Административная и судебная защита местного самоуправления

«Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно - территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для её реализации, контролируют их осуществление.

В статье 1 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан…» установлено, что представительным органом населения на территории области, района, города, кроме города районного подчинения и района в городе, поселка, аула (села) аульного (сельского) округа, является маслихат - собрание депутатов» [29, С.219].

Таким образом, система местных органов включает в себя областные, районные, городские, районные в городах маслихаты. Законом на них возложено обеспечение задач:

- выполнение программ социального и экономического развития соответствующей территории;

- исполнение на местах Конституции, законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, решений вышестоящих маслихатов и акимов администраций, принятых в пределах их компетенций;

- связь между республиканскими и местными органами власти;

- привлечение населения к управлению местными делами.

«Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года» [13, С.41].

Полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно Сенатом Парламента по основанием, предусмотренным законом, или в результате самороспуска.

«Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший 20 лет. Гражданин Республики может быть депутатом только одного маслихата» [18, пп.2,3 ст.86]. В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с пунктом 2 ст.9 Конституционного закона РК «О выборах…» «При выборах депутатов маслихатов избранным считается кандидат, набравший по сравнению с другими кандидатами большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.»[30].

Для осуществления функций местных представительных органов создается небольшой аппарат, структура и численный состав которого зависят от уровня звена представительного органа, характера и объема выполняемой им работы, а также от состояния и развития инфраструктуры и различных сфер производств.

Так, аппарат маслихатов обычно состоит из секретаря, председателя ревкомиссии, сотрудников организационного отдела, советников (консультантов), консультанта - организатора, референтов.

Ключевой фигурой в структуре аппарата маслихатов является секретарь, так как он выполняет всю текущую работу по организации и обеспечению деятельности маслихата.

Секретарь маслихата является должностным лицом, работающим в маслихате на постоянной основе и ему подотчетным.

В соответствии с Законом «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» секретарь маслихата наделен многими полномочиями. Назовем основные из них:

«обеспечивает подготовку сессии маслихата и вопросов, вносимых на рассмотрение маслихата, составление протокола сессии и вместе с председателем сессии подписывает постановление маслихата и протокол сессии;

оказывает содействие депутатам маслихата в осуществлении ими полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией;

контролирует рассмотрение запросов и обращений депутатов, поступивших в ходе сессии в адрес руководителей местной администрации, её органов, предприятий, учреждений и организаций;

координирует деятельность постоянных и иных комиссий маслихата, депутатских групп;

от имени маслихата поддерживает связь с населением, трудовыми коллективами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности;

регулярно представляет в маслихат обобщенные данные о поступивших от избирателей предложениях, пожеланиях и письмах;

обеспечивает в соответствии с решениями маслихата организацию обсуждения гражданами проектов важнейших решений маслихата, а также вопросов местного, республиканского значения, организует в маслихате прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

рассматривает в соответствии с законодательством вопросы организации выборов и досрочного прекращения полномочий депутатов» [25].

Секретарю не могут быть делегированы права, функции, принадлежащие маслихату в целом или его органам.

Важная роль в организации и деятельности маслихата принадлежит председателю ревизионной комиссии. Председатель ревизионной комиссии избирается маслихатом из числа депутатов и осуществляет свои функции на освобожденной основе. Он осуществляет руководство ревизионной комиссией, которая создается на срок полномочий для контроля за исполнением местного бюджета. Численный её состав определяется маслихатом.

«Ревизионная комиссия проводит ревизии в любое время по своему усмотрению, но не реже одного раза в год. Ревизии могут проводиться и по решению маслихата либо его секретаря, а также по требованию не менее одной трети от общего числа избранных депутатов маслихата. Ревизионные комиссии могут проводить ревизии также совместно с органами государственного финансового контроля. О результатах ревизии сообщается маслихату и главе администрации» [31].

центральное место в структуре аппарата маслихата занимает организационный отдел. Основными направлениями его деятельности являются:

- организационное обеспечение четкой и правильной работы маслихата, его постоянных комиссий и депутатов, улучшение состояния всей организационно - массовой работы маслихата;

- содействие руководству данного маслихата нижестоящими маслихатами и их органами, оказание им помощи в организационной работе;

- изучение, накопление и обобщение передового опыта государственного строительства, организационно - массовой работы, его пропаганда и распространение;

- развитие общественного самоуправления;

- участие в подготовке выборов в маслихаты и Парламент, в подготовке вопросов административно - территориального деления, выполнение функций, связанных с изучением, расстановкой и повышением квалификации кадров.

