ и Правительством РФ; порядок участия прокуратур субъектов РФ в правотворческой деятельности.

Участие в правотворчестве играет важную профилактическую роль, так как совместная деятельность органов и учреждений прокуратуры и представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления может предотвратить принятие этими органами нормативных актов, нарушающих права граждан, а также вытекающие из исполнения этих актов правонарушения.

Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, таможенное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем.

Еще одним подтверждением актуальности и особой значимости взаимодействия органов государственной власти с органами прокуратуры в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов является и тот факт, что необходимость такого взаимодействия осознается самими представителями (депутатами) законодательных собраний. Это выразилось, например, в том, что Законодательное собрание Ивановской области внесло 17 мая 2004 г. в Государственную Думу РФ предложения о внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре. Основанием для этого явилась объективная необходимость урегулирования федеральным законодательством механизма реализации функции прокуратуры по участию в правотворчестве, в связи с тем, что между органами государственной власти Ивановской области и прокуратурой Ивановской области, как и в других субъектах Федерации, сложились отношения, позволяющие органам прокуратуры заниматься предварительным изучением и последующей правовой оценкой принимаемых нормативных правовых актов. Закон о прокуратуре предложили дополнить разделом "Участие прокуратуры в правотворческой деятельности", содержащим ст. 40 "Формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности" и ст. 41 "Юридическое изучение проектов правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

В качестве практического примера участия прокуратуры в области правотворческой деятельности можно привести опыт Вологодской области. Прокуратурой Вологодской области уже на протяжении ряда лет проводится работа по обеспечению законности издаваемых органами власти области правовых актов. Данная работа носит упреждающий характер и осуществляется на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы, внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов, участия в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и др.

В рамках проводимой государством политики, направленной на противодействие коррупции, в целях реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31.07.08 Пр-1568, сотрудниками прокуратуры регулярно проводится антикоррупционная экспертиза правовых актов области (в том числе их проектов). Кроме того, по инициативе прокуратуры области, губернатором Вологодской области создана и действует рабочая группа по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Правительства области, в состав которой входит представитель прокуратуры области.

С целью исключения случаев принятия органами власти Вологодской области законов и подзаконных нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, в прокуратуре области в 2007 году была введена штатная единица старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительным (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления (далее - старший помощник). Старший помощник на регулярной основе участвует в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, заседаниях Правительства области и Законодательного Собрания области, осуществляет совместно с другими подразделениями прокуратуры области правовую и антикоррупционную экспертизы проектов нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность органов прокуратуры области осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности органов государственной власти области и местного самоуправления муниципальных образований Вологодской области.

В 2008 году работники прокуратуры области приняли участие в 27 заседаниях Правительства Вологодской области и 8 заседаниях Законодательного Собрания Вологодской области, что обеспечило выявление и предотвращение нарушений федерального законодательства еще на стадии подготовки и рассмотрения проектов законов и постановлений. За истекший период 2008 года прокуратурой области подготовлено около 600 правовых заключений на законопроекты и подзаконные нормативные правовые акты (в 2007 г. около 500 таких заключений). Ни один из проектов, планирующихся к обсуждению на заседаниях Правительства или Законодательного Собрания Вологодской области, не остается вне поля зрения прокуратуры области. В результате своевременного выявления противоречащих норм в рассматриваемых проектах законов, а также подготовки на них соответствующих замечаний предотвращено, например, принятие незаконного положения законом области "О внесении изменений в закон области "О выборах главы муниципального образования в Вологодской области" и др.

Подводя итог данной части исследования, можно сделать вывод, что действующим законодательством предусмотрено осуществление прокуратурой надзорных функций за деятельностью органов законодательной (представительной) власти. Прокуратура играет важную роль по надзору за законностью принимаемых законодательными органами нормативных актов, предотвращению принятия законодательных актов, несоответствующих российскому праву. В этих целях органы прокуратуры наделены правом участия в заседаниях федеральных органов законодательной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, а также правотворческой функцией. Однако Закон о прокуратуре содержит ряд пробелов и противоречий, касающихся осуществления функций прокуратуры в рассматриваемой сфере. В связи с этим, необходима доработка Закона о прокуратуре.

