Система противовесов и сдержек

Роль Сената Парламента в разделении властей с использованием системы сдержек и противовесов можно рассматривать в двух отношениях: 1) в рамках самого Парламента во взаимоотношениях Сената с Мажилисом; 2) во взаимоотношениях Сената самого, Сената и Мажилиса в рамках Парламента и Мажилиса с другими государственными органами и ветвями власти. Общая цель этого - стабилизация Парламента. В СССР стабильность Верховного Совета обеспечивалась контролем КПСС. С самого начала становления суверенного Казахстана, основанного на разделении властей, встала проблема стабильности и недопущения конфронтации между различными ветвями власти. Верховный Совет в начале 90-х гг. был сформирован с обязательным выделением 25% мест представителям Компартии Казахстана, ЛКСМ, профсоюзов, объединений женщин, ветеранов войны и труда, научных работников, творческих союзов и некоторых других организаций (6). После распада Советского Союза в Верховном Совете ощущалось влияние сил, противостоящих реформам. ВС в советское время был органом, обладавшим всей полнотой власти, и было нежелание некоторых политических деятелей разделить эту власть с другими органами и ветвями власти. Проблема реформирования высшего представительного учреждения страны широко обсуждалась политическими и общественными деятелями, учеными, общественностью республики постоянно.

В.А. Ким и Г.В. Ким пишут о разделении власти с целью «недопущения сосредоточения власти в одной системе, в одном органе или у одного должностного лица. Существование разветвленных систем органов государственной власти с четко разделенными правомочиями и с механизмом сдержек и противовесов... представляет собой препятствие образованию тоталитарного режима в недрах трех ветвей власти» (7). В 1993 году остро встала проблема стабильности Верховного Совета и дальнейшего совершенствования разделения властей. Аналогичная ситуация противостояния исполнительной и законодательной властей была в октябре 1993г. в России, позже в Кыргызстане. В России «амбиции политиков, действовавших в условиях несовершенства конституционной системы» (8) привели к вооруженным столкновениям. В России законодательная власть - Верховный Совет обладал собственными вооруженными формированиями, большими материальными возможностями. По мнению А.А-Таранова, законодательная власть должна обращаться к материальным опорам через исполнительную власть. Он говорит: «Недопустимость непосредственного обладания законодательной властью, подчинения ей силовых структур стала наиболее очевидной на фоне событий в России 3-4 октября 1993г.» (9). Анализируя события, С.З. Зиманов пишет, что вторая палата желательна в ряде государств СНГ, включая и унитарные, где экономические и политические условия сложные, временами конфронтация между высшими законодательными и исполнительными органами, и добавляет, что по разным причинам в Казахстане не прижился однопалатный парламент (10), наверное, имея и эту причину тоже. Р.Ш. Досымбекова отмечает, что двухпалатность страхует депутатский корпус от превращения в оппозицию Президенту и исполнительной власти (11). Однако отличительная черта казахстанского варианта становления государственности была в мирных эволюционных преобразованиях, предотвращении перерастания политических распрей в кровопролитные конфликты, парламентские кризисы, не сопровождались выходом танков на улицы городов. Но пробелы, неувязки, вынужденные компромиссы в Конституции 1993 года впоследствии поставили страну в ряде случаев в правовой и политический тупик, включая два ухода парламента за короткое время, и каждый раз в условиях определенного кризиса. По Конституции 1995 года стране дается двухпалатный парламент, который будет взвешенно и продуктивно заниматься законотворчеством. Чтобы пресечь прежнее, зачастую беспочвенное прессингование парламентом других ветвей власти, сфера его законотворческой деятельности очерчена в Конституции исчерпывающим образом. Каждая власть получает свою, неоспоримую другими нишу (12).