Таким образом, роль структурных подразделений аппарата маслихата в его функционировании весьма важна и значительна. Этот аппарат обладает следующими отличительными особенностями. Во-первых, его участие в осуществлении задач и полномочий местных представительных органов носит функциональный характер; он содействует организационно - методической и организационно - массовой работе, контролю за законностью и проверке исполнения принятых решений; на него возложено юридическое, организационно - техническое, хозяйственное обслуживание маслихатов. Во- вторых, звенья этого аппарата не пользуются правом издания обязательных правовых актов в адрес органов маслихата, предприятий, учреждений и граждан, не имеют в своем подчинении каких - либо объектов, не располагают счетом в банке. В-третьих, служебный характер такого аппарата определяет его подчинение только по горизонтали - секретарю соответствующего маслихата.

Система законодательных (представительных) органов государственной власти в регионах РК устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Республики Казахстан (ст. 85 «Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории») [25].

Названная статья устанавливает основные полномочия местного законодательного (представительного) органа государственной власти - маслихата:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

«Право законодательной инициативы в законодательном представительном органе государственной власти региона РК принадлежит депутатам, акиму территориально-административной единицы, представительным органам местного самоуправления. Конституцией Республики Казахстан право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного региона РК.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории административно-территориальной единицы.

Полномочия представительных органов местного само управления определены Конституцией Республики Казахстан и описаны выше» [32, С.33].

К формам прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) относятся местный референдум, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива.

Местный референдум по своей юридической силе выше юридической силы актов органов местного самоуправления.

Местный референдум может проводиться по вопросам местного значения, при изменении границ территории и при определении структуры органов местного само управления.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с законодательством.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории административно-территориальной единицы, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Собрания (сходы) граждан могут созываться для решения вопросов местного значения. Порядок их созыва и про ведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются в соответствии с законами РК.

Население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного само управления, подлежат обязательному рассмотрению на от крытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Особую роль в работе с массовым сознанием играют электронные средства массовой информации - телевидение, радио. С этой целью необходимо способствовать созданию на основных телевизионных и радиоканалах вещания специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- и радиопередач по проблемам местного самоуправления.

Среди существующих систем обеспечения населения информацией без должного внимания до настоящего времени остается развитая сеть государственных библиотек, расположенных во всех городах, поселках и селах. Она является в определенной мере естественным монополистом в области информационного обеспечения, так как средства массовой информации сообщают, прежде всего, текущие сведения, но не могут обеспечить необходимую полноту официальной информации.

Важное значение как для информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, так и для работы со средствами массовой информации и частными пользователями, имеет и использование современных информационных технологий (компьютерных сетей различных типов). Наиболее подходящей технологией решения этой проблемы является использование сети «Интернет» с созданием страниц в Web-серверах соответствующих организаций.

Решение всех вышеперечисленных проблем будет способствовать реализации одной из основных задач работы с населением в области местного самоуправления - добиться четкого понимания гражданами, какие органы власти и должностные лица в системе управления государством обладают теми или иными полномочиями («за что отвечают»), как может рядовой гражданин влиять на местную власть и контролировать ее деятельность [14, С.492].

В Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» определяется статус депутата маслихата. В Законе сказано, что «депутат маслихата выражает волю населения соответствующей административно - территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов» [25]. В соответствии с Конституцией не депутат, а маслихат выражает волю населения соответствующей административно - территориальной единицы. Это означает, что «Закон не обязывает, чтобы каждый депутат непременно выступал выразителем общей воли населения. Ведь население состоит из различных социальных, экономических групп. Его воля не всегда может быть единой, монолитной. Воля отдельных групп населения может не совпадать.

И депутат может выражать волю одной группы населения, которая не совпадает со всеобщей волей населения. Именно исходя из возможных таких противоречий Закон предусматривает и процедуру принятия маслихатом решения, и процедуру роспуска маслихата. Так, решение маслихата принимается большинством голосов от общего числа депутатов маслихата. А решения маслихата должны соответствовать Конституции и законодательству. Если решения маслихата, принятые большинством голосов, соответствуют законам, значит те депутаты, которые голосовали против таких решений, уже не учитывали общегосударственные интересы» [33].