2.2 Прокуратура и органы исполнительной власти

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, "прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства".

Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти строятся по двум направлениям: отношения надзора и отношения взаимодействия. В предмет прокурорского надзора входит исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, должностными лицами данных органов, а также надзор за законностью издаваемых ими правовых актов. Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти проводится в разных формах: участие в правительственных программах (например, по борьбе с преступностью); инициирование разработки и издания постановлений Правительства, затрагивающих права граждан; экспертиза документов, подготовленных в аппарате Правительства РФ, и т.д. Особое место в этом взаимодействии занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами исполнительной власти и их должностными лицами включает в себя контроль за законностью и обоснованностью правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 года №31-ФЗ предмет надзора за исполнением законов значительно расширен. В сферу прокурорского внимания включено и соблюдение Конституции Российской Федерации, а также исполнение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Соблюдение Конституции Российской Федерации предполагает, с одной стороны, активную деятельность компетентных государственных органов (в том числе и органов исполнительной власти) по реализации ряда положений Конституции. Например, в соответствии со ст. 42 Конституции каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Органы прокуратуры полномочны проверить выполняется ли это требование Комитетом по охране природы, органами санитарно-эпидемического надзора, инспекциями и другими компетентными органами.

С другой стороны - это следование запретам. В ст. 37 Конституции установлен запрет на использование принудительного труда, организацию работ без соблюдения требований безопасности и гигиены. При наличии информации о нарушениях данного положения Конституции прокурор обязан провести проверку и, в случае необходимости, принять меры прокурорского реагирования.

Прокуроры осуществляют также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вышеуказанными органами и их должностными лицами.

Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, должностными лицами данных органов регулируется Законом о прокуратуре, а также некоторыми подзаконными нормативными актами, в частности, Соглашением Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. №18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений"; Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. №155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"; Приказом Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. №11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов".

Важнейшим направлением прокурорского надзора в сфере исполнительной власти является надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти. В предмет надзора входит законность и обоснованность правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц.

Так, при проведении обобщения материалов о нарушениях законов при издании правовых актов вышеуказанными органами были выявлены следующие наиболее характерные несоответствия:

- отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

- издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

- произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

- умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

- неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

- несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

В случае несоответствия принятых правовых актов федеральному законодательству и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности прокуратура должна добиваться их фактической отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об оспаривании данных правовых актов в суд (общей юрисдикции, арбитражный).

Необходимо отметить, что в основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконных характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно ответственно и профессионально.

Как уже упоминалось, во взаимодействии прокуратуры и органов исполнительной власти особое место занимает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Осуществляя координацию, прокурор объединяет усилия всех правоохранительных органов и имеет здесь главенствующее положение. Он лучше, чем кто-либо иной, разбирается в вопросах возбуждения и расследования уголовных дел, поскольку осуществляет надзор за деятельностью всех правоохранительных органов. Координирующая роль прокуратуры играет немаловажное значение в расследовании преступлений.

В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Данное направление деятельности прокуратуры регламентируется положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом нашей страны. В настоящее время действует Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которое было утверждено 18 апреля 1996 г. Указом Президента РФ №567.

В настоящее время координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих формах:

- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- совместная реализация федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

- обмен информацией;

- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта;

- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

- оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

- проведение мониторинга практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений об улучшении правотворческой и правоохранительной деятельности и другие.

В целях повышения эффективности сотрудничества правоохранительных органов широко практикуется проведение координационных совещаний. В субъектах Российской Федерации такие совещания проводятся, как правило, ежеквартально с привлечением к участию в них прокуроров специализированных прокуратур, руководителей контролирующих и иных надзорных государственных органов, а при необходимости - глав представительных, исполнительных и судебных органов.