Чтобы стабилизировать Парламент, вторая палата должна иметь соответствующие полномочия. Если она имеет полномочия, равные или превосходящие по сравнению с нижней палатой, то можно говорить о сильной верхней палате. В обратном случае - о слабой верхней палате. Стабильность Парламента РК достигается в результате распределения его полномочий между Палатами. Г.С. Сапаргалиев пишет: «Конституция предусматривает различную компетенцию палат, создавая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Парламента. Сенату отводится роль «контроля» по отношению к Мажилису. Такой «контроль» должен содействовать, во-первых, принятию совершенных законов, во-вторых, в условиях многопартийности не допустить «тирании большинства», если какая-либо политическая партия завоюет большинство в Мажилисе» (13). Такое возможно, например, во Франции: «бикамерность традиционно предназначена для недопущения слишком резких политических проявлений, так как одно собрание компенсирует эксцессы другого: так при V республике Сенат является фактором баланса перед лицом объединенной мощи президента республики, правительства и Национального Собрания» (14). В случае, если одна политическая партия будет иметь своего представителя Президентом, большинство в нижней палате и контролировать правительство - Сенат просто необходим как дополнительный противовес.

Политика и право должны учитывать уроки прошлого, твердо стоять на настоящем и быть ориентированы на будущее. Формирование парламента по партийным спискам, часто применяемое в зарубежных странах, есть реальность и на территории СНГ, например, в России. Кыргызстан на октябрь 1998г. наметил проведение референдума с целью введения поправок в конституцию. 15 мест в Жогорку Кенеше будут представлены политическим партиям, преодолевшим пятипроцентный барьер. Да и в самом казахстанском Парламенте есть представители политических партий: ПНЕК, Демократической партии, есть фракции и депутатские группы. К тому же в будущем Мажилис будет формироваться частично по партийным спискам.

Возбуждение импичмента более восприимчивым к настроениям избирателей Мажилисом переводится в конструктивную плоскость организующим расследование Сенатом, который формируется иными способами, чем Мажилис. В итоге Парламент может более взвешенно решить данный вопрос.

Право роспуска Парламента Президентом Республики в Конституции дается исчерпывающим образом. В трех из четырех случаев Сенат может сыграть положительную роль в деятельности Парламента. В двухпалатном Парламенте затруднено вынесение вотума недоверия Правительству, обсуждение кандидатуры на пост Премьер-Министра будет проходить в деловом русле и тщательно. Кроме того, Палаты будут стараться находить общий язык друг с другом, ибо непреодоление разногласий чревато роспуском. Парламент становится более гибким политическим органом.

Отношения «Парламент - Судебная система» раскрываются В.А. Ким и Г.В. Ким следующим образом: «совместное решение вопроса о личном составе Верховного Суда устраняет возможность Проявления исключительного влияния как Сената, так и Президента в решении этого вопроса, что создает важное условие для самостоятельности Верховного Суда, так как возможность зависимости от одной власти нейтрализуется потенциальным противодействием этому со стороны другой власти. Немаловажным условием независимости от Парламента является то, что состав Верховного Суда избирается не Парламентом в полном составе, а его одной палатой -Сенатом, поэтому Парламент лишен возможности оказания полномасштабного влияния» (15). Е.К. Нурпеисов и А-К. Котов говорят об упрочении гарантий независимости судебной власти путем установления особого конституционного порядка избрания высших судей Сенатом [21, c. 236].