Поэтому не отдельный депутат выражает только волю населения. Он может выражать волю населения административно - территориальной единицы. Он может выражать волю отдельной группы населения. Он может не выражать волю населения, в таком случае он вступает в противоречие со своим статусом. В данном случае речь может идти о досрочном прекращении полномочий депутата.

Следовательно, «волю населения соответствующих административно - территориальных единиц выражает не просто отдельный депутат, а маслихат в целом или большинство маслихата» [34, С.72].

Депутат маслихата выбирается на четыре года, и его полномочия начинаются с момента его регистрации в качестве депутата маслихата соответствующей территориальной избирательной комиссией и прекращаются с момента прекращения полномочий в связи с истечением срока.

«Полномочия депутата маслихата могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

1) избрания или назначения депутата на должность, занятие которой в соответствии с законодательством несовместимо с выполнением депутатских обязанностей;

2) вступления в законную силу решения суда о признании депутата недееспособным;

3) прекращения полномочий маслихата;

4) смерти депутата;

5) утраты им гражданства Республики Казахстан;

6) вступления в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда на постоянное местожительство за пределы соответствующей административно-территориальной единицы;

8) в связи с личным заявлением депутата об отставке;

9) систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, в том числе отсутствия без уважительных причин на пленарных заседаниях сессии маслихата более трех раз подряд» [25, п.3 ст.20].

Решение о досрочно прекращении полномочий депутата принимается на сессии маслихата большинством голосов депутатов по представлению соответствующей территориальной избирательной комиссии. Как видно из перечисленных оснований досрочного прекращения полномочий депутата, среди них нет отзыва избирателями депутата.

«К исключительным полномочиям маслихатов относятся:

1.решение отнесенных к ведению соответствующих маслихатов вопросов местного административно - территориального устройства и определение границ организации местного сообщества;

2.рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;

3.в соответствии с Кодексом РК об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответственность;

4.осуществление в соответствии с законодательством полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан;

5.осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством;

6.содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции, законов, актов Президента и Правительства, нормативных и местных государственных органов» [35, С.501].

В организационном отношении маслихаты в пределах предоставленных полномочий решают вопросы административно - территориального устройства. Эти полномочия маслихатов конкретизированы в ряде нормативных правовых актов. Важное значение имеет нормотворческое полномочие маслихатов по регулированию земельных отношений в соответствии с Законом РК «О земле» и установлению административной ответственности за ряд административных правонарушений.

Акты, принимаемые маслихатом, называются решениями. Они могут быть нормативными правовыми и ненормативными. Решения маслихата, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законом порядке и обязательны к исполнению на соответствующей территории. Решения маслихата, имеющие общеобязательное значение, межведомственный характер или касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства Юстиции. Если маслихат примет решение, не соответствующее Конституции и законодательству РК, то оно может быть отменено самим маслихатом либо в судебном порядке.

В ст.6 Закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» выделены некоторые полномочия отдельных звеньев маслихатов. К компетенции маслихатов областных, города республиканского значения и столицы относятся:

1. «внесение представлений об утверждении схемы районной планировки области, проекта генерального плана застройки областного центра, города республиканского значения и столицы в Правительство РК;

2.утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и районного значения. К компетенции районных маслихатов, кроме выше указанных, относится также утверждение генеральных планов застройки городов, поселков, аулов, расположенных на территории соответствующего района.

В ряду полномочий маслихатов областей, города республиканского значения и столицы - право по предложениям соответствующих акиматов принимать решения о заимствовании в соответствии с законодательными актами Республики» [25, ст.41].

1.3 Сравнительно-правовой анализ конституционных основ местного самоуправления

Важную роль в правовом государстве призвано играть местное самоуправление. Под местным самоуправлением понимается решение внутренних дел населением в пределах самоуправляющейся единицы по собственному усмотрению в рамках закона, регулирующего деятельность самоуправляющихся структур.

Местное самоуправление дополняет комплекс отношений между республиканскими и региональными органами государственной власти. Реформа местного самоуправления в странах Содружества завершает построение целостной системы власти в государстве.

Основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение комплексного обслуживания населения и достижение политической и социальной стабильности в регионе посредством согласованных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления. В определение компетенции местных органов самоуправления заложен принцип дополнительности.

Местное самоуправление -- это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения с учетом исторических, национально-этнических особенностей и иных интересов населения. Эти вопросы решаются на основе конституции и законов, местной материальной и финансовой базы.

Местное самоуправление осуществляется:

1) непосредственно населением (местные референдумы, сходы, общие собрания, конференции, съезды и иные формы прямого волеизъявления граждан);

2) через выборные органы народного представительства и соответствующие органы управления (местную администрацию);

3) через органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (домовые, уличные, квартальные советы или комитеты).

Местное самоуправление является исключительным правом местного населения. Установление местного самоуправления в зарубежных странах СНГ является частью общего процесса демократизации политических систем. Местное самоуправление в зарубежных странах Содружества это, с одной стороны, результат определенной эволюции, отхода государства от административно-командных методов управления, а с другой -- показатель гражданской зрелости населения, готового взять на себя ответственность за решение местных дел.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении. Не допускается какое-либо ограничение прав граждан на участие в местном самоуправлении по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии. В местном самоуправлении соединяются общегосударственные, региональные и личные интересы.

Органы местного самоуправления не выполняют законодательных функций. Они осуществляют подзаконную деятельность, а в пределах своих полномочий реализуют законы и другие правовые акты.

Правовую основу местного самоуправления в зарубежных странах Содружества составляют нормы конституции и специальные законы об организации местного самоуправления. Это, в частности, раздел V Конституции Беларуси -- "Местное управление и самоуправление"; раздел VIII Конституции Казахстана -- "Местное государственное управление и самоуправление"; раздел 2 главы V Конституции Кыргызстана -- "Местная государственная администрация" и глава VIII -- "Местное самоуправление"; раздел IV Конституции Туркменистана, раздел XI Конституции Украины -- "Местное самоуправление"; глава XXI Конституции Узбекистана -- "Основы государственной власти на местах" и др.

Процедура формирования и деятельность органов местного самоуправления определяется в законодательном порядке. Закон Республики Армения "О выборах народных депутатов Армении" от 13 февраля 1990 г.; Закон Республики Грузия "О выборах местных органов власти" от 29 января 1991 г.; Закон Туркменистана "О выборах членов генгеши" от 12 апреля 1993 г. В Беларуси и Таджикистане приняты законы О местном государственном управлении в Республике Казахстан и местном хозяйстве; в Казахстане -- о местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г.; в Туркменистане -- "О генгеши" от 12 апреля 1992 г.; на Украине -- о местных Советах и местном самоуправлении; в Кыргызстане -- О местном государственном управлении в Республике Казахстан. Законы О местном государственном управлении в Республике Казахстан в зарубежных странах Содружества подкрепляются специальными актами о бюджетных правах местных представительных органов, местных налогах и сборах, муниципальной собственности. Составной частью законодательства О местном государственном управлении в Республике Казахстан являются законы о выборах глав администрации, о самоуправлении в национально-территориальных образованиях.

Межпарламентская Ассамблея государств -- участников СНГ разработала Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах -- участниках СНГ от 29 октября 1994 г.

Система местного самоуправления в различных странах Содружества строится в соответствии с их административно-территориальным делением. Каждое государство СНГ самостоятельно устанавливает систему административно-территориального деления и корреспондирующую ей систему местного самоуправления. Органы власти территориальных единиц самостоятельны в управлении местными делами. Решение вопросов местного значения осуществляется местными представительными и исполнительными органами власти и посредством форм прямой демократии. Они обеспечивают исполнение конституции, актов президента и правительства, вышестоящих органов власти и управления.

В Туркменистане в систему местного самоуправления входят самые низовые звенья представительных органов власти -- генгеши -- на территории шахеров, поселков, оба и органы территориального общественного самоуправления. Территория одного или нескольких оба, составляющих субъект хозяйственной деятельности, образует генгешлик, где учреждается представительный орган народной власти генгеши.

На Украине местное самоуправление является правом территориальной громады -- жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города -- самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины.

В республиках Беларусь, Украина, Таджикистан в систему местного самоуправления наряду с районными в городах включены областные Советы.

