Институт гражданства: общее и особенное в правовой регламентации в конституционной практике зарубежных стран

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. На сегодняшний день, когда основными ценностями многих государств являются человек, его права и свободы, существенно возрос интерес к институту гражданства. Правовой статус личности находится в прямой взаимосвязи с гражданством. Так как является одним из основных элементов правового статуса человека. В институте гражданства синтезированы наиболее существенные связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства.

Рассматриваемый нами институт служит тем юридическим основанием, в соответствии с которым, лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является.

Государственная организация общества предполагает существование гражданства. Поэтому оно неразрывно связано с государством. В свою очередь граждане, составляющие население страны и государственная власть связаны между собой единством территории. В политическом плане население государства в своем большинстве живет на его территории. В большинстве случаев основным видом фактической связи лица с государством, как правило, является постоянное проживание на территории государства. Эта юридически закрепленная связь и называется институтом гражданства.

Основа гражданства состоит из принадлежности лица к государству, в котором осуществляется государственная власть. Проживание физического лица на территории государства получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения, прекращения гражданства и т.д.

Основные принципы гражданства, как правило, устанавливаются в конституциях, подробное регулирование осуществляется обычными законами [1, с. 167]. Есть конституции, которые не содержат специальных норм о гражданстве. Например, Конституция Италии; гражданство этой страны регулируется Законом о гражданстве 1912 г. с изменениями и дополнениями и Положением о гражданстве 1983 г. А Конституция Кубы, например, имеет целую главу о гражданстве, где подробно регламентируются данный институт. Конституция США 1789 г. была первой конституцией этого государства и является действующей до сих пор. Конституция США включает три компонента: преамбулу, семь статей и двадцать шесть поправок. Конституция США первоначально почти не содержала положений о правах и свободах граждан, хотя ряд важных норм можно найти и в тексте конституции. Права и свободы граждан в основном закреплены в первых десяти поправках, точнее - дополнениях, получивших название Билль о правах, принятых первым конгрессом в 1789 г. Что касается характера закрепленных прав и свобод, то они относятся лишь к политическим и личным, и среди них почти целиком отсутствуют социально-экономические права и свободы. Нынешняя конституция Франции была принята и утверждена на референдуме в 1958 г. Конституция Франции 1958 г. - это всего лишь часть действующего основного закона. В соответствии с преамбулой акта 1958 г. его составной частью является Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула конституции 1946 г., главным образом провозглашающие права и свободы граждан. Особенностью действующего основного закона Франции является его структура и порядок закрепления провозглашаемых прав и свобод граждан. Конституция Италии вступила в силу с 1 января 1948 г. Демократизм итальянского основного закона выразился в закреплении обширного круга демократических прав и свобод. Около третьей части конституции составляют статьи отличные от классического перечня прав и свобод, заметно выделяются социально-экономические права и свободы. Но до сих пор некоторые положения конституции остаются декларативными, желаемыми, не всегда практикуемыми, особенно это касается статей, регулирующих права и свободы граждан. Конституционные права можно классифицировать на индивидуальные и коллективные, основные и дополнительные, но наибольшее значение имеет классификация прав по содержанию: личные (гражданские), социальные (экономические и культурные), политические [2, c. 72].

Тем не менее институт гражданства выполняет двойную функцию, представляя собой средство защиты прав индивида и институт защиты прав и интересов государства.

Основываясь на изложенном можно сказать, что институт гражданства имеет огромное значение как интегрирующее начало для основополагающих категорий «личности» и «государства», в связи с чем актуальность темы настоящего исследования не вызывает сомнений.

Степень изученности темы исследования. Проблемы, связанные с гражданством неоднократно анализировались казахстанскими и зарубежными учеными-правоведами. Для исследования рассматриваемой темы использовались работы таких авторов: Абдурахманова И.В., А.Б. Венгеров, Д.А. Гайдуков, Ю.А. Дмитриев, В.Я. Кикотя, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, В.В. Полянский, С.В. Черниченко, В.Е. Чиркин и других. Н.В. Витрук, Е.И. Козлова, А.В. Мещеряков, И.И. Овчинников, О.О. Миронов и другие.

