Административно-правовое регулирование деятельности правоохранительных органов в сфере обеспечения экологической безопасности



2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

2.1 Контроль как организационно-правовая форма участия правоохранительных органов в обеспечении экологической безопасности

Основной организационно-правовой формой участия правоохранительных органов в охране окружающей природной среды является контроль.

Прежде чем охарактеризовать контроль как организационно-правовую форму участия правоохранительных органов в охране окружающей природной среды, необходимо рассмотреть в целом контроль в области охраны окружающей природной среды, иначе -- экологический контроль.

В соответствии со ст. 76 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды предусматривает наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверку выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды, воспроизводству и рациональному использованию природных ресурсов, соблюдение законодательства об охране окружающей среды, нормативов ее качества и экологических требований [5].

На наш - взгляд, данное понятие не в полной мере отражает сущность и цель экологического контроля.

Сущность контроля как функции социального управления состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект (здесь более точным было бы указать не «управляемый объект», «управляемый субъект», так как под объектом контроля следует понимать, по нашему мнению, поведение подконтрольного субъекта) выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий -- приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов.

В связи с охраной окружающей природной среды сущность и цели контроля можно сформулировать следующим образом: сущность экологического контроля состоит в том, что орган экологического контроля осуществляв наблюдение и проверку того, как подконтрольный субъект соблюдает экологические требования в своей хозяйственной или иной деятельности; основной целью экологического контроля является блокирование отклонений деятельности подконтрольного субъекта от установленных экологических требований, а при обнаружении нарушений -- определение мер по их устранению и недопущению впредь. В качестве объекта экологического контроля выступает соблюдение экологического законодательства подконтрольным субъектом.

Контроль как функция социального управления состоит из нескольких элементов. В данном вопросе автор согласен с мнением Б. Жетписбаевa которые выделяют три элемента контроля [34, 64c.].

проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или

индивидуального предписания, распоряжения, задания, всей деятельности

подконтрольного органа:

проверку путей и средств выполнения задания, иного предписания

поручения:

принятие мер для устранения недостатков, исправления положения,

так далее, наказания виновных или поощрения отличившихся служащих.

Применительно к экологическому контролю можно выделить следующей три элемента:

а) проверка фактических результатов экологической деятельности природопользователя не только с точки зрения законности, но и целесообразности проверяемых действий, решений;

б) проверка путей и средств выполнения природопользователем своих функций с точки зрения соответствия требованиям экологического законодательства:

в) принятие мер для устранения экологических нарушений, привлечения к ответственности виновных.

Исходя из понятия экологического контроля, данного в Законе РК «Oб охране окружающей среды», можно сделать вывод о том, что здесь упущен один из элементов контроля, а именно -- принятие мер для устранения экологических нарушений, привлечение к ответственности виновных в этом кроме того, выясняется, что объектами этого контроля являются состояние окружающей среды и ее изменения под влиянием хозяйственной и иной деятельности. Можно ли контролировать состояние окружающей среды и ее изменения? Может ли управляемым субъектом выступать окружающая среда? Думается, что возможно лишь контролировать поведение хозяйствующих субъектов с тем, чтобы их деятельность не ухудшила состояния окружающей природной среды.

Например, Х.Ю.Ибрагимов указывает: «следует прежде всего отметить направленность государственно-управляющих воздействий (а контроль -- это и есть такое воздействие) на организацию и регулирование, сохранение или преобразование деятельности людей, их коллективов, общностей. В любом отношении... «человек -- человек», «человек -- природа», «человек -- техника», государство и его органы воздействуют главным образом на человека... управляющие воздействия государства, несмотря на цепь посредствующих звеньев, своим объектом имеют сознание, поведение и деятельность человека» [35, 44с.].Что касается состояния окружающей среды и ее изменений, то они могут являться объектами наблюдения, но не контроля в истинном смысле этого слова. Однако большинство авторов включает наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности в качестве одного из элементов понятия «экологический контроль» в широком смысле. На наш взгляд, это элемент отдельного понятия «экологический мониторинг», а последний не следует включать в состав понятия «экологический контроль», как это сделано в ст. 76 Закона РК «Об охране окружающей среды» и в ряде указанных работ. В качестве же компонента экологического контроля в широком смысле следует включать наблюдение за соответствием хозяйственной и иной деятельности установленным экологическим законам.

Таким образом, под экологическим контролем в широком смысле следует понимать целенаправленную деятельность государственных и иных органов по наблюдению за соответствием хозяйственной и иной деятельности общества экологическим требованиям, по проверке выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей природной среды, воспроизводству и рациональному использованию природных ресурсов, выявлению причин и условий возникновения экологических нарушений, созданию мер по их недопущению или устранению, привлечению к ответственности правонарушителей. Элементами экологического контроля в широком смысле являются: экологическая экспертиза, государственный экологический контроль, ведомственный, производственный и общественный экологический контроль.