Основной целью координационной деятельности в настоящее время является повышение эффективности сотрудничества правоохранительных органов в противодействии экстремизму и терроризму, организованной преступности, коррупции в государственной и муниципальной службах, незаконному обороту наркотиков, преступности несовершеннолетних, легализации (отмывании) криминальных доходов.

Как справедливо отмечал Президент РФ Д.А. Медведев, необходимо подключение прокуратуры к упорядочению проверок, проводимых контрольными органами в отношении субъектов малого и среднего бизнеса, принятие мер, направленных на преодоление правового нигилизма и воссоздание в стране системы правового воспитания и просвещения.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др. (ст. 4 Положения).

Таким образом, говоря о прокуратуре и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти. При этом, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

2.3 Прокуратура и органы местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3) народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, при этом органы местного самоуправления не входят в органы государственной власти.

Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ №131 от 06.10.2003 г.) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В настоящее время должностным лицам органов местного самоуправления приходится оперативно решать вопросы местного значения в условиях постоянно изменяющегося на федеральном уровне бюджетного, налогового, земельного, градостроительного, жилищного законодательств, и принимать соответствующие правовые акты.

На сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав граждан как на местное самоуправление, так и в деятельности муниципальных органов, и по их восстановлению.

Достижению цели защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление служат приоритетное направление прокурорского надзора соблюдением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, за соответствием федеральному законодательству региональных правовых актов о местном самоуправлении, уставов муниципальных образований, актов органов местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами. Перечисленные функции и составляют предмет прокурорского надзора в системе местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 77 ФЗ №131 от 06.10.2003 г., органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Данная норма содержит некоторые противоречия. Во-первых, надзорные функции присущи только органам прокуратуры. Во-вторых, предмет прокурорского надзора необоснованно расширяется путем включения в него проверок исполнения не только законодательства, но и муниципальных правовых актов, которые в свою очередь могут быть изданы с нарушениями федерального законодательства. Вместе с тем законодательство о местном самоуправлении должно соблюдаться также федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следовательно, в систему организации прокурорского надзора в сфере местного самоуправления необходимо включить и полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов этими органами. Как указывает В. Бессарабов, прокурор должен осуществлять надзор и за соблюдением законов территориальными органами местного самоуправления в случае, когда они приобрели статус юридического лица, так как прокурор правомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры в сфере действия органов местного самоуправления является надзор за соответствием нормативных правовых актов о местном самоуправлении, издаваемых должностными лицами и органами местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам.

Надзор за исполнением законов и законностью нормативных правовых актов является универсальным механизмом выявления, пресечения и предупреждения нарушений закона в сфере действия местного самоуправления. Наиболее распространенные нарушения закона со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивают сферы финансового, налогового, жилищного, хозяйственного, экологического, земельного и административного законодательства, законодательства об образовании, социальном обслуживании, муниципальной службе.

Профилактический характер надзора состоит в том, что, пресекая нарушение закона, прокуратура частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Хотя в профилактике правонарушений целесообразнее использовать иной подход, а именно предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее количество нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам.

Основной формой, предупреждающей принятие незаконных нормативных актов, является деятельное участие органов прокуратуры в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта.

На качество и эффективность правотворчества на муниципальном уровне нацеливают приказы Генерального прокурора РФ (в частности уже упоминавшиеся ранее Приказ от 02.10.2007 г. №155 и Приказ от 17.09.2007 г. №144), а также распорядительные документы прокуратур субъектов Федерации, принятые за последние два года по этому направлению деятельности.

Анализ практической деятельности прокурорского надзора за законностью нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами, выявил некоторые проблемы в этой сфере.

Так, с вступлением в действие с 1 января 2006 г. отдельных положений ФЗ №131 от 06.10.2003 г. и в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в субъектах Федерации существенно возрос объем издаваемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов. Возникновение новых муниципальных образований существенно затруднило возможность обеспечения 100%-го участия прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Достаточно сказать, что в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований, к примеру, в Белгородской области увеличилось с 22 до 307, в Московской области вместо 80 создано 378 муниципальных образований, в Рязанской области образовано 314 муниципальных образований из 19 ранее действовавших, в Ханты-Мансийском автономном округе из 22 муниципальных образований возникло 106.

