Административная и судебная защита местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования определяется ее значимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане. Современные политические и социально - экономические условия развития местного самоуправления поставили перед юридическими науками конституционного и муниципального права ряд конкретных задач, связанных с необходимостью исследования порядка и возможностей реализации права местного самоуправления на судебную защиту.

Демократические преобразования, происходящие в Казахстане в последнее десятилетие, обусловили заметное ускорение процесса создания самоуправленческих институтов и механизмов их правовой защиты. Конституция РК 1995 года и Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985 года закрепляют в качестве одной из основных гарантий местного самоуправления право на судебную защиту, в связи с чем, в условиях дальнейшего развития институтов местного самоуправления в Казахстане, особую значимость приобретают исследования теории и практики судебной защиты прав местного самоуправления. В свете начавшегося реформирования системы местного самоуправления актуальным представляется проведение широкого сравнительно - правового анализа с существующими механизмами судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах, а также исследование нормативного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Законе «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 года.

Судебный процесс важен не только для установления истины. В рассмотрении той или иной коллизии население муниципального образования, являющееся основным субъектом права на местное самоуправление, видит конкретный результат деятельности органов местного самоуправления, поэтому любой выигранный в интересах населения муниципального образования судебный спор наглядно демонстрирует желание и возможность органов и должностных лиц местного самоуправления отстаивать интересы территориальных сообществ.

Кроме того, применение средств судебной защиты может принести ощутимую экономическую пользу территориальным сообществам. В данном случае речь идет прежде всего о конфликтах связанных с бюджетными отношениями.

Существующее на данный момент законодательство О местном государственном управлении в Республике Казахстан зачастую является декларативным и порой возникают пробелы и противоречия в правовом регулировании. Несмотря на тот факт, что в Республике Казахстан, согласно превалирующим научным представлениям, судебный прецедент не признается одним из источников права, тем не менее, существующая судебная практика по вопросам местного самоуправления играет важную роль в качестве субсидиарного источника формирования правовой основы местного самоуправления, позволяющего уяснить субъектам права на осуществление местного самоуправления и органам государственной власти толкование противоречий и пробелов в нормах муниципального права. Чем обширней судебная практика и больше обобщений, разъяснений и обзоров судебной практики, сделанных высшими органами судебной власти, тем всесторонней и детальнее будет правовая регламентация деятельности местного самоуправления, тем проще и быстрее вносить изменения и дополнения в существующее законодательство и принимать новые законы на уровне Республики Казахстан.

В работе проанализированы актуальные как для теоретических исследований, так и для практической реализации права на судебную защиту, внесенные в последние годы существенные изменения в действующее законодательство. Прежде всего, в рамках реформы местного самоуправления в 2001 году был принят новый Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» в Республике Казахстан. В силу того, что муниципальная власть является по своей природе публичной властью, значительное количество дел, связанных с судебной защитой прав местного самоуправления нашли новое правовое регулирование в данных кодексах. И, поскольку, нормы процессуального права должны учитывать особенности правового статуса участников судопроизводства и материальных правоотношений, послуживших основанием для спора, данные кодексы подлежат научному осмыслению исследователями не только процессуального права, но и конституционного и муниципального права.

Центральное место в исследовании занимает сравнительный анализ института судебной защиты прав местного самоуправления в РК и ряде зарубежных стран. Автором проведено исследование механизмов судебной защиты в странах различных правовых систем (общего права (Великобритания и США) и континентальной (Германия и Франция)) имеющих свою специфику. С учетом давних традиций использования института судебной защиты для отстаивания законных прав и интересов граждан в сфере местного самоуправления в зарубежных странах, судебная защита стала наиболее доступной и часто применяемой гарантией прав местного самоуправления. Тщательное изучение и внедрение существующего позитивного опыта нормативного закрепления и применения на практике как гарантий местного самоуправления в целом, так и судебной защиты прав местного самоуправления в частности, может принести неоценимую пользу в ходе реформирования местного самоуправления в Казахстане.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема судебной защиты прав местного самоуправления не является абсолютно новой для отечественной науки муниципального права. Однако, несмотря на актуальность этой проблемы в условиях развития института местного самоуправления в Казахстане, ее научная разработка носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием более общих проблем местного самоуправления, либо учеными - цивилистами в связи с исследованием проблем процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления.

В казахстанской правовой доктрине отдельным аспектам проблемы судебной защиты прав местного самоуправления как важнейшей гарантии его прав посвящены работы Р.А. Подопригора, В.И. Ремнева, И.И. Рогова, Ж. Салимбаева, И.С. Самощенко, Г.С. Сапаргалиева, С.М. Сапаралиева, С.С. Сартаева, Ж.У. Тлембаевой, Н.А. Хаманевой, В.А. Юсупова.

