Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Природа и характер депутатского мандата: теоретические аспекты

2. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата парламента в зарубежных странах

2.1 Правовая природа и признаки свободного мандата депутата парламента

2.2 Императивный и императивный партийный мандаты депутата парламента как модели взаимоотношений депутата и избирателей

3. Содержание депутатского мандата в Республике Казахстан

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Современный парламент является уникальным государственным институтом, призванным согласно своему статусу отражать, согласовывать и защищать интересы различных социальных групп общества. Без него не может быть полноценной демократии. Особое место парламента в системе государственных органов обусловлено его юридической природой как высшего законодательного и представительного органа государственной власти.

При характеристике депутата как члена парламента важное значение имеет мандат депутата, который в настоящем исследовании определяется как один из элементов содержания правового статуса депутата.

Мандат депутата выражает опосредованную правом сущность взаимоотношений депутата с избирателями, обусловленную фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном органе.

Очевиден двуединый статус депутата, выступающего, с одной стороны, в качестве народного представителя, а с другой стороны, в качестве должностного лица. Такое положение депутата вытекает из двойственной природы парламента как представительного и законодательного органа и профессионального характера деятельности депутата.

При этом сущность мандата депутата определяется переносом выражения воли народа на деятельность депутата как народного представителя. Именно для осуществления представительских функций депутат наделяется должностными правами и обязанностями.

Исторически сложились две основные концепции взаимоотношений между народом и властью. Первая из них, восходящая к идее Ж.-Ж.Руссо о тождественности интересов правителей и управляемых, отрицает представительство интересов, ибо «волю народа нельзя представлять». Этой концепции соответствует так называемый императивный мандат, обладатель которого подотчетен своим избирателям и может быть ими отозван. Идея императивного мандата была одним из основополагающих принципов представления Маркса о социалистической демократии и нашла воплощение в Советах народных депутатов.

Вторая концепция, суть которой была сформулирована Э. Берком, предполагает, что парламентарий по своему интеллектуальному уровню и компетенции должен превосходить своего избирателя и выражать интересы всей страны, а не только своего избирательного округа. Соответствующий мандат называют свободным, поскольку отвечать перед всеми значит не нести ответственности ни перед кем.

Свободный мандат депутата является наиболее распространенным в мировой практике видом мандата на всех уровнях осуществления власти (государственном, региональном, местном) и считается одним из элементов института парламентаризма. Обстановка политического соперничества и срочность полномочий заставляют депутата учитывать мнение избирателей, несмотря на его формально-юридическую независимость. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы существующему в государстве политическому режиму, а, следовательно, способствует демократизации власти. Вместе с тем, он несет в себе опасность популизма особенно в ситуации политической нестабильности.

Императивный мандат депутата к настоящему времени не имеет широкого распространения. Он сохранился преимущественно в государствах, подтвердивших в конце 20 века свою приверженность идеям социализма, а также в некоторых иных государствах на уровне регионов и местных территориальных сообществ. При этом наблюдается определенная трансформация традиционных признаков императивного мандата. Депутат уже не рассматривается как представитель исключительно того избирательного округа, от которого он избран (преимущественно при мажоритарной избирательной системе). Он считается одновременно представителем нации в целом. Соответственно не проводится жесткое отграничение институтов наказов избирателей и отчетности депутата от обращений граждан и простых встреч депутата с избирателями. Сохраняется проблема неопределенности оснований отзыва депутата. Очевидна сложность применения императивного мандата в условиях содержательной насыщенности современного законодательства. Этот вид мандата отличает чрезмерная зависимость от политической активности граждан и злоупотребление личным временем избирателей.

Появление партийного императивного мандата в начале 20 века является реакцией на существующие в некоторых государствах многочисленные переходы депутатов из одной партийной фракции в другую. Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран, представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии, подконтрольностью депутата фракции, возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины. Он способствует бюрократизации государственного механизма, поскольку законодательно защищает интересы только узкокорпоративной группы членов общества.

Мандат депутата характеризует лишь права, обязанности и ответственность депутата в отношениях со своими избирателями и не поглощает содержание правового статуса депутата в целом. Поэтому свободный мандат не влечет за собой полной безответственности депутата, в то время как императивный и партийный императивный мандаты не исключают присутствия свободы усмотрения в поведении парламентариев.

Признание того или иного вида мандата депутата обусловлено правовой культурой, уровнем социально-экономического развития и политической ситуацией в конкретном государстве. Применительно к современной Казахстану представляется наиболее предпочтительным установление свободного мандата депутата при дополнении его юридическими обязанностями и ответственностью депутата перед парламентом и судом.

В современной юридической литературе не так много работ, целиком посвященных мандату народного представителя и его характеристикам. Поэтому, важной задачей исследования стало рассмотрение всех структурных элементов депутатского (парламентского) мандата в зарубежных государствах с позиций современной конституционной науки и практики осуществления этого института в течение последних лет.

Актуальность избранной темы заключается в том, что характер депутатского (парламентского) мандата является одним из ключевых вопросов в теории и практике парламентаризма. Проблема мандата народного представителя имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.

Мандат депутата требует углубленного и специализированного анализа. Необходимо комплексное исследование, непосредственно посвященное мандату депутата современного парламента.

Мандат должен открывать большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов, снижать опасность конфронтации в обществе, нейтрализовать региональный лоббизм и устранить коллизии между интересами избирателей отдельных округов.

Научная новизна исследования является в том, что настоящая работа представляет собой комплексное исследование содержания мандата депутата современного парламента, включая раскрытие теоретических и правовых основ взаимоотношений депутата с избирателями, анализ зарубежной практики осуществления народного представительства. В работе исследовано содержание и значение категории «мандат депутата», определена юридическая природа мандата депутата, проведено отграничение мандата депутата от иных элементов содержания правового статуса депутата, а также проанализировано соотношение свободного и императивного мандата.

Практическая значимость работы состоит в ее направленности на решение актуальных проблем правового регулирования вопросов установления и исполнения мандата депутата законодательного органа государственной власти, а также в использовании при подготовке к семинарским занятиям.

Целью дипломного исследования является комплексный анализ свободного и императивного мандатов депутата современного парламента как одного из элементов содержания правового статуса депутата.

Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие задачи:

- раскрытие понятия и роли мандата депутата в содержании правового
статуса депутата современного парламента;

- определение юридической природы мандата депутата;

- выявление признаков свободного мандата и степень его сочетания с императивным мандатом;

- изучение природы возникновения и содержания императивного мандата;

- анализ практики реализации отдельных элементов депутатского мандата в разных странах при признании различных моделей взаимодействия депутата и избирателей;

- исследование мандата депутата Парламента Республики Казахстан.

Объектом данного исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении депутатами современных парламентов представительства интересов народа.

Предмет исследования составляет зарубежное законодательство в области регулирования отношений между депутатами и избирателями, практика его реализации, концепции отечественных и зарубежных исследователей, касающиеся мандата депутата парламента.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы правоведения, системно-исторического, логического и структурно-функционального анализа источниковой базы.

Особое место занял сравнительно-правовой метод. Особенностью работы является сочетание теоретического и эмпирического уровней исследования.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды отечественных авторов Ащеулова А.Т., Канагановой К.М., российских ученых в области конституционного права М.В. Баглая, Малько А.В., Зиновьева А.В., Крылова Б.С., Страшуна Б.А., ведущих зарубежных теоретиков Прело М., Хессе К., Руссо Ж.Ж.

Структурно дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Природа и характер депутатского мандата: теоретические аспекты

Парламент в свете теории разделения властей - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти.

Парламент в Республике Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции [1].

Современному парламенту присуще, за некоторым исключением, привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Это обусловлено его назначением как законодательного и представительного органа государства. Парламент как законодательный орган отличает:

- принятие в особом порядке обладающих высшей юридической силой нормативно-правовых актов, регулирующих наиболее важные общественные отношения;

- наличие властных полномочий;

- преимущественно профессиональный характер деятельности. Одновременно парламент выступает в качестве высшего органа народного представительства. Представительный характер парламента обусловлен:

- формированием его на основе всеобщих, свободных, равных, прямых (преимущественно) и тайных выборов граждан (народа);

- коллегиальностью;

- направленностью полномочий парламента на выражение интересов граждан.

Работа парламента как коллегиального органа государственной власти во многом зависит от деятельности отдельных его членов - парламентариев.

В науке конституционного права для членов однопалатного парламента или членов нижней палаты двухпалатного парламента закрепилось родовое наименование - «депутат».

Для депутата характерно:

- представительство интересов народа;

- избрание народом (совокупностью обладающих активным избирательным правом граждан);

- членство в коллегиальном законодательном (представительном) органе государственной власти;

- осуществление законодательных и иных полномочий, предусмотренных конституцией и другими нормативно-правовыми актами.

Депутатам общегосударственного, а в определенных случаях и регионального парламента, преимущественно свойственен также профессиональный характер деятельности [2, c. 201].

С исследованием правового статуса депутата тесно связан анализ понятия и юридической природы мандата депутата парламента.

В конституционном праве понятие мандата (от лат. mandatum - поручение) трактуется в двух значениях:

- как документ, который подтверждает полномочия депутата, предоставленные ему избирателями, интересы которых он представляет;

- как основы, на которых базируются взаимоотношения между депутатом и избирателями.

В юридической науке этот термин употребляется в четырех смыслах, а именно как:

- документ, удостоверяющий полномочия какого-либо лица;

- вакантное место, занимаемое, как правило, посредством избрания;

- правовой статус депутата в целом;

- один из элементов правового статуса депутата [3, c. 35].

При этом основную смысловую нагрузку несет «мандат депутата» в последнем значении, поскольку именно он отражает специфику правового положения депутата как представителя народа. В этом значении мандату депутата присущ ряд признаков.

Во-первых, мандат депутата выступает в качестве одного из элементов содержания правового статуса депутата.

Во-вторых, он указывает на определенную взаимосвязь депутата с избирателями.

В-третьих, характер депутатского мандата влияет на весь правовой статус депутата, включая его права, обязанности и ответственность.

Мандат вступает в силу с момента юридического оформления итогов выборов. Он же утрачивает силу с поражением действующего депутата на выборах, но в целом ряде стран называются и другие причины:

- отставка;

- деятельность, не совместимая со статусом депутата;

- пропуски заседаний парламента.

Депутатский мандат заверяет легитимность полномочий депутата представительского органа публичной власти.

Неоднозначность употребления термина «мандат депутата» порождает различные подходы к определению юридической природы мандата депутата.

Доводы противников выделения мандата депутата в качестве одного из элемента содержания правового статуса депутата заслуживают внимания. Однако к настоящему времени не сформулировано какой-либо альтернативной доктрины взаимоотношений депутата с избирателями, способной конкурировать с концепцией депутатского мандата.

Очевидно, оптимальным является признание двуединой юридической природы мандата депутата, поскольку депутат, с одной стороны, является народным представителем, а с другой стороны - должностным лицом. Это обусловлено двойственной природой парламента как законодательного и представительного органа власти. Независимо от вида мандата депутат должен ориентироваться на мнение избирателей и добросовестно выполнять депутатские обязанности, возложенные на него в силу членства в коллегиальном органе государственной власти - парламенте.

Депутатское представительство отличается от представительства в частном праве и не сводится к лоббированию в парламенте интересов узкой группы лиц. Кроме того, нельзя считать депутата представителем только тех граждан, которые проголосовали за него (или за его партию) на выборах.

Депутаты - профессиональные парламентарии, которые с момента получения депутатского мандата наделяются специальными правами и привилегиями.

Важнейшими устоями статуса депутатов являются их независимость, равноправие и недопустимость совмещения постов.

Независимость депутатов означает, прежде всего, то, что в своей деятельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее дело обстоит с независимостью депутатов от воли избирателей. В огромном большинстве стран депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы, и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д.

Это - своего рода «свободный мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих избирателей и право его досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата».

Говоря о принципе независимости парламентария, конечно, нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма - от англ. lobby - кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д.

Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas - освобождение от чего-либо), ограждающий их, прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления [4, c. 73].

Конституции регулируют этот институт различно.

Германский Основной закон в ст. 46 установил.

За уголовно наказуемое действие депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с разрешения Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня.

Разрешение Бундестага требуется, далее, при любом ином ограничении личной свободы депутата или для возбуждения против депутата производства согласно статье 18 (эта статья Основного закона предусматривает возможность производства в Федеральном конституционном суде по лишению лица конституционных основных прав за злоупотребление ими.

Любое уголовное производство и любое производство в соответствии со статьей 18 против депутата, любой арест и любое иное ограничение его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага.»

Таким образом, в Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий. Подобным же образом решается этот вопрос в Испании, Италии и ряде других стран.

Австрийский Федеральный конституционный закон предоставляет депутатам Национального совета иммунитет в более узком объеме, хотя также на весь срок полномочий. Согласно ч. 2-5 ст. 57 этого акта члены Национального совета могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с согласия Национального совета, за исключением случая задержания с поличным на месте совершения преступления. Согласие палаты требуется и для производства у них домашнего обыска. Однако не требуется согласия палаты на уголовное преследование, если деяние явно не связано с политической деятельностью депутата и если со стороны депутата или одной трети членов постоянного комитета, которому поручены такие дела, не заявлено требование об обращении к Национальному совету, чтобы он высказался о наличии такой связи. Если требование заявлено, преследование прекращается или приостанавливается. Согласие считается полученным, если Национальный совет в течение 8 недель не принял решения по просьбе органа, осуществляющего преследование, причем вопрос на голосование должен быть поставлен не позднее предпоследнего дня срока; период между сессиями в срок не засчитывается. При задержании депутата с поличным немедленно ставится в известность президент Национального совета, и в случае требования палаты или в межсессионный период постоянного комитета, которому поручены такие дела, депутат должен быть освобожден или преследование вообще прекращено.

В разд. 6 ст. I Конституции США предусмотрено, что сенаторы и представители (т.е. члены Палаты представителей) во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно. Здесь мы видим ограничение иммунитета и по объему, и по сроку. Парламентарий в любое время подлежит ответственности за достаточно широкий круг преступных деяний. Что же касается срока, то надо иметь в виду, что сессия Конгресса США практически длится весь год, за исключением сравнительно небольших периодов парламентских каникул.

Наименьший срок действия парламентского иммунитета установила Конституция Японии. Согласно ей, члены обеих палат, за исключением случаев, предусмотренных законом (Закон о Парламенте считает таким случаем задержание парламентария с поличным на месте преступления), не могут быть арестованы в период сессии Парламента; члены Парламента, арестованные до открытия сессии, по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии.

В Великобритании члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера.

В целом, однако, тенденцию к известному ограничению иммунитета в условиях реального демократического политического режима, думается, следует оценить положительно. Данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить укрытием для преступников [5, c. 159].

Итак, депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в Германии, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других - только за часть из них.

Можно отметить, что в ряде государств депутаты фактически лишены иммунитета - так, в США иммунитет конгрессменов закреплен, но не распространяется на государственную измену, тяжкие преступления и нарушения общественного порядка. Таким образом, практически всякое нарушение может быть вменено американскому депутату независимо от его иммунитета.

В Германии бундестаг каждого нового состава в начале работы принимает решение, которым полиции предоставляется право вести против депутатов следствие без специального решения палаты.

В некоторых странах депутат не несет ответственности по закону за высказывания, сделанные в парламенте, даже если бы они были противоправными, клеветническими по содержанию. Например, антиконституционная агитация не может повлечь уголовного наказания, если депутат ведет ее в стенах парламента.

Вместе с тем подобные высказывания, а также иные проступки, включая нарушения этики, могут повлечь впутрипарламентскую ответственность и применение особых санкций, таких, как: - лишение слова или выдворение из парламента на определенный срок.

Член Палаты общин в Великобритании за нарушение парламентской дисциплины лишается права участвовать в заседаниях Палаты на 5 дней, при повторном нарушении - на 20 дней, а за следующий проступок - на неопределенный срок.

Депутат может лишиться вознаграждения за время отсутствия в парламенте. Например, французские депутаты лишаются, полностью или частично, права на получение специальной надбавки, если не принимают участия в голосованиях.

Так же депутат может быть исключен из парламента. Так, в сентябре 1979 года лидер парламентской оппозиции в Южной Корее был исключен из Ассамблеи за сделанные за пределами парламента высказывания, «причиняющие ущерб национальному суверенитету», и за поведение, «порочащее звание члена Ассамблеи».

В отдельных государствах к депутату применяют и более суровые санкции - бывали случаи, когда член Меджлиса в Иране наказывался поркой за получение материальных выгод от третьих лиц.

В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета как по срокам его действия, так и по его объему.

В статус депутата входят права, обеспечивающие материальную сторону его деятельности. Совокупность этих прав определяют понятием «индемнитет».

В индемнитет включены такие права, как:

- право на вознаграждение, размер которого, как правило, не подлежит изменению в течение всего срока полномочий депутата. Если парламентарии принимают решение об увеличении вознаграждения, то более высокое жалованье получит только следующий состав депутатов. Плата за работу в парламенте относительно недавно стала общераспространенным явлением. Так, члены Палаты общин в Великобритании получают вознаграждение с 1972 года;

- право на пользование услугами консультантов, помощников и оплату их работы за счет бюджета. Британский депутат имеет секретаря, стоимость услуг которого составляет 14 тыс. фунтов стерлингов в год, а также помощника с заработком в 10 тыс. фунтов;

- право на транспортные расходы и расходы за пользование средствами связи. Кроме того, депутатам предоставляется право пользования помещениями. Например, отдельный кабинет в здании Бурбонского дворца имеет каждый член Национального собрания; он также вправе 40 раз в год пользоваться авиатранспортом для общения с избирателями в своем округе. Японский депутат имеет право на служебный автомобиль, а его финский коллега бесплатно пользуется услугами такси в Хельсинки и окрестностях в радиусе 30 километров. В США за депутатом зарезервировано место для парковки автомобиля на территории, прилегающей к Капитолию;

- право пользования услугами внутрипарламентских служб - библиотекой, компьютерной базой данных (Финляндия), столовой (Япония) и прочими;

- право на оплату расходов, связанных с проведением встреч с избирателями, и другие права.

Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами:

- законодательной инициативы;

- участия в обсуждениях и голосовании;

- избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе;

- правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д.

Равными являются и обязанности депутатов: присутствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д.

Термин «индемнитет» имеет два значения. 1) Первое значение - неответственностъ за высказывания и иные действия при осуществлении мандата: в палате, в комитете (комиссии), в иных случаях, когда высказывание носит публичный характер, а равно за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы, поправки и т.п. Приведем несколько примеров нормативного установления индемнитета.

Можно привести несколько примеров нормативного установления индемнитета.

Статья 51 Конституции Японии гласит: «Члены обеих палат не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате».

Испанская конституция в ч. 1 ст. 71 предусматривает более широкий объем индемнитета: «Депутаты и сенаторы будут пользоваться неприкосновенностью за мнения, высказанные при осуществлении своих функций» (т.е. не только в стенах палаты), а Регламент Сената 1982 года идет еще дальше: «Сенаторы будут пользоваться, даже после прекращения своего мандата, неприкосновенностью за мнения, высказанные в парламентских документах, и за голосование при осуществлении своей функции». Близко к этому регулирование, содержащееся в Регламенте Конгресса депутатов. Неответственность в Испании, таким образом, носит абсолютный и пожизненный характер.

Впрочем, германский Основной закон формулирует принцип индемнитета не столь безоговорочно. Согласно ч. 1 ст. 46, депутат ни в какое время не может преследоваться ни в судебном, ни в дисциплинарном порядке или даже привлекаться к ответственности вне Бундестага за свое голосование или за высказывание, сделанное в Бундестаге или в одном из его комитетов. Это не относится к клеветническим оскорблениям.

Очевидно, что злоупотребление индемнитетом, равно как и любым другим правом, не может оставаться безнаказанным. Германская конституционная формулировка избавляет судей от необходимости ограничительно толковать данный принцип, что необходимо, если его границы нормативно не установлены.

В связи с индемнитетом следует упомянуть еще одну гарантию для парламентариев, предусмотренную конституционным правом ряда стран, которая близка как индемнитету, так и иммунитету. Речь идет о праве отказываться от дачи свидетельских показаний. Например, ст. 79 Конституции Словацкой Республики гласит, что депутат может отказаться свидетельствовать в делах, о которых узнал при осуществлении своей функции, притом и тогда, когда уже перестал быть депутатом.

Еще более широко сформулирована данная гарантия в Основном законе Германии, согласно ст. 47 которого депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверили им как депутатам какие-либо факты либо которым они в этом качестве доверили факты, а равно о самих таких фактах. В пределах такого права на отказ от дачи показаний выемка документов не допускается.

«Социалистическое» государственное право обычно не предусматривает такой гарантии для депутатов, как индемнитет. В Китае Закон об организации ВСНП предусмотрел ее только для тех депутатов, которые входят в состав Постоянного комитета ВСНП.

В Палате общин Великобритании и в некоторых других парламентах существует понятие «преступление против парламента», которое чаще всего проявляется в неуважительном отношении к коллеге по палате или ко всей палате. Жалоба на такое поведение рассматривается сначала в комитете по привилегиям Палаты общин, а затем передается на пленарное заседание Палаты, которая в случае доказанности деяния решает о мере наказания виновного. Такой мерой могут быть предупреждение, выговор, временное отстранение от участия в работе Палаты, тюремное заключение, исключение из состава Палаты. В США и Италии палаты формулируют только обвинение в преступлении против парламента, а затем дело передается в обычный суд.

2) Другое значение термина «индемнитет», которое можно встретить в конституциях и иных актах, - это вознаграждение парламентария. Оно может складываться из разного рода выплат: жалованья, компенсаций расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование средств связи и пр. Уже Конституция США установила в разд. 6 ст. I, что сенаторы и представители будут за свои услуги получать компенсацию, определяемую законом и выплачиваемую Казначейством Соединенных Штатов. В 1848 году депутатское вознаграждение было установлено во Франции, в 1911 году - в Великобритании.

По этому поводу в обществе возникали дискуссии. «Социалистическая» доктрина народного представительства исходила из того, что депутат должен управлять государством, не оставляя своей основной работы: депутатская функция рассматривалась как неосновная, осуществляемая после выполнения «урока» производительной работы (В.И. Ленин), а следовательно, не подлежала особой оплате, не считая возмещения возникших расходов или утраченного заработка. Например, в ст. 80 кубинской Конституции сказано, что положение депутата не влечет за собой ни личных привилегий, ни материальных выгод.

Депутаты Национальной Ассамблеи Народной Власти будут сочетать депутатские функции со своими обычными обязанностями и задачами.

В той мере, в какой это необходимо для депутатской деятельности, они будут пользоваться неоплачиваемым отпуском и получать вознаграждение, эквивалентное их заработной плате и дополнительным расходам, которые они несут в связи с выполнением депутатских обязанностей.

Для такого подхода действительно существуют основания, если помнить, что «социалистические» представительные учреждения имеют чисто фасадный характер и на деле сами ничего не решают.

В демократических же странах, где парламентарию реально приходится участвовать в инициировании, разработке и принятии важнейших государственных решений, такая деятельность требует от него профессионализации и больших материальных затрат. Парламентарий нуждается в консультациях специалистов, которые даром не даются, ему необходимо постоянное проживание в столице, нужны частые поездки к избирателям, систематическое пользование связью и т.д. Поэтому парламентское вознаграждение, притом высокое, рассматривается ныне как нормальное явление.

Вознаграждение французского парламентария в три раза больше среднего уровня заработной платы. Плюс к этому он получает фиксированные суммы, равные 1/4 вознаграждения, на наем жилья и служебные расходы. Государство оплачивает услуги двух помощников и секретариата депутата. Он может 40 раз в году бесплатно слетать в свой избирательный округ и обратно и бесплатно пользоваться телефонной и почтовой связью.

В США вознаграждение членов Конгресса также многократно превышает средний уровень заработной платы. В 1993 году конгрессмены и сенаторы получили по 10 750 долларов в месяц при том, что средняя заработная плата шахтера составляла 2660 долларов, а у рабочих в промышленном производстве - несколько менее 2 тыс. долларов. Американские парламентарии также получают средства на содержание своего вспомогательного аппарата, причем сенаторы содержат свои канцелярии как в Вашингтоне, так и в столице того штата, в котором избраны. Примечательно, что у сенаторов размер выплат зависит от численности населения представляемого штата. Конгрессмены получают на это сумму, равную 3,7 своего оклада (британские парламентарии - 1,3). Членам Конгресса США полагаются бесплатно транспорт, в том числе при заграничных поездках, и связь, а также медицинское обслуживание. Сенатор от крупного штата стоит налогоплательщикам более 1 млн. долларов в год.

Если сопоставлять вознаграждение парламентариев с жалованием членов правительств, то, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49 % от оклада члена Кабинета или 69 % от оклада младшего министра.

В ряде стран, включая США, парламентарии, достигшие определенного возраста (он колеблется от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в парламенте определенное число лет (начиная обычно с 8-10 лет), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсий по иным основаниям.

Во многих странах устанавливается различные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты.

Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром.

Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятельность и т.д.

Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии (ч. 14 ст. 15) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента».

В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат, назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания [6, c. 231].

Итак, мандат депутата определяется как один из элементов содержания правового статуса депутата. Он выражает опосредованную правом сущность взаимоотношений депутата с избирателями, обусловленную фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном органе.

Депутатский мандат дает депутату право выступать от имени народа, следовательно, депутатский мандат носит представительный характер. С одной стороны, депутат - это полномочный представитель народа, с другой - представитель государственной власти, а с третьей - член коллегиального представительного органа, что в совокупности и определяет социально-политическую природу мандата, которым он обладает.

Мандат депутата характеризует лишь права, обязанности и ответственность депутата в отношениях со своими избирателями и не поглощает содержание правового статуса депутата в целом.

При этом сущность мандата депутата определяется переносом выражения воли народа на деятельность депутата как народного представителя. Именно для осуществления представительских функций депутат наделяется должностными правами и обязанностями.

Главной задачей каждого депутата является участие в законотворчестве и осуществлении других его функций, а основной целью депутатской деятельности являются представление интересов народа в парламенте и обеспечение их сочетания с общегосударственными интересами.

При этом следует иметь в виду, что в Конституции заложены базовые исходные начала определения правового и социального положения депутата. Закрепляя основы статуса депутата, Конституция отражает наиболее важные элементы этого института, такие как общенациональный характер депутатского мандата, сроки полномочий, права и обязанности, а также гарантии депутатской деятельности.

Приобретение места в парламенте (депутатского мандата) происходит по различным основаниям, самым распространенным из которых следует считать прямые, а порой и многостепенные, косвенные (Марокко, Свазиленд) выборы. Имеются случаи избрания депутатов сословиями - по 9 депутатов от народа и знати в королевстве Тонга; выборы от религиозно-этнических общин в Ливане (54 христианина и 45 мусульман), на Кипре (80 греков и 24 турка в палате представителей), в Бутане (100 депутатов от сельских общин и от монастырей).

Депутатский мандат иногда может быть приобретен на основании кооптации (довыборов). Так, и Бельгии первоначально избранные 158 сенаторов довыбирают еще 26 своих коллег.

Депутатами также становятся «по праву», когда ранг, титул дают право участвовать в работе парламента. Депутатский мандат «по праву» приобретается в силу:

- наследования титула, дворянского звания. Так, в Палате лордов британского парламента часть депутатов являются наследственными пэрами. Передача титула по наследству осуществляется в порядке, аналогичном престолонаследованию. В случае отсутствия наследников титул становится выморочным и может быть передан монархом другому роду. В Бельгии наследный принц по праву занимает место в верхней палате парламента;

- обладания бессрочным, но не наследуемым дворянским или духовным титулом. В Палате лордов часть депутатов являются пожизненными пэрами или имеют статус духовного пэра (представители высших кругов Англиканской церкви). В Италии за особые заслуги перед страной в состав верхней палаты входят несколько пожизненных сенаторов;

- совмещения. Так, в Ботсване депутатским мандатом в силу должностного положения обладает генеральный прокурор.

В ряде стран часть депутатского корпуса назначает глава государства. Право назначать некоторое число депутатов принадлежит президентам Индии и Египта, губернаторам Багамских островов и Канады. В Таиланде король назначает сенат (верхнюю палату) в полном составе.

Бывает и так, что выборам депутата сопутствуют и выборы (назначение) его заместителя. В случае досрочного выбытия депутата из состава парламента по какой-либо причине на место заступает заместитель.

Случается, что часть депутатских мандатов приобретают представители оппозиционных партий, проигравших выборы. Им предоставляется небольшое число мест в парламенте с целью компенсировать неудачу на выборах, восполнить недостаток парламентской оппозиции, дополнить большинство. Такой принцип был введен на Маврикии, где 8 из 70 мест в парламенте резервировались за неудачливыми кандидатами, набравшими наибольшее среди прочих побежденных количество голосов. В Белизе двое из восьми сенаторов (членов верхней палаты) назначаются губернатором по совету лидера оппозиционной партии.

Нередко право голоса в парламенте резервируется и за самим главой государства, хотя, конечно, обладание голосом не делает короля или президента депутатом [7, c. 93].

В содержание понятия статуса депутата входит и порядок избрания депутатов.

Основания возникновения и сроки действия депутатского мандата, не являются элементами статуса депутата, но они имеют важное значение так как определяют временные рамки действия мандата, более того, демократизм возникновения депутатского мандата служит одной из важных характеристик сущности природы депутата.

В большинстве зарубежных стран депутаты высшего представительного органа государственной власти избираются сроком на 5 лет (Франция, Белоруссия, Украина, Кыргызстан), очень редко - на два года (США). Есть страны, где срок полномочий депутатов достигает девяти лет (Аргентина). Иногда сроки полномочий депутатов обеих палат совпадают (Италия), но чаще депутаты верхней палаты избираются на более продолжительный срок (в США члены палаты представителей избираются на 2 года, а сенаторы - на 6 лет, во Франции члены национальною собрания - на 5 лет, а сенаторы - на 9 лет).

Coгласно Конституции Республики Казахстан депутаты Мажилиса Парламента избираются сроком на 5 лет, а депутаты Сената Парламента - на 6 лет.

В целях обеспечения преемственности в деятельности депутатов Сената в Конституции предусмотрено переизбрание половины сенаторов через каждые три года.

Депутатский мандат - документ, удостоверяющий законность полномочий депутата представительного учреждения, объем полномочий, прав и обязанностей депутата. В современном демократическом государстве правомочия мандата включают депутатскую неприкосновенность (иммунитет). Мандат определяет также форму взаимоотношений депутата с его избирателями [8, c. 44].

Сущность и содержание депутатского мандата определяется воспринятой конституционным законодательством идеей, характеризующей функцию представительства, и это, прежде всего, связано с характером взаимоотношений депутата с избирателями.

В теории проводится различие между двумя типами отношений депутатов с корпусом избирателей. Каждый из них содержит определенный режим ответственности депутатов перед избирателями. Если императивный мандат предполагает ответственность депутата перед избирателями, то свободный мандат предполагает ответственность депутата не перед избирателями, а перед законом и своей совестью.

Итак, взаимоотношения между избирателями и избранным ими депутатом могут строиться на принципах императивного мандата и свободного мандата. Каждый принцип содержит определенный режим ответственности депутата перед избирателями.

Принцип свободного мандата означает, что парламентарий юридически не связан поручениями избирателей и действует в парламенте, сообразуясь со своими представлениями о должном и собственной совестью. На этом основании отрицается право избирателей его отозвать как не оправдавшего их доверия. В соответствии с современной доктриной конституционного права депутат в парламенте, прежде всего - полноправный член коллегии, обладающий властными полномочиями на всей государственной территории и выражающий общенациональные интересы.

На практике, обладающий свободным мандатом, оказывается зависимым от политической партии или избирательного объединения (общественного движения), поддержавших его на выборах. Кроме того, он зависит от тех организаций и лиц, которые финансировали его избирательную кампанию или оказали ему другую поддержку.

Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат.

Цель данного средства (в идеале) - повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.

Принцип императивного мандата включает в себя совокупность трех элементов:

- обязательность наказов избирателей для депутата;

- обязательную отчетность депутата;

- право его отзыва избирателями, если он не выполняет или плохо выполняет наказы (поручения).

В данном случае депутат выступает мандатарием, представителем избирателей того округа, в котором он избран. Он связывает себя наказами перед избирателями и несет ответственность за неисполнение своих обязательств. Сущность ответственности выражается в отказе избирателей поддержать депутата на очередных выборах или в его отзыве в случае неоправдания оказанного им доверия.

В современных государствах используется сочетание и свободного, и императивного мандата. Как правило, на общегосударственном уровне применяется свободный мандат, но на уровне местного сообщества, где депутат теснее связан с избирателями, - императивный.

Например, депутат японского Парламента обладает свободным мандатом, но может быть исключен в любое время из состава палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты. Тогда как на местном уровне депутат может быть отозван досрочно по требованию одной трети избирателей большинством голосов.

В ряде государств (Австрия, Бразилия) вместе с депутатом избираются его заместители, содействующие выполнению депутатских обязанностей. В случае выбытия депутата его заместитель замещает мандат и становится полноправным депутатом.

В современных демократических государствах принят так называемый общенациональный мандат, в силу которого депутат считается представителем всей нации, а не какого-либо определенного избирательного округа. В своей деятельности депутат не может быть связан никаким наказом (императивным мандатом) и не подлежит отзыву до истечения срока его мандата.

Депутатом в зарубежных странах СНГ является избираемый народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть и иные функции, предусмотренные конституцией и действующим законодательством, в представительном органе власти - законодательном собрании (парламенте) или органе местного самоуправления[9, c. 57].

В бывшем СССР, союзных республиках уже после распада СССР и достижения независимости и государственного суверенитета, вплоть до принятия новых конституций, конституционно-правовая доктрина исходила из принципа единства верховных и местных органов государственной власти, единообразия статуса и гарантий для депутатов всех уровней. Новые конституции зарубежных стран Содружества подходят к решению вопроса о статусе депутатов парламента с позиций мировой практики. В доперестроечный период во всех республиках СССР господствовала концепция императивного мандата. Депутаты представительных органов государственной власти всех уровней были связаны наказами избирателей и могли быть отозваны избирателями. Теперь в зарубежных странах Содружества признается свободный депутатский мандат. Депутат ответствен не перед избирателями, а перед законом и своей совестью.

Право отзыва депутата в юридической литературе доперестроечного периода рассматривалось как инструмент контроля со стороны избирателей за работой депутата, как форма его ответственности перед избирателями, за которыми сохранялось право на досрочное лишение депутатского мандата в случае, если депутат не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные депутатского звания.

В настоящее время почти все страны Содружества переходят на позиции признания свободного мандата депутата. Подчеркивается, что в своей деятельности депутат руководствуется конституцией и действующими законами, регламентом парламента, указами Президента республики, постановлениями правительства, своей предвыборной программой и убеждениями. Так, Конституция Молдовы 1994 года устанавливает, что при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа. Всякий императивный мандат недействителен (ст. 68). Эта же идея воплощена в Конституции Грузии 1995 года: «Член Парламента Грузии является представителем всей Грузии, пользуется свободным мандатом, и его отзыв не допускается» (ч. 1 ст. 52).

От отзыва депутата следует отличать досрочное прекращение полномочий по решению самого представительного органа, принятого в связи с личным заявлением депутата о сложении им депутатских полномочий ввиду обстоятельств, препятствующих их выполнению. Прекращение депутатских полномочий может иметь место в случае отставки депутата по мотивированному постановлению парламента.

Однако в ряде стран Содружества институт отзыва депутата сохраняется (Кыргызстан).

В новых конституциях стран Содружества, как правило, отсутствуют нормы о наказах избирателей, отзыве депутата (кроме Кыргызстана); предусматривается профессионализация депутатского корпуса; закрепляется различный правовой статус депутатов высших, региональный и местных представительных органов власти.

В Туркменистане в случае невыполнения своих обязанностей, нарушения установленного порядка работы халк виккелери (депутата Народного Собрания) может быть лишен полномочий по решению Халк Маслахаты.

Депутаты на основе свободного обсуждения принимают участие в рассмотрении и решении на заседаниях парламента вопросов, отнесенных к его ведению.

Итак, в настоящее время почти все страны Содружества переходят на позиции признания свободного мандата депутата. Подчеркивается, что в своей деятельности депутат руководствуется конституцией и действующими законами, регламентом парламента, указами Президента республики, постановлениями правительства, своей предвыборной программой и убеждениями.

Наконец, необходимо учесть, что свободный мандат депутата тесно связан с так называемым «партийным императивным мандатом». Появление в Европе партийного императивного мандата в начале XX века явилось реакцией на существующую в некоторых государствах практику многочисленных переходов депутатов из одной партийной фракции в другую, что вело к частым парламентским кризисам.

...