В результате нормотворческой деятельности вновь образованных муниципальных образований увеличилось число правовых актов органов местного самоуправления, в том числе принятых с нарушением законодательства.

До реформы местного самоуправления органы прокуратуры Московской области в 2004 г. выявили 1594 противоречащих закону правовых акта, из которых оспорили 1372. В 2007 г., с учетом возникновения вновь образованных муниципальных образований Московской области и осуществления ими нормотворческой деятельности, выявлено около 2 тыс. незаконных правовых актов, вследствие чего принесено 1962 протеста.

Органы прокуратуры Рязанской области выявили в 2005 г. - 101, в 2006 г. - 506, в 2007 г. - 632 муниципальных правовых акта, противоречащих действующему законодательству. В Ханты-Мансийском округе в 2005 г. городскими и районными прокурорами оспорено 140 правовых актов, а в 2007 г. вследствие увеличения числа органов местного самоуправления - 323 правовых акта.

Однако, несмотря на неплохие показатели и высокое предупредительное значение, рассматриваемой функции прокуратуры в большинстве регионов страны уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов и свидетельствует об отсутствии налаженной совместной работы между участниками правотворческого процесса. Необходимо также отметить, что отдельные прокуроры исполняют обязанности формально, не проводят глубокого анализа, не выявляют причин складывающейся ситуации при приведении нормативных актов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством, а лишь констатируют факт издания незаконного акта и применения мер реагирования.

Формы прокурорского реагирования на незаконные муниципальные нормативные правовые акты самые разнообразные. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и при обсуждении проектов нормативных правовых актов и высказывать свое мнение, замечания о законности принимаемого акта.

Во-вторых, органы прокуратуры вправе в отличие от конституционного (уставного) суда по своей инициативе организовать проверку законности муниципальных нормативных правовых актов, и в случае выявления акта, нарушающего права и свободы человека и гражданина, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 28 того же Закона приносит протест в орган или должностному лицу, его издавшему. Так, в 2006 г. прокуратурой Правобережного района Республики Северная Осетия - Алания в ходе проверки законности муниципальных нормативных правовых актов установлено, что уставы 12 муниципальных образований не соответствуют Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На все эти акты прокуратурой района были принесены протесты с требованием, привести их в соответствие с указанным Федеральным законом.

В-третьих, прокурор или его заместитель могут обратиться в конституционный (уставный) суд в порядке, предусмотренном федеральным и региональным законодательством, с запросом о признании неконституционным акта или отдельных его положений.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. №144 выполнение задач по участию в правотворческой деятельности обеспечивается, в том числе, путем участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий органов местного самоуправления. При этом не следует забывать, что в каждом муниципальном образовании есть как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. В свою очередь, в составе представительных органов местного самоуправления образовано от 4 до 5 постоянно действующих комиссий, а по мере необходимости создаются рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов. В соответствии с регламентами советов депутатов, их заседания, как правило, проводятся ежемесячно. Таким образом, при указанном количестве поселений, зачастую их значительной удаленности от городской и (или) районной прокуратуры, обеспечить участие сотрудника прокуратуры в каждом заседании представительного органа весьма затруднительно. Положение усугубляется, когда заседания советов депутатов на территории, например, муниципального района назначаются одновременно в разных местах.

Вместе с тем в большинстве случаев активное участие прокурора в заседаниях представительного органа власти органа местного самоуправления позволяет влиять на формирование правовой позиции депутатов и избегать принятия незаконных правовых актов.

Общим позитивным результатом работы прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в этой связи можно назвать приведение большинства муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

Только в первом полугодии 2008 г. прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов, из них приведено в соответствие с федеральным законодательством 62 818. По состоянию на 1 июля 2008 г. количество муниципальных правовых актов, находившихся в стадии рассмотрения в связи с применением прокурорского реагирования, составило 11 689.