В отношениях Парламента с Правительством Сенат играет положительную роль в плане поддержки Правительства. Вотум недоверия к Правительству может быть вынесен при взаимном согласии Палат. В двухпалатном Парламенте этого достигнуть значительно труднее, чем в однопалатном. Например, по мнению А.П. Каминка, смысл реформированного в 1906г. Государственного Совета (второй палаты) России в том, чтобы поддерживать правительство, как и всякой палаты, состоящей хотя бы наполовину из членов по назначению правительства (17). В современной ФРГ Бундесрат состоит из представителей правительств земель, т.е. формируется исполнительной ветвью. В России конструктивные отношения исполнительной и законодательной властей обеспечиваются формированием Совета Федерации Федерального Собрания из глав местных исполнительной и законодательной властей. И.Г. Шаблинский пишет, что России нужна была не просто «палата регионов», но скорее «палата-посредник», «палата-примиритель». Авторы Конституции РФ 1993г. видели членов СФ опытными, прошедшими двойной отбор, не зависящими от быстрой смены настроений избирателей, способными сотрудничать друг с другом, представляя разные ветви власти (18). С другой стороны, угроза достижения согласия Палат в вопросе о вотуме недоверия заставляет Правительство действовать правильно. Кроме того, положительное влияние на курс Правительства оказывает возможность Сената и Мажилиса влиять на судьбу членов Правительства в случае неисполнения ими законов Республики, путем принятия обращения к Президенту об освобождении их с должности. В Японии, где иная форма правления и развитая партийная система, это достигается по-другому. «Население видит необходимость достижения согласия обеих палат как гарантию правильности действий правительства» (19). В любой конституционной модели в системе сдержек и противовесов существует два момента: отрицательный и положительный для каждого органа. По Конституции 1995г. Правительство имеет более устойчивое положение и меньшую зависимость от Парламента, благодаря наличию второй палаты тоже.

Председатель Сената О. Байгельди, определяя роль Сената в системе «сдержек и противовесов», пишет, что стояла задача создать Парламент, способный идти вперед, без особых отклонений вправо и влево, способный принимать взвешенные решения, в которых превалировали бы интересы всего государства, а не региона и отдельной прослойки общества. Сенаторов, назначаемых Президентом РК, должно быть больше. Во Франции, Америке, Бельгии - повсюду в мире верхняя палата состоит из опытных государственных деятелей, они играют стабилизирующую роль в Парламенте. Президент назначил семь сенаторов с целью привлечь интеллектуальный потенциал к парламентаризму (20).

1.3.3 Законодательный процесс

Правовыми формами реализации компетенции Парламента Республики Казахстан являются принимаемые им акты, основные из которых - законы.

Закон характеризуется рядом черт. Он принимается только палатами Парламента и выражает волю народа Казахстана. Закон содержит правовые нормы и потому является нормативным актом. Он обязателен для исполнения и является юридической базой всех государственными органами, действующими на территории страны, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами и обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми актами государственных органов, кроме Конституции, которой закон не может противоречить.

Законы принимаются палатами Парламента в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющим собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность парламента. В Казахстане законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Вкратце перечислим их.

Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Мажилиса законопроекта. Право на совершение такого рода действий называется правом законодательной инициативы.

Вторая стадия законодательного процесса - рассмотрение законопроекта Сенатом. На этой стадии законопроект может подвергаться изменению путем внесения замечаний и предложений, и в случае отклонения будет отправлен на доработку в Мажилис.

Третья стадия наступает, если законопроект принят и одобрен Сенатом. В этом случае проект направляется на подпись главе государства. Затем подписанный закон обнародуется и публикуется в органах прессы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование опубликование [23, c. 481].

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения.

Согласно одной из них, под «правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти». Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда «право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих».

По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РК.

Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право. Согласно ст. 61, п.1 Конституции РК правом законодательной инициативы обладают депутаты Парламента Республики Казахстан и Правительство Республики. Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.

Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы. В данном случае Мажилис связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно [27, c. 256].

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Парламента.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта.

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РК. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно Конституции РК таковыми являются законопроекты об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет госбюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Мажилис обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения Мажилис одобряет основные положения проекта или отклоняет его. В случае одобрения проект передается на рассмотрение в Сенат.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Мажилис обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по государственным законам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса. Согласно Конституции РК принятые им государственные законы в течение пяти дней направляются для рассмотрения в Сенат. Для одобрения закона в Сенате необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие законов Сенатом не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате Парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Мажилиса. При несогласии Мажилиса с решением Сената для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект [25, c. 306].

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Сенатом после принятия их Мажилисом. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства, к ним относятся: вопросы государственного бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия государственных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Сената и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Мажилиса.

