Совершенствование подготовки, переподготовки и квалификации кадров для органов государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ

КИНО И ТЕЛЕВИДЕНИЯ»

Факультет ПРОДЮСИРОВАНИЯ, экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯРАБОТА

Совершенствование подготовки, переподготовки и квалификации кадров для органов государственного и муниципального управления

Студент группы 147Б Ю.А. Немова

Руководитель к.ю.н., доц. А.И. Разумовская

Нормоконтроль доц., к.э.н., доц. М.Н. Магомедов

Санкт-Петербург 2015 год



Введение

В любом государственно-организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Государственный аппарат - это прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима.

Социально-экономическое развитие страны во многом предопределяется результатами деятельности государственных органов. В свою очередь эффективность государственного управления в значительной степени зависит от профессиональной компетентности лиц, занятых на государственной службе. Именно государственные служащие участвуют в выработке общенациональных целей и приоритетов, формировании и реализации различных аспектов государственной политики. В связи с этим повышение результативности профессиональной деятельности государственных служащих является одним из важнейших направлений реформы государственной службы. Именно государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества возлагают на свои государства. Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Реализация антикризисных мер во многих странах мира, в том числе в России, потребовала усиления роли государства в управлении государственной собственностью и развитии общественного сектора. В настоящее время в России сложилась парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, ощущается острая нехватка менеджеров-профессионалов с государственным типом мышления и социально-ответственной мотивацией поведения, а с другой - в органах государственного власти наблюдается дефицит кадров с управленческим образованием.

Необходимость опережающего профессионального образования государственных гражданских служащих объясняется ускоряющимся процессом устаревания знаний и требованиями современного развития государственной гражданской службы. В целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих требуется в ближайшие годы осуществить переподготовку значительного количества работников органов государственной власти, а также существенно увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного профессионального образования. Решение этой задачи сводится не только к количественному росту системы дополнительного профессионального образования, но и требует повышения эффективности ресурсного потенциала этой системы, а также улучшения качества обучения кадров государственной гражданской службы. Все это делает весьма актуальной разработку социально-экономических механизмов развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка направлены, прежде всего, на повышение качественного уровня кадрового состава гражданской службы, его конкурентоспособности.

Степень разработанности проблемы. В исследование проблем развития профессионального образования в целом и дополнительного профессионального образования государственных служащих в частности существенный вклад внесли работы С. Г. Атаманчука, С.В. Алиева, Н.М. Антошиной, А.Е. Бусыгина, В.Д. Граждан, О.В, Кузнецова и других. Заслуживают внимания исследования отечественного и зарубежного опыта обучения государственных служащих в научных трудах В.И. Лукьяненко, Д.М. Овсянко, А.Рогожкина, И. Свирниной, Е.А. Яблокова и других.

Однако многие актуальные вопросы развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих остаются не до конца разработанными и слабо исследованными. Требуют дальнейшего изучения вопросы развития социально-экономических механизмов эффективности их обучения, определения современных государственных требований к содержанию и технологиям дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, реструктуризации сети его образовательных учреждений. Актуальными продолжают оставаться следующие вопросы: управление качеством переподготовки и повышения квалификации работников государственной гражданских службы, создание национальной системы показателей качества и оценки эффективности обучения, мониторинг текущих и перспективных потребностей в обучении учреждениями дополнительного профессионального образования, формулирование и разработка программ и технологий их дистанционного обучения.

Таким образом, актуальность темы и ее недостаточная изученность определяют необходимостью поиска решения управленческих проблем в области развития системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Объект исследования - процесс управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в Российской Федерации.

Предмет исследования - механизмы совершенствования управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на примере Администрации губернатора Ленинградской области.

Цель работы и задачи исследования. Целью дипломного исследования является определение перспективных направлений в развитии системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Администрации губернатора Ленинградской области.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть теоретические основы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- изучить нормативно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- исследовать механизм реализации непрерывного развития государственных гражданских служащих через государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих;

- выявить состояние и основные проблемы развития системы переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих РФ на современном этапе;

- провести анализ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Администрации губернатора Ленинградской области, ее эффективности;

- предложить направления развития системы повышения квалификации государственных служащих.

Методологическая и информационная основа исследования. Методологической основой исследования при его несомненном междисциплинарном характере послужил системный анализ. В дипломной работе использовалась современная теория управления персоналом, теории государственного и муниципального управления, результаты отечественных и зарубежных исследований по теоретическим и практическим проблемам управления персоналом государственной гражданской службы.

В качестве информационной базы были использованы федеральные законы Российской Федерации, законы Ленинградской области, материалы государственных статистических органов.

При исследовании использовались методы: вычитывания и сравнения, фактологии и статистики, анализа и синтеза, индукции и дедукции, системного и ситуационного подходов.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе использования системного подхода автором выявлены проблемы и предложены рекомендации по развитию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на примере органа государственного управления Ленинградской области.



1. Теоретические и нормативно-правовые основы подготовки, переподготовки и повышения квалификации как главного фактора повышения эффективности профессиональной служебной деятельности государственного служащего

профессионализм администрация государственный компетентность

1.1 Государственная служба как система. Профессионализм и компетентность государственных служащих

Государственную службу необходимо рассматривать как особый вид профессиональной деятельности. Отличительными признаками данного вида деятельности являются:

Характер и содержание трудовых функций выражаются в непосредственном выполнении задач и функций государства;

Наличие властных полномочий для принятия решений, которые оказывают влияние на широкие слои населения в масштабе страны;

Доступ к ограниченным ресурсам, т.е. право на использование информации, иногда секретной для принятия управленческих решений. Допуск некоторых государственных служащих к государственной тайне;

Строгая правовая регламентация деятельности. А также прав и обязанностей госслужащих;

Высокий уровень ответственности за принимаемые решения, который требует всесторонней проработки и взвешенности решений, сведения возможных рисков к минимуму;

Одной из особенностей трудовой деятельности на государственной службе является то, что ее продолжительность зависит от политического цикла в стране, и при смене власти, а также при смене политического курса для многих служащих вероятность перемещения на другие должности и даже потери работы резко повышается.

Общепринятого в Российской науке понятия государственной службы не существует.

В современной науке существует несколько подходов к определению государственной службы. Предлагается рассмотреть данные подходы:

1. Институциональный подход. Данный подход рассматривает государственную службу как институт. Государственная служба выступает в виде социального и в виде публичного института;

2. Инструментарный подход. Государственная служба рассматривается как инструмент управления государством.

3. Системный подход. Государственная служба - система государственных органов, имеющих служащих для выполнения государственных задач;

4. Процедурный подход. Государственная служба - система процедур государственно-служебных отношений;

5. В деятельностном подходе государственная служба рассматривается как особый вид деятельности.

В работе будем руководствоваться определением Граждана В.Д. - доктора философских наук, профессора Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Он дает следующее определение: «Государственная служба - это профессиональная деятельность гражданских служащих по обеспечению исполнения полномочий федеральных и региональных государственных органов».

Законодатель определяет государственную службу следующим образом. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 2 июля 2013) под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

При этом система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации; военную и правоохранительную службы, являющиеся видами федеральной государственной службы.

В соответствии со ст. 5 вышеупомянутого Федерального закона государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого, федеральная государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

В свою очередь, государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации является профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Государственные служащие являются особой социально-профессиональной группой, которая является основой всего персонала в системе государственной службе.

Система государственной службы основана на единых принципах построения и функционирования, общих условиях, которые включают в себя поступление, прохождение и прекращение государственной службы, правила формирования кадрового состава, присвоения классных чинов, воинских и специальных званий, дипломатических рангов.

Анализируя такой публичный институт как государственная служба, необходимо обратиться к основному закону РФ страны - Конституции РФ. В ней содержится несколько норм, посвященных государственной службе РФ. Так, согласно ее ч. 4 ст. 32 граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. По п. «т» ст. 71 федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а по п. «л» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены кадры судебных и правоохранительных органов. Вопросы, связанные с государственной службой более подробно регламентируется специальным законодательством.

В работе будет рассматриваться вид государственной службы - государственная гражданская служба субъектов РФ. В практической части исследования будет предложен анализ государственного органа исполнительной власти Ленинградской области, а именно Администрации губернатора Ленинградской области. Считается, что следует уделить больше внимание к повышению квалификации государственных гражданских служащих Ленинградской области.

Закон о государственной гражданской службе Ленинградской области дает понятие государственной гражданской службе Ленинградской области - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Ленинградской области по обеспечению исполнения полномочий Ленинградской области, государственных органов Ленинградской области и лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области.

Специфическими, присущими исключительно труду государственных гражданских служащих, являются следующие критерии: направленность труда; сфера его приложения; специфика интеллектуальной составляющей в части конечных результатов труда; специфика творчества в части его нормативной ограниченности; характер разрешаемых противоречий; способ воздействия на объект управления; высокая степень регламентации профессиональной деятельности. Эти особенности необходимо учитывать в процессе определения основ совершенствования труда государственных гражданских служащих.

Современный институт государственной службы, в том числе и гражданской имеет много особых проблем: текучесть кадров, старение персонала государственной службы, нехватка высококвалифицированных кадров, снижение нравственных качеств у государственных служащих, высокий уровень коррупции и др. Одной из причин перечисленных проблем является недостаточная эффективность системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Государственная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого одним из важнейших принципов построения и функционирования системы государственной службы и, в частности, гражданской службы являются профессионализм и компетентность служащих. Данный принцип закреплен соответственно в абз.9 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 2 июля 2013) и в п. 4 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 6 апреля 2015). Реализации данного принципа должны способствовать, закрепляемые специальными законами об отдельных видах государственной службы требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной службы. На повышение профессионализма и компетенции государственных служащих направлены профессиональная переподготовка и повышение квалификации служащих.

Важным для реализации данного принципа является четкое установление в нормативных актах государственного органа, а также в должностном регламенте квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам лиц, претендующих на замещение должности гражданской службы. В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента Российской Федерации, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны устанавливаться нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность, и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это связано с тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы, в отличие от требований к образованию и стажу, невозможно.

Также реализации данного принципа способствует рациональное формирование кадрового состава государственной службы, что обеспечивается в том числе с помощью оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена.

1.2 Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы

Значение кадров на гражданской службе трудно переоценить, т.к. от кадрового потенциала, его качества зависит эффективность гражданской службы, достижение целей успешного исполнения государственными органами своих государственных функций.

Формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов:

1) назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств.

Реализация данного принципа означает учет не только формальных характеристик гражданского служащего (таких как уровень образования, стаж работы), а и учет эффективности применения своих знаний, навыков и умений, выразившейся в наличии различных заслуг в профессиональной служебной деятельности и наличии необходимых деловых качеств.

2) совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.

Под профессиональным мастерством можно понимать достижение высшего уровня овладения профессиональной деятельностью. Профессиональное мастерство не сводится только к профессиональным знаниям, умениям и навыкам. Процесс овладения мастерством есть одновременно и процесс формирования личности человека, его интересов, нравственных ценностей и идеалов.

Высокий уровень общей и технологической культуры, профессиональная мобильность, самостоятельность и высокая профессиональная устойчивость, стремление к самосовершенствованию, творческий подход к работе укрепляют и развивают профессиональное мастерство.

Совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих обеспечивается как за счет профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих, так и за счет самосовершенствования, а также совершенствования профессиональных качеств внутри государственного органа (например, с помощью наставничества).

Профессиональная подготовка кадров является одной из возможностей формирования качественного кадрового состава гражданской службы. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в порядке, установленном ст. 61 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в ред. от 6 апреля 2015) в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы предполагает как подготовку гражданских служащих (например, с целью получения ими высшего профессионального образования), способствующую их дальнейшему росту, так и подготовку граждан РФ, которые впоследствии будут проходить гражданскую службу.

Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется на основании договоров, заключаемых между государственным органом и отобранным на конкурсной основе гражданином РФ, обучающимся в государственном образовательном учреждении высшего профессионального или среднего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию.

Право участвовать в конкурсе на заключение договора о целевом обучении (далее - конкурс) имеют граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и впервые получающие высшее образование или среднее профессиональное образование по очной форме обучения в образовательных организациях за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Таким образом, право участвовать в конкурсе имеют уже обучающиеся граждане.

Конкурсный порядок выбора претендентов на заключение договоров на обучение гарантирует реализацию права на равный доступ к гражданской службе, а также обеспечивает решение задачи по привлечению к гражданской службе наиболее квалифицированных специалистов.

Порядок заключения договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы установлен Указом Президента РФ от 21 декабря 2009 г. N 1456 "О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение" (в ред. от 1 июля 2014).

Порядок заключения договора на обучение между государственным органом субъекта РФ и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы устанавливается нормативным правовым актом субъекта.

Договор о целевом обучении с гражданином Российской Федерации, осваивающим программы бакалавриата и программы специалитета, заключается не ранее чем через два года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.

Договор о целевом обучении с гражданином, осваивающим программы магистратуры или образовательные программы среднего профессионального образования на базе среднего общего образования, заключается не ранее чем через шесть месяцев после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.

Договор о целевом обучении с гражданином, осваивающим образовательные программы среднего профессионального образования на базе основного общего образования, заключается не ранее чем через полтора года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.

Договоры на обучение с гражданами заключаются с обязательством последующего прохождения государственной гражданской службы на должностях гражданской службы категорий "специалисты" и "обеспечивающие специалисты", относящихся к старшей и младшей группам должностей в течение срока, установленного договором на обучение.

Указанный срок должен составлять от одного года до пяти лет и быть не менее срока, в течение которого государственный орган осуществлял дополнительную выплату гражданину на обучение.

Включение в договор обязательства последующего прохождения государственной гражданской службы на высших и главных должностях гражданской службы не допускается.

Кроме того, в рамках указанного договора, а также по согласованию образовательного учреждения профессионального образования с государственным органом в этом государственном органе осуществляется практика обучающихся.

Договор на обучение между государственным органом и победителем конкурса заключается в письменной форме не позднее чем через 45 дней со дня принятия решения по итогам конкурса.

Типовой договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином РФ с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и порядок предоставления и размер дополнительной выплаты гражданам, заключившим соответствующие договоры утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 469(в ред. от 4 февраля 2015 г.).



1.3 Нормативно-правовые основы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственного гражданского служащего

Статьей 62 Закона № 79-ФЗ регулируются вопросы, связанные с профессиональной переподготовкой и повышением квалификации гражданского служащего.

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего включает в себя:

1) профессиональную переподготовку

Профессиональная переподготовка осуществляется в целях:

а) совершенствования знаний гражданских служащих или получения ими дополнительных знаний для выполнения нового вида профессиональной деятельности;

б) получения дополнительной квалификации.

Следует отметить, что профессиональная подготовка не является новым высшим или средним специальным образованием. Профессиональная переподготовка предполагает получение дополнительных знаний и навыков в рамках имеющегося базового образования гражданского служащего;

2) повышение квалификации

Повышение квалификации осуществляется в целях:

а) освоения актуальных изменений в конкретных вопросах профессиональной деятельности гражданских служащих (тематические и проблемные конференции и семинары.

б) комплексного обновления знаний гражданских служащих по ряду вопросов в установленной сфере профессиональной служебной деятельности для решения соответствующих профессиональных задач.

Повышение квалификации особо необходимо, например, в случае комплексного изменения законодательства, влекущие установление нового порядка управленческой деятельности и принятия решений.

Вместе с тем, реализация гражданским служащим указанной обязанности не может осуществляться без участия и содействия представителя нанимателя. Именно представителем нанимателя определяется план мероприятий, связанных с дополнительным образованием гражданских служащих, а также финансирование данных мероприятий за счет средств соответствующих бюджетов.

Законом устанавливается перечень оснований для направления гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование. К ним относятся:

1) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе;

2) включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе;

3) результаты аттестации гражданского служащего.

4) назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона

По результатам профессиональной переподготовки гражданскому служащему может быть присвоена дополнительная квалификация.

Частью 5 статьи 62 Закона №79-ФЗ устанавливается периодичность повышения квалификации гражданского служащего.

В частности, повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

До вступления в силу Закона №79-ФЗ устанавливалась четырехлетняя периодичность направления гражданского служащего на повышение квалификации. Сокращение интервала между периодами повышения квалификации обусловлено тем, что в современных условиях уровень профессиональной подготовки гражданских служащих должен быть максимально высоким, а сама система гражданской службы максимально гибкой, способной быстро перестраиваться под изменяющиеся условия.

Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего осуществляется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам. Частью 8 статьи 62 устанавливается право гражданского служащего получать дополнительное профессиональное образование за пределами территории РФ.

Однако, данное право реализуется при выполнении нижеследующих условий.

Согласно законодательству дополнительное профессиональное образование гражданских служащих за пределами территории РФ организуется в целях приобретения ими знаний о зарубежном опыте государственного управления и овладения новыми профессиональными умениями и навыками, необходимыми для выполнения служебных обязанностей на высоком уровне.

Обучение за рубежом осуществляется в соответствии с международными договорами и на основе договоров, заключаемых государственным органом по управлению государственной службой или образовательным учреждением, определенным в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов, с иностранными государственными органами, организациями и образовательными учреждениями, а также с международными организациями.

Необходимость в обучении за рубежом определяется представителем нанимателя исходя из:

а) перспективных направлений деятельности государственного органа и его структурных подразделений;

б) должностных обязанностей, выполняемых кандидатом, направляемым на обучение за рубежом.

Преимуществом при направлении на обучение за рубежом пользуются гражданские служащие, имеющие стаж гражданской службы более 2 лет, при этом более 1 года - в замещаемой должности.

Продолжительность обучения за рубежом устанавливается по согласованию с зарубежными партнерами, исходя из целей и содержания обучения, и не может превышать продолжительности обучения, установленной для соответствующих видов дополнительного профессионального образования (включая периоды предварительной подготовки и итоговой аттестации).

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категории "помощники (советники)" или "специалисты", относящиеся к высшей группе должностей, а также должности гражданской службы категории "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" или "обеспечивающие специалисты", относящиеся к главной и ведущей группам должностей, осуществляются с отрывом или с частичным отрывом от государственной гражданской службы.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы, осуществляются с отрывом от государственной гражданской службы.

Прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки и повышения квалификации подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы.

Получению документа о получении дополнительного образования предшествуют итоговые испытания.

В частности, освоение гражданскими служащими образовательных программ профессиональной переподготовки завершается обязательной государственной итоговой аттестацией, предусматривающей выпускную квалификационную (аттестационную) работу и экзамен (п. 14 Государственных требований).

Документами о получении гражданским служащим дополнительного образования являются:

1) при прохождении профессиональной переподготовки:

а) диплом о профессиональной переподготовке - лицам, прошедшим обучение по программе объемом более 500 аудиторных часов;

б) диплом о дополнительном (к высшему) образовании - лицам, прошедшим обучение по дополнительной профессиональной образовательной программе для получения дополнительной квалификации объемом более 1000 часов;

2) при освоении программ повышения квалификации:

а) удостоверение о краткосрочном повышении квалификации - гражданским служащим, прошедшим обучение по программам объемом от 18 до 72 часов;

б) свидетельство о повышении квалификации - гражданским служащим, прошедшим обучение по программам объемом от 73 до 144 часов;

На представителя нанимателя, образовательное учреждение профессионального образования, государственный орган или иную организацию возлагается обязанность обеспечивать гражданскому служащему условия для освоения образовательной программы дополнительного профессионального образования.

Таким образом, основным нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы профессиональной переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой гражданского служащего является Закона № 79-ФЗ, в частности, его 62 статья. Важность дополнительного профессионального образования гражданских служащих обусловлена необходимостью поддержания конкурентоспособности гражданской службы, обеспечения высокого уровня квалификации гражданских служащих, позволяющего подстраиваться под изменяющиеся условия жизнедеятельности общества и государства.

1.4 Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих как механизм реализации непрерывного развития государственных гражданских служащих

Механизм реализации непрерывного развития государственных гражданских служащих осуществляется через государственный заказ на дополнительное профессиональное образование. Общие положения функционирования государственного заказа содержатся в ст. 63 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ (в ред. от 6 апреля 2015), а именно: Формирование указанного государственного заказа осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации, а также с учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.

Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих на очередной год включает в себя:

1) государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих;

2) государственный заказ на повышение квалификации гражданских служащих.

Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих представляет собой общую потребность государственных органов в профессиональной переподготовке, повышении квалификации гражданских служащих на очередной год выраженную в размещении задания на оказание услуг по указанному дополнительному образованию гражданских служащих.

В соответствии с требованием статьи 63 Закона №79-ФЗ, дополнительное профессиональное образование гражданских служащих осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 5 апреля 2013г. №44-ФЗ - "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 6 апреля 2015), в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам";

В соответствии с указанным законом размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме. При проведении аукциона определяющим критерием является цена контракта. При проведении конкурса помимо цены, заказчик может устанавливать иные критерии контракта, например, квалификация участников конкурса (применительно к образовательным учреждениям данный критерий отражает уровень профессорско-преподавательской квалификации в образовательном учреждении);

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), запрос предложений). Размещение заказа на дополнительное образование гражданских служащих путем запроса котировок невозможно, т.к. данный способ размещения государственного заказа не предполагает установление требований к образовательным учреждениям.

Таким образом, можно предположить, что государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих должен размещаться путем проведения конкурса либо аукциона.

Конкретное решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом.

Итогом размещения заказа является заключение государственного контракта. Государственный контракт на профессиональную переподготовку или повышение квалификации федеральных гражданских служащих заключается федеральным государственным органом (заказчиком) совместно с федеральным государственным органом по управлению государственной службой, с одной стороны, и образовательным учреждением, определенном в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом (исполнитель), с другой стороны.

Формирование государственного заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации, а также с учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.

Таким образом, подводя итог проведенному в данной главе исследованию, отметим следующее.

В системе профессионализации кадрового обеспечения органов государственной власти выделяют четыре основных функции: адаптации к требованиям быстро меняющейся внешней среды деятельности государства; целедостижения в процессе профессиональной деятельности органов государственной власти; интеграции, т.е. упорядочения и поддержания внутреннего единства системы органов государственной власти; поддержания ценностного образца и воспроизводства системы государственного управления за счет развития мотивации социальных субъектов, формирования и поддержания профессиональной культуры. Профессионализация как социологическая характеристика качества кадрового обеспечения профессиональной деятельности состоит, по меньшей мере, из трех "социальных факторов" (Э. Дюркгейм), таких, как: мотив, цель, нормы.

Преодоление недостатков профессионального образования, проявляющихся в его ориентированности на трансляцию информации вместо формирования профессиональной культуры, требует перехода к новой парадигме профессионального образования. Профессиональное образование должно осуществляться таким образом, чтобы подготовить государственного и муниципального служащего к принятию решений в условиях риска и неопределенности, к построению концепций и реализации оптимальных стратегий. В новой парадигме профессионального образования, наряду с общеметодологическими принципами, отражающими мировые тенденции модернизации системы профессионального образования, должны найти место частные принципы: управления сложностью, ориентации образования на изменения в институте государственной службы, учета связи и взаимообусловленности явлений современного российского социума. Особое значение имеет принцип принятия инновационных приоритетов в организации образовательных процессов и социальной направленности формирования креативности.

В заключение отметим, что дополнительное профессиональное образование гражданских служащих - это обязательное условие продвижения в системе государственной службы, которое учитывается при проведении аттестации и квалификационных экзаменов, при присвоении классных чинов.



2. Современная модель профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в России

2.1 Анализ динамики профессионального развития и повышения квалификации государственных гражданских служащих

В конце 20 и начале 21 века изменилась установка по отношению к образованию. Если в середине 20 века она звучала как "образование на всю жизнь", то сейчас она звучит "образование в течение всей жизни". Изменение установок связано и с изменениями в области политики и экономики, а именно переход к экономике и политике знаний. Страны можно условно разделить на три группы: первая группа - те, которые производят и продают знания; вторая группа - страны, которые на основе купленных у первой группы стран знаний, создают технологии; третья группа - страны, которые на основании технологий производят товары. Для того, чтобы страна смогла осуществить (перейти на) стратегию экономики и политики знаний, необходимо увеличить уровень обязательного образования населения, хотя бы до квалификации бакалавра, и занять большинство населения в деятельности по производству новых знаний. Государство может вложить существенные инвестиции в человеческий капитал, а также сделать науку (теоретическую и прикладную) реально производительной силой.

Известно, что в мире существуют 65 тысяч транснациональных корпораций, которые являются потребителями знаний. В этой ситуации гражданскому служащему необходимо опережающее практику профессиональное образование.

На западе выделяют две основные модели обучения госслужащих - англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Вообще необходимо отметить, что вопросы подготовки и повышения квалификации государственных служащих в континентальных странах Западной Европы и в Великобритании носят более элитарный и иерархический характер, чем в США. Фактически можно говорить о двух концепциях - европейской и американской. Европейская концепция предлагает формирование административно-управленческой элиты, состоящей из лиц, прошедших подготовку в основном в сфере управления (государственные менеджеры). Американская концепция предусматривает обучение государственных служащих на основе опыта работы крупных компаний.

Континентальная модель подразделяется на открытую модель и модель должностного роста. Открытая модель допускает обучение принятых на государственную службу сторонних лиц, а модель должностного роста делает ставку на обучение кандидатов, включенных в резерв на замещение ими высших должностей. Определены особенности подготовки государственных служащих в зарубежных странах. Её основу составляет элитарное и иерархическое построение системы их обучения на опыте кадровой работы ведущих компаний. Распространенной формой обучения за рубежом являются курсы повышения квалификации, которые организованы во всех министерствах и ведомствах. Преподавательский состав комплектуется из представителей бизнес-структур.

Финансирование осуществляется на смешанной основе с использованием как бюджетных средств, так и средств крупных компаний. Организация обучения осуществляется по модульному принципу с учетом индивидуальных потребностей обучаемых.

Подготовка и переподготовка персонала государственной службы за рубежом осуществляется на основе рыночных принципов, предусматривающих взаимодействие различных видов учебных заведений (университетов, академий, школ, колледжей) с государственными органами. Во многих государствах действуют специальные учебные заведения (академии, национальные школы) для подготовки государственных служащих, которые финансируются из государственного бюджета.

Профессиональная подготовка и переподготовка осуществляются в обязательном порядке, сроки обучения зависят от периода подготовки или переподготовки государственного служащего. Обучение предполагает сочетание теоретического и практического, конкретно-профессионального подходов, что оказывает позитивное влияние на подготовку специалистов.

Процесс обучения построен таким образом, что он позволяет осуществлять технологию перевода целей профессионального образования в практическую плоскость служебной деятельности гражданских служащих на основе набора соответствующих компетенций, необходимых для исполнения ими конкретной должности.

Существует возможность творческой адаптации положительных сторон зарубежной практики в систему дополнительного профессионального образования работников государственной гражданской службы Российской Федерации, которая имеет свою историю развития.

Исследователями выделяются четыре периода становления и развития системы обучения государственных служащих - дореволюционный, советский, постсоветский и современный.

В дореволюционный и советский периоды закладывались основы традиций российской системы обучения чиновников. Дореволюционный период характеризовался отлаженной системой назначения на должность и продвижения по службе в зависимости от ступени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств. Негативная сторона формирования кадров государственной службы была связана с чрезмерным бюрократическим централизмом, наличием сословного ограничения в доступе к государственной службе, оторванностью аппарата управления от широких масс населения.

В советский период обучение чиновников осуществлялось в значительной степени через партийно-советские органы. Не был преодолен бюрократизм управления, наблюдался невысокий образовательно-культурный уровень управленческих кадров госаппарата. Однако советский опыт характеризовался массовым охватом учебой чиновников различных уровней и должностей.

В постсоветский период обучение стало основываться на принципах применения механизмов государственного заказа для образовательных учреждений. Была установлена обязательность обучения кадров государственной службы в высших учебных заведениях - Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии народного хозяйства и Финансовой академии при Правительстве РФ.

На современном этапе происходит завершение создания нормативно-правовой и институциональной основы системы обучения государственных служащих, включающей ряд федеральных законов, а также указы Президента РФ постановления Правительства РФ, в которых определены: система государственной службы, правовое регулирование деятельности государственной гражданской службы в части профессионального развития ее кадров, процедура конкурсного отбора программ обучения государственных служащих, квалификационные требования к гражданским служащим. Однако наблюдается слабая мотивация кадров высших категорий должностей в повышении квалификации, недостаточно активно используется потенциал инновационных образовательных технологий, в частности дистанционного обучения в подготовке кадров государственной гражданской службы.

В соответствии с положениями постановления Правительства РФ от 17.04.2008 N 284 (ред. от 04.02.2015) "О реализации функции по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих" соответствующие функции органа по управлению государственной службой возложены на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Данное решение является первым шагом к началу практической реализации заложенных законодательством принципов формирования у государственных гражданских служащих профессионально-квалификационных навыков, соответствующих высокому уровню задач органов государственной власти, возложенных на них Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р. (ред. от 08.08.2009 )

Наличие ответственного исполнителя позволяет Правительству РФ осуществлять контроль за ходом выполнения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих, включающее в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации в соответствии со ст. 62 Закона о гражданской службе, и вносить соответствующие корректировки. Пунктом "к" постановления Правительства РФ "О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих" от 17.04.2008 N 284 (ред. от 04.02.2015) предусмотрен доклад Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации об итогах исполнения государственного заказа в отчетном году, также на министерство возложены функции по мониторингу исполнения государственного заказа при реализации функций формирования государственного заказа на дополнительное профессиональное образование.

Как было отмечено ранее, процесс организации органами государственной власти исполнения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих регламентирован Указом Президента РФ от 28.12.2006 N 1474 (ред. от 08.03.2015) "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации".

Дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих планируется осуществлять в соответствии с программами их профессионального развития, которые в свою очередь формируются на основании индивидуальных планов развития государственных гражданских служащих. В настоящий момент практическая реализация взаимосвязи программ профессионального развития государственных гражданских служащих и их дополнительного профессионального образования осуществляется не в полной мере. Положение о программе государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Российской Федерации и примерная форма этой программы не утверждены, в то время как дополнительное профессиональное образование уже осуществляется.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.05.2008 N 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» определен термин "дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Российской Федерации". Это образование на базе высшего или среднего профессионального образования, осуществляемое в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, а также непосредственно в государственных органах или иных организациях, направленное на непрерывное профессиональное развитие государственных гражданских служащих Российской Федерации. В вышеуказанном Постановлении N 362 конкретизированы понятия профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки.

...