В Беларуси центральным звеном системы местного самоуправления выступают местные органы государственной власти. Здесь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, их исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления.

В Кыргызстане местное самоуправление в аилах, поселках, городах, районах, областях осуществляется местными кенешами -- представительными органами власти, избираемыми населением соответствующих территориальных единиц. Председатели аильных и поселковых кенешов являются главами местного самоуправления и выполняют функции местной государственной администрации.

В Узбекистане органы местного самоуправления создаются только в низовых административно-территориальных единицах -- поселках, кишлаках, аулах а также в махалях городов, поселков, кишлаков и аулов. Это сходы граждан, избирающие на 2,5 года председателя (аксакала) и его советников. В областях, районах, городах (кроме городов районного подчинения и городских районов) действуют представительные органы государственной власти -- Советы народных депутатов.

Органы местного самоуправления в зарубежных странах Содружества избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Беларуси, на Украине местные представительные органы власти избираются населением административно-территориальных единиц сроком на четыре года; в Казахстане, Туркменистане и Узбекистане -- на пять лет. Члены органов местного самоуправления осуществляют свои полномочия без отрыва от основной производственной или служебной деятельности. В своей деятельности местные представительные органы руководствуются принципами законности, коллегиальности, гласности, учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов и не связаны отношениями административной подчиненности.

Местные Советы депутатов в Беларуси, Советы народных депутатов в Узбекистане, местные кенеши в Кыргызстане, генгеши в Туркменистане решают широкий круг вопросов. Они утверждают программы социально-экономического и культурного развития территорий и социальной защиты населения, участвуют в реализации аналогичных республиканских программ при условии компенсации дополнительных расходов. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы, объединяющие бюджетные, внебюджетные и иные средства местного самоуправления. Местные представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также заслушивают информацию об использовании внебюджетных доходов. В соответствии с республиканскими законами местные органы самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, порядок их взимания, самостоятельно решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории и принимают меры по защите всех форм собственности. Хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, управляют местным коммунальным хозяйством и коммунальной собственностью, определяют условия функционирования муниципальных предприятий. Экономическую базу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующей территории.

В муниципальной собственности находится имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. Местные органы самоуправления определяют меры по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Органы представительной власти обеспечивают соблюдение законности, правопорядка и безопасности граждан на своей территории, регистрацию актов гражданского состояния; им гарантировано право на судебную защиту. Местные органы самоуправления назначают местные референдумы. В Туркменистане право назначения местных референдумов принадлежит генгеши по своей инициативе либо по предложению не менее 1/4 избирателей, проживающих на соответствующей территории.

Местные представительные органы власти систематически информируют население о своей работе и принятых решениях. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Местные представительные и исполнительные органы власти по вопросам своей компетенции на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Никто не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Решения органов местного самоуправления и местной администрации обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории юридическими и физическими лицами.

Конституции Беларуси, Казахстана предусматривают, что решения местных представительных и исполнительно-распорядительных органов власти, не соответствующие Конституции и законам республики, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законом случаях могут быть обжалованы в суды и отменены в судебном порядке.

Допускается досрочный роспуск местного представительного органа власти парламентом республики (Беларусь, Казахстан) в случае систематического и грубого нарушения им требований законодательства. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных органов самоуправления определяются законом.

В большинстве стран СНГ принцип разделения властей на местном уровне либо не действует, либо осуществляется непосредственно. Это проявляется в положении местной администрации.

Для большой группы стран СНГ характерен традиционный для практики прошлых лет подход к определению статуса местных органов управления, с небольшими новациями (Беларусь, Украина). Здесь исполнительно-распорядительные органы власти (исполкомы) рассматриваются как органы Советов. Они создаются на всех уровнях, за исключением сел и поселков, где решение данного вопроса передано на усмотрение Совета. Исполкомы возглавляются председателями, которые одновременно занимают пост председателя Совета (либо его зама). Выделяется круг вопросов, отнесенных к ведению исполкомов. Признается, что исполнительно-распорядительные органы находятся в двойном подчинении.