Вместе с тем отмечается негативная тенденция увеличения числа безосновательно отклоненных должностными лицами актов прокурорского реагирования. В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, чем обеспечить их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

В предмет прокурорского надзора в сфере местного самоуправления входит также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ 2003 г., прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Генеральная прокуратура в своем Приказе от 07 декабря 2007 г. №195 указывает, что при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо:

а) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;

б) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;

в) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;

г) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

При установлении нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, прокурор вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Подводя итог данной части работы, отметим, что осуществление прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, издаваемых ими нормативных актов, способствует формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, а также защите прав и свобод человека и гражданина.

2.4 Полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных (надзорных) функций

Результативность прокурорского надзора может быть обеспечена комплексным, профессионально грамотным использованием полномочий прокурора, предоставленных ему Законом о прокуратуре, другими федеральными законами.

В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

1) По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, перечисленных в Законе (федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций), иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Право беспрепятственного входа заключается в возможности фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу, а не просто пересечения проходной территории или порога помещения. На него не распространяются ведомственные правила пропускного режима, для прохода достаточно предъявления им служебного удостоверения. По нему прокурор входит и там, где установлен особый режим работы поднадзорных прокурору органов, и там, где охрана объекта, ввиду нахождения на арендованных площадях офисов различных организаций, осуществляется параллельно с государственными и частными охранными структурами и др.

2) Требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона. В их число входят: приказы и распоряжения, статистическая отчетность, акты проверок работы подведомственных учреждений и организаций, материалы о вскрытых контролирующими органами нарушениях закона и их причинах, письма, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа, с материалами которого знакомится прокурор, и др. В случае необходимости прокурор вправе обратиться с просьбой об изготовлении для него копий отдельных документов.

Наряду с получением информации о содержании материалов и документов, доступ к которым обеспечивается прокурору, он имеет возможность, при использовании рассматриваемого полномочия, составить себе представление о порядке подготовки и условиях хранения документов, что в определенных ситуациях может иметь существенное значение для принятия решения по существу.

3) Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор вправе требовать объяснения у любого лица (виновного или потерпевшего), подтверждающие сведения о правонарушении или преступлении.

В случае выявления большинства правонарушений органы прокуратуры не вправе самостоятельно устранять выявленное правонарушение, а могут лишь отреагировать на правонарушение с помощью специальных предусмотренных законом правовых средств. В арсенале прокуратуры имеются строго определенные специфические, свойственные лишь прокуратуре средства прокурорского реагирования. Это акты прокурорского реагирования, предусмотренные ст.ст. 23-25 Закона о прокуратуре. К ним относятся протест прокурора, представление прокурора, постановление прокурора и предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона. Характерной и общей чертой всех вышеуказанных актов прокурорского реагирования является то, что любой из них обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения.

В соответствии с действующим законодательством о прокуратуре протест, представление и постановление прокурора должны быть обязательно рассмотрены органом или должностным лицом, которому они были адресованы, в установленный законом срок. О результатах рассмотрения указанных актов прокурорского реагирования и принятых мерах прокурору сообщается в письменной форме. За неисполнение изложенных в актах требований должностное лицо, которому они были направлены, может быть привлечено к установленной законом ответственности.

Однако следует отметить, что действующее законодательство обязывает субъекта, получившего акт прокурорского реагирования, лишь к обязательному рассмотрению данного акта и направлению прокурору письменного сообщения о результатах рассмотрения. Требования прокурора, изложенные в акте прокурорского реагирования, касающиеся выявленных прокурором нарушений закона, не являются для органа или должностного лица обязательными к исполнению. Следовательно, любой акт прокурорского реагирования обязателен для рассмотрения, но не обязателен для исполнения. Эта особенность, характерная для общенадзорных актов прокурорского реагирования, порождает их специфику, сущность которой в том, что любой акт прокурорского реагирования должен быть убедительным. Следовательно, основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения.