Административно-правовое регулирование деятельности правоохранительных органов в сфере обеспечения экологической безопасности

11-1) участие в проведении совместно с иными государственными органами карантинных, санитарных и природоохранных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях, содействие природоохранным органам в борьбе с браконьерством;

11-2) осуществление лицензионной и разрешительной деятельности в соответствии с законодательством РК;

11-3) осуществление режимных и охранных мероприятий на особо важных и особо режимных объектах, территориях Республики Казахстан".

Кроме того, этим же законом были введены дополнительные права для coтрудников ОВД. Так, подпунктом 33-3 были закреплены следующие права: совместно с иными органами контролировать соблюдение организациями независимо от форм собственности, гражданами требований природоохранного и ветеринарного законодательства, санитарных норм и правил, проведение организациями природоохранных, санитарно-эпидемиологических и противоэпизоотических мероприятий, проводить в присутствии представителей администрации организаций проверку выполнения этих требований; приостанавливать, частично или полностью работу организаций, отдельных производств и при нарушениях, создающих угрозу окружающей среде, возникновения эпидемий и эпизоотий.

Также можно выделить группу нормативных актов, регулирующих деятельность отдельных подразделений и служб органов внутренних дел: патрульной полиции, участковых инспекторов, аппарата дорожной полиции, ведомственной полиции и так далее.

Проанализировав законодательство, регулирующее деятельность органов внутренних дел Республики Казахстан, можно сделать вывод о том, что данные органы не ограничиваются содействием природоохранительным органам в деле охраны окружающей природной среды, а выполняют самостоятельно ряд экологических функций [12, С.21-24].

В природоохранительной деятельности ОВД проявляется следующие особенности. Во-первых, ОВД осуществляют функции по охране отдельных объектов природы, природных комплексов самостоятельно. Например, охрана заповедников, заказников, водохранилищ производится подразделениями ведомственной полиции. Во-вторых, ОВД оказывают содействие специально уполномоченным органам. Например, сотрудники ОВД, хотя и не имеют права штрафовать нарушителей законодательства об охране и использовании животного мира, могут задержать правонарушителя, изъять незаконно отстрелянных животных и оружие, передать материалы в государственную инспекцию по охране животного мира. Тем самым осуществляется взаимодействие МВД РК и Министерства охраны окружающей среды РК, что позволяет выработать план совместных мероприятий. В-третьих, в отличие от других правоохранительных органов, занимающихся охраной природы, органы внутренних дел участвуют в непосредственной (фактической) охране природы. Именно они, буквально, ловят преступников за руку. В-четвертых, МВД РК выполняет не только контрольно-надзорные функции, но и хозяйственно-организаторские. В отличие от органов прокуратуры, КНБ РК, таможенного комитета в системе МВД РК имеются предприятия - природопользователи. К ним относятся исправительно-трудовые учреждения, имеющие собственное лесозаготовительное, сельскохозяйственное, добывающее производство, связанное с эксплуатацией природных ресурсов [13, С.10-13].

Органы внутренних дел используют в природоохранительной деятельности следующие способы и приемы: обязательные предписания, разрешения (выдача разрешение на оружие), предупреждение об ответственности за ложные показания, задержание, применение административных взысканий. Впервые в Закон РК «Об органах внутренних дел Республике Казахстан» закреплен такой способ, как приостановление работы организаций, отдельных производство и участков при нарушениях, создающих угрозу окружающей среде, возникновения эпидемий и эпизоотий.

В первом случае критерием является объект охраны. Согласно ст. 4 Закона РК «Об охране окружающей среды» охране от уничтожения, деградации, повреждения, истощения, загрязнения, нерационального использования и иного вредного воздействия подлежат земля, недра, воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, естественные экологические системы, климат и озоновый слой Земли. Kруг объектов природы, непосредственно охраняемых органами внутренних дел, уже этого перечня. Например, охрана земель органами внутренних дел осуществляется в меньшей степени, чем охрана лесов, животного мира. В связи с этим, некоторыми учеными, в частности, Р.Д. Боголеповым и Н.М. Жаворонковым выделяются следующие основные направления;

1. Обеспечение соблюдения правил охоты.

2. Обеспечение соблюдения правил рыболовства и охраны рыбных запасом.

3. Обеспечение соблюдение правил охраны лесов.

4. Обеспечение соблюдения правил охраны природы в городах [14,41с.].

По мнению автора, данную позицию необходимо пересмотреть с учетом возросшей роли ОВД в охране окружающей природной среды и расширением практики применения экологического законодательства сотрудниками ОВД. В связи с участившимися за последние пять-шесть лет случаями незаконного добывания, вывоза и ввоза соколов - балобанов, сапсанов, дербников, других ловчих птиц и животных, занесенных в Красную книгу РК, Министерством экологии и биоресурсов РК, Министерством внутренних дел РК, КНБ РК, Главным таможенным управлением Министерства финансов РК, Главным управлением пограничных войск РК был разработан План совместных мероприятий по охране хищных ловчих птиц и других диких животных, занесенных в Красную книгу РК, на 1995-1996 годы, где были предусмотрены, в частности, следующие мероприятия:

проанализировать, кто конкретно из иностранных граждан и каких государств бы замечен в незаконном деле, либо приготовлении к этому, попытках лова и вывоза, в нарушении правил въезда, пребывания, выезда, связанных с этими действиями, ловчих птиц;

