Анализ свободного и императивного мандатов депутата современного парламента

Принятие государствами той или иной модели депутатского мандата связано прежде всего, с особенностями политической жизни каждой страны, теми конкретными целями и задачами, которые стоят перед тем или иным государством, национальными и историческими традициями, с международной практикой, а не только с вопросом о приверженности или не приверженности данного государства к демократическим ценностям, как это у нас упрощенно трактуют и понимают. Например, Японию и Индию никто не осуждает за императивный депутатский мандат и никто не ставит под сомнение демократический характер данных государств.

В политически стабильных и экономически развитых демократических странах европейского континента, как правило, с парламентской формой правления, особенно в тех, из них, где сохранилась система мажоритарных партийных выборов (Англия, Франция, США и др.), существует культ свободного мандата депутата. В таких странах, на выборах побеждает не только партия, но и лично сам кандидат, что дает ему право на определенную личную свободу от своей партии, выдвинувшей его кандидатом [10, c. 127].

Достаточно свободным от волеизъявления своей партии чувствуют и депутаты в ряде стран с парламентской формой правления. Закон не запрещает им даже переходить в другие фракции. Единственным наказанием за «политическую измену» может быть то, что данный кандидат больше не сможет баллотироваться в депутаты от имени «преданной» им партии. Так, например, У.Черчилль в канун новых парламентских выборов трижды менял свою партийную принадлежность. На язвительный вопрос журналистов о беспринципности данного поступка, он ответил ставшим знаменитым афоризмом, что он всегда находится в рядах той партии, которая в данный момент больше всего нужна народу Англии.

В условиях высокой политической стабильности, экономического процветания, господства высокой морали и этики, нравственных ценностей, культа прав и свобод человека, абсолютной ценности личной свободы, общей встроенности оппозиции в политическую систему страны, переход пары-тройки «штрейкбрехеров» в «другой», оппозиционный или проправительственный стан, не может кардинально повлиять на расстановку политических сил в обществе, существенно изменить политику той или иной парламентской партии.

Стабильность, верность депутатов своей партии поддерживается установлением высоких должностных окладов (на уровне высших должностных лиц), финансированием расходов по содержанию офиса и штата сотрудников, налоговыми послаблениями и иными благами и льготами.

Идея жесткого императивного мандата возникает, как правило, в бедных странах (нет возможности платить высокие оклады), странах с неразвитой и нестабильной политической (партийной) системой.

Императивный мандат устанавливается в государствах, где демократия слаба, где высокий уровень коррупции, когда депутатов перекупают в другие фракции целыми группами и поодиночке. Яркий пример, нашумевшие скандалы в Польском сейме и Украинской Раде. Последние события с подкупом депутатов вынудили украинских законодателей ввести у себя императивный мандат, запрещающий переход депутатов из одной фракции в другую под страхом лишения мандата.

Наличие императивного мандата в Японии объясняется традициями и культом дисциплины, которым всегда отличались японцы от других народов и этносов.

Недостатки традиционных видов мандата способствуют поиску новых моделей взаимоотношений между депутатами и избирателями. С развитием политических партий была предложена конструкция партийного императивного мандата, предполагающая лишение депутата полномочий за отступление от партийной дисциплины.

В российской юридической науке за последние годы разработан полусвободный (смешанный) мандат депутата применительно к уровню парламентов субъектов Российской Федерации.

Этот вид мандата предполагает одновременное сочетание признаков свободного и императивного мандата. Однако полусвободный (смешанный) и партийный императивный мандат не нашли еще достаточного исследования в российской конституционно-правовой науке.

Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям:

- в связи с окончанием срока полномочий парламентария;

- ввиду его кончины;

- по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий;

- вследствие лишения депутатского мандата;

- в результате признания выборов недействительными [11, c. 262].

Итак, мандат депутата характеризует лишь права, обязанности ответственность депутата в отношениях со своими избирателями и не поглощает содержание правового статуса депутата в целом. Поэтому свободный мандат не влечет за собой полной безответственности депутата, в то время как императивный и партийный императивный мандаты не исключают присутствия свободы усмотрения в поведении парламентариев.

Признание того или иного вида мандата депутата обусловлено правовой культурой, уровнем социально-экономического развития и политической ситуацией в конкретном государстве.

Применительно к современному Казахстану представляется наиболее предпочтительным установление свободного мандата депутата при дополнении его юридическими обязанностями и ответственностью депутата перед парламентом и судом.

В современном демократическом государстве правомочия мандата включают депутатскую неприкосновенность (иммунитет) и право на получение вознаграждения за депутатскую деятельность (индемнитет).

Мандат определяет также форму взаимоотношений депутата с его избирателями. В современных демократических государствах принят так называемый свободный мандат, в силу которого депутат считается представителем всей нации, а не какого-либо определенного избирательного округа. В своей деятельности депутат не может быть связан никаким наказом и не подлежит отзыву до истечения срока его мандата. В конституциях многих государств содержатся предписания, прямо запрещающие императивный мандат.В государствах советского типа конституции устанавливают императивный мандат т.е. ответственность депутата перед своими избирателями, которые имеют право давать наказы депутатам и отзывать их в установленных законом случаях. Депутатский мандат представляет собой исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Он также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов. Депутатский мандат следует рассматривать в качестве обобщенной концептуальной основы правовой модели депутатской деятельности, определяющей главное содержание иных ее элементов.

Таким образом, депутатский мандат - это документ, удостоверяющий законность полномочий депутата, объем полномочий, прав и обязанностей депутата, а также публичную функцию, которая возлагается на депутата парламента выборами и содержание которой определяется конституцией и иными конституционно-правовыми актами.

2. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата парламента в зарубежных странах

2.1 Правовая природа и признаки свободного мандата депутата парламента

История свободного мандата депутата начинается с победой буржуазных революций в эпоху Нового времени. С тех пор он получил закрепление в конституциях большинства государств.

Смысл свободного мандата в его классическом понимании выразил французский политолог, представитель французского просвещения XVIII века Жан Антуан Кондорсэ. Он считал, что избрание есть не делегация полномочий, а указание способности. Уполномоченный народа, он сделает все, что считает сообразным с его истинными интересами. «Народ послал меня не для того, чтобы поддержать его мнение, а чтобы изложить мои. Он доверился не только моему усердию, а моему просвещению, и абсолютная независимость моего мнения есть одна из моих обязанностей по отношению к нему».

Утверждение в европейской конституционной доктрине свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва, происходит после того, как в период Великой французской революции Национальное собрание декретами 1879 года освободило парламентариев от обязанности следовать инструкциям избирателей. Затем эти инструкции были запрещены вообще [12, c. 48].

Правовая природа свободного мандата заключается в:

- ограниченности юридической связи депутата с избирателями, которая проявляется в признании депутата представителем всего народа, а не избирательного округа;

- допустимости отступления депутата от указаний избирателей или политической партии;

- отсутствии обязанности отчитываться перед избирателями;

- невозможности отзыва избирателями.

Значительной распространенности свободного мандата способствуют его некоторые свойства:

- отражение в политике общегосударственных интересов;

- предоставление депутатам возможности маневрирования, достижения компромиссов в изменяющихся политических условиях;

- снижение опасности прямой конфронтации в обществе;

- свобода формирования мнения и воли внутри партий и партийных фракций, представленных в парламенте.

Вместе с тем, при признании этой модели взаимоотношений депутата с избирателями существует опасность отстаивания депутатами интересов узкой социальной группы под видом общенародных интересов [13, c. 204].

Согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип так называемого свободного мандата.

Возвращаясь к истории свободного мандата, следует отметить, что уже французская Конституция 1795 года в ст. 52 установила, что члены Законодательного Корпуса не являются представителями пославшего их департамента, они являются представителями всей нации, и он не может предоставлять им никаких полномочий [14, c. 93].

Дальнейшее развитие парламентской демократии в Европе, создание теории разделения властей и проведение свободных выборов в представительные органы предопределили появление института, гарантирующего особое положение депутатов, а также их независимость и неответственность перед избирателями.

«Депутат независим от своих избирателей» - вот краеугольный камень сегодняшнего учения конституционалистов зарубежных стран. В европейской конституционной доктрине утвердился принцип свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва.

Закрепление свободного мандата в национальном законодательстве предполагает следующее: парламент есть институт государственной власти, обладающий делегированными полномочиями на осуществление суверенитета от лица всей нации. Отсюда и вывод о ничтожности поручений, инструкций или наказов избирателей депутатам, поскольку последние представляют не свой конкретный округ, а всю нацию.

Таким образом, альтернативой принципу территориального представительства выступило национальное представительство, несущее в себе идею политического представительства народа, которому по конституции и принадлежит суверенитет. Кроме того, отрицающее жесткую связь с избирателями и их контроль над деятельностью парламентария - свободное представительство становится проводником местных интересов, рассматривая их через призму интересов общенациональных.

Зарубежная государственно-правовая мысль отмечает следующие достоинства и преимущества свободного мандата - преимущества, ставшие решающим аргументом в дилемме выбора большинством иностранных государств именно этого вида мандата.

Во-первых, свободный мандат открывает большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов. Депутат, который уверен в том, что завтра он будет продолжать свою профессиональную деятельность без угрозы отзыва, сможет более открыто и независимо выражать свое мнение.

Во-вторых, полная передача депутатскому корпусу полномочий по осуществлению власти переносит накал политической борьбы в стены парламента и тем самым снижает опасность прямой конфронтации в обществе.

В-третьих, существенно нейтрализуется региональный лоббизм.

Отказ от императивного мандата и предпочтение тем самым мандата свободного можно найти в подавляющем большинстве конституций зарубежных государств. Одни конституции записывают принцип свободного мандата прямо, например, конституции Дании, Италии, Финляндии, Германии и Лаоса, другие - косвенно, - конституции США, Японии и Израиля.

Конституции зарубежных государств содержат различные варианты закрепления свободного мандата.

Ст. 67 Конституции Италии предполагает, что каждый член парламента представляет нацию и исполняет свои функции без обязательного мандата.

Ст. 27 Конституции Франции гласит, что всякий императивный мандат является недействительным.

Сеймовый Устав Финляндии предусматривает, что каждый депутат парламента должен при осуществлении своих полномочий действовать в духе справедливости и в согласии с истиной, его единственная обязанность - соблюдение Конституции.

Итак, в современных конституциях свободный депутатский мандат закрепляется различным образом.

Во-первых, конституция содержит указание на недействительность императивного мандата или каких-либо его элементов (Армения, Испания, Италия, Молдова, Франция).

Во-вторых, конституция прямо устанавливает, что мандат депутата признается свободным (Грузия).

В-третьих, конституция указывает на отдельные признаки свободного мандата. При этом возможно и одновременное отрицание элементов императивности (Албания, Словакия, Турция, ФРГ).

В-четвертых, свободный характер мандата вытекает из содержащегося в конституции закрытого перечня оснований лишения мандата депутата, среди которых не назван отзыв (Азербайджан, Мальта).

В-пятых, конституция может вообще умалчивать о природе мандата депутата. Однако из того факта, что она прямо не закрепляет допустимость отзыва и обязанности депутата принимать наказы избирателей, отчитываться перед ними, делается вывод о наличии в государстве свободного мандата (Канада, США).

Практика реализации законодательных установлений о свободном мандате в зарубежных странах свидетельствует о следующем. Во-первых, независимо от нормативного закрепления положения о представительстве народа государства в целом, на практике депутат стремится, прежде всего, заботиться о поддержании связей с избирателями своего избирательного округа.

Во-вторых, запрет наказов избирателей не противоречит установлению обязанностей депутата и не означает полной независимости депутата от избирателей, политических партий, групп давления, органов государства и местного самоуправления. Значение неимперативности депутатского мандата состоит в возможности депутата действовать в соответствии со своими убеждениями, не опасаясь правовых санкций. Вместе с тем, неимперативность мандата зачастую ведет к даче депутатами популистских обещаний.

В-третьих, одновременно с тем, что законодательство зарубежных стран не признает институт формальной отчетности депутата, существует множество каналов получения избирателями информации о деятельности своего представителя. При этом современные информационные системы позволяют экономить личное время избирателей, освобождая их от обязанности посещать собрания и публичные мероприятия, а также обеспечивают граждан мобильными и более полными сведениями о депутате, нежели это было возможно при использовании формальной отчетности.

В-четвертых, свободный мандат не согласуется с какой-либо возможностью отзыва депутата (в том числе и политической партией). Однако считается, что прекращение депутатских полномочий по причине роспуска парламента или в силу неисполнения должностных обязанностей не противоречит свободному мандату [15, c. 109].

Итак, свободный мандат не привязан к избирателям или политической партии, депутат может свободно высказывать свою позицию, отличную от мнения своих избирателей или своей партии. Он является представителем всего народа и поэтому не может быть отозван его частью (избирателями округа или партией).

Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент. Конечно, случается несоответствие депутатов их высокому статусу, но для этого существуют дисциплинарные меры ответственности, принятые самим парламентом.

Теоретически невозможность закрепления в национальном государственном праве института императивного мандата обосновал Марсель Прело. По его мнению, сущность мандата народного представителя, мандата свободного, заключается не в исполнении воли тех, кто выдал мандат (то есть поручение), как это подразумевается в гражданском праве, а в осуществлении функций-прерогатив, предоставляемых представительному органу Конституцией. Исходя из вышеизложенного, он отмечает четыре основных признака свободного мандата:

- свободный мандат является общим, следовательно, хотя депутаты и выбираются по отдельным избирательным округам, каждый из них представляет нацию в целом;

- выполнение свободного мандата факультативно и свободно от принуждения;

- депутат не связан обещаниями, которые он принимает на себя во время предвыборной кампании или после ее окончания. Подобные обещания являются ничтожными;

- свободный мандат не подлежит отзыву - депутат выбирается на строго определенный срок;

- мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий депутата. Здесь в силу вступает презумпция соответствия воли избранного воле нации.

Эти признаки депутатского, точнее - парламентского, мандата можно вывести из содержания многих конституционных норм.

Германский исследователь Конрад Хессе, обосновывая принцип свободного мандата, также отмечает, что депутат не обязан поддерживать ту политику, за которую проголосовали на выборах его избиратели, но, как и М. Прело, констатирует и другое, а именно, что свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства, которое выражается в том, что депутат оказывается зависим от партии, поддержавшей его на выборах. Он связан партийной дисциплиной, решениями партийной фракции, которые определяют его позицию по обсуждаемым в парламенте вопросам [16, c. 286].

В большинстве стран эта зависимость - чисто политическая: если депутат не послушается партийных лидеров, с ним ничего не произойдет, разве что исключат из фракции. Но на следующих выборах ему уже рассчитывать на поддержку данной партии не придется.

С одной стороны, устойчивость и дисциплина партийных фракций облегчают работу палаты, делают ход ее предсказуемым. С другой же стороны, система фракционного принуждения порой заставляет депутата голосовать вопреки своим убеждениям. К чему это может привести, можно показать на простейшем числовом примере.

Предположим, в палате 100 депутатов, из которых 60 принадлежат к фракции А, а 40 - к фракции Б. Обсуждается проект закона. На заседании фракции А в пользу законопроекта высказались 32 депутата, а 28 были против. На заседании фракции Б в пользу законопроекта выступили 10 депутатов, а против - 30. В результате фракция А приняла решение поддержать законопроект, а фракция Б - голосовать против. Таким образом, проект закона утвержден палатой, хотя 58 депутатов из 100 первоначально были против него, то есть меньшинство палаты с помощью фракционного принуждения навязало свою волю большинству.

Известно, что в Конгрессе США многие конгрессмены и сенаторы переизбираются многократно, выполняют свою функцию десятками лет и, более того, пользуются привилегиями при занятии должностей в Конгрессе пропорционально стажу пребывания в нем.

На Филиппинах же, воспринявших в основном конституционную систему США, такая практика восторга не вызывает, и филиппинская Конституция, напротив, запретила избираться в Палату представителей более трех раз подряд, а в Сенат - более двух раз подряд.

Парламентарий подвергается воздействию не только политических факторов - партий, коллег по комитету (комиссии), по палате. На его голосование по конкретным вопросам стремятся влиять и иные силы, именуемые обычно группами давления. Они заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических - постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных.

Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby - кулуары), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты - это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической ее оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.

Например, Конгресс США принял в 1946 году Закон о регулировании лоббизма. Согласно этому закону любое лицо, которое за вознаграждение или по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как приступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой письменное заявление, в котором приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фамилия и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств. Зарегистрированный лоббист обязан вести строгий учет проходящих через него средств и ежеквартально представлять клерку и секретарю подробный отчет, включая указание публикаций, осуществленных по инициативе лоббиста в поддержку или против определенного законопроекта. Клерк и секретарь обобщают отчеты и ежеквартально публикуют эту информацию в «Конгрешнл рекорд» (отчеты Конгресса). Нарушение этих правил влечет уголовную ответственность, включающую запрещение заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет [17, c. 300].

Деятельность лоббистов достаточно эффективна. «Работая» с парламентариями, организуя шумные кампании в прессе, лоббисты формируют общественное мнение, игнорировать которое парламентарии не могут.

Развитие парламентской демократии в Европе, создание теории разделения властей и проведение свободных выборов в представительные органы предопределили появление института, гарантирующего особое положение депутатов, а также их независимость и неответственность перед избирателями. Депутат независим от своих избирателей - вот краеугольный камень сегодняшнего учения конституционалистов зарубежных стран.

Закрепление свободного мандата в национальном законодательстве предполагает следующее: парламент есть институт государственной власти, обладающий делегированными полномочиями на осуществление суверенитета от лица всей нации. Отсюда и вывод о ничтожности поручений, инструкций или наказов избирателей депутатам, поскольку последние представляют не свой конкретный округ, а всю нацию. Таким образом, альтернативой принципу территориального представительства выступило национальное представительство, несущее в себе идею политического представительства народа (ему по конституции и принадлежит суверенитет), кроме того, отрицающее жесткую связь с избирателями и их контроль за деятельностью парламентария (он становится проводником местных интересов, рассматривая их через призму интересов общенациональных). Российский государствовед Б.Н. Чичерин определил это правило следующим образом: на поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел. Поверенный руководствуется не столько выгодами избирателей, сколько пользой государства. Представитель действует совершенно независимо от избирателей, иногда обязан даже поступать несогласно с их волей и интересами, поскольку частные желания и выводы избирателей могут противоречить общему благу [18, c. 142].

Аналогичных взглядов придерживались и другие не менее известные российские ученые Н.П. Дружинин и С.А. Котляревский: - задачей парламентария не может быть защита интересов какого-либо сословия, класса или местности.

Во Франции до сих пор действует законодательно закрепленное положение, согласно которому в парламенте запрещено создание фракций, депутатских групп, созданных не по политическому признаку. Таким образом, общенациональный парламент становится постоянно действующим органом, а лица, избранные депутатами, приобретают статус профессиональных политиков.

В советской научной литературе свободный мандат подвергался жесткой критике, неответственность депутатов перед своими избирателями оценивалась, как нежелание буржуазии признать верховенство народного суверенитета и встать на защиту интересов населения.

В плане общетеоретического исследования правовой природы свободного мандата интерес представляет и появление на политической арене партий, явившихся выразителями воли массового избирателя, ибо это значительно ослабило независимую роль свободного мандата. Теперь именно партии предписывают депутату линию его политического поведения, партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Фактически партия дает депутату императивный мандат и требует его исполнения. Даже в государствах, конституционно отвергших императивный мандат, вопрос о том, должен ли депутат следовать указаниям избирателей переходит в вопрос о степени и юридической обязанности подчинения депутата партии. Таким образом, не приходится говорить об абсолютной независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в зависимости от политических партий.

Некоторые правоведы считают, что свободный мандат косвенным образом приобретает императивный характер, а парламентские дебаты становятся чистой формальностью, так как их исход заранее предрешен фракциями.

И.Л. Солоневич в исследовании «Народная монархия» подчеркивает, что западноевропейский депутат не связан ничем, кроме верности своей партии, что является серьезной опасностью.

В частности, Солоневич четко разделяет партийное и корпоративное представительство в парламенте. Партийные симпатии населения носят случайный характер, реакция «массы» неорганизованна и дезорганизована инфляциями и кризисами, войнами и демагогиями.

Получая такую «поддержку», партии деформируют смысл народного представительства. Солоневич отмечает, что рядовой состав всякой партии - за некоторыми исключениями - подбирается из неудачников во всех остальных областях человеческой жизни. В «партию» и в «парламент» идет только второсортный элемент.

Средний парламентский депутат - это, собственно, «петрушка», который обязан вскакивать со своего места, когда соответствующий лидер дернет за веревочку, голосовать «за» или «против», продуцировать овации или скандал, хлопать в ладошки или топать ногами: все это заранее установлено за кулисами, совершенно так же, как результаты всякой профессиональной цирковой борьбы заранее устанавливаются арбитром

Развитие системы партий разрушило такую основу классического представительного парламентаризма как принцип представительства всей нации, на котором и основывалась независимость депутатов. С другой стороны, законодательное закрепление императивного мандата есть установление неограниченного господства политических партий, а фактических средств давления на депутата со стороны партии предостаточно. Видный французский юрист Ж. Ведель определил зависимость депутата от политической партии как великое извращение демократии, а именно зависимость народного избранника от организованных меньшинств.

Таким образом, несмотря на то, что свободный мандат в европейской конституционной теории предполагает независимость депутата, однако на деле депутат оказывается под давлением определенных социальных или территориальных групп и просто обязан порой лоббировать их интересы. М.А. Краснов отмечает, что за депутата голосует не весь народ, а избиратели (да и тоже не все) одного округа. Парламент и существует для того, чтобы издавать законы на балансе интересов разных социальных, национальных и территориальных групп населения, выявляемых с помощью специальных процедур. Таким образом, даже при свободном мандате депутат фактически выступает все же не как представитель народа, нации, а как представитель определенной группы населения, хотя юридически и не обязанный ее представлять. Конституция не должна закреплять статус депутата в полном объеме и вывод о характере мандата можно сделать исходя как из анализа основного закона, так и соответствующих нормативных актов [19, c. 235].

В СССР свободный мандат не применялся, а императивный мандат был закреплен уже в одном из первых декретов Советской власти от 4 декабря 1917 года «О праве отзыва делегатов» и продолжал существовать вплоть до 1993 года.

Советские государствоведы, доказывая необходимость применения на практике исключительно мандата императивного, указывали основной недостаток свободного мандата - юридическое отсутствие ответственной зависимости депутата. Если в национальном законодательстве процедура отзыва не закреплена, а институт императивного мандата не признан, то подобное положение приводит к полной безответственности народного представителя и отсутствию связи между ним и избирателями. Однако в действительности депутат и избиратели находятся в тесном контакте, а встречи, переписка и периодические отчеты занимают достаточную часть времени народного представителя. Зачастую это происходит не потому, что того требует закон, а потому что депутат желает сохранить доверие избирателей и держать их в курсе своих политических успехов. Наказание, которое грозит ему в противном случае, состоит в возможном не переизбрании на следующий срок. Желание быть переизбранным на свой пост для профессионального политика - более сильный побуждающий фактор, действующий на поведение депутата, чем возможность быть отозванным.

Итак, свободный мандат, предполагая неответственность депутата перед избирателями, обеспечивает ему возможность представления интересов всего населения без угрозы каких-либо юридических последствий для себя. Свободный мандат предоставляет избирателям реальную возможность воздействовать на депутата, не оправдавшего их доверия, посредством регулярно проводимых выборов в парламент. Конечно, случается несоответствие депутатов их высокому статусу, но для этого существуют дисциплинарные меры ответственности, принятые самим парламентом, а также партийными документами. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов. Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы, а, следовательно, способствует демократизации власти. Вместе с тем, он несет в себе опасность популизма, особенно в ситуации политической нестабильности.

При этом следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он, как и прежде, зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет избран. Кроме того, свободный мандат не исключает обязанности депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Поэтому связь депутат - избиратель сохраняется и по сей день. Изменилось только то, что право голоса депутата при решении того или иного вопроса уже ничем не ограничено. В своей деятельности он руководствуется в первую очередь Конституцией и законами [20, c. 28].

Таким образом, свободный мандат депутата является наиболее распространенным в мировой практике видом мандата на всех уровнях осуществления власти (государственном, региональном, местном) и считается одним из элементов института парламентаризма.

Обстановка политического соперничества и срочность полномочий заставляют депутата учитывать мнение избирателей, несмотря на его формально-юридическую независимость. Значение свободного мандата в условиях современного государства заключается в ограничении давления на депутата со стороны политических партий, органов власти, лоббистов.

Этот вид мандата обеспечивает депутату возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, искать альтернативы существующему в государстве политическому режиму, а следовательно, способствует демократизации власти. Вместе с тем, он несет в себе опасность популизма (особенно в ситуации политической нестабильности).

2.2 Императивный и императивный партийный мандаты депутата парламента как модели взаимоотношений депутата и избирателей

Исторически первым возник императивный мандат депутата, предполагающий обязательное следование депутата поручениям избирателей. Истоки этого мандата исследователи обнаруживают еще в античном мире (например, подотчетность должностных лиц народному собранию). Затем его развитие связывается с сословно-представительными органами эпохи средневековья.

В 20-21 веках императивный мандат характерен для бывших и немногих настоящих социалистических государств, а также для некоторых иных государств на уровне представительных органов регионов и местных территориальных сообществ.

Так императивный мандат в своем определении подразумевает постоянный контроль за деятельностью народных избранников со стороны избирателей.

Для того чтобы понять имеет ли этот контроль позитивное влияние на функционирование представительного органа в целом, необходимо определить причины возникновения этого института и проследить процесс его исторического развития.

Уже в период своего зарождения императивный мандат, если его можно так назвать применительно к политической системе античных демократий и праву средневековой Европы, на уровне ответственности высших должностных лиц стал инструментом политической борьбы враждующих социальных группировок.

Формирование государственно-правовых институтов отзыва и наказов избирателей, как наиболее важных элементов обязательного (императивного) мандата, напрямую связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Италии и Франции XII-XVI веках. Обязательность наказов появляется вследствие закрепления в законодательстве принципа территориального представительства. Это происходит в Англии после подписания Великой хартии вольностей 1215 года, когда в парламент наряду с представителями духовенства и светской власти стали попадать и представители свободного населения. Первоисточником европейского средневекового права явилось римское право, регулировавшее, в первую очередь, торговые и гражданские отношения.

Такой гражданский, цивилистический подход распространился и на отношения, которые сегодня мы называем государственно-правовыми. Цивилистическая основа средневекового права закрепляла положение, согласно которому парламентарии считались поверенными и могли «действовать лишь с согласия и по поручению корпораций-доверителей, пославших их держать совет с королем».

В Голландии члены Генеральных штатов являлись поверенными избирателей, и ни один важный вопрос не мог быть разрешен парламентарием лично без согласия его избирателей. Принцип территориального представительства, по которому выбранные члены парламента являлись представителями своих избирательных округов, просуществовал вплоть до XVII века.

Появление примерно в это же время института отзыва было также привязано к конкретному историческому моменту, для которого были характерны: отсутствие каких-либо устоявшихся государственно-правовых форм (перераспределение власти в ходе политической борьбы), а также распад единого государства (борьба городских коммун за ограничение власти должностных лиц независимых княжеств). Обе эти тенденции напрямую способствовали появлению такого нетипичного для классической демократии института как институт отзыва.

Неудивительно, что после того как результаты буржуазных революций XVII-XVIII веков, отразивших победу нового общественного строя с изменившимся балансом социальных сил и стабильными принципами демократии, были юридически оформлены, институт императивного мандата не был воспринят ни романо-германской, ни англо-саксонской правовыми системами [21, c. 218]. конституционный мандат депутат парламент

В частности, конституционные акты Великобритании, США, Франции право отзыва депутатов избирателям не предоставляют. Мы находим лишь один яркий пример очередного появления императивного мандата в государственно-правовой практике развитого государства.

Во времена Парижской коммуны 1871 года, ликвидировавшей всякую дифференциацию государственной деятельности (на должности по суду, управлению и народному представительству назначались лица, выбранные всеобщим избирательным правом) и в последствии ставшей непосредственным примером для создания институтов советской государственности, было законодательно закреплено положение, согласно которому уполномоченные, посылаемые в Национальное собрание, «должны были строго придерживаться mandat imperatif (точной инструкции) и могли быть сменены в любое время».

Подобный эксперимент продлился всего 72 дня.

Возникает вопрос, каким образом институт императивного мандата, характерный для периода средневековой раздробленности, получил свое дальнейшее развитие в буржуазной Франции конца XIX века, и подлинное возрождение в советском государстве начала и конца XX века. Несмотря на огромные временные и цивилизационные различия между этими странами можно выделить и важные признаки сходства: на переходном периоде жизни государства происходит столкновение политических группировок, разрушение центрального государственного управления и территориально-национального единства.

В прошлом заботы парламента в основном сводились к тому, чтобы оградить подданных от слишком обременительных налогов и повинностей, а законодательные собрания были краткосрочными. Императивный мандат мог быть реальным и эффективным.

Впоследствии с ростом числа избирателей, увеличением объема парламентских полномочий деятельность представительного органа стала сложной. Предвидеть содержание парламентской работы, выявить требования избирателей, а затем воплотить их в актах парламента оказалось трудновыполнимой задачей. Следовательно, сама возможность конкретных обязательств депутатов перед избирателями была поставлена под большое сомнение.

Кроме того, действие императивного мандата осложняется коллегиальным устройством парламента. Если каждый депутат является агентом своих избирателей и исполнителем их воли, то как он сможет нести свои обязанности, если окажется среди коллег, имеющих противоположные инструкции. Должен ли он неуклонно следовать предвыборным обязательствам или вправе занять компромиссную позицию. В первом случае парламентарий имеет мало шансов на успех, поскольку встретит противодействие других депутатов, а единоличных решений принимать не сможет.

Если же депутат встанет на путь компромиссов, то он будет вынужден либо частично отказаться от выполнения своих обязательств, либо постоянно встречаться с избирателями и уточнять у них содержание полученных инструкций. «В Соединенных Штатах, - отмечал Токвиль, - все больше распространяется обыкновение, которое, может свести на нет возможности представительной формы правления. Избиратели, выбирая депутата, намечают ему план действий и дают некоторые конкретные поручения, которые он обязан выполнить». Избиратели льстят себя надеждой, что он с равным рвением будет отстаивать и интересы всей страны, и их частные интересы.

Императивный мандат (от слова «властный» - лат.) - это несвободный мандат, который жестко привязан к мнению избирателей и политической партии, от которой депутат избран. Он является представителем не всего народа, а его отдельной части (округа, партии). Поэтому он может быть отозван из депутатов, в законе предусматривается институт отзыва депутата.

В этой системе существует институт наказа и отчетности депутата перед своими избирателями, партией. Выход депутата из рядов партии, исключение депутата из партии является основанием для прекращения его депутатского мандата.

Императивный мандат существует не только в авторитарных, но и в ряде демократических стран, например, в Индии и Японии, где депутаты могут быть отозваны из палаты 2/3 депутатов, хотя в общественном мнении и сложилось мнение, что императивный мандат, который появился в эпоху феодализма, в настоящее время стал архаизмом.

По вопросу о содержании императивного мандата в юридической науке не существует однозначного подхода. Большинство авторов выделяют три элемента содержания императивного мандата:

- наказы;

- отчет;

- отзыв, представляющих собой правовые институты. Одновременно преимущественно речь идет о четырех признаках (характерных чертах) императивного мандата:

- признание депутата в первую очередь представителем населения своего избирательного округа;

- прием депутатом обязательных для исполнения наказов избирателей;

- проведение регулярных отчетов об исполнении наказов;

- возможность отзыва избирателями депутата, не оправдавшего их доверия.

Число элементов и признаков императивного мандата не совпадает по причине того, что признание депутата представителем своего избирательного округа не может быть оформлено в качестве правового института, а, следовательно, не может быть признано в качестве элемента мандата [22, c.16].

При анализе признаков императивного мандата отмечается, что его достоинством является возможность народа непосредственно участвовать в осуществлении политики и недопустимость отрыва депутата от нужд избирателей.

Однако он не может быть в полной мере реализован ввиду коллизии между интересами избирательного округа, государства и мнением самого депутата.

Отрицательными чертами императивного мандата являются:

- способствование «местническим тенденциям» в представительном органе;

- сложность применения в условиях содержательной насыщенности современного законодательства;

- зависимость от политической активности граждан;

- злоупотребление личным временем избирателей.

Институт императивного мандата в советском государственном праве включил в себя следующие элементы:

- обязательность выполнения наказов избирателей;

- строгая периодическая отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и работе представительного органа по осуществлению наказов;

- право избирателей отозвать депутатов, если последние не оправдывают общественное доверие [23, c. 8].

Необходимый элемент императивного мандата - обязательные наказы избирателей депутатам. М.Т. Богомолов определяет наказы как предложения избирателей, всесторонне обсужденные, принятые большинством голосов в избирательном округе, регулирующие деятельность депутатов и представительного органа на срок их полномочий и принятые представительным органом к исполнению.

В советской литературе неоднократно указывалось, что наказы относятся к числу важнейших условий успешного осуществления задач хозяйственного строительства и в первую очередь максимального развития творческой деятельности и инициативы органов советской государственной власти, в них наиболее существенно проявляется непосредственная демократия. Обязательность наказа для депутата наступает в случае, если наказ имеет общественную ценность, реален в исполнении, принят к исполнению представительным органом (Советом) с его предварительным всесторонним обсуждением на сессии.

Процедура выработки наказа предполагает созыв собрания избирателей, причем для признания собрания правомочным предполагается наличие определенного законодательным актом кворума, обсуждение наказа избирателями и последующее закрепление результатов обсуждения в протоколе собрания.

А.А. Безуглов следующим образом определял высокое общественное и политическое значение наказов:

- они служат реальной гарантией соответствия деятельности представительного органа воле и интересам народа;

- принятие наказов есть важная форма привлечения населения к осуществлению государственной власти и определению важных задач государственных органов в области политики, экономики, социального обеспечения.