Экологический контроль в узком смысле -- это деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами требований экологического законодательства, принятию мер по недопущению или устранении экологических правонарушений и привлечению к ответственности правонарушителей.

Каким образом соотносятся экологический контроль и контроль как организационно-правовая форма участия правоохранительных органов в охране окружающей природной среды? На наш взгляд, последнее является составной частью первого, относясь к одному из элементов экологического контроля - государственному экологическому контролю.

Экологический контроль, осуществляемый правоохранительными органами, отличается от контроля, реализуемого органами Министерства и охраны окружающей среды. Для последних экологический контроль - основная функция деятельности, у первых же приоритетными являются другие функции. Кроме того, возможности правоохранительных органов в сфере экологического контроля значительно ограничены. Во-первых, правоохранительные органы - органы внутренних дел, таможенные органы, комитета национальной безопасности - большей частью лишь обеспечивают контроль в области охраны окружающей природной среды, т.е. делают его вполне возможным, действительным, реально выполнимым что не означает осуществления контроля самими правоохранительными органами. Они лишь принимают меры, гарантирующие нормальное выполнение контрольных функций природоохранительными органами. Во-вторых, даже такого рода содействие осуществляется эпизодически. В-третьих, значительно сужен круг природных объектов, в отношении охраны которых осуществляется экологический контроль со стороны правоохранительных органов.

Экологический контроль МВД РК условно можно разделить на два вида: внутриведомственный (внутренний) контроль и надведомственный (внешний) контроль. Осуществление внутриведомственного контроля обусловлено тем, что в системе МВД РК имеются предприятия-природопользователи, а именно -- исправительно-трудовые учреждения, деятельность которых основана на использовании природных ресурсов. Большей частью это сельскохозяйственные ИТУ, реже лесозаготовительные и горнодобывающие. Данный вид контроля можно подразделить на общий и специальный. Объектом общего контроля является природоохранительная деятельности предприятий-природопользователей в целом, объектом специального контроля -- отдельный аспект природоохранительной деятельности этих субъектов. Например, деятельность сельскохозяйственных ИТУ в области использования и охраны земель.

В обеспечении качества окружающей природной среды, ее защите от воздействия ядовитых и радиоактивных веществ, а также в охране животного мира косвенно участвуют подразделения разрешительной системы.

Чтобы быть последовательным, законодателю следует наделить органы внутренних дел правом наложения штрафа на нарушителей за совершение экологических проступков, как это предлагалось некоторыми авторами.

Так, Х.Ю. Ибрагимов предлагалось наделить подразделения ведомственной милиции по охране отдельных объектов природы правами, которыми располагают государственные инспекции по применению мер взыскания за правонарушения в области охраны природы [35, 20с.]. А.П. Асылбеков, основываясь на результатах социологических исследований, пришел к выводу, что лишение милиции права применять к нарушителям правил рыболовства мер административного взыскания снижает эффективность деятельности милиции по охране рыбных богатств [36, 14с. ].

Думается, что наделение органов внутренних дел правом налагать штрафы в данной области будет способствовать повышению эффективности природоохранительных мероприятий. Любая природоохранительная деятельность, в том числе и правоприменительная деятельность государственных органов осуществляется в определенных форме, которая обусловлена характером и содержанием данной деятельности, спецификой и особенностями охраны природных объектов [37,12с.]. Административная деятельность правоохранительных органов в обеспечении экологической безопасности осуществляется в определенных организационно-правовых формах. Организационно-правовые формы деятельности представляют собой специфическое осуществление юридических полномочий (компетенции) органов государства, заключающееся в совершении различных правовых действий (актов).Так их называют потому, что в ходе реализации этих форм при помощи правоприменения организуется поведение людей с целью его упорядочения.

Каковы же организационно-правовые формы административной деятельности правоохранительных органов в обеспечении экологической безопасности? В литературе данный вопрос практически не рассматривался, за исключением организационно-правовых форм органов внутренних дел. Попробуем дать классификацию организационно-правовых форм всех правоохранительных органов, участвующих в охране природы. К организационно-правовым формам экологической деятельности прокуратуры надзор за исполнением законов об охране природы и о рациональном использовании природных ресурсов, органов внутренних дел - содействие определенным органам в охране и защите от загрязнения природных богатств, в борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты и рыболовства, а также надзор за соблюдением санитарных правил содержания городских территорий, загородных мест отдыха трудящихся.

По мнению Ю.В. Мороза природоохранительная деятельность носит форму профилактики экологических правонарушений, пресечения деяний, наносящих ущерб природе, координации природоохранительных мероприятий. Однако, на наш взгляд, профилактика и координация являются чисто организационными формами, а пресечение экологических правонарушений охватывается такими организационно-правовыми формами, как контроль и надзор [38, 13с.].

Пытаясь определить организационно-правовые формы экологической деятельности правоохранительных органов, следует оттолкнуться от того какие самостоятельные разновидности имеет правоохранительная деятельность. В качестве таковых можно выделить:

а) надзорно-контрольную деятельность;

б) деятельность по обеспечению исполнения норм права;

в) деятельность по разбирательству правовых споров, правонарушений;

г) деятельность по исполнению (реализации) государственного принуждения. Думается, что применительно к нашей классификации надзорно-контрольную деятельность следует представить в виде раздельных организационно-правовых форм - надзора и контроля, деятельное по обеспечению исполнения норм права - как содействие соответствующим органам, потому что сущность их едина.

Проанализировав вышеуказанные точки зрения, мы пришли к выводу что основными организационно-правовыми формами экологической деятельности правоохранительных органов являются:

Контроль.

Надзор.

Расследование экологических правонарушений.

Содействие природоохранительным органам.

Охранительно-договорная форма.

Следует отметить, что не каждая форма присуща тому или иному правоохранительному органу. Органы внутренних дел, например, осуществляют свою экологическую деятельность во всех пяти формах, а органы Комитет таможенного контроля - в одной. Что это за формы, и каково их содержание - этому посвящена вторая глава данного пособия.

2.2 Осуществление правоохранительными органами надзора в обеспечении экологической безопасности

Следующей организационно-правовой формой участия правоохранительных органов в обеспечении экологической безопасности является надзор.

Надзор - это наблюдение (слежение) за законностью действий различных органов и лиц и, при необходимости, вмешательство, пресечение их незаконных действий. Следует заметить, что надзор - это не просто наблюдение. Если раньше термин «наблюдение» использовался для определения полномочий такого надзорного органа, как прокуратура, как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре двадцатых годов, то теперь употребляется понятие - «надзор». «Надзор» прокурора-«присмотр, проверка» - это наиболее активная форма его деятельности, нежели наблюдение». Надзор прокурора предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных интересов граждан и т.д.

«Наблюдение» за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, «посторонности», как бы невмешательства в иное явление, событие, обстоятельство.

Итак, что же собой представляет надзор в области обеспечения экологической безопасности? Можно определить его как деятельность по проверки соблюдения законности в области охраны окружающей природной среды, по пресечению нарушений экологического законодательства и принятию правонарушителям специальных мер (перечень которых строго ограничен законом) имеющих единственную цель - восстановить нарушенную законность.

Н.В. Руденко отмечает сходство надзора и внешнего контроля. Общим для них является то, что они осуществляются не за всеми сторонами деятельности поднадзорных и подконтрольных органов, а только по определенным вопросам; кроме того, их схожесть проявляется в том, что, выявляя нарушения, органы надзора и внешнего контроля принимают меры к их устранению и привлечению виновных к ответственности [21,11-13с.].

Итак, по вопросу соотношения контроля и надзора, что контроль и надзор являются родственными понятиями и соотносятся между собой как родовое понятие с видовым. Действительно, надзор является одной из форм социального контроля. Но если провести соотношение между контролем и надзором как организационно-правовыми формами экологической деятельности правоохранительных органов, то, на наш взгляд, каждая из них является самостоятельной формой деятельности и имеет ряд различий.

В отношении разграничения контроля и надзора также имеются различные точки зрения. Объект надзора шире и включает наряду с предприятиями, учреждениями, организациями и отдельных граждан. Думается, что объектом как контроля, так и надзора являются не физические и юридические лица, а их деятельность, поэтому автор не усматривает различия по данному критерию. Отличие «надзора» от «контроля» заключается в том, что, во-первых, надзор не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, и, во-вторых, его полномочия распространяются не только на предприятия, учреждения и организации, но и на отдельных граждан. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта. Надзор - своего рода суженный контроль, но суженный только в отношении сферы своего приложения... для надзора характерно несколько ограниченное проникновение в сферу деятельности органов, в отношении которых надзорные функции реализуются». Н.Б. Мухитдинова, разделяя данную точку зрения, добавляет еще одно различие - организационно-правовые средства: «Прокурор не может лично обязать орган государственного управления, должностное лицо к совершению определенных действий [25, С.4-5]. Обнаружив нарушение законности, прокурор добивается его устранения, применения к виновникам нарушений мер дисциплинарного, административного или общественного воздействия путем внесения своих предложений на рассмотрение органа, правомочного решать соответствующие вопросы привлечения нарушителей к ответственности... Органы же, осуществляющие контроль как функцию управления, обладают определенными административными правомочиями, дающими им возможность принимать на месте необходимые меры», «надзор направлен в конечном счете на выявление фактов правонарушений и принятие мер по их устранению без права непосредственного вмешательства в оперативно-служебную деятельность подконтрольных объектов... надзорные органы не связаны общими ведомственными интересами с поднадзорными объектами, не оценивают деятельность последних с точки зрения целесообразности и не могут применять к ним дисциплинарные и административные санкции», контроля в целом характерна органическая связь с повседневным руководством экономическими, культурными и другими процессами, выработка различных рекомендаций и предложений, оказание практической помощи в организации и выполнении разрешаемых задач. Надзор действительно является одной из форм социального контроля, однако сам термин «надзор» имеет более узкое смысловое содержание. Во-первых, надзор означает определенную отстраненность от поднадзорной деятельности и осуществляется «извне» (можно осуществлять самоконтроль, но нельзя заниматься «само надзором»). Во-вторых, надзор предполагает наличие заранее установленные параметров поднадзорной деятельности. При этом предметом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.

С точки зрения А.П. Асылбекова, отличие надзора от контроля состоит в том, что надзорные органы выполняют свои функции в отношении не подчиненных им органов государственного управления, объектов [36, 78с.]. Если в порядке контроля, как правило, используются меры дисциплинарного или административного воздействия, то при осуществлении надзора применяются более жесткие меры, вплоть до уголовной ответственности. Этим же ученым очень подробно рассмотрен вопрос о соотношении между собой экологического контроля и прокурорского надзора и сделаны следующие выводы:

Отмеченные особенности позволяют отграничить надзор от других организационно-правовых форм участия правоохранительных органов в охране окружающей природной среды.

Надзор в области охраны окружающей природной среды, который иногда называют экологическим надзором, можно условно подразделить на два вида - прокурорский надзор и надзор специальных органов.

Прокурорский надзор в области охраны окружающей природной среды осуществляется по следующим направлениям:

надзор за соблюдением экологического законодательства органами государственного управления и контроля в области охраны природы и рационального природопользования, юридическими лицами, независимо от подчиненности, подведомственности и форм собственности, местными представительными и исполнительными органами, должностными лицами и гражданами в границах деятельности природоохранной прокуратуры;

- надзор за соблюдением экологического законодательства при производстве дознания и предварительного следствия органами внутренних дел по делам, возбужденным природоохранной прокуратурой либо по переданным в эти органы природоохранными прокурорами материалам для проверки.;

- надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судов по уголовным, гражданским и хозяйственным делам, направленным природоохранными прокурорами для рассмотрения. В частности, во исполнение Приказа № 26 Генерального прокурора от 13 сентября 1996 года "О прокурорском надзоре за законностью судебных постановлений и исполнительного производства по хозяйственным делам за 1 полугодие 1997г. прокурорами областей проверено в порядке надзора 145 хозяйственных дел, связанных с нарушением экологического законодательства, направлено в суды 11 представлений об устранении нарушений законодательства, 29 предписаний, 5 протестов, к материальной ответственности привлечены 3 должностных лица. Экологический надзор прокуратуры состоит из двух элементов:

проверка применения экологического закона, иного правового предписания и действия органа (должностного лица) с точки зрения соответствие закону;

принятие в процессе или по итогам надзора специальных мер, перечень которых строго ограничен законом.

Проверка применения закона проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах экологических нарушений. Проверки применения экологического законодательства условно можно подразделить на виды. Во-первых, проверки могут быть плановые и внеплановые. Плановые проверки проводятся по утвержденным планам мероприятий прокуратуры, внеплановые - по неожиданным фактам загрязнения природных объектов.

Во-вторых, проверки классифицируют на комплексные и специализированные. Комплексные проверки проводятся на поднадзорном объекте по вопросам применения экологического законодательства в целом. Специализированные - по какому-то отдельному вопросу: по применению земельного или водного законодательства и т.д.

Следующим видом экологического надзора является надзор специальных органов, который в литературе обозначают как «административный надзор». «Его содержание,- отмечают они, - заключается в надзоре за точным соблюдением соответствующими поднадзорными объектами требований специальных правил и инструкций, в выявлении их нарушений... рамки содержания административного надзора несколько шире содержания собственно надзора как способа обеспечения законности. Административный надзор обладает отдельными чертами, свойственными контролю (например, применение к виновным лицам мер административного воздействия, запрещение или приостановление определенных действий со стороны поднадзорных объектов». Однако автор не согласен с такой трактовкой содержания этого вида надзора, а также с таким наименованием.

Как уже говорилось выше, надзор существенно отличается от контроля, и одними из признаков первого являются невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и неприменение мер административного воздействия. «Административный надзор, подобно прокурорскому, не может быть связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта или органа управления, а в случаях, когда такое вмешательство имеет место, надзор уступает место контролю». Думается, что неверным будет называть этот вид надзора административным. Дело в том, что существует официальное определение административного надзора, которое дается в Законе РК «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 15 июля 1996 г. где в ст.1 указывается, что административный надзор является формой предупреждения рецидивной преступности, реализуется на основе соблюдения законности, гарантии прав и свобод граждан и осуществляется на основании постановления судьи органами внутренних дел как принудительная мера в виде установления наблюдения за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, которым установлены определенные законодательством ограничения в целях предупреждения правонарушений с их стороны.

При проведении проверок прокурор вправе:

привлекать специалистов для участия в проверке и даче заключений;

привлекать к осуществлению проверок на основе взаимодействия сотрудников других правоохранительных органов;

-выполнять проверочные действия, предусмотренные законодательством. Надзор в области охраны окружающей природной среды органы внутренних дел, как правило, осуществляют, привлекая природоохранительные органы. Этим достигается наибольшая эффективность проводимых мероприятии, так как ОВД, к сожалению, не предоставлено право налагать штрафы на нарушителей правил охоты, рыболовства, лесопользования.

Следует отметить, что надзор в области охраны окружающей природной среды, реализуемый ОВД, отличается от экологического надзора прокуратуры. Во-первых, поднадзорными субъектами последнего являются, как правило, предприятия, учреждения и организации, а также должностные лица, а надзор ОВД осуществляется большей частью в отношении физических лиц, например, рядовых граждан, занимающихся браконьерством. Во-вторых, органы прокуратуры крайне редко используют такие организационные формы, как рейды, патрулирование, выставление постов, что характерно для надзора ОВД, хотя, конечно, иногда принимают участие в совместных проверках с контролирующими органами в местах совершения экологических правонарушений. В-третьих, организационно-правовые средства воздействия на правонарушителей, применяемые при экологическом надзоре, у прокуратуры и ОВД различны. Так, работники прокуратуры не вправе осуществлять изъятие орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой продукции, оружия.

Экологический надзор ОВД проводится по нескольким основным направлениям:

1) надзор в области охраны диких животных (за исключением водных животных);

2) надзор в области охраны водных животных;

3) надзор в области охраны растительного мира;

4) надзор в области охраны вод;

5) надзор в области охраны окружающей среды в населенных пунктах.

Надзор в области охраны диких животных осуществляется органами внутренних дел в соответствии с планами совместных мероприятий, принимаемыми МВД РК и заинтересованными органами.

Во время охотничьего сезона действуют мобильные группы, состоящие из работников ОВД (работников служб административной полиции, включая сотрудников отделов природоохранной и ветеринарной полиции, участковых уполномоченных и т.д.) и представителей государственных инспекций по охране животного мира, иногда с привлечением общественных инспекторов. Наиболее оптимальной и хорошо управляемой является рейдовая группа, состоящая из 4-6 человек. В государственной инспекции по охране животного мира каждой группе выдается рейдовая путевка.

Надзор в области охраны животного мира проводится не только в местах обитания диких животных, но и на дорогах, ведущих к ним или проходящих рядом. Для этого создаются оперативно-поисковые группы по проверке автомобильного и железнодорожного транспорта с целью выявления и пресечения попыток вывоза диких животных за пределы области и даже республики. В них входят работники дорожной полиции, отделов природоохранной, ветеринарной и санитарной полиции, линейных отделов внутренних дел на транспорте.

При незаконной охоте: открытый маршрутный метод (объезды, обходы, иски, погони), скрытый метод (скрытое патрулирование, засады, секреты) методы (стационарные посты, пикеты). Наиболее целесообразными, нашему мнению, формами являются: посты, которые выставляются в период массового нереста ценных пород рыб в местах расположения нерестилищ, а также на миграционных путях; патрулирование с практикой протравливания водоемов для обнаружения запрещенных орудий лова, обследование отдельных и труднодоступных районов акватории с помощью вертолетов, досмотр автотранспортных средств на трассах, ведущих к водоемам.

При обнаружении административного правонарушения в области охрани водных животных сотрудники ОВД не имеют права налагать штрафы, ограничиваясь составлением необходимых документов по факту правонарушения, и передают материалы в органы рыбоохраны. Незаконно добытая продукция изымается и сдается на реализацию в торговые организации либо на рыбозаводы. Изъятые орудия лова и плавучие средства сохраняются до решения вопроса об ответственности правонарушителя в административном или судебном порядке. При наличии в правонарушении признаков преступления органы внутренних дел возбуждают уголовное дело.

В борьбе с рыбным браконьерством задействованы многие службы opганов внутренних дел: служба административной полиции, в частности, инспектора отделов природоохранной, ветеринарной и санитарной полиции участковые инспектора, отделы по борьбе с преступными посягательствами на рыбные запасы, дорожная полиция, транспортная полиция и т.д.

Ввиду того, что посягательства на рыбные запасы представляют собой сезонное явление, в период весенней и осенней путины происходит увеличение численного состава работников ОВД, осуществляющих надзор в области охраны водных животных за счет откомандированных из других регионов и служб сотрудников.

Органами внутренних дел осуществляется также надзор в области охраны вод. В данном случае он проводится в двух аспектах. Во-первых, происходит наблюдение за соблюдением субъектами санитарно- эпидемиологических правил с целью недопущения загрязнения и засорение вод таким образом, что это может привести к заболеваниям людей, эпидемиям. Во-вторых, осуществляются проверки в районах акваторий с тем, чтобы не загрязнялись, не засорялись и не истощались сами воды. Такой надзор проводится патрульными нарядами, участковыми инспекторами, отделами природоохранной, ветеринарной и санитарной полиции, подразделениями охраны, охраняющими водные источники.

Надзор в области охраны окружающей среды в населенных пунктах является комплексным и производится по следующим направлениям: санитарный надзор, надзор за сохранностью зеленых насаждений, надзор в области охраны водных источников в черте населенных пунктов. Он осуществляется службой административной полиции, в частности, патрульными нарядами и отделами природоохранной, ветеринарной и санитарной полиции. Последние являются субъектами надзора в тех случаях, когда в положениях, pрегулирующих деятельность отделов природоохранной, ветеринарной и санитарной полиции, закреплены надзорные, а не контрольные функции. Но довольно часто анализ этих нормативных актов показывает, что данные подразделения выполняют и контрольные, и надзорные функции.

Итак, при осуществлении надзора в области охраны окружающей природной среды органы внутренних дел ограничиваются следующими правами:

требовать прекращения противоправных действий и объяснения причин совершения правонарушений;

составлять протоколы (акты) по фактам нарушений;

при отсутствии документов и свидетелей доставлять нарушителей в отделы внутренних дел для выяснения личности и оформления соответствующих материалов;

изымать у нарушителей орудия и средства совершения экологического правонарушения и хранить их до решения вопроса о привлечении нарушителя к административной или уголовной ответственности;

-изымать у нарушителей незаконно добытую продукцию, в частности,

рыбу и рыбопродукты, дичь, древесину.

Некоторыми авторами предлагается наделение органов внутренних дел правом наложения штрафа на нарушителей за совершение экологических проступков.

Думается, что наделение органов внутренних дел правом налагать штрафы в данной области будет способствовать повышению эффективности природоохранительных мероприятий.



2.3 Иные организационно-правовые формы участия правоохранительных органов в охране окружающей среды

Рассмотрение дел об экологических правонарушениях является одной деятельностью правоохранительных органов.

Деятельность по рассмотрению дел об экологических правонарушениях представляет собой:

1. собирание фактов, имеющих значение по делу о правонарушении, тщательное исследование собранных фактов с точки зрения их причастности разбираемому делу и установление достоверной истины;

2. формулирование соответствующей юридической (правовой) оценки дела;

3. установление конкретных юридических последствий.

Рассмотрение дел об экологических правонарушениях делится на два вида:

а) рассмотрение экологических проступков;

б) рассмотрение дел об экологических преступлениях.

Экологический проступок в области охраны окружающей природной среды представляет собой противоправное, как правило, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие либо бездействие), предусмотренное нормами административного, гражданского и иного законодательства, нарушающее установленный в РК экологический правопорядок.

Рассмотрение экологического проступка осуществляется различными oрганами - органами Министерства охраны окружающей среды РК, органами охраны водных ресурсов, органами лесного хозяйства, органами по земельным отношениям и землеустройству и т.д.

Из правоохранительных органов рассмотрением экологических проступков занимаются органы внутренних дел, однако их сфера существенно ограничена, соответствии со статьеи 216 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан органам внутренних дел подведомственны дела об административных правонарушениях, предусмотренные в статьях 247, 277, 298, 298-1, 300, 305, 306, 311 данного Кодекса, тоесть:

эксплуатация автомотто транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах, повреждение водохозяйственных сооружений, устройств и противопожарных систем водоснабжения, нарушение правил их эксплуатации;

нарушение правил охоты, а также правил осуществления других видов пользования животным миром, не содержащее признаков уголовно наказуемого деяния, и нарушения правил охоты, предусмотренных частями второй и третьей настоящей статьи;

нарушение правил рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования водными животными, не содержащее признаков уголовно наказуемого деяния;

нарушение устанавливаемых местными представительными органами правил содержания и защиты зеленых насаждений;

невыполнение законных требований должностных лиц органов охраны континентального шельфа РК об остановке судна, а также воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий, в том числе осмотру судна;

незаконная передача минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Республики Казахстан физическим или юридическим лицам иностранных государств либо иностранным государствам; нарушение правил содержания собак и кошек.

Рассмотрению экологического проступка предшествует возбуждение дела и его административное расследование. Целями этой стадии производства являются выявление правонарушения, его пресечение, возбуждение дела, обнаружение и закрепление доказательств, принятие мер, обеспечивающих рассмотрение дела и последующее исполнение постановления о наложении и административного взыскания.

Источниками первоначальных сведений о любых правонарушениях являются:

1) заявления граждан;

2) сообщения предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц;

3) факты, полученные самими правоохранительными органами;

4) сведения, содержащиеся в средствах массовой информации.

В большинстве случаев выявление правонарушений, предусмотренных Кодексом об административных провонарушениях, происходит в процессе контрольной деятельности дорожной полиции МВД РК. Работники дорожной полиции проводят периодические государственные технические осмотры автомототранспортных средств, проверки транспортных средств на автотранспортных предприятиях непосредственно при выпуске их на линию или после возвращения на работу, осуществляют в процессе наблюдения за дорожным движением выборочную проверку транспорта на предмет установления соответствия концентрации вредных веществ в отработавших газах двигателей утвержденным стандартам. Иногда нарушения в области охраны атмосферного воздуха выявляются по сообщениям органов Министерства охраны окружающей среды РК или в результате совместной деятельности этих органов и дорожной полиции. Так, стало регулярным проведение операции «Чистый воздух» в различных регионах нашей республики.