Большинство авторов остановились на двух основных направлениях в рассмотрении гражданства - это определение гражданства в виде принадлежности лица к государству в качестве юридической либо политико-правовой связи лица с государством.

Также использовались законы «О гражданстве» Республики Казахстан, Узбекистана, Украины и России. Для определения правового положения граждан стран Западной Европы использовались ресурсы интернет-сети.

Целью и задачами исследования является рассмотрение института гражданства зарубежных стран и определение общего и особенного посредством сравнительного анализа.

В соответствии с целью определены следующие задачи:

ь рассмотрение содержания понятия «гражданство»;

ь определение основных причин и предпосылок формирования гражданства;

ь исследование законодательных основ гражданства и деятельность органов, компетентных в вопросах гражданства;

ь анализ приобретения и прекращения гражданства в пространстве СНГ и странах Западной европы зарубежных государств;

Предметом исследования являются конституционные нормы, образующие институт гражданства Казахстана и зарубежных государств.

Объектом исследования являются отношения, отражающие юридическую связь индивида и государства, которая определяет их взаимные права и обязанности.

Методологической основой исследования выступили сравнительный и аналитический методы. Данные способы познания позволили всесторонне рассмотреть важнейшие аспекты рассматриваемого интитута.

Научная новизна работы состоит в проведении сравнительного анализа норм казахстанского законодательства и законодательства зарубежных государств, в ходе которого определено современное содержание института гражданства, его признаков и правовых характеристик. Также, рассмотрены полномочия органов, непосредственной функцией деятельности которой являются вопросы гражданства.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и непосредственно содержание работы могут, использоваться в практической деятельности, органов, деятельностю которых являются вопросы гражданства. Работа может использоваться в качестве дополнительного материала для студентов специальности «Юриспруденция» по дисциплинам: конституционное право, гражданское право, международное право.

Структура работы. Квалификациаонное исследование состоит из введения, основной части, заключения и списка использованной литературы.

гражданство законодательный приобретение прекращение

1. Общая характеристика института гражданства

Гражданство чаще всего определют как устойчивую правовую связь между индивидом и государством, выражающуюся в наличии взаимных прав и обязанностей, как некий статус, которым наделены все индивиды, в такой связи находящиеся. И это верно, поскольку данное понятие описывает прежде всего формальное отношение между государством и индивидами, которые считаются его гражданами. Но на практике гражданство воплощается во вножестве взаимодействий между индивидами, их ассоциацями, и разнообразными агентами, выступающими от имени государства. Это взаимодействия пртекают в конкретной социальной и культурной среде, накладывающей на них свой отпечаток. Поэтому для целей политического анализа, возможно, имеет смысл трактовать гражданство как «совокупность институционализированных социальных практи» [2, с. 8]. Рассматривая модели гражданства в Англии XVIII в., исследователи обнаружили, что, помимо общегосударственного законодательства, зарождающийся институт гражданства в немалой степени определялся спецификой местных политических субкультур, в частности - навыками участия в деятельности различных ассоциаций. По ее заключению практика гражданства «констатируется сетевыми отношениями и политическими дискурсами, подчеркивающими членство в национальном сообществе и универсальные права и обязанности». Эти права не даются государством «в готовом виде»: их реализация зависит от особенностей той социально-культурной среды, где они активизируются [3, с. 7]. На наш взгляд интерпретация гражданства как совокупности различных практик, осваиваемых носителями гражданского статуса, может быть полезной при изучении не только становления, но и развития соответствующего института.