Наказы, имея своим содержанием, прежде всего мероприятия по удовлетворению запросов и потребностей населения, выражают заинтересованность государства в обеспечении этих запросов и потребностей. Итак, Советское государство, поставив своей целью обеспечить максимальное участие трудящихся в управлении государственными и общественными делами, частично руководствовалось вышеуказанными соображениями.

В статье 102 Конституции СССР 1977 года было закреплено, что избиратели дают наказы своим избирателям. Соответствующие Советы народных депутатов рассматривают наказы избирателей, учитывают их при учете планов экономического и социального развития, организуют исполнение наказов.

В сентябре 1980 года выходит указ Президиума Верховного Совета СССР об организации работы с наказами избирателей, который в ряде принципиальных положений противоречил Основному закону страны. Дальнейшее законодательное регулирование этого института свидетельствовало об уменьшении желания Советского государства продолжать политику всестороннего влияния населения на представительные органы государства.

Закон СССР о статусе народного депутата СССР 1990 года уже не рассматривает наказы избирателей как обязательные. Кандидат в депутаты мог не принимать в качестве наказов предложения, внесенные собранием избирателей, если они противоречили его предвыборной программе.

Однако, отсутствие полноценного законодательного регулирования, отсутствие процессуальных норм, нигилистическое отношение избирателей к роли наказов, в целом небольшая практика реализации этого института, все это привело к тому, что в СССР наказы перестали выражать смысл императивного мандата. Возникает вопрос - нужно ли нам сейчас в обстановке многопартийности и реальной конкуренции за места в парламенте вести речь о необходимости законодательного закрепления наказов.

Несмотря на вышеизложенные аргументы теоретиков советского государственного права нам представляется, что такой необходимости нет. Депутат, согласно общепринятой теории права, есть «представитель народа», таким образом, воля народного избранника не может ни в какой мере быть связана с волей одной из общественных или территориальных групп. Депутат действует в парламенте, согласно собственному пониманию интересов народа. Марсель Прело, один из крупнейших конституционалистов, поддерживает эту точку зрения следующим образом - выборы есть акт назначения и отбора, поэтому волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на избираемого.

Следующий и, пожалуй, самый спорный элемент императивного мандата - право отзыва депутата.

Начиная с 4 декабря 1917 года, когда Советской властью был принят декрет «О праве отзыва делегатов», все советские конституции следовали по пути закрепления права отзыва в национальном законодательстве. Законы о порядке отзыва депутатов предписывали возможность отзыва депутата в любое время, если последний не оправдал доверия избирателей или совершил действия, недостойные высокого звания депутата.

Налицо яркий пример неопределенности терминологии, использованной в законе.

Что, с точки зрения советского законодателя, «депутатом, не оправдавшим доверия избирателей» мог считаться депутат, не исполняющий свои обязанности на сессии, но активно работающий в своем округе и отчитывающийся в срок.

Субъективизм в понимании этой проблемы являлся серьезным препятствием в процессе реализации института отзыва на практике. Единственным и наиболее действенным видом ответственности депутата было лишение его депутатского мандата путем отзыва избирателями.

Однако реализация института отзыва в действительности затруднялась, в первую очередь отсутствием четко выработанной процедуры проведения отзыва. Нечастая реализация на практике права отзыва выработала следующий процессуальный порядок:

- возбуждение вопроса об отзыве с сообщением отзываемому мотивов постановки вопроса об отзыве;

- обсуждение;

- решение вопроса об отзыве;

- голосование;

- подсчет голосов.

Депутат считался отозванным, если за отзыв проголосовало большинство избирателей соответствующего избирательного округа. Полагалось, что подобная процедура проникнута глубоким демократизмом, позволяя достоверно выявить подлинную волю избирателей и повысить ответственность парламентария перед народом.

При безальтернативных выборах в Советы, возможно, что такая процедурная форма могла иметь место[24, c. 53].

На сегодняшний день в Казахстане признаются только альтернативные выборы с тайным голосованием, при которых голоса дробятся между кандидатами.

При тайном голосовании невозможно установить тех, кто голосовал «за» отзываемого кандидата и, соответственно, имеет моральное право его отозвать. Поскольку все избиратели должны быть признаны субъектами права отзыва, то возможна ситуация, при которой избиратели, голосовавшие против всех или за других кандидатов, будут отзывать прошедшего в представительный орган кандидата - соперника. А это приведет к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию парламентского мандата, что абсолютно недопустимо.

Антидемократизм отзыва депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, проявляется еще очевиднее в отношении депутатов, избираемых в представительные органы государственной власти по партийным спискам.

Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва других, то первые депутаты оказались бы в неравном положении по отношению со вторыми, а, следовательно, был бы нарушен принцип равенства всех перед законом.

В тоже время зарубежная государственно-правовая мысль отметила следующие достоинства и преимущества свободного мандата, преимущества, ставшие решающим аргументом в дилемме выбора большинством иностранных государств именно этого вида мандата.

Во-первых, свободный мандат открывает большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов.

...