При обнаружении правонарушений, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях, работники дорожной полиции могут использовать такую меру административного пресечения, как приостановление работ, прекращение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых угрожает окружающей среде. Факт правонарушения фиксируется протоколом об административном правонарушении и является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении. В протоколе должно быть указано: дата и место составления; данные о лице, составившем протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо проступка; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; объяснения нарушителя.

В отличие от уголовно-процессуального права административное законодательство редко предусматривает принятие акта, которым возбуждается дело об административном правонарушении. В уголовном процессе им является постановление о возбуждении уголовного дела, административное же право, как правило, закрепляет только итоговый документ, принимаемый этой стадии производства - протокол об административном правонарушении. Исключение составляет постановление прокурора о возбуждении административного производства.

При необходимости производится закрепление доказательств. Согласно Кодексу об административных правонарушениях, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дело, устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, показаниями свидетелей, объяснениями потерпевшего, лица, привлекаемого к административной ответственности, заключением эксперта, вещественными доказательствами, протоколом об изъятии вещей и документов, а также иными документами и показаниями технических средств, утвержденных Государственным стандартом в качестве контрольно-измерительных приборов и прошедших метрологическую проверку в установленном порядке. Работник дорожной полиции оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствам законом и правосознанием. По окончании разбирательства по делу и составления протокола все материалы направляются должностному лицу, обладающему правом рассматривать такие дела и принимать постановление о наложении административного взыскания. Согласно КоАП, рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать, административные взыскания от имени органов внутренних дел вправе начальник или заместитель начальника отделения дорожной полиции, а при отсутствии отделения дорожной полиции - начальник или заместитель начальника отдела внутренних дел; командиры подразделений службы дорожной полиции и другие инспекторы, осуществляющие контроль за соблюдением правил дорожного движения и иных нормативов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения.

Порядок рассмотрения дела об административных правонарушениях регулируется Разделом 4 КоАП РК. При подготовке к рассмотрению дела выясняются следующие вопросы:

1) относится ли оно к компетенции соответствующего лица;

2) правильно ли составлены протокол и другие

процессуальные документы;

3) извещены ли лица, участвующие в деле, о времени и месте его рассмотрения;

4) истребованы ли необходимые дополнительные материалы;

5) подлежат ли удовлетворению или отклонению ходатайства нарушителя, потерпевшего или их законных представителей. Обнаруженные несоответствия должны быть устранены. Затем дело должно быть рассмотрено. Рассмотрение дела начинается с представления должностного лица, рассматривающего данное дело. Затем должностное лицо объявляет, какое дело подлежит рассмотрению, кто привлекается к административной ответственности, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности. После этого оглашается протокол административного правонарушения. На заседании разрешаются ходатайства, заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства.

В случае участия в деле прокурора заслушивается его заключение.

Должностное лицо при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном КоАП РК, обязано выяснить следующие обстоятельства: были ли совершены выпуск в эксплуатацию либо эксплуатация автомототранспортных или других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах; виновно ли данное лицо в его совершении, подлежит ли оно административной ответственности; имеются ли обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность; причинен ли имущественный ущерб; другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Рассмотрев дело об административном правонарушении, должностное лицо выносит постановление по делу, которое содержит наименование должностного лица, вынесшего постановление, дату рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассматривается дело:

изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела;

указание на нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное административное правонарушение;

принятое по делу решение, порядок и срок обжалования постановления. Должностное лицо выносит одно из следующих постановлений:

1) о наложении административного взыскания;

2) о прекращении дела производством.

При установлении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, должностное лицо, рассматривающее дело, вносит руководителям предприятий, учреждений, организаций и другим должностным лицам предложения о принятии мер по устранению эти причин и условий.



ВЫВОДЫ

Экологическая безопасность страны обеспечивается прежде всего через права и обязанности участников природоохранительных отношений. От того, насколько верно правовые номы воспроизводят основополагающие принципы экологической безопасности, насколько правильно отражают в деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций, а также граждан требования хозяйского отношения к окружающей среде, в значительной мере зависит претворение в жизнь принципов экологической безопасности.

В последние годы в стране издан ряд основополагающих актов, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Тем не менее проблему совершенствования правового регулирования отношений по экологической безопасности решенной считать еще нельзя. С нашей точки зрения, этому в значительной мере должны помочь выводы и предложения, полученные в результате исследования вопроса о правовых основах экологической безопасности Республики Казахстан. Данная работа представляет собой комплексное исследование проблем правового обеспечения экологической безопасности правоохранительных органов. К числу наиболее важных из них необходимо отнести следующие:

- Экологическая безопасность - состояние защищенности личности,

общества и государства от последствий вредного воздействия на окружающую среду. С правовой точки зрения экологически безопасной считается такой уровень воздействия, который способствует установленным в законодательстве экологическим требованиям и нормативам качества окружающей среды.