Целый ряд вопросов судебной защиты прав местного самоуправления, которые послужили теоретической основой для настоящего исследования, рассматривался в контексте исследований посвященных проблемам конституционного судопроизводства в работах таких авторов, как А.С. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиева, В.Б. Евдокимов, Д.Г. Жаромских, В.М. Жуйков, В.И. Иванова, А.А. Клишас, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, В.В. Маклаков, Н.Е. Чепурнова.

Важное значение для изучения проблем судебной защиты местного самоуправления имеют также исследования С.А. Алехиной, В.М. Савицкого, В.П. Сальникова, Е.А. Суханова, Ю.А.Тихомирова, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, М.С. Шакарян, В.Ф. Яковлева, Ц.А. Ямпольской.

Некоторые проблемы судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах рассматривались в работах В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, А. Бланкенагеля, Д. Гарнера, Е.В. Гриценко, Т. Дая, Ж. Доменак, В.В. Еремяна, А.Б. Зеленцова, Г. Кельзена, К. Осакве, Ж.И. Овсепян, А.С. Прудникова, К. Шульца, Д. Элерса.

Вместе с тем авторами исследовались отдельные механизмы реализации судебной защиты прав местного самоуправления: конституционное, административное и гражданское судопроизводство, а целый ряд таких проблем, как проблемы процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления, защиты публичных интересов населения и др. исследовались с точки зрения науки частного права. Кроме того, развитие законодательства, принятие новых процессуальных кодексов обуславливает пересмотр положений некоторых уже имеющихся работ и потребность в дальнейших исследованиях.

Объектом исследования является специфическая область общественных отношений, складывающихся в процессе реализации населением муниципальных образований и органами местного самоуправления важнейшей гарантии прав местного самоуправления - конституционного права на судебную защиту в Казахстане, России, Великобритании, Германии, США и Франции.

Предметом исследования являются Конституции Республики Казахстан и зарубежных стран, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, акты органов конституционной юстиции и органов судебной власти, составляющие нормативную основу и оказывающие влияние на реализацию права местного самоуправления на судебную защиту в Казахстане, Великобритании. Германии, США и Франции, пути совершенствования этих нормативных основ и повышения их эффективности, а также статистические данные о деятельности органов судебной власти в сфере судебной защиты прав местного самоуправления.

Вводится следующее ограничение предметной области: при рассмотрении правового регулирования института судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах исследовались указанные институты лишь некоторых государств - Великобритании, Германии, США и Франции, что обусловлено невозможностью рассмотрения в рамках одного диссертационного исследования институтов судебной защиты прав местного самоуправления стран всех правовых систем.

Цель и задачи исследования. Цель дипломного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки в области конституционного и муниципального права и анализа существующей судебной практики определить роль судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления, исследовать механизм реализации права местного самоуправления на судебную защиту, выявить существующие механизмы реализации права на судебную защиту прав местного самоуправления, провести сравнительный анализ данных механизмов в Республике Казахстан и избранных в качестве объектов сравнительно - правового анализа зарубежных странах, выработать новые предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства в данной сфере.

В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:

- анализ гарантий местного самоуправления и определение места судебной защиты в системе гарантий прав местного самоуправления; - рассмотрение теории и практики судебной защиты прав местного самоуправления посредством конституционного судопроизводства;

исследование компетенции органов конституционной юстиции в сфере местного самоуправления;

- определение процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления;

- исследование понятия публичного интереса населения и его защиты как инструмента судебной защиты прав местного самоуправления;

- проведение сравнительного анализа судебной защиты прав местного самоуправления в Казахстане и ряде зарубежных стран (Великобритания, Германия США, Франция);

- на основе разработанных положений сформулировать предложения и рекомендации для повышения эффективности судебной защиты прав местного самоуправления

Методологическая и теоретическая основы исследования.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов анализа и обобщения нормативно -правовых и практических материалов. При исследовании и анализе института судебной защиты прав местного самоуправления и его правовой природы, раскрытии его сущности использовались такие общенаучные методы познания, как анализ, синтез, логический метод, восхождение от абстрактного к конкретному. В работе использованы системный, структурный, формально -юридический и историко - правовой методы, а также отдельные частно -научные методы исследования. При анализе судебной защиты прав местного самоуправления в зарубежных странах широко использовался сравнительно -правовой метод.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды перечисленных выше отечественных и зарубежных государствоведов, юристов и ученых по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву и гражданскому процессу. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, проиллюстрированы ссылками на действующее законодательство, судебную практику и проекты законодательства Республики Казахстан, России, Великобритании, Германии, США и Франции.

Нормативную базу исследования составили: Конституция РК 1995 года, конституционные законы, законы, указы Президента РК, постановления Правительства РК, постановления Конституционного Совета РК, постановления Верховного суда РК, а также конституции, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, акты судебных органов зарубежных стран.

Научная новизна исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института судебной защиты местного самоуправления посредством конституционного, административного и гражданского судопроизводства в Казахстане и ряде зарубежных стран. В работе проведен межотраслевой сравнительный анализ и рассмотрены существующие противоречия отраслевого законодательства регулирующего вопросы судебной защиты местного самоуправления, которые не нашли своего должного научного разрешения. Выпускником проведено исследование новелл законодательства в сфере местного самоуправления, а также учтены существенные изменения внесенные в процессуальное законодательство с принятием новых процессуальных кодексов. Кроме того, автором проанализированы существующие механизмы судебной защиты местного самоуправления в ряде зарубежных стран (Великобритании, Германии, США и Франции) и проведен сравнительный анализ данных институтов. В научный оборот введены новые источники и оригинальные монографические исследования, а также статьи в периодических изданиях зарубежных стран.

Практическая значимость настоящего исследования связана с тем, что проблема судебной защиты прав местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Выводы, обобщения и рекомендации автора по дальнейшему совершенствованию нормативно -правовой базы судебной защиты прав местного самоуправления могут позволить гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления более эффективно реализовать право на судебную защиту.

Проведенный автором анализ норм Конституции РК 1995 года, республиканского и регионального законодательства, судебной практики РК и законодательства зарубежных стран по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе и правоприменительной деятельности. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах. Структура дипломной работы. Цели и задачи, поставленные автором, определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, актов органов судебной власти и научной литературы.

1. Теоретические основы организации и функционирования местного самоуправления

местное самоуправление судебный конституционный

1.1 Становление и развитие системы самоуправления в Казахстане

Обращаясь к истории, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в Республике Казахстан для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом, так как когда-то Казахстан был единым целым с Россией.

«Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления» [2, С.209].

С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось на администрацию.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

«В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем - и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

Но, несмотря на это, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российской и соответственно казахстанской системы местного самоуправления» [3,С.21].

«Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными» [4, С.17].

Александр II учредил Положение о земских учреждениях, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

«Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал. Если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли), то пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные» [5, С.19].

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда.

Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века [6, С.214-215].

Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в Казахстане и России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей» [7, С.19].

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята Временным Правительством.

3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права.

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления. В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех городских и земских учреждений»[8, С.31-32].

Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 «Конструкция Советской власти» (часть Б «Организация Советской власти на местах»), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами «борьбы с главкизмом» и «собирания коммун». Под «борьбой с главкизмом» подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах («откоммунхозы»). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. «Борьба с главкизмом» завершилась Постановлением СНК, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах [6, С.216].

В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты «откоммунхозы» и ГУКХ, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима в Республике Казахстан становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения» [9, С.58].

В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

«Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Республике Казахстан. казахстанскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за этим принимается Закон РСФСР «О местном государственном управлении в Республике Казахстан в РСФСР», менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной».[10, С.17-18]

Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно с Законом РСФСР «О местном государственном управлении в Республике Казахстан в РСФСР», действовали законодательные акты в области административно - территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый осенью того же года Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации» практически дублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР «О местном государственном управлении в Республике Казахстан в РСФСР».

Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан внес существенные изменения в название и структуру местных государственных органов. Конституция РК 1995 г. восприняла указанную модель местных органов государства. Раздел Конституции, посвященный этим органам, называется «Местное государственное управление и самоуправление». В этом разделе в общих чертах говорится о местных органах государственного управления. Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. регулирует общественные отношения в области местного государственного управления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов, а также правовое положение депутатов маслихатов. В этом законе впервые в РК дано определение местного государственного управления.[5, С.89]

Формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов, обуславливаемых историческими, этническими, географическими и другими условиями. Ввиду этого в государствах существует разнообразная практика местного самоуправления и соответственно его законодательного регулирования. Концепции о местном управлении являются либо результатом обобщения практики создания и деятельности местных органов управления. «Существуют самые разные концепции о местных органах управления, что дает основание полагать, что нет универсального подхода к проблемам местного управления. Согласно политической теории (Р. Гнейст) сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно. Государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление - часть самоуправление - часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные оттенки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими (центральными) органами, поэтому не являются самостоятельными» [11, C.202]. Другие считают, что местное управление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. Есть и другие подходы к объяснению сущности местного управления. «В них есть нечто общее: это общее состоит в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности.»[12, С.156]

До принятия Закона РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. в Казахстане существовали местные государственные органы, которые строились на принципе государственной власти. Действовали местные органы государственной власти - Советы народных депутатов, в выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

Закон РК от 10.12. 1993 г. ввел «совершенно другую модель органов местного управления.