Второй подход характерен тем, что органы управления провозглашаются самостоятельным субъектом местного самоуправления. Вводится понятие "местная администрация", охватывающее всю систему исполнительных и распорядительных органов. Образование исполкомов не предусматривается. Их функции возлагаются на выбранного населением (или назначенного президентом) главу местной администрации, который осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия (что не исключает образования при мэре, префекте, губернаторе либо в структуре местной администрации коллегиальных органов типа коллегий, советов, или комитетов). Это, например, избранный населением территориальной громады сельский, поселковый и городской голова, возглавляющий исполнительный орган Совета на Украине.

Устанавливается подчиненность главы местной администрации по вертикали.

В третьей группе государств попытка разделения властей на местном уровне сопровождается в ряде случаев полной ликвидацией разделения властей и сосредоточения ее в руках исполнительной власти. Так, Конституция Кыргызстана гласит, что Правительство и местная государственная администрация представляют и осуществляют государственную власть (ст. 2). Исполнительную власть в областях, районах и городах республики осуществляет местная государственная администрация, возглавляемая главой местной государственной администрации. Исполнительную власть в аилах и поселках осуществляют председатели соответствующих кенешов. Главы местной государственной администрации, председатели аильных и поселковых кенешов Кыргызстана действуют под руководством Правительства. Местные кенеши районов, городов, областей вправе выразить большинством в 2/3 от общего числа депутатов недоверие главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы.

В Казахстане глава местного органа исполнительной власти -- аким -- выступает непосредственно представителем Президента и Правительства в соответствующей административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления (ст. 87 Конституции). Акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами. Таким образом, в Казахстане глава местной администрации выступает непосредственным представителем Президента и Правительства в административно-территориальной единице и осуществляет на ее территории функции государственного управления. Президент Республики вправе по собственному усмотрению освобождать акимов от должности.

Маслихат вправе двумя третями голосов от общего числа его депутатов выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности соответственно перед Президентом Республики или вышестоящим акимом. Полномочия акимов области, города республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.

В Узбекистане представительную и исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района, города (в Туркмении -- арчын). Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики и утверждается соответствующим Советом народных депутатов. Хокимы районов и городов назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующей области и утверждаются соответствующим Советом народных депутатов. Хокимы районов в городах назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующего города и утверждаются городским Советом народных депутатов. Хокимы городов районного подчинения назначаются и освобождаются от должности хокимом района и утверждаются районным Советом народных депутатов.

Хоким области, района и города осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за решения и действия руководимых им органов.

Хоким в пределах предоставленных ему полномочий принимает решения, которые обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, объединениями, а также должностными лицами государственных органов и гражданами на соответствующей территории.

Согласно ст. 122 Конституции Беларуси решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики. В Казахстане решения маслихатов, не соответствующие Конституции и законам Республики, могут быть отменены только в судебном порядке. Решения и распоряжения акимов могут быть отменены, соответственно. Президентом, Правительством либо вышестоящим акимом, а также в судебном порядке. Этим конституционно подтверждается приоритетное положение представительных органов государственной власти по отношению к исполнительным. В Узбекистане и представительный, и исполнительный орган власти возглавляет одно и то же лицо -- хоким. В отношении органов исполнительной власти в Беларуси действует принцип двойного подчинения (по горизонтали -- соответствующему Совету депутатов, по вертикали -- вышестоящему исполнительному органу власти). В случае самороспуска Совета депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация.

Хотя многие из зарубежных стран СНГ восприняли концепцию местного самоуправления, их законодательство еще не проводит различий в статусе депутатов высшего уровня власти и местного самоуправления. Поэтому законы о статусе органов местного самоуправления и другие специальные акты закрепляют иммунитет и неприкосновенность депутатов местных органов власти. Так, Закон Украины "О порядке получения согласия Советов народных депутатов на привлечение депутата к ответственности" от 21 апреля 1993 г. устанавливает, что для получения согласия Совета на привлечение депутата к уголовной ответственности, его арест или применение к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, соответствующий прокурор вносит в Совет представление. Оно может быть внесено и прокурором высшего уровня. Представление вносится перед предъявлением депутату обвинения, или дачи санкции на арест, или направлением дела об административном правонарушении в суд. Прокурор высшего уровня может отозвать представление в получении согласия на привлечение депутата к ответственности, внесенное в Совет прокурором низшего уровня. Совет рассматривает представления прокурора не позднее чем в месячный срок, принимает мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем прокурора. Депутат имеет право участвовать в рассмотрении Советом вопроса о его депутатской неприкосновенности. В случае отказа сельского, поселкового, городского (города районного подчинения), районного в городе Совета в согласии на привлечение депутата к уголовной ответственности, его арест или применение к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, для решения этого вопроса по существу прокурор имеет право войти с представлением в соответствующий городской или районный Совет. В случае отказа городского или районного Совета дать такое согласие вопрос может быть решен по существу по представлению прокурора республики или прокурора области Верховной Радой республики или соответствующим областным Советом. В случае несогласия с решением областного, городского (города республиканского подчинения) Совета об отказе в согласии на привлечение депутата к уголовной ответственности, его арест или привлечение к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, Генеральный прокурор Украины имеет право обратиться с представлением о решении вопроса по существу в Верховную Раду Украины. Прокурор, вносивший представление в Совет, в трехдневный срок со дня окончания производства по делу обязан известить Совет, давший согласие на привлечение депутата к ответственности или на арест, о результатах расследования дела.