Законы РК подписываются и обнародуются Президентом РК в течение 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах Парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов - главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

Что касается того, как законодательный процесс закреплен в Основном законе нашего государства, то право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента Республики Казахстан, Правительству Республики и реализуется исключительно в Мажилисе.

Президент Республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.

Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства Республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства [28, c. 256].

Все иные отношения регулируются подзаконными актами.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект возвращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии.

Внесенные большинством голосов от общего числа депутатов Сената изменения и дополнения в законопроект направляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными изменениями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между Палатами разрешаются путем согласительных процедур.

Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики.

В связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Премьер-Министр вправе поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее, чем через сорок восемь часов с момента постановки вопроса о доверии. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установленного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.

Парламент принимает законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Республики.

Законы Республики вступают в силу после их подписания Президентом Республики.

Изменения и дополнения в Конституцию вносятся большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.

Конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.

Законодательные акты Парламента и его Палат принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палат, если иное не предусмотрено Конституцией.

Проведение не менее двух чтений по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию, принятия конституционных законов или внесения в них изменений и дополнений обязательно.

Законы Республики, постановления Парламента и его Палат не должны противоречить Конституции. Постановления Парламента и его Палат не должны противоречить законам.

Порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных актов и иных нормативных правовых актов Республики регламентируется специальным законом и регламентами Парламента и его Палат.

Президент Республики Казахстан может распустить Парламент в случаях: выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-Министра, политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

Парламент не может быть распущен в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска.

С образованием Межпарламентской Ассамблеи начался качественно новый этап в сотрудничестве парламентов стран СНГ, в развитии совместной законотворческой практики. Главной стратегической задачей Межпарламентской Ассамблеи является создание модельного законодательства, которое приобщило бы нас друг к другу. На этом направлении межпарламентского сотрудничества нужно, видимо, сосредоточить усилия национальных парламентов и повысить эффективность работы самой Ассамблеи, превращая все ее органы в надежный инструмент многосторонней интеграции. Вместе с тем Межпарламентская Ассамблея должна содействовать сближению и гармонизации национальных законодательств [29, c. 267].

Первые шаги строительства демократии в государствах Евразийского региона показали, что реальная демократия требует четкого законодательного и государственного обеспечения, планомерного воспитания политической и правовой культуры. Формирование конституционных основ функционирования национальных парламентов - одна из составляющих этого процесса.

Опыт показывает, что становление парламентаризма - процесс сложный. Первый парламент независимого Казахстана, вступив в непреодолимые противоречия с исполнительной властью, самораспустился. Второй парламент был признан нелегитимным на основании решения Конституционного Суда о нарушении законодательства при проведении выборов.

С принятием Конституции Республики Казахстана в 2005 г. Парламент работает на двухпалатной основе. Можно отметить, что полномочия палат Парламента Республики Казахстан и особенности законотворческого процесса в определенной степени напоминают полномочия I Государственной думы и Государственного совета в России начала XX в. Так, все законопроекты, принятые Государственной думой России, должны были поступать в Государственный совет и лишь затем, в случае принятия их советом, представляться на утверждение императору. Фактически Государственный совет был подлинной верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Законотворческий процесс Парламента Республики Казахстан строится по следующей схеме: Мажилис, где реализуются законодательные инициативы, рассматривает и одобряет проект, Сенат принимает или отклоняет закон, вносит свои замечания и предложения; принятый Сенатом закон направляется на подпись главе государства.

Новейшая история парламентаризма Казахстана показывает, сколь долгое время потребовалось, чтобы решился важнейший для казахстанского народа вопрос - аграрный, который остро стоял еще в начале XX в. Новые попытки урегулировать земельные отношения нормами права были сделаны в начале 90-х годов, и только 24 января 2001 г. данный вопрос получил свое законодательное закрепление с принятием Закона Республики Казахстан о земле [30, c. 256].

Говоря об исторически сложившихся методах и формах парламентской работы, следует назвать, прежде всего, депутатские запросы. В теории права это важная и эффективная форма депутатской деятельности, но на практике, к сожалению, мы зачастую путаем вопросы и запросы. В результате множество частных, мелких вопросов, не имеющих общественного значения, преподносятся как запросы к главе Правительства, другим руководителям государственных органов. Тем самым мы неправомерно загружаем Правительство текущими вопросами, а в результате теряется значимость этой важной формы парламентской работы.

Изучая историю парламентаризма, мы должны делать для себя выводы, извлекать уроки. Накопленный опыт парламентаризма показывает, что только высокопрофессиональный парламент может успешно решать сегодня сложные задачи создания правовой базы в различных сферах общественной жизни. Авторитет и успех законодательного органа зависит от умелой организации работы политических фракций и депутатских групп, их парламентского сотрудничества при принятии сложных правовых решений. Важным аспектом деятельности Парламента являются его взаимоотношения с Правительством на основе конституционного принципа сдержек и противовесов.

Надо сказать, что в последнее время во взаимоотношениях Парламента и Правительства Казахстана не наблюдалось непреодолимых противоречий. Вместе с тем мы не всегда легко приходим к единому мнению при решении таких сложных вопросов, как бюджет страны, социальное обеспечение граждан, местное государственное управление и самоуправление, государственные займы, кредиты и другие. Так, продолжительное время вместе с Правительством обсуждался проект Налогового кодекса Республики Казахстан. Но процесс успешно завершился, и бюджет 2002 г. был сформирован на основе нового Налогового кодекса.

Полагаем, что при решении сложных правовых вопросов, затрагивающих интересы государства, общества в целом и каждого гражданина, необходимо, прежде всего, достижение согласия двух палат, а затем - Парламента и Правительства. Только разумное движение навстречу друг другу без неоправданной амбициозности может способствовать успешному решению задачи построения правового, демократического и социального государства.

В результате проведенного исследования по проблеме устройства аппарата (механизма) государственной власти и составляющих его органов можно сделать следующий основополагающий вывод.

Разделение властей между государственными органами происходит вследствие разнообразия стоящих перед государством социально-политических, экономических и прочих задач, решаемых в рамках единой государственной власти. При этом за каждым органом закрепляются определенный круг задач государственной власти, соответствующих его компетенции.

Следовательно, одностороннее ослабление законодательной, исполнительно-распорядительной или правоохранительной деятельности с неизбежностью ведет к невыполнению всего комплекса задач государства.

Непосредственно организация и деятельность государственного аппарата осуществляется на основе ряда принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования, и проявляющиеся как в деятельности государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах. Большинство данных принципов закреплено в Конституции страны, либо в иных законах и нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты и дополнены.

Принцип разделения властей существует не только в теории государства и права, он реально осуществляется на практике в различных государствах мира, причём имеет место в различных формах, вариантах, не теряя при этом своего содержания. В Российской Федерации государственная власть также строится на основе этого принципа, хотя при этом имеет свои специфические особенности.

Таким образом, в заключении можно сказать, что теория разделения властей осуществляется прежде всего в плане общего принципа, руководящего начала, которое следует иметь в виду при создании структуры государственных органов и определении контуров их полномочий. И как идея единства властей, теория разделения властей не имеет и, видимо, не может иметь абсолютно «чистых» форм своего осуществления.

1.4 Текущая политическая ситуация в Казахстане (система сдержек и противовесов)

Вопрос о политической ситуации в любой стране - достаточно емкая тема. Чтобы сделать краткий анализ реалий политической жизни в Казахстане, я хотел бы остановиться на ключевых ее моментах, каковыми являются конфигурация власти, состояние партийной системы, председательство в ОБСЕ и дискуссия о Лидере нации. Также, очень коротко, я хотел бы изложить наше виденье тех мер, которые необходимо актуализировать в политической сфере.

Ключевой фактор, который определяет текущую политическую ситуацию - это экономический кризис, обозначившийся и затем развернувшийся в Казахстане раньше, чем в других странах СНГ.

Преодоление кризиса, в перспективе выход на посткризисный этап развития, в последние два с половиной года остается основным вопросом, определяющим жизнь казахстанцев, в том числе политическую жизнь страны.

Наша партия «Адилет» еще 20 ноября 2008 года разработала и предложила собственную Антикризисную программу, в которой были предусмотрены меры, касающиеся модернизации самой политической системы. Наша программа носила ярко выраженный социально ориентированный характер, критикуя действия правительства, направленные в основном на защиту элитных интересов.

Частично наша критика была учтена и наши предложения о необходимости внедрения института стратегического планирования впоследствии реализовались в соответствующих Указах Президента РК.

В результате последних выборов 2007 года в Казахстане сформирован однопартийный парламент. Депутатский корпус представлен только правящей партией «Нур Отан». При этом правительство, исполнительная власть также представлены правящей партией. В целом такая конфигурация власти существенным образом влияет на ее эффективность.

Прежний лозунг власти «сначала экономика, потом политика» на нынешнем этапе исчерпал себя. Отставание политики от экономики явно дает о себе знать, экономика буксует в условиях неразвитой конкуренции и монополизма.

Наша партия неоднократно выступала за необходимость конституционной реформы и выдвигала предложения по трансформации политической системы, направленной на выстраивание эффективной, действенной системы сдержек и противовесов ветвей власти.

Наряду с общими целями политической модернизации, соответствия политических условий конкурентной экономической системе, современная ситуация определяется тем, что конституционная реформа является первоочередным условием преодоления системного кризиса и посткризисного развития Казахстана.

Ключевым дефектом политической системы Казахстана является отсутствие взаимодействия политических партий с властью, правительством в стенах парламента. Однопартийная система начинает опасно самовоспроизводиться, а власть зациклилась на собственных бесчисленных, зачастую несистемных мерах и проектах. Влияние политических партий на экономическую, социально-политическую ситуацию существенно ограничено, что не может не сказываться на активном генерировании ими конструктивных альтернатив.

Единственным значимым институтом гражданского общества во многом является Межпартийный совет, который представляет из себя диалоговую площадку семи политических партий РК, в том числе партии власти «Нур Отан».

Несмотря на то, что на этом форуме обсуждаются архиважные для страны вопросы во всех сферах общественной жизни с участием представителей правительства, институтов развития и других государственных организаций, эффективность его работы пока оставляет желать лучшего, так как в правовом отношении это всего лишь рекомедательно-совещательный институт, который не может значимо, в той степени, как это необходимо, влиять на правительство даже с учетом участия в нем партии власти «Нур Отан».

Сложные и неоднозначные процессы в общественно-политической жизни в Казахстане в течение 2009 - начале 2010 года отразились на деятельности политических партий и внесли заметные коррективы в формат их взаимоотношений друг с другом.

В идейно-политическом плане, обусловленном преимущественно отношением действующих партий к официальному политическому курсу, их можно разделить на следующие группы:

1. Правящая партия в лице Народно-демократической партии «Нур Отан», возглавляемая президентом РК Нурсултаном Назарбаевым.

2. Партии, проявляющие максимальную лояльность к официальному политическому курсу. В настоящий момент к ним следует отнести Казахстанскую социал-демократическую партию «Ауыл», Партию патриотов Казахстана (ППК) и партию «Руханият».

3. Партии умеренной и конструктивной оппозиции, проявляющие свое несогласие с отдельными действиями государства и его органов, выступаюшие с конкретными предложениями по модернизации страны. К этим партиям относятся Демократическая партия «Адилет», Демократическая партия Казахстана «Ак жол», Коммунистическую народную партию Казахстана (КНПК) и несколько более радикальную партию ОСДП «Азат».

4. Партии, проявляющие максимальное несогласие с официальным политическим курсом, выступающие в непримиримой оппозиции к руководству страны. Это Коммунистическая партия Казахстана (КПК) и Народная партия «Алга!».

По нашему глубокому убеждению кризис партийной системы прежде всего проявляется в деятельности правящей партии «Нур Отан».

Анализ деятельности партии «Нур Отан» показывает, что данная партийная структура, несмотря на председательство в ней президента страны, не является правящей партией в подлинном смысле этого слова. Во всяком случае, определение соответствующей политической стратегии государства происходит за пределами институциональной структуры данной партии. В результате этого в ее текущей работе преобладают мероприятия культурно-массового и научно-практического характера.

Очевидно, что фактор президента страны как ключевого и доминирующего элемента политической системы республики обуславливает вторичность «Нур Отана» по отношению не только к нему, но и находящимся в его распоряжении механизмам осуществления верховной власти, включая администрацию президента.

Очевидно, что само существование данной партии на политической арене Казахстана обусловлено исключительно поддержкой со стороны действующей власти и президента страны. Причем эта поддержка во многом зависит от готовности и способностей партии быть эффективным инструментом реализации политики главы государства. Партия «Нур Отан» взяла на вооружение идеологический инструментарий партии «Единая Россия» в части идеологии консерватизма. Это естественно для правящей партии, которая стремится законсервировать реалии своего абсолютного доминирования и существующую политическую систему.

Что касается таких лояльных и полулояльных к действующей власти партий, как «Ауыл», «Руханият», Патриотов Казахстана и КНПК, то с их стороны не наблюдалось действий, способных привлечь внимание широкой общественности. Тем самым эти партии демонстрируют свою неизменную тактику заявлять о себе преимущественно во время избирательных кампаний и соответственно «выдерживать паузу» в межвыборный период. К тому же они прочно встраиваются в систему межпартийных взаимоотношений, которую создала власть.

Партия «Адилет» позиционирует себя принципиально иначе. За последний период нами приняты 8 заявлений и 2 обращения по самым разным вопросам развития казахстанского общества и государства. Одной из наиболее ключевых мер в рамках этой реформы мы считаем необходимым роспуск однопартийного Мажилиса с последующим проведением внеочередных парламентских выборов и формированием многопартийного парламента.

Партия «Адилет» стремиться не просто встроиться в партийную систему с доминирующей позицией «Нур Отана», а стать в будущем партией лидером, победив на парламентских выборах.

На нынешнем же этапе, мы предлагаем передать Главе государства прямое руководство деятельностью правительства, что повысит ответственность исполнительной власти, самого Главы государства и вызовет прямую необходимость сбалансировать укрепившуюся исполнительную власть через придание дополнительных полномочий парламенту. Оптимальная система сдержек и противовесов при этом потребует дальнейшей модернизации всей политической системы.

Еще одной сферой жизнедеятельности казахстанского общества, которая подвержена риску нежелательной политизации, являются межэтнические отношения. Довольно острым событием в данной сфере стало выступление группы национал-патриотов против ожидаемого принятия по инициативе Ассамблеи народа Казахстана и лично президента страны Доктрины национального единства Казахстана. Дискуссия была острой, консенсус найден и Доктрина национального единства принята в Казахстане, однако проблемы остались, и процесс политизации этничности продолжается.

Примерно такая же острая дискуссия возникла вокруг Таможенного союза. И здесь был найден выход. Пока в Таможенный союз вошли только Казахстан и Россия, но то, что практически по всем проблемным вопросам был найден компромисс, были учтены интересы Казахстана, дает основание полагать, что общественность поддержит эту интеграционную инициативу.

Но самым дискуссионным вопросом политической жизни страны стал вопрос о Лидере нации.

Мажилис парламента, а затем Сенат приняли законопроект о Лидере нации, который наделяет действующего президента Казахстана Нурсултана Назарбаева особым статусом и особыми полномочиями и привилегиями. Особенно это касается сомнительных поправок, предоставляющих президенту освобождение от уголовной ответственности за деяния, совершенные в период исполнения им президентских полномочий. Эти поправки противоречат основополагающим основам верховенства закона и равенства всех перед законом. Вероятно, что эти поправки были внесены в связи с недавними событиями в Кыргызстане. Данная ситуация стала тестовой для казахстанского общества, своеобразным экзаменом на зрелость. Но этот экзамен в отличие от общества выдержал сам президент - Нурсултан Назарбаев отклонил этот законопроект.