Во-первых, исчезли понятия «органы государственной власти» и «исполнительные органы, формируемые Советами».

Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формируют местные исполнительные органы; глава местной администрации не является представителем местного населения, он теперь - представитель Президента.

В-третьих, представительные органы формируются до уровня районов и не создаются в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не называются органами местного самоуправления, хотя и считаются представительными органами населения, призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно - территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

В-четвертых, в Законе уже нет понятия «местное самоуправление», появилось другое понятие - «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливались сельской администрацией, им же оно созывалось по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего собрания» [13, С.167-168].

В Законе было записано, что решения собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории. «С другой стороны, собрание имело некоторые признаки самоуправления. Жители улиц, домов, микрорайонов, получив нормы представительства, сами подбирали своих представителей (но как подбирали, не было регламентировано) и посылали их на собрание. Однако такие собрания - амоРКные образования, несмотря на кажущуюся демократичность. Оно -одноразовый сбор представителей населения, собиралось главой сельской администрации по своему усмотрению, когда ему это было нужно, поскольку не было срока созыва; так называемые полномочия собрания выполнялись им, а готовились и решались главой администрации. Собрание могло внести в лучшем случае, какие - либо предложения. Посовещавшись, собрание расходилось; на следующее собрание. Которое неизвестно когда будет собрано Акимом, приходили другие представители, снова голосовали за мероприятия Акима. Можно ли назвать такое собрание местным органом самоуправления? Обратимся к Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября1985 г. Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократическим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка её осуществления и необходимые для этого средства. Европейская Хартия дает следующее определение: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Предусмотренное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. собрание не имело ни одного из признаков местного самоуправления» [14, С.79].

Закон сузил понятие местного самоуправления до сельских рамок и там свел на нет. Органы выше сельской местности - районное, городское и областное звенья, хотя и называются местными, не содержали даже намека на местное самоуправление. Маслихаты - представительные органы населения на территории области, района города не считаются органами местного самоуправления, выступают чисто государственными органами. Закон отнес к полномочиям областного маслихата утверждение положения об органах территориального общественного самоуправления на территории области. Этот пункт перешел из Закона Казахской ССР О местном государственном управлении в Республике Казахстан 1991 г.

Конституция РК 1995 г. закрепила новую модель местных органов. Она разделила их на местное государственное управление и местное самоуправление [15, С.90].

Местное самоуправление было отделено от местного государственного управления. Это новый подход, присущий, по всей вероятности Конституции РК. На первый взгляд кажется, что статья 89 Конституции РК в значительной степени отвечает понятию местного самоуправления, данному в Европейской Хартии. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов; правда, не совсем понятно, о каких выборах идет речь; во всяком случае, не имеются в виду выборы представительных органов - маслихатов, поскольку они считаются чисто государственными органами. Во-вторых, местное самоуправление осуществляется населением через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах. Это конституционное положение свело на нет собрание граждан, установленное Законом РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г. В Конституции четко записано, что «порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных Законом. Однако такого закона нет, а принимаются акты о порядке организации и деятельности органов местного самоуправления» [16, С.156].

В-третьих, Конституция определила самостоятельность (автономность) органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных Законом. Все указанное, казалось бы, дает полный простор для осуществления гражданами местного самоуправления. Но думается, нет оснований для того, чтобы радоваться торжеству местной демократии. В нормах, положениях Конституции о сущности государственной власти существует определенное противоречие. «Конституция РК, выделив местное самоуправление из местного управления, как бы признала, что в ведении органов местного самоуправления не должны быть вопросы местного государственного характера. Иначе говоря, сельские и городские местные сообщества имеют право решать такие вопросы, которые не имеют местного государственного значения. Между тем в соответствии с положением Конституции РК любой вопрос, относящийся не только к местным сообществам, но и к отдельному человеку, имеет государственное значение» [17, С.216]. В статье 1 Конституции РК сказано, что «высшими ценностями государства являются человек, его жизнь, права и свободы» [18]. Следовательно, резкое отпочкование местного государственного управления от местного самоуправления неверно и ведет к отрицательным последствиям. «Во-первых, формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно. Об этом частично свидетельствует сама Конституция. Новая Конституция РК определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - республиканскую собственность равным образом с частной и иными формами собственности» [15, С.104].