Споры о том, является ли то или иное действие, тот или иной правовой акт вмешательством в дела местного самоуправления, разрешаются в судебной порядке. До принятия окончательного судебного решения по спорному вопросу орган местного самоуправления вправе приостановить оспариваемый акт или действие.

2. Юридическая защита как важнейшая гарантия прав местного самоуправления

2.1 Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления

Конституцией РК 1995 г. создана достаточно широкая правовая основа формирования и функционирования местного управления в Казахстане. Но это не исчерпывает дальнейшего совершенствования местного управления, его структуры и функционирования. Прежде всего, оно должно быть оптимально и входить составной частью в стратегию становления и развития Казахстана, что предполагает решение в сфере экономики и по другим направлениям ряда задач, требующих активного участия местных органов.

К их числу следует отнести становление новой экономической системы в целом, перенос центра тяжести реформ на микроуровень, перемещение части ответственности на местную власть; реализацию программы поддержки и развития малого предпринимательства и среднего бизнеса как основу формирования среднего класса- базы социальной стабильности общества; совершенствование организационных структур управления производством, комплексным развитием территорий; общественный контроль за мерой труда и мерой потребления и как следствие этого перераспределение компетенции между центральными и местными органами власти и управления, между отраслевым и территориальным управлением. Как видим, процессы реформирования общества оказывают обратное воздействие на систему органов местного управления, что и дает основу для их дальнейшего совершенствования на основе максимального учета экономических, социальных, политических идеологических факторов, определяя его направления, темпы и содержание. Потребности развития экономики требуют широкого участия граждан и их объединений в управлении производством, комплексного развития территорий, совершенствования руководства местными органами управления. Необходимо и дальнейшее совершенствование правового регулирования новых экономических отношений, в т. ч. по линии деятельности высшего представительного органа власти.

Президент Н.А. Назарбаев подчеркивал: «Проведение экономических преобразований, равно как и политических, социальных, у нас тормози лось и до сих пор тормозится слабой законодательной базой». На системе местного управления, эффективности его функционирования непосредственно сказываются и социальные факторы. Расслоение общества на социальные группы, многообразные социальные интересы не могут не отражаться на компетенции органов представительной и исполни тельной власти, на порядке их формирования. В новейшем законодательстве должны быть четко определены полномочия местных органов управления по следующим направлениям: активизация рыночных реформ и со здание условий для стабилизации материального положения семей, максимального снижения бедности и увеличения помощи малоимущим семьям; улучшение охраны здоровья; помощь семьям в воспитании детей; обеспечение равных прав женщин на рынке труда; поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций; развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, сети социального обслуживания; поддержка детей, находящихся в особо трудных условиях.

Политические факторы обусловливают повышение роли народа в формировании и функционировании местных органов, усилении контроля за их деятельностью, развитии его самоуправления. Все это не может не касаться представительной и исполнительной системы общества.

Расширение демократии ведет к возникновению идеологических концепций, непосредственно влияющих на состояние социально-экономического и политического развития. Идет активный процесс формирования гражданского общества, что не может не сказаться на характере представительства народа в органах власти, его организации и функционировании. Расширяются элементы парламентаризма, усиливается процесс демократизации избирательной системы, совершенствуются статус депутатов и формы воз действия народа на представительные и исполнительные органы власти. Практика показывает, что, несмотря на активные меры по совершенствованию соответствующего законодательства, в местном управлении Республики Казахстан еще много существенных недостатков. Так, например, отмечалось: "Если местные исполнительные органы согласно части 1 статьи 87 Конституции Республики Казахстан входят в единую систему исполнительных органов, то положение местных представительных органов (маслихатов) в условиях становления парламентаризма оказалось не столько автономно.

