Необходимо отметить и еще одно характерное свойство актов прокурорского реагирования, являющееся последствием принципа ограниченности прокурорской власти при осуществлении прокуратурой надзора за исполнением законов. В случае неисполнения субъектом законных требований прокурора, изложенных в актах прокурорского реагирования, прокурор должен обратиться в суд с заявлением об удовлетворении его требований и привлечении субъекта, отказавшегося удовлетворить законные требования прокурора, к предусмотренной законом ответственности.

Аналогичная ситуация предусмотрена законодателем и в случае неисполнения законных требований прокурора, изложенных в предостережении. Должностное лицо, не исполнившее законные требования прокурора, изложенные в предостережении, также может быть привлечено к ответственности в установленном законом (судебном) порядке. Следует особенно отметить, что об опосредованности властных полномочий прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов в законодательстве не содержится ни одной нормы. Но, несмотря на это, по существу, властные полномочия прокурора существенно ограничены положениями исследуемого принципа, что отражается на целом ряде правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры по реагированию на выявленные правонарушения. Все нормы, регулирующие средства прокурорского реагирования (ст.ст. 23, 24, 25, 25.1), характерные для данного вида прокурорского надзора, пронизаны требованием данного принципа.

Об эффективности применения прокуратурой актов прокурорского реагирования свидетельствует статистика. Так, в 2008 г. по фактам выявленных нарушений прокурорами принесено 357 215 протестов, из которых 5 228 (или 1,5%) отклонены. В суд направлено 867 120 исков (заявлений), из которых только 5 488 (0,6%) отклонены. В целом в течение пяти лет наблюдается стабильный рост числа выявленных прокурорами правонарушений и, следовательно, мер прокурорского реагирования (если в 2003 г. выявлено 1 145 276 правонарушений, принесено 147 722 протеста и 158 712 исков, то в 2008 г. эти показатели составляют соответственно 3 709 088, 577 215 и 867 120).

Особое значение в деятельности прокуратуры имеет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в рамках которого наиболее полно реализуется правозащитная функция прокуратуры.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, обеспечением единого правового пространства на всей территории России является в настоящее время одним из приоритетных направлением деятельности органов прокуратуры. Прокурорами ежегодно выявляются и устраняются сотни тысяч нарушений законов в социальной сфере, системе образования и здравоохранения, административной и управленческой деятельности, принимаются реальные меры к своевременному восстановлению нарушенных прав граждан. Только в 2008 г. прокурорами выявлено более 1,3 млн. нарушений конституционных прав граждан. В целях их устранения и восстановления нарушенных прав граждан: принесено 122 112 протестов, внесено 165 325 представлений. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 73 152 человека, по постановления прокуроров наказаны в административном порядке 90 057 лиц, предостережено 69 119 должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующее законодательство, регламентируя в конкретных правовых предписаниях деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов, ограничивает ее полномочия в сфере реагирования на выявленные правонарушения, применяя в качестве основного руководящего начала положение об ограниченности прокурорской власти.

Заключение

Необходимость сохранения надзора за исполнением законов и законностью правовых актов на протяжении последних десятилетий остается одним из наиболее остро обсуждаемых вопросов в обществе. В тоже время показатели прокурорского надзора, их позитивная динамика свидетельствуют о его востребованности. В течение последних пяти лет (2003-2008 гг.) наблюдается стабильный рост коррумпированности должностных лиц органов власти, правонарушений в сфере государственной и муниципальной службы, и, как следствие, повышается интенсивность мер прокурорского реагирования.

Прокурорский надзор отличают от государственного контроля следующие черты.

1) Прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

2) Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа.

Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.

3) Существенным отличием прокурорского надзора является и то, что он осуществляется от имени Российской Федерации, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти - федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

Осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими нормативно-правовых актов действующим федеральным законам, прокуратура сдерживает чрезмерное усиление исполнительной власти за счет власти законодательной на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

В то же время, законодательная власть и исполнительная власть в лице Президента РФ сдерживают чрезмерное усиление прокуратуры. Порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации, а также ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, представляемый Генеральным прокурором РФ Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Президенту РФ, - выступают формами такого контроля.

В мае 2008 г. были проведены очередные парламентские слушания на тему "Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации". В принятых по их результатам рекомендациях, в частности, было отмечено, что надзор за исполнением законов и законностью правовых актов является важнейшим инструментом обеспечения законности в экономике, экологии, социальной и других сферах жизни общества. Приоритетными в этой деятельности прокуратуры являются правовое сопровождение национальных проектов, выявление и пресечение нарушений законов, допускаемых в ходе их реализации. Было признано, что надзор прокуратуры не является избыточным при наличии у государства других контрольно-надзорных институтов, поскольку контрольно-надзорные органы сами являются объектами прокурорского надзора, в ходе которого выявляется и устраняется значительное число нарушений законов в их деятельности.

Важное значение по обеспечению законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов местного самоуправления имеет правомочие прокуратуры РФ по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 ФЗ о прокуратуре).