1. Но спектр возможных толкований понятия «гражданство» этим не исчерпывается. В рамках анализируемой проблемы следует обратить внимание и на способность гражданства выступать в качестве особой идентичности, связанной с членством в политическом сообществе, которая при определнных обстоятельствах может противопоставляться другим идентичностям (класоовым, расовым, этническим, религиозным и т.д.) либо дополнять их. Судя по всему, междду обозначенными выше аспектами гражданства -юридическим статусом, совокупностью институционализированных социальных практик и особой идентичностью-существует особая связь. Поэтому при решении конкртеных аналитических задач мы можем их комбинировать. В самом общем виде развитие института гражданства в странах Запада можно представить как результат переплетения двух противоречивых процессов: изменения объема прав, которыми наделяются граждане, и распрстранения гражданства на новые категории индивидов. Классический анализ первого процесса дан в работе британского социаолога Т.Х.Маршалла, где раскрывается сложная динамика трех компонентов гражданства: собственно «гражданского», политического (право голоса и участии в принятии политических решений) и социального (прво на безопасность и социальную поддержку) - в контексте становления капитализма и развертывания классовой борьбы [3, с. 9]. Согласно концепции Маршалла, гражданство служило своего рода «встроенным» уравнительным механизмом, который помогал смягчать различные виды неравенства, присущие рождавшемуся капиталистическому обществу. В течение долгого времени эти компоненты были разделены: социальная поддержка оказывалась тем, кто не считался полноправным гражданином (во всяком случае не обладал политическими правами), и лишь в XX веке под влиянием классовой борьбы и потребностей самого капитализма произошло соединение упомянутых групп прав в одном гражданском статусе. Картину, нарисованную Маршаллом, неоднократно критиковали и уточняли ученые различных сфер общественной жизни, но, тем не менее, его работа и по сей день пользуется авторитетом. Таким образом, историю института гражданства можно рассматривать как сложный процесс расширения объема прав индивидов, признаваемых гражданами.

Но у этой истории и другая сторона, тоже достаточно обстоятельно описанная социологами и историками. Речь идет о боьбе за включение в число полноправных граждан тех категорий постоянных жителей, которые прежде к таковым не относились. Гражданами никогда не бывают «все», и пскольку исключение требует легитимации, гражданство в либеральных демократиях служит механизмом дифференциации и классифкации.напряжение между формальным равенством и действительным неравенством, является центральной проблемой гражданства в западных демократиях. Долгое врем ястержнем этой проблемы оставалаь борьба за вклчение в гражданство. Сегодня, когда практически все действовавшие вXVIII. XIXи на протяжении значительной части XX века основания для исключения из числа полноправных граждан взрослых дееспособных людей, родившихся и проживающих на территории своих государств, делегитимированы, главным предметом борьбы становится не столько само по себе включение (хотя и эта проблема не теряет своей актуальности в силу интенсивности миграции), сколько его условия. В настоящее время во всех либерально-демократических обществах имеются групп граждан, требующие признания собственной идентичности и адаптации публичных институтов и практик к своим особым потребностям.

Для определения правового аспекта понятия «гражданство» считаем, что следует рассмотреть что означает термин «подданство». Подданство в первоначальном смысле означает личную верность монарху данного государства.

Современное слово «подданный» происходит от слова «дань» (уплата дани) - подчиненный законам государства; а слово «гражданин» ведет свое начало от слова «горожанин» - имеющий долю во власти суверена.

Вопросы подданства и гражданства неоднократно становились предметом рассмотрения ученых.

Приведем в качестве примера Россию. В Российской империи понятие гражданство отсутствовало, речь шла лишь о подданстве. Русское право XVI и XVII вв. не содержало норм, которые бы четко определяли, кто является русским подданным и кто - иностранцем. Таких норм и не могло быть, поскольку само понятие подданства в тот период имело бытовой, а не юридический характер.

В первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией и связанный с принесением присяги на подданство.