В итоге -- не единство, необходимое любой власти, а раздробленность с элементами сепаратизма. Опыт предлагает при дальнейшем законодатель ном упорядочении местного управления учитывать такие факторы, как региональная экономическая дезинтеграция и неготовность многих органов местного управления к полному самофинансированию своей деятельности. Необходимо усиление потенциала управления на местах.

Выборы и расширение демократии сами по себе не могут обеспечить успешное решение этой задачи. Многое же зависит оттого, «выбирается аким или назначается. Проблемы образования, здравоохранения, борьбы с преступностью, продовольственного обеспечения должны решать местные власти... Мы будем приближаться к решению о выборности акимов по мере роста благосостояния народа». Необходима адекватная президентской республике легитимная, дееспособная система местного государственного управления, которая в единстве своем строилась бы на принципах сочетания выборности "снизу" и назначения "сверху" и "совмещения мандата", т. е. эта система должна быть достаточно гибкой благодаря допустимо возможной в условиях переходной экономики децентрализации.

Но этим решение проблемы не исчерпывается. Она носит мноплранный характер и требует комплексного подхода. А это значит, что создание законодательства о местных органах управления должно вестись комплексно, с охватом всех структурных подразделений местного управления: представительных и исполни тельных органов и местного самоуправления.

Необходимы коррективы в существующие законодательные акты об административно-территориальном устройстве, финансировании и государственной поддержке или новые законы. С предварительной научной разработкой, а значит, последовательно и аргументированно должны определяться компетенция, организация, формы и методы деятельности органов местного управления с сохранением преемственности действующего и нового законодательства. Исполни тельные органы, осуществляющие основные властные функции на соответствующей территории, до сих пор выведены из-под контроля населения.

Принцип подконтрольности, а значит, баланс ветвей власти, должен проявляться в пользу местных представительных органов. Необходимо отрегулировать и взаимоотношения внутри представительных и исполни тельных органов различных уровней по вертикали, активизировать, в частности, роль вышестоящих маслихатов и Парламента и их рабочих органов по оказанию организационно-методической, правовой, информационной помощи нижестоящим маслихатам. Следует расширить права и возможности органов местного управления в использовании национального рынка ссудного капитала для финансирования своих инвестиционных программ.

Важное значение в этом направлении имели бы дальнейшее усовершенствование "налогово-бюджетных отношений между республиканскими и местными органами государственного управления, переход к постоянным и единым по регионам нормам распределения общегосударственных налогов между ними, разработка четкой системы предоставления субвенций, дотаций, субсидий с учетом социально-экономического положения, уровня доходов и расходов. Совершенствование местного управления должно осуществляться на основе и ряда других принципов.

Важным является принцип преемственности, предполагающий использование всего того положительного, что было в прошлом и есть в современном Казахстане. Это позволить создать необходимые правовые нормы, максимально соответствующие современным условиям. Не менее важное значение имеет принцип системности, что означает совершенствование местного управления на научной, постоянной, длительной основе и отрицание кампанейщины.

Непоследовательность в этом процессе может тормозить обновление на местном уровне. Публичность, гласность обусловливают участие населения в повышении эффективности местного управления - это неотъемлемая часть демократии, возможность широкого участия населения в управлении местными делами, влияния на выработку решений, соответствующих его интересам, правам и свободам. Необходимо улучшение процесса нормотворчества как по качеству урегулирования, так и по степени его оперативности, в частности, по линии определения условий передачи объектов республиканской и коммунальной собственности органам местного самоуправления, статуса муниципальных школ, больниц, банков, дорожных, транспортных, коммунальных организаций, играющих важную роль в жизнеобеспечении. Совершенствование механизма правового регулирования, оперативного обновления, развития требует современная социальная практика местного значения. В конечном итоге задача состоит в том, чтобы местные органы управления стали реально работающими, инициативными, полноправными "корпорациями" представительной системы и местного государственного управления, а так же компетентными центрами реализации законодательства.

...