- Основными объектами экологической безопасности являются:

личность с ее правом на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

природные ресурсы и окружающая среда как основа устойчивого

развития общества и благополучия будущих поколений.

Охрана окружающей среды вместе с производными от нее институтами экологического мониторинга, экологической экспертизы и т.д. образует динамику, а экологическая безопасность - статику общественных от ношений в сфере взаимодействия общества и природы. Экологическая безопасность - результат рационального, комплексного природопользования и надлежащей охраны окружающей среды.

- Обеспечение экологической безопасности - задача всей системы

правоохранительных органов. Нормы, которые регулируют возникающие в этой сфере общественные отношения, будучи составной частью сложного института - национальной безопасности страны, - содержатся в разных отраслях права Казахстана.

- Основанием формирования экологической политики является Концепция экологической безопасности Республики Казахстан, а точнее - ее экологическое безопасное развитие. Для этого мы должны ужесточить контроль за соблюдением законностит со стороны правоохранительных органов

Государство должно нести международно-правовую ответственность за действия своих органов, поскольку оно не выступает на международной арене иначе, как через посредство своих органов. Следует заключить договор между странами СНГ о принципах соблюдения экологической безопасности.

По результатам дипломного исследования можно выделить несколько важных моментов.

Правоохранительные органы играют важную роль и занимают самостоятельное место в системе органов, участвующих в охране окружающей природной среды. При этом указанными органами осуществляется взаимодействие с органами власти и управления в области обеспечения экологической безопасности.

Работа правоохранительных органов в области охраны окружающей природной среды пока еще далека от совершенства. Необходимо оптимизировать ее, двигаясь в трех направлениях: информационное обеспечение, нормативное обеспечение, организационное обеспечение.

Проанализировав законодательство, регулирующее деятельность МВД РК, можно сделать вывод о том, что здесь довольно подробно раскрыта его компетенция в области охраны окружающей природной среды, однако, как это ни странно, нормы, регулирующие участие органов внутренних дел в указанной области, отсутствуют в экологическом законодательстве, в частности, в Законе РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года. Следовательно, экологическое законодательство в части, касающейся природоохранительной деятельности МВД РК, не соответствует потребностям практики обеспечения экологической безопасности.

Для устранения данного недостатка необходимо главу III «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды» Закона РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года дополнить статьями, определяющими компетенцию правоохранительных органов в области охраны окружающей природной среды.

Экологическая деятельность ОВД осуществляется в следующих организационно-правовых формах: экологический контроль; надзор в области охраны окружающей природной среды; рассмотрение дел об экологических правонарушениях, содействие природоохранительным органам; охранительно-договорная форма. На наш взгляд, такую форму, как надзор в области охраны окружающей природной среды, необходимо преобразовать в экологический контроль путем наделения ОВД правом наложения штрафов в данной области.

Контроль как организационно-правовая форма природоохранительной деятельности ОВД является составной частью экологического контроля, а именно -- государственного экологического контроля.

Специфика экологического контроля ОВД в настоящее время заключается в следующем: в отличие от экологического контроля природоохранительных органов он не является самой основной функцией деятельности; круг объектов этого контроля значительно сужен. Экологический контроль МВД РК делили на два вида: внутриведомственный и надведомственный, что обусловлено наличием в системе МВД предприятий-природопользователей (ИТУ).

После создания экологической полиции потребуется внести дополнение в главу 3 «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды» Закона РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года и выделить в отдельную статью положения о компетенции экологической полиции Республики Казахстан в области охраны окружающей среды.

Нужно также организовать специальную подготовку кадров для создаваемой экологической полиции: помимо изучения полицейских наук, сотрудники экологической полиции должны получить углубленные знания экологического права, а также биологии, химии, чтобы суметь при необходимости сделать химический или биологический анализ.

Для повышения эффективности деятельности органов прокуратуры в области охраны окружающей природной среды, обеспечения ответственного отношения работников прокуратуры к выполнению экологических функций целесообразно в Законе РК «О прокуратуре Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 года, предусмотреть отдельную статью, закрепляющую статус специализированных природоохранных прокуратур. Основные функции этих прокуратур должны быть конкретизированы в Положении о природоохранных прокуратурах Республики Казахстан. В массе нормативных актов, составляющих экологическое законодательство, легче ориентироваться подготовленным специалистам - природоохранным прокурорам и их помощникам.

Требуется восстановление разветвленной сети природоохранных прокуратур.

Необходимо четко разграничить в соответствующих нормативных правовых актах компетенцию между органами прокуратуры и органами экологического контроля в области охраны окружающей природной среды, так как на практике эти органы подменяют, дублируют друг друга, путая надзор за законностью в данной области с экологическим контролем.

В целом для всех правоохранительных органов являются важными следующие предложения:

...