В Казахстане сложилась иная ситуация, так как с исторической точки зрения, Казахстан юридически был оформлен подданым Российской империи. Хотя с юридической позиции данный процесс следует определить как протекцию российской империи Казахскому ханству на взаимовыгодных условиях. Казахстан просил протекции у России в целях защиты от внешних врагов, тем самым отдавая свой народ и земли по власть Российской императрицы.

На сегодняшний день, историческое значение подданства как понятия, сложившегося в эпоху абсолютных монархий, явилось причиной исчезновения этого термина из современного публичного права не только России, но и других государств.

Таким образом, во всеобщее употребление для обозначения подданства входят термины «гражданство» и «гражданин». «Как известно, - писал В.М. Гессен, - до настоящего времени в истории государственного права понятию гражданства по общему правилу дается весьма специальное или узкое значение. Гражданином называется тот, кто является субъектом определенной категории публичных прав, а именно, прав политических» [4. с. 116].

Гражданство означает правовую принадлежность лица к данному государству. Гражданство и подданство равнозначны в том плане, что и на гражданина и на подданного распространяется суверенитет государства (т.е. лицо пользуется со стороны государства защитой прав и свобод как внутри страны, так и за ее пределами). Понятие «подданство» традиционно относится к государствам с монархической формой правления.

Выше отмечено, что термин «подданство» присуще и более тесно связано с монархической формой правления. Гражданство, как правило, характерно для республик. Оно подразумевает связь человека и государства, т. е. гражданин - это лицо, которое обладает правом и обязанностью активно участвовать в реализации государственной власти [5, с. 42].

Отметим, что отказавшись от термина «подданный» как символа политического бесправия и угнетения, французская «Декларация прав человека и гражданина» 1789 г. официально ввела понятие «гражданин», с которым связывалось представление о юридически свободной личности, обладающей правом на участие в политической жизни [6].

В последующем мировая практика государственного строительства показала, что термин «подданство», фактически равнозначный гражданству, применялся и применяется только в странах с монархической формой правления.

В законах «О гражданстве» многих государств термин «иностранец» вообще отсутствует. Зато дается понятие иностранного гражданина. Это лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Республики Казахстан. Представляется, что термин «иностранец» может применяться именно к данной категории лиц, имеющих совершенно определенный правовой статус.

Между лицами без гражданства и гражданами иностранных государств (иностранцами) существует юридически обоснованное разграничение. Оно вызвано тем, что апатрид (лицо без гражданства) не состоит в гражданстве данного государства и не имеет юридически значимых доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Правовое положение апатрида впервую очередь определяется законами государства проживания. При переезде апатрида в другое государство его связь с прежним государством автоматически прекращается и возникает новая связь с тем государством, где апатрид оказался. Права и обязанности апатрида приобритенные в прежнем государстве автоматически не возоюнавляются. Они признаются только в том случае, если в новом государстве действует закон относительно перехода этих прав и обязанностей или это государство выполняет соответсвующие международные обязательства. Что касается граждан иностранных государств, то не только они подчиняются правопорядку страны пребывания, но и сохраняют права и обязанности по отношению к своему государству. У иностранных граждан как граждан определенного государства существует юридически регулируемые правоотношения с этим государством независимо от нахождения данных граждан. Подобное государство требуя лояльности от своих граждан обязано обеспечить им установленные законом права и защиту как на собственной территории, так и за рубежом. Государство распространяет свою власть на граждан, даже если они находятся за пределами его территории. В связи с эти граждане данного государства находясь за его пределами в ачестве иностранцев пользуются по отношению к государству своего гражданства рядом прав, например, правом на формирование органов государственной власти и соответствено несут ряд обязанностей, например, обязанность несения военной службы и соблюдение законов своего государства. Такие права и обязанности отсутствуют у граждан одного государства, находящихся на территории другого государства по отношению к последнему. Отсутствуют они и у лиц не имеющих какого-либо гражданства в отношении любого государства.