обратить особое внимание на вопросы усиления охраны соколов, ястребов, беркутов и т.д., контроля за ввозом их из других государств и вывозом за пределы Республики Казахстан;

- обеспечить практическое взыскание с иностранных граждан нанесенного ими материального ущерба только в свободно конвертируемой валюте по курсу, существующему на момент совершения, а при попытке контрабандного вывоза за пределы республики указанных животных - свободно конвертируемой валюте по существующим мировым ценам на момент задержания в двукратном размере. Далее, Министерством внутренних дел Республика Казахстан и заинтересованными ведомствами разрабатываются и выполняются аналогичные планы мероприятий. Следующим направлением является обеспечение соблюдения рыболовства и охраны рыбных запасов. Органы внутренних дел наряду с охраной наземных животных осуществляет охрану рыбных запасов, беспозвоночных и морских млекопитающих. Эта деятельность выражается в оказании помощи органам рыбоохраны в осуществлении борьбы с браконьерством в водоемах, а также в искоренении нарушений правил рыболовства. Большую роль здесь играет организация органами внутренних дел совместно с органами рыбоохраны патрулирования, рейдов, выставления постов и т.п. Так, Министерством внутренних дел РК и Министерством экологии и биоресурсов РК был разработан и утвержден План совместных мероприятий органов рыбоохраны и органов внутренних дел по усилению борьбы с браконьерством и другими нарушениями правил рыболовства и охраны рыбных запасов в водоемах Казахстана на 1993-1995 годы.

В тех случаях, когда браконьерами совершается незаконное добывание водных животных с применением взрывчатых веществ, задействуются также силы сотрудников разрешительной системы. Поэтому, как правило, в целях недопущения использования браконьерами взрывчатых веществ ОВД проводят систематические обследования всех объектов, где сосредоточены взрывчатые вещества, и принимают меры, исключающие их использование для браконьерства.

Также органы внутренних дел в пределах своих прав способствуют возмещению материального ущерба, причиненного рыбному хозяйству браконьерством. В процессе производства предварительного следствия и дознания по делам о незаконном добывании водных животных следователи и дознаватели ОВД рассматривают соответствующее заявление инспекции рыбоохраны и принимают постановление о признании ее гражданским истцом.

Обеспечение соблюдения правил охраны лесов выражается в форме борьбы с незаконной порубкой леса, повреждением и уничтожением деревьев и кустарников.

Охрана лесов осуществляется участковыми инспекторами в лесных местностях, ведомственной полицией, охраняющей по договору лесопарки, заповедники, национальные природные парки, иными сотрудниками ОВД при осуществлении ими надзора в области охраны лесов.

Еще одним направлением административной деятельности ОВД в сфере экологической безопасности является обеспечение соблюдения правил охраны вод.

Включение данного природного объекта в круг охраняемых органами внутренних дел объектов является обоснованным, так как охрана вод - это неотъемлемая часть санитарно-гигиенических, санитарно-эпидемиологических мероприятий, которые органы внутренних дел должны проводить в соответствии с возложенной на них Законом РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» задачей - участвовать в проведении карантинных, санитарных и экологических мероприятий.

В охране вод от загрязнения, засорения и истощения принимают участие отделы природоохранной, ветеринарной и санитарной полиции, дорожная полиция, участковые инспектора. Обеспечение соблюдения правил охраны атмосферного воздуха осуществляется силами дорожной полиции. Дорожная полиция, в частности ее экологические подразделения, осуществляют контроль за деятельностью автотранспортных предприятий с целью недопущения последними эксплуатации транспорта с повышенной токсичностью выхлопных газов и повышенным уровнем шума, выявляют на транспортных магистралях владельцев автотранспортных средств, чьи выхлопные газы загрязняют атмосферный воздух и т.д.

При обеспечении соблюдения правил охраны окружающей человека среды в населенных пунктах органы внутренних дел выполняют следующую цель - сохранение среды, благоприятной для здоровья человека и способствующей удовлетворению его культурных и эстетических потребностей. Здесь охрана окружающей природной среды тесно связана с охраной общественного порядка, поэтому органы внутренних дел, обеспечивая общественный порядок в населенных пунктах, обязаны участвовать в охране зеленых насаждений, не допускать загрязнения водоемов и атмосферного воздуха, следить за сохранностью природной среды в парках, местах массового купания, зонах загородного отдыха.

Обеспечение соблюдения правил охраны особо охраняемых природных территорий является комплексной задачей, стоящей перед органами внутренних дел. В указанном случае ОВД осуществляют комплексную охрану лесов, иной растительности, животного мира, вод, атмосферного воздуха в заповедниках, заказниках, национальных природных парках и т.д.

По второму критерию деления экологической деятельности органов внутренних дел на направления в основу ложится род работы. Можно выделить три направления:

1. Профилактика экологических правонарушений.

2. Осуществление контрольно-надзорных функций.

3. Применение юридической ответственности за нарушения требований законодательства об охране природы.

Профилактика экологических правонарушений представляет собой деятельность по предупреждению таких правонарушений, устранению причин и условий, порождающих их, формированию экологического мировоззрения у природопользователей.

Следует отметить, что по мнению некоторых авторов, профилактика экологических правонарушений охватывается более широким понятием - предупреждение экологических правонарушений, - в которое помимо профилактики включается и предотвращение правонарушений.

«Профилактическая деятельность направлена на неопределенный круг лиц, у которых может сформироваться или сформировался противоправный умысел. Деятельность же по предотвращению незаконных посягательств... направлена на определенный круг лиц, признанных носителями противоправного умысла».

Деятельность органов внутренних дел, включающая в себя признаки, контроля, а также надзора охватывается понятием контрольно-надзорной деятельности. Экологический контроль осуществляется определенными подразделениями ОВД и в отношении определенных природных объектов. Контроль и области охраны атмосферного воздуха реализуется дорожной полицией Контроль за соблюдением должностными лицами предприятий, учреждений, организаций правил приобретения, хранения, учета и перевозки оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, сильнодействующих ядовитых и наркотикосодержащих веществ, сохранения радиоактивных веществ в местах их постоянного хранения осуществляется подразделениями разрешительной системы. Ветеринарная полиция контролирует соблюдение юридическими и физическими лицами ветеринарных правил. Некоторые специализированные подразделения (отделы природоохранной и ветеринарной полиции, санитарные полиции) в зависимости от того, какими полномочиями они наделены по Положениям о них, выполняют либо контрольные функции, либо надзорные в области соблюдения санитарных, ветеринарных и экологических правил.

В отношении остальных объектов природы органы внутренних дел осуществляют надзор в области охраны вод, растительного и животного мира, особо охраняемых природных территорий, природы в населенных пунктах. Применение юридической ответственности за экологические правонарушение -- это деятельность органов внутренних дел, связанная с применением к нарушителям мер воздействия, санкций. В зависимости от степени общественной опасности экологического правонарушения виновные могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Однако не все меры юридической ответственности могут применяться именно сотрудниками ОВД, хотя и не без их активного содействия. Например, меры дисциплинарной и материальной ответственности применяются администрацией предприятий, учреждений, организаций, а возмещение ущерба производится через суд.

Что касается привлечения к административной ответственности, то сотрудники ОВД обладают полной самостоятельностью лишь в отношении правонарушений, связанных с выпуском в эксплуатацию и эксплуатацией и других передвижных средств с превышение нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу, сбросов сточных вод и выброс загрязняющих веществ, сброс сточных вод, размещение отходов производства и потребления без разрешения (ст.ст. 243, 244 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года. Здесь они имеют право применять все предусмотренные в данном случае виды взысканий, вплоть до наложения штрафа [15].

В отношении остальных экологических проступков возможно доставление, то есть принудительное препровождение физического лица, законного представителя юридического лица в целях пресечения правонарушения, установления личности правонарушителя, а также составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным, производится при совершении лесонарушений или нарушений правил охоты, правил рыболовства и охраны рыбных запасов и других нарушений законодательства об охране и использовании животного мира - работниками государственной и ведомственной охраны лесного и охотничьего хозяйства, уполномоченными на то должностными лицами органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, органов рыбоохраны, должностными лицами других органов, осуществляющих государственный и ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира, должностными лицами заповедников и других особо охраняемых природных территорий, а также сотрудниками органов внутренних дел (полицией) в орган внутренних дел (полицию) или в орган местного управления (ст. 619 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях»);

1.3 Компетенция прокуратуры и иных правоохранительных органов в обеспечение экологической безопасности

Под экологической функцией прокуратуры понимается деятельность по осуществлению надзора за исполнением законов и подзаконных актов в области охраны окружающей природной среды, природопользования и экологической безопасности общества.

Указанное определение, конечно же, не в полной мере отражает всю экологическую деятельность прокуратуры, которая не ограничивается только надзором и осуществляется по различным направлениям и с использованием разнообразных методов деятельности.

По нашему мнению, под экологической деятельностью прокуратуры следует понимать деятельность прокуратуры по осуществлению экологическою надзора, выявлению причин экологических правонарушений, разработке мер по их предупреждению и устранению [16, С.41-42].

Компетенция прокуратуры в области охраны окружающей природном среды отражена в Конституции Республики Казахстан, определяющей основополагающие принципы ее организации и деятельности; Законе РК от 21 декабря 1995 года, регулирующего в целом деятельность прокуратуры; актах руководителей органов прокуратуры и подзаконных актах об охране объектов природы и окружающем природной среды в целом, в которых содержатся положения о природоохранительной деятельности прокуратуры. В ст. 83 Конституции Республики Казахстан определена главная задача органов прокуратуры высший надзор за точным и единообразным применением законов, Указов Президента РК и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. В соответствии с Законом РК «О прокуратуре РК» от 21 декабря 1995г. прокуратура РК - подотчетный Президенту РК государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства [17].

Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование (ст. 1 Закона).

В Законе КазССР «Об охране окружающей природной среды КазССР» от 18 июня 1991 г. в ст. 60 была закреплена роль органов прокуратуры в механизме применения экологического законодательства -- осуществление высшего надзора за точным и единообразным соблюдением природоохранительного законодательства всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, всеми контролирующими органами,, местной администрацией, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Однако, в новом Законе РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года данное положение не сохранилось.

Расширенное толкование задач, поставленных перед органами прокуратуры, позволяет сделать вывод о том, что в функции прокуратуры входит и охрана окружающей природной среды. Так, в Приказе № 16 Генерального прокурора Республики Казахстан «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства» от 9 июля 1997 года сказано, что основным (приоритетным) направлением прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства следует считать надзор за соблюдением законодательства об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. В соответствии с п. 3 ст. 48 Закона РК «О прокуратуре РК» в системе органов прокуратуры предусмотрены специализированные прокуратуры.

Данное положение закладывает основы для создания природоохранных прокуратур. Возможность возникновения этих прокуратур была заложена еще в Постановлении Президиума Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости» от 6 декабря 1991г. В нем было сказано, что единую систему органов прокуратуры Казахской ССР составляют прокуратура республики, прокуратуры областей, города Алма-Аты, Алма-Атинская, Целинная и Западно-Казахстанская транспортные прокуратуры (на правах областных), прокуратуры городов и районов, транспортные, природоохранные, водные и иные специализированные прокуратуры (на правах районных). В ст. 11 Закона РК, утратившим силу «О прокуратуре РК» указывалось, что единую систему органов прокуратуры образуют: Генеральная прокуратура прокуратуры областей, города Алма-Аты, межрайонные, районные, городские и приравненные к ним специализированные прокуратуры. Одними из первых были образованы Восточно-Казахстанская, Жамбылская, Кзыл-Ординская, Семипалатинская и Шымкентская природоохранные межрайонные прокуратуры.

До недавнего времени в Республике Казахстан функционировали 14 природоохранных прокуратур. Помимо вышеперечисленных действовали -Карагандинская, Акмолинская, Алматинская природоохранные межрайонные прокуратуры. Деятельность природоохранных прокуратур осуществлялась в соответствии с положениями, которые разрабатывались на основ. Примерного положения о природоохранных межрайонных прокуратурах.

В соответствии с Примерным положением на природоохранные межрайонные прокуратуры возлагалось осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов на закрепленных территориях, относительно конкретных природных объектов, определенных отраслей народного хозяйства, промышленных и иных хозяйственных зон. Также они обязаны были принимать в пределах своих полномочий меры по предупреждению, выявлению, пресечению и своевременному устранению нарушений указанных законов, восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и привлечению виновных к установленной законом ответственности.

В своей работе природоохранные прокуратуры руководствовались законодательными актам РК, приказами, указаниями и инструкциями Генерального прокурора РК, Положением о конкретной природоохранной прокуратуре и независимы oт каких бы то ни было местных органов.

В соответствии с возложенными задачами природоохранные межрайонные прокуратуры действовали по следующим направлениям:

1) надзор за исполнением природоохранительного законодательства юридическими и физическими лицами;

2) надзор за исполнением законодательства при производстве дознания и предварительного следствия органами внутренних дел по делам, возбужденным природоохранной прокуратурой либо по переданным в эти органы природоохранными прокурорами материалам для проверки;

3) надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судов по уголовным, гражданским и хозяйственным делам, направленным природоохранными прокурорами для рассмотрения [18, 39с.].

Работу по надзору за исполнением законов об охране природы природоохранные прокуроры координировали с территориальными и транспортными прокурорами, другими правоохранительными органами, местными представительными и исполнительными органами, природоохранительными органами и общественностью.

Природоохранная межрайонная прокуратура возглавлялась прокурором, который назначался Генеральным прокурором РК сроком на 5 лет. Он руководил работой коллектива, распределял между работниками обязанности, дела, материалы, активно участвовал в совершенствовании стиля и методов служебной деятельности, организовывай работу по повышению деловой квалификации подчиненных, воспитанию их в духе строгого соблюдения законов, нес персональную ответственность за выполнение возложенных на прокуратуру задач.

Прокурор мог иметь заместителей, старших помощников, помощников. В Положении указывалось, что в штат природоохранных прокуратур входят старшие следователи и следователи, но затем в связи с реорганизацией прокурор такие должности ликвидировали.

В указанном Положении были недостаточно четко определены права и обязанности работников природоохранных прокуратур, в связи с чем Примерное положение требовало внесения корректив. Это было необходимо и для приведения указанного нормативного акта в соответствие с Законом РК «О прокуратуре Республики Казахстан» от 21 декабря 1995г.

Природоохранные прокуратуры внесли определенный вклад в дело охраны природы. К сожалению, по Приказу Генерального прокурора № 51 ЦА о 11 февраля 1999 г. во исполнение Указа Президента РК от 22 января 1999 г. «О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов РК» природоохранные прокуратуры были упразднены [19]. Думается, что такой поворот усугубил и без того отчаянное положение, складывающееся в нашей республике в области охраны окружающей природной среды, и поэтому в настоящее время вновь начался процесс создания природоохранных прокуратур. Так, Приказом Генерального Прокурора РК № 150/6 от 6 мая 1999г. была образована Прикаспийская экологическая прокуратура, осуществляющая надзор на территории трех областей - Атырауской, Мангистауской и Западно-Казахстанской. В соответствии со Временным положением о Прикаспийской экологической прокуратуре, утвержденным Генеральным прокурором РК 12 мая 1999г. деятельность данной прокуратуры направлена на:

осуществление надзора за точным и единообразным применением законов об охране природы, соблюдением экологических прав человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в сфер охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

предупреждение, пресечение и своевременное устранение нарушений природоохранных законов, восстановление нарушенных прав, возмещений ущерба и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности;

- координацию деятельности правоохранительных и иных органов в

борьбе с нарушениями природоохранного законодательства, тесное взаимодействие с местными представительными и исполнительными органами власти в целях наилучшего исполнения установленных природоохранных задач.

Прикаспийская экологическая прокуратура организует свою деятельность по следующим направлениям:

- надзор за природоохранного законодательства, в том числе соблюдением экологических прав и интересов граждан соответствующими их компетенции специальными органами государственного и хозяйственного управления и контроля в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, юридическими лицами независимо от подчиненности, подведомственности и формы собственности, местными представительными и исполнительными органами власти, должностными лицами, а также гражданами иностранными физическими и юридическими лицами;

- надзор за законностью следствия и дознания, оперативно-розыскной деятельности по делам об экологических преступлениях, а также возбужденным экологической прокуратурой;

- надзор за актами и постановлениями судов по уголовным, гражданским и хозяйственным делам, направленным экологической прокуратурой для рассмотрения суды, участие в судах при рассмотрении этих дел; опротестование неправосудных судебных приговоров, решений, постановлений по ним; предъявление к виновным исков, участие в судебном разбирательстве по делам.

Помимо Прикаспийской экологической прокуратуры были созданы аналогичные структуры в Алматинской, Восточно-Казахстанской областях. Органы прокуратуры используют в своей экологической деятельности спектр правовых средств, мер прокурорского реагирования.

К таким правовым средствам относятся протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, разъяснение закона.

Постановления о привлечении к ответственности выносятся по итогам проверок. Например, Алматинской природоохранной прокуратурой за 1 квартал 2009г. проведено 33 проверки, по которым выявлено 72 нарушения. По результатам проверок помимо внесенных предписаний, представлений и протестов были привлечены к административной, материальной и дисциплинарной ответственности 28 виновных лица.

Письменное предписание об устранении нарушения закона вносится пpoкурором и направляется органу или должностному лицу, допустившему нарушение закона, либо органу или должностному лицу, правомочному устранить допущенное нарушение. В предписании содержатся указания на нормы Конституции, законов и актов Президента РК, которые нарушены и конкретные предложения о мерах по устранению нарушения. Так, Атырауской природоохранной прокуратурой внесено предписаний об устранении нарушений экологического законодательства: в 1995г. 103, в 1996г. 119. В частности, произведенными проверками применения Закона РК «О недрах и недропользовании» от 26 января 1996 года хозяйствующими субъектами были установлены грубые нарушения требований ст. ст. 13, 50, 66 названного Закона [20].

В случаях отклонения актов прокурорского надзора либо нерассмотрения их в установленный срок прокурор также вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительными действий и актов органов и должностных лиц, а также об устранении нарушений законов. Еще одной мерой прокурорского реагирования является разъяснение закона. Оно используется в тех случаях, когда есть достаточные основания полагать, что незнание или неправильное понимание закона может повлечь его ненадлежащее применение органом или должностным лицом, либо гражданином. Разъяснение законов достаточно активно применяется в прокурорской практике. Например, Алматинской природоохранной прокуратурой в 1996 году были даны разъяснения закона 122 должностным лицам. Рассмотрим основные направления природоохранительной деятельности прокуратуры [21,С.11-13]. Деятельность органов прокуратуры в обеспечении экологической безопасности осуществляется по нескольким направлениям:

1. Экологический надзор (здесь он указывается не как организационно-правовая форма, а как направление деятельности).

2. Принятие мер прокурорского реагирования по предупреждению, пресечению и своевременному устранению нарушений законов об охране окружающей природной среды, причин и условий их порождающих; по восстановлению прав физических и юридических лиц, ущемленных нарушениями указанного законодательства, возмещению ущерба; привлечению виновных к установленной законом ответственности. При этом прокуроры используют весь комплекс мер прокурорского реагирования, предусмотренный Законом РК «О прокуратуре Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 года.

3. Участие в судебном разбирательстве по делам об экологических правонарушениях.

4. Разработка мер предупреждения нарушений экологического законодательства.

Под предупреждением правонарушений в области охраны природы следует понимать совокупность мероприятий, направленных на выявление, предотвращение конкретных посягательств в этой области и устранение причин, условий, способствующих нарушениям природоохранительного законодательства. Предупреждение правонарушений делится на два вида: профилактику и предотвращение. «Профилактика правонарушений это предвосхищение возможной трансформации каких-то обстоятельств в причинные характеристики возможных правонарушении». Предотвращение -- это воздействие на человека в период формирования и обнаружения его намерений совершить правонарушение, то есть до того, как начнутся какие-то действия с его стороны, а пресечение -- это деятельность в период уже начатой противоправной деятельности. Органы прокуратуры регулярно анализируют состояние борьбы с экологическими нарушениями в каждом регионе и принимают соответствующие меры профилактики этих нарушений.

Последние реализуются путем: внесения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений; выступлений на сессиях маслихатов, различных межведомственных совещаниях с докладами, в которых содержатся предложения прокуроров по устранению причин и условий правонарушений, адресованные другим государственным органам, должностным лицам, общественным объединениям; участия в составлении и осуществлении комплексных планов и программ по предупреждению преступности в регионе [22, С.11-13].

5. Информирование общественности о своей экологической деятельности, состоянии применения экологического законодательства и борьбе с экологическими правонарушениями, разъяснение указанного законодательства. Оно осуществляется в различных формах: доклады и отчеты прокуроров о результатах проверок на собраниях трудовых коллективов, сессиях маслихатов, заседаниях акиматов; выступления в печати, на телевидении, по радио, выступления с разъяснением экологического законодательства перед населением. Информированию общественности придается большое значение, в связи с чем каждая природоохранная прокуратура ежегодно отчитывается перед вышестоящими прокурорами.

Таковы основные направления природоохранительной деятельности прокуратуры [23, 32с.].

Постепенно расширяется экологическая функция органов национальной безопасности. Органы национальной безопасности участвуют в проведении совместных с природоохранительными органами мероприятий по охране животного мира, расследуют экологические преступления, в которых фигурируют сотрудники правоохранительных органов, лица, занимающие ответственную государственную должность. Однако, в Законе РК «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. экологическая функция КНБ РК не отражена [24].

По сравнению с другими правоохранительными органами органы национальной безопасности нечасто занимаются вопросами природоохранительной деятельности. Свои экологические функции они осуществляют в таких организационно-правовых формах, как содействие природоохранительным органам и расследование экологических преступлений.

Таможенные органы осуществляют свою деятельность в соответствии с Таможенным Кодексом Республики Казахстан от 5 апреля 2003 года. В экологическом аспекте интересны следующие задачи, поставленные перед этими органами - содействие в осуществлении мер по защите государственной безопасности (в том числе - экологической), защите жизни и здоровья человека, охране окружающей природной среды, животных и растений; пресечение незаконного оборота через таможенную границу Республики Казахстан видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов.

Основная форма участия таможенных органов в охране окружающей природной среды -- содействие природоохранительным органам. Так, в мае 1996 года Таможенный комитет РК, Министерство внутренних дел РК, Государственный комитет РК по охране государственной границы приняли План совместных мероприятий по охране хищных ловчих птиц и других животных, занесенных в Красную книгу РК, на 1996-1998 годы, согласно которому вышеуказанные министерства и ведомства изучили практику выявления и пресечения фактов незаконного вылова хищных ловчих птиц в Алматинской и Жамбылской областях для того, чтобы предотвратить попытки незаконного вывоза за пределы Республики Казахстан наиболее ценных видов хищных ловчих птиц, занесенных в Красную книгу РК, усилить проведение досмотра авиапассажиров, воздушных судов, вылетающих за пределы Республики Казахстан, активизировать работу таможенных постов на автомобильных и железнодорожных переходах с целью выявления и пресечения попыток вывоза ценных ловчих хищных птиц в сопредельные с РК государства.

Содействие таможенных органов природоохранительным органам не обязательно осуществляется в рамках специально разработанных планов, оно оказывается и в процессе выполнения обычных функциональных обязанностей. Пресекая случаи экологической контрабанды, таможенные органы обеспечивают природоохранительные органы необходимой информацией и предоставляют им возможность проследить путь к истокам экологического правонарушения.

1.4 Взаимодействие правоохранительных органов между собой и с природоохранительными органами при осуществлении экологической деятельности

Деятельность по охране окружающей природной среды осуществляется различными органами и здесь не исключается дублирование функций, или, наоборот, упование на то, что ту или иную задачу решат другие органы; отсутствие обмена экологической информацией, требующейся для оперативного реагирования, которой может владеть тот или иной орган; невозможность в некоторых случаях обойтись только собственными силами. Согласование природоохранных мероприятий различными органами позволяет сэкономить время, средства, улучшить качество проводимых мероприятий [25, С.4-5]. Высокий эффект от административной деятельности право- охранительных органов в обеспечении экологической безопасности может быть достигнут лишь при согласованном взаимодействии этих органов между собой и с государственными органами власти и управления.

В широком смысле слова под взаимодействием понимается всякая согласованная деятельность государственных органов и общественных организаций по выполнению общих задач и достижению общих целей.

Можно выделить два вида взаимодействия:

а) комплексно-территориальное взаимодействие и б) ведомственно-отраслевое взаимодействие. Комплексно-территориальное взаимодействие в области охраны окружающей природной среды - это разработка, обсуждение и согласованное осуществление всей совокупности социально- экономических, идейно-воспитательных и государственно-правовых мер предупреждения и пресечения экологических правонарушений в пределах административно-территориальных единиц. Процесс взаимодействия складывается из нескольких этапов. На первом этапе вырабатываются единые задачи, решение которых в течение периода, намеченного планом, признается наиболее актуальным. Второй этап предполагает разграничение сфере ответственности за выполнение намеченных задач между территориальными представительными и исполнительными органами, правоохранительными органами, хозяйственными организациями и общественными объединениями. На третьем этапе определяются формы связи и контроля за выполнением намеченных мероприятий. Назначение ведомственно-отраслевого взаимодействия состоит:

а) в обеспечении планомерности взаимосвязи и целеустремленности специальных мер прокуратуры, МВД, других правоохранительных органов, а также суда;

б) в согласовании совместных действий правоохранительных органов с другими государственными органами и общественными объединениями при изучении и разработке мер предупреждения экологических правонарушений.

Из всей сферы взаимодействия можно вычленить взаимодействие правоохранительных органов между собой, а из последнего - координацию правоохранительных органов в области охраны окружающей природной среды.

В чем же заключается отличие координации от взаимодействия?

По мнению, Шванкова В.М., взаимодействие - это согласованная по времени, способам и средствам совместная деятельность нескольких структурных подразделений (или сотрудников), не связанных между собой прямым соподчинением для реализации общих целей и решения общих задач, а координация - это властное согласование усилий различных подразделений или лиц, не имеющих прямого соподчинения и иногда не имеющих общих задач, но имеющих общие (или тесно взаимосвязанные) цели функционирования [26,11с.].

По мнению Мелкадзе О.В., «координация - это согласованное регулирование действий объектов и управления ими. Она подразумевает и сотрудничество» (т.е. взаимодействие). Некоторые авторы отождествляют взаимодействие и координацию, что и понятие «взаимодействие» в предупреждении преступности [27, 21с.].

По мнению Колбая Г.Л., координировать -- значит, в интересах успешного достижения определенной цели согласовать, установить оптимальное соотношение каких-либо действий, явлений [28, С.48-50]. Как видим, по смыслу данное определение подходит и для взаимодействия. Данный автор высказывается и более определенно: «координация осуществляется на началах паритета», она представляет собой «равноправное партнерство в достижении поставленной цели». «Ни смысл координации, ни достигаемое таким путем согласование действий министерств и ведомств вовсе не предполагают, что какой-то один орган будет выступать в роли координатора». На наш взгляд, здесь понятие «взаимодействие» подменяется понятием «координация».

Итак, координация всегда подразумевает взаимодействие, но взаимодействие возможно без координации. А основное отличие координации от взаимодействия заключено в наличии властных полномочий у субъекта управления, осуществляющего координацию усилий не соподчиненных друг с другом подразделений, т.е. координация успешно реализуется при наличии властно-распорядительных функций у субъекта управления.

Правовые основы взаимодействия, в том числе и координации, правоохранительных органов с государственными органами власти и управления в области охраны окружающей природной среды заложены в специальных законах об этих органах и в подзаконных актах [29, 53с.].

В ныне отмененном Примерном Положении о природоохранных межрайонных прокуратурах от 11 апреля 1992 г. взаимодействие этих прокуратур с другими органами и организациями было раскрыто более полно.

В соответствии с этим Положением свою работу по надзору за исполнением законов об охране природы природоохранные прокуроры координировали с территориальными и транспортными прокурорами, другими правоохранительными органами. Они были вправе знакомиться в областных, районных и городских территориальных и транспортных прокуратурах со статистическими и иными сведениями о соблюдении экологического законодательства, с делами и материалами о нарушениях законов об охране природы, находящимися в производстве этих прокуратур и других правоохранительных органах. По согласованию с прокурором области природоохранный прокурор мог принимать для проверки материалы о грубых нарушениях экологического законодательства, допущенных на других территориях объектах, не вошедших в перечень закрепленных за природоохранным прокурором, возбуждать по ним уголовные дела, принимать другие меры прокурорского реагирования.

Соответствующие территориальные прокуроры в полном объеме осуществляли надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судов по уголовным и гражданским делам, рассматриваемым судами без участия природоохранных прокуроров, и сообщали последним о результатах рассмотрения таких дел и предъявленных ими исков. При наличии оснований природоохранные прокуроры вносили представления соответствующему территориальному прокурору об опротестовании в порядке надзора незаконных судебных актов, связанных с рассмотрением экологических правонарушений.

Природоохранные прокуроры взаимодействовали с местными представительными и исполнительными органами, органами Министерства экологии и природных ресурсов РК и другими природоохранительными органами, а также общественными объединениями и трудовыми коллективами в работе по предупреждению и устранению нарушений законов об охране природы.

Также природоохранные прокуроры пользовались правом внесения информации, представлений непосредственно в областные природоохранные органы, местные представительные и исполнительные органы, органы местного самоуправления, другие организации. Основные формы взаимодействия органов прокуратуры с местными представительными и исполнительными органами - рассмотрение предварительными и исполнительными органами протестов прокуроров; внесение прокурорами представлений в соответствующий акимат по вопросам применения экологического законодательства в организациях, предприятиях, учреждениях на территории соответствующего акимата; выступления прокуроров с докладами и информацией на сессиях маслихатов; проведение иных совместных мероприятий.

Следует отметить, что роль прокуратуры в комплексно-территориальном и ведомственно-отраслевом взаимодействии не одинакова. При осуществлении комплексно-отраслевого взаимодействия прокуратура не является координирующим органом [30,67с.]. Организацию взаимодействия различных органов в пределах административно-территориальной единицы по вопросам предупреждения и пресечения правонарушений, в том числе и экологических, следует отнести к компетенции местных представительных и исполнительных органов. Прокуратура информирует эти органы о состоянии борьбы с правонарушениями, в том числе - экологической, вносит предложения по их предупреждению, участвует в разработке комплексных планов. Свои непосредственные функции прокуратура выполняет независимо от местных органов. Более того, даже при совместной разработке и реализации профилактических мероприятий прокурор надзирает за тем, чтобы все принимаемые меры соответствовали закону и все государственные органы, должностные лица и общественные объединения действовали в пределах своей компетенции.