Есть еще существенный момент, который мы обязаны упомянуть. Это председательствование Казахстана в ОБСЕ, что также вызывает как признание в Казахстане безусловного лидера и активного субъекта международных отношений с учетом того, какое участие Казахстан, в частности, принял в стабилизации ситуации в соседнем Кыргызстане, так и критику внутри страны, связанную с неполным соответствием идеалам этой организации и невыполнением взятых на себя обязательств перед этой организацией.

Однако данные обязательства до сих пор не выполнены. Но отклонение Президентом законопроекта о Лидере нации дает позитивный сигнал обществу. В связи с вышесказанным, партия «Адилет» считает неотложным вопрос о политической модернизации. Основную угрозу для развития Казахстана представляет попытка жесткой консервации существующей политической системы.

Одной из главных целей политической реформы является создание работающей системы сдержек и противовесов, что невозможно сделать без повышения роли парламента в системе государственной власти, которая возможна только при условии, если исполнительную власть, то есть правительство возглавит Президент. Баланс ветвей власти будет востребован тогда, когда исчезнет институт сверхпрезидентства.

С самого начала процесса формирования партийной системы в нем превалировали искусственные ограничители партийного поля. Развитие партийной системы возможно, если будут созданы соответствующие условия:

1. Реформирование всей избирательной системы, а не ее отдельных элементов;

2. Повышение функциональной роли многопартийного парламента;

3. Развитие плюралистического информационного пространства, который откроет доступ все партиям к центральным СМИ, так как при слабой партийной системе действуют достаточно мощные и активные лоббистские группы и наоборот.

Так же наиболее важным я считаю процесс объективной децентрализации государства, создание работоспособных институтов местного самоуправления, а одной из ключевых целей политической реформы должно стать снижение личностного фактора в обеспечении стабильности и устойчивости политической системы.

2. Разделение властей в США. «Система сдержек и противовесов»

2.1 Принцип сдержек и противовесов в США

Большой вклад в юридическую науку внесли англичанин Джон Локк (1632-1704) и француз Шарль Монтескье (1689-1755), разработавшие концепцию разделения властей. Дж. Локк разделял власть на законодательную, исполнительную и федеративную, ведающую международными отношениями. Следует также отметить выдвинутое им положение об обязанности в гражданском обществе всем без исключения исполнять его законы. Отстаивание Дж. Локком идеи неотчуждаемости от личности свободы, права на жизнь и собственность было признано впоследствии началом идеологии буржуазного либерализма.

Ш. Монтескье дополнил теорию разделения властей тем, что наряду с законодательной и исполнительной выделил и судебную власть. К тому же он соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Идеи свободы, гражданских прав и разделения властей, обоснованные этими мыслителями, получили закрепление в конституциях Франции, США и других государств.

О разделении ветвей государственной власти излагалось в работах русских ученых: А. Н. Елистратова, М. М. Ковалевского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина.

Впервые принцип разделения властей был зафиксирован в конституциях ряда штатов США (13 штатов), а впоследствии и в федеральной Конституции США 1987 г.

4 июля каждого года американская нация празднует свое рождение как независимой нации салютом и традиционными пикниками. Когда первое в истории празднование независимости закончилось, те, кто ее осуществил, встали перед проблемой сохранения этой независимости. Они прошли через революционную войну и объединение тринадцати независимых государств в одну функционирующую единицу. Одиннадцать лет спустя, многие из тех, кто работал на независимость, собрались в Филадельфии, чтобы под именем Конституционного Конвента обсудить укрепление национальной системы правительства. Делегаты Конвента решили устранить существовавшие статьи Конфедерации, первой конституции нации, и предложить совсем новую федеральную Конституцию.

...