Действующее законодательство не наделяет Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Он уполномочен вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Нижестоящие прокуроры, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, также вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Наиболее важные законопроекты проходят правовую экспертизу в Генеральной прокуратуре РФ и действующих при ней научных учреждениях (в частности, в Академии Генеральной прокуратуры РФ).

Будучи государственным органом, главной целью деятельности которого является обеспечение единства и укрепления законности, прокуратура является активным участником процесса совершенствования законодательства. Несмотря на то, что на федеральном уровне у Генерального прокурора РФ отсутствует право законодательной инициативы, такое право прокурора в соответствии с региональным законодательством закреплено в 58 субъектах Российской Федерации. Прокуроры ряда регионов (например, Ивановской, Тверской областей) направили в законодательные органы власти обращение о предоставлении им такого права.

В завершение следует отметить роль прокуратуры. Российскую прокуратуру характеризуют доступность для населения, оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированная система реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды в защиту прав граждан. Прокуратура действует от имени государства в интересах общества. Поэтому ее реформирование должно носить эволюционный характер, проводиться с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества, соответствовать происходящим в стране политическим, экономическим и социальным изменения. Преобразования должны быть направлены на упрочение правозащитной функции прокуратуры. Ее дальнейшее развитие должно осуществляться в направлении укрепления их взаимодействия, использования альтернативных, взаимодополняющих средств и методов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // "Российская газета". №237. 25.12.1993 г.

2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ (ред. от 28.07.2008 г.) / "Российская газета" от 20 ноября 2002 г. №220-221.

3. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. №27. Ч. II. Ст. 2709.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 01.01.2009 г.) / СЗ РФ от 06.10.2003 г. №40. Ст. 3822.

5. Федеральный закон от 10.02.1999 г. №31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". // СЗ РФ. 15.02.1999. №7. Ст. 878.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (ред. от 01.01.2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" / "Российская газета" от 19 октября 1999 г. №206.

7. Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. №Пр-1568) / "Российская газета" от 5 августа 2008 г. №164.

8. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 29 мая 2002 г. №249-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений" // СЗ РФ от 10 июня 2002 г. №23 ст. 2120.

9. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. №11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов" / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система "Гарант" (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

10. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. №144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система "Гарант" (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

11. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. №155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" / Текст приказа официально опубликован не был. Источник: Справочная правовая система "Гарант" (актуальность баз на 01.02.2009 г.).

12. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. №195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" / журнал "Законность". 2008 г. №3.

13. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. Издание 7. / М.: Изд-во "Норма", 2008. 816 с.

14. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для вузов. / М.: "Зерцало", 2002. 480 с.

15. Бессарабов В.Г., Винокурова Е.А., Жидких А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации. // "Право и политика". 2005. №5. 80 с.

16. Бессарабов В. Прокуратура и органы местного самоуправления. // "Законность". №5. 2001. 64 с.

17. Ванькаев А.Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // "История государства и права". 2007. №15. 96 с.

18. Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти. // "Законность". 2001. №4. 64 с.

19. Галузо В.Н. Власть прокурора в системе государственной власти современной России. // "Закон и право". 2008. №2. 120 с.

20. Дегтярова Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.

21. Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // "Исполнительное право". 2006. №3. 58 с.

22. Ермолова Т.Ю. Правотворческая деятельность органов прокуратуры как элемент правозащитной роли государства // "Современное право". 2005. №10. 56 с.

23. Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность. // "Государственная власть и местное самоуправление". 2007. №5. 80 с.

24. Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. №2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" / М.: ООО "Новая правовая культура", 2007. 360 с.

25. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учеб. пособие. / Екатеринбург. Изд-во УРГЮА, 1999. 140 с.

26. Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой реформы: Лекция. Ижевск, 1998.

27. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / М.: "Юстицинформ", 2006 г. 224 с.

28. Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме. // "Законность". 2006. №11. 64 с.

29. Настольная книга государственного служащего / Отв. ред. В.И. Шкатулла. - М..: ОАО "Изд-во "Экономика", 2003. 678 с.

30. Опарин Д.А. Прокуратура в системе органов государственной власти в период правления Петра I. // "История государства и права". 2006. №11.96 с.

31. Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // "Законность". №11. 2008. 64 с.

32. Рабко Т.А. Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика // "Журнал российского права". 2002. №2. 160 с.

33. Рябцев В.П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. / М.: Изд-во "Инфра-М", "Норма", 2006. 288 с.

34. Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. // "Законность". 2006. №6. 64 с.

35. Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994.

36. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 2. / М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008.

37. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 г.: информационно-аналитический доклад. Часть 1. / М., Академия Генеральной прокуратуры РФ.

38. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол. // "Государство и право". 2004. №5. 128 с.

39. Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти. // "Законность". 2001. №1. 64 с.

40. Шалумов М.С. Проблемы функционирования Российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства. Дисс. … доктора юрид. наук. Екатеринбург. 2002.

41. Шобухин В. Возникновение и историческое развитие прокурорского надзора в России // "История государства и права". 2007. №14. 96 с.

Размещено на Allbest.ru