Конституционное право граждан РК на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РК, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» [19].

Конституцией РК право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием государственной, в том числе земельной, собственности.

«Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления» [20, С. 306]. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как «государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции РК, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти» [10, С.22].

Более того, «в целях укрепления и сохранения территориальной целостности РК как республики возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность» [21, С. 165]. Поэтому государственная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Согласно Конституции, «границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им [19].

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти государства. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения новые образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.

Согласно Конституции «органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются государственной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону» [22, С.213].

Включаемые в республиканский бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.

Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению государственным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций. В Конституции утверждается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция, естественно, не дает определения понятия «вопросы местного значения». Примерный перечень «вопросов местного значения» дается в Законе РК «О местных представительных органах» от 10.12.1993 г.: «планы мероприятий по благоустройству и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, вопросы кооперирования средств предприятий, организаций всех форм собственности граждан для развития социальной инфраструктуры своей территории, вопросы административно - территориального устройства, вопросы в области земельных отношений и др. если бы подобные вопросы оставить в ведении органов местного самоуправления» [23, С.312-313].

1.2 Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления

«Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, её развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории» [14, С.32].

В Законе РК «О местное самоуправлении в Респубике КАзахстан» дано понятие местного представительного органа. «Местные представительный орган (маслихат) является выборным органом, избираемым населением области (города областного значения), выражающий волю населения и в соответствии с законодательством РК определяющий меры, необходимые для её реализации, и контролирующий их осуществление» [25, п.8 ст.1]. В этом понятии приведен ряд признаков, выделяющих местные представительные органы в особую часть государственного механизма. «Первый признак - это выборность. Но выборность не является исключительным признаком местных представительных органов. Выбираются и депутаты Мажилиса Парламента. В конституции предусматривается возможность выборности районных и нижестоящих исполнительных органов. Второй признак маслихатов - они избираются населением административно - территориальной единицы и поэтому являются их представительными органами. Третий признак - маслихаты выражают волю населения, проживающего на соответствующей территории административно- территориальной единицы. Если указанные три признака характеризуют процесс формирования местных представительных органов, то четвертый признак относится к сфере их деятельности» [26, С.117]. Местные представительные органы должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством РК и определять меры, необходимые для реализации воли населения. В этом признаке, «отмеченном в Законе РК «О местное самоуправлении в Респубике КАзахстан», имеется не совсем точное воспроизведение положения Конституции, которое происходит от неправильного понимания термина «воля населения». «Воля населения» в Законе трактуется так, что как будто население, избрав депутатов маслихатов, дает им наказ претворять в своей деятельности только волю избирателей. Именно так можно понять положение Закона о том, что маслихат определяет меры в соответствии с законодательством для реализации только воли народа» [14, С.522].

Указанное положение в Конституции означает, что маслихаты:

1. Выражают волю населения;

2. Определяют меры, необходимые для реализации воли населения с учетом общегосударственных интересов;

3. Не являются органами местного самоуправления.

В ст.85 Конституции РК записано, что «местное государственное управление осуществляется местными представительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории» [18]. Следовательно, маслихаты, хотя и представляют местное население и формируются ими, выражают их волю, являются частью государственного механизма и в силу этого должны учитывать общегосударственные интересы. Это не означает, что в деятельности маслихатов общегосударственные интересы выходят на первый план в деятельности маслихатов. Нарушение этого принципа есть нарушение законов, Конституции. Так, в соответствии со ст.91 Конституции РК установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены. Маслихат не вправе ставить такие вопросы под предлогом выражения воли местного населения, потому что указанные конституционные положения выражают общегосударственные интересы. Этот «пример убедительно показывает правильность положения об относительности, односторонности любых определений, понятий. В Законе такие непродуманные, односторонние понятия особенно неприемлемы, ибо могут иметь негативные политические последствия» [27].

Во все периоды становления РК как «единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах» [28, С.36]. В Конституции Республики Казахстан закреплено, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. В разделе 8 Конституции Республики Казахстан 1995 г. определены общие положения, касающиеся характера, назначения и порядка формирования местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан. Подробно указанные вопросы регулируются Законом «О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан» от 10 декабря 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 2 мая 1995 г. (далее - Закон «О местных представительных и исполнительных органах…» от 28 сентября 1995 г. (далее - Указ Президента Республики Казахстан «О выборах»), далее закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г.