При взаимодействии с правоохранительными органами, как отмечено в Законе РК «О прокуратуре Республики Казахстан», прокуратура играет роль координатора. Эта роль также оспаривается в литературе. Например, по мнению Г.С. Ахматова прокуратура должна превратиться в орган надзора за законностью, освобожденный от каких-либо других функций в виде «взаимодействия», «координации», «борьбы» [31, 46с. ].

В. Клочков и В. Рябцев считают, что функция координации несовместима с осуществлением высшего надзора за исполнением закона, так как координация - функция управленческая, и для ее реализации требуется наделить координатора властными полномочиями [32, 46с.].

А. Голованцевым предлагается следующее: «Надо изъять из Закона о прокуратуре все несвойственные прокуратуре направления деятельности (все виды борьбы и обязанность координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями)» [33, С.21-22].

К предмету координации при взаимодействии органов прокуратуры с иными правоохранительными органами в области охраны окружающей природой среды можно отнести следующие вопросы:

совместное изучение экологических правонарушений;

взаимное информирование о состоянии окружающей природной среды;

разработку и осуществление взаимосогласованных мероприятий по

предупреждению экологических правонарушении;

обсуждение результатов выполнения указанных мероприятий на межведомственных совещаниях;

выезды работников прокуратуры, других правоохранительных органов для оказания друг другу практической и методической помощи;

6) обмен положительным опытом и повышение деловой квалификации прокуроров, работников МВД РК.

Выработанные по материалам изучения предложения обсуждаются на межведомственных совещаниях, с определением ответственных по каждому вопросу, заносятся в планы совместных мероприятий правоохранительных органов. Затем эти планы претворяются в жизнь, а результаты также обсуждаются на межведомственных совещаниях.

Обмену положительным опытом и повышению деловой квалификации работников правоохранительных органов, в том числе и прокуроров, содействует проведение межведомственных семинаров по вопросам охраны окружающей природной среды, на которых анализируются методы изучения и предупреждения экологических правонарушений, формы координации paботников правоохранительных органов, эффективность предупредительных мероприятий; разъясняются новые законодательные акты, рассматриваются конкретные ошибки, допущенные при применении некоторых экологических норм.

В соответствии со ст.6 Закона РК «Об органах национальной безопасности» органы национальной безопасности осуществляют свою деятельность во взаимодействии с государственными органами и организациями Республики Казахстан. Должностные лица государственных органов, организации, командование воинских формирований обязаны оказывать содействие органам национальной безопасности в решении возложенных на них задач.

Участие в природоохранных мероприятиях органами национальной безопасности осуществляется в соответствии с планами совместных мероприятий, которые разрабатываются заинтересованными органами, включая и КНБ РК. Формами взаимодействия органов национальной безопасности с правоохранительными и природоохранительными органами являются: взаимное информирование о фактах экологических правонарушений; совместное планирование; обмен опытом; совместные организационные мероприятия.

Аналогичные формы взаимодействия с правоохранительными и природоохранительными органами характерны и для органов Колмитета таможенного контроля Министерства финансов.

Таможенные органы при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля взаимодействуют с органами ветеринарного, санитарного надзора, экологического контроля. Согласно Таможенному кодексу РК таможенное оформление может быть завершено только после осуществления в случаях, предусмотренных законодательством РК, ветеринарного, фитосанитарного, экологического и других видов государственного контроля в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Республики Казахстан.

Для проведения этих видов контроля приглашаются специалисты из соответствующих органов. Опыт взаимодействия с правоохранительными и природоохранительными органами накоплен органами внутренних дел. В соответствии со ст.8 Закона РК «Об органах внутренних дел РК» органы внутренних дел взаимодействуют с:

а) иными правоохранительными органами, в том числе со специальными органами, осуществляющими дознание и следствие;

б) населением и средствами массовой информации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

в) государственные органы и их должностные лица обязаны оказывать содействие органам внутренних дел в защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности, в предупреждении и пресечении преступлений и иных правонарушений.

Взаимодействие органов внутренних дел с иными правоохранительными органами - КНБ РК, прокуратурой, ТК РК - осуществляется в следующих формах:

1) совместном изучении экологической преступности и экологических правонарушений;

2) взаимном информировании о состоянии охраны окружающей природной среды в целом и отдельных ее объектов;

3) совместном планировании;

4) совместных организационных мероприятиях по предупреждению и пресечению экологических правонарушений;

5) обсуждении результатов выполнения указанных мероприятий на межведомственных совещаниях;

6) обмене опытом и совершенствовании экологической деятельности.

Взаимодействие органов внутренних дел с природоохранительными органами осуществляется в таких же формах, как и с правоохранительными органами. Еще одной формой взаимодействия является принятие межведомственных нормативных актов, регулирующих совместные действия по охране тех или иных объектов природы. Взаимодействие органов внутренних дел и природоохранительных органов начинается с совместного планирования. Компетентными органами разрабатываются комплекс мероприятий, которые необходимо осуществить в течение определенного периода на определенной территории. Практика показывает, что разрабатываются различные варианты совместных планов. В одни из них включаются общие организационные мероприятия, в другие - мероприятия по охране отдельных объектов природы; в одних из них участвуют только орган внутренних дел и какой-либо природоохранительный орган.