Таким образом, правовое положение иностранных граждан и лиц без гражlанства при ряде общих черт-не одно и то же. Существующие различия касаются коренной позиции - прав и обязанностей лица по отношению к своему государству: у иностранных граждан - это государство, которое наделило их гражданством, а у лиц без гражданства такого государства попросту нет. Следовательно, лица без гражданства - это особая категория лиц правовое положение которых должно регулироваться в особом порядк. Если это так, то тогда понятие «иностранный гражданин» и «иностранец» юридически должны рассматриваться как тождественные.

С учетом сказанного можно сделать общий вывод, отм, что иностранный гражданин или инотранец - лицо, находящееся на территории данного государства, не являющееся его гражданином, но состоящее в гражданстве другого государства. Этот режим не является абсолютно одинаковым. Иностранцев можно разделить на несколько категорий в зависимости от степени подчиненности юрисдикции страны пребывания. В связи с этим следует выделить правовой статус иностранных граждан, обладающих иммунитетом от юрисдикции государства или првилегиями в правовой сфере и статус иностранных граждан не обладающих иммунитетом от юрисдикции. К иностранным гражданам, обладающим иммунитетом от юрисдикции или привилегиями отностяся лица, временно пребывающие в данной стране:

Граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом;

Граждане, обладающие консульским иммунитетом;

Граждане - военнослужащие воинских частей, эхкипажей военных кораблей;

Члены межправительственных и государственных делегаций, миссий;

Работники международных организаций;

Свидетели, Эксперты и др.

Лица, соответствующий статус которых определен международными договорами. Состав иностранных граждан, не обладающих иммунитетом от юрисдикции данного государства также является досаточно сложным. К ним отностся иностранцы, как постоянно проживающие в данной стране, так и временно в ней пролживающие. Постоянно проживающие - те, кто имеет разрешение на постоянное проживание и вид на жительство. Все остальные иностранцы считаются временно пребывающими в стране. Критерием деления иностранцев на постоянно проживающих и временно проживающих также является степень устойчивости правовой связи лица с данным государством и характером нахождения на его территории. Если лицо постоянно проживает на территории данногг государства, то оно в то же время может пользоваться дипломатической защитой государства, гражданином которого является. В случае если лицо получило территориальное политическое убежище, оно такой защиты страны и гражданства пользоваться не будет. Следовательно даже иностранцы постоянно проживающие в другой стране могут иметь различные объемы правового статуса. Но совсем другие объемы будут иметь иностранцы, не обладающие иммунитетом от местной юрисдикции и временно пребывающие на чужой территории. К ним например, относятся лица, пребывающие в страну в качестве туристов, члены экипажей морских и воздушных гражданских судов, спортсмены, приезжающие по частным делам, пребыающие в составе творческих коллективах в командировки на предприятия и в учреждения, на учебу следующие через территорию государства транзитом.

Так как на современом этапе рассматриваемая категория является весьма актуальной, ниже мы постараемся рассмотреть более углубленно институт гражданства в частности в странах СНГ и странах Западной Европы.

2. Институт гражданства на постсоветском пространстве: общее и особенное

2.1 Институт гражданства в России в механизме правового статуса граждан

После распада Советского Союза на постсоветском пространстве образовались независимые государства, которые вошли в состав нового образования Содружества Независимых государств. Каждый из членов-участников СНГ имел собственную территорию, обладал суверенитетом, соответственно имел свои органы власти и управления и законы. Важным фактором развития государств постсоветского пространства среди прочих важно отметить и институт гражданства. В данной главе мы постараемся раскрыть сущность, правовую природу и вопросы правовой регламентации гражданства в бывших союзных государствах, определить общее и особенное в функционировании данного института.

В первую очередь считаем необходимым рассмотрение России, что определяется историческими корнями Совесткого Союза. Демократический принцип, провозглашенный в действующей Конституции, является своеобразной гарантией свободного использования российским гражданином его прав и свобод - "гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству" [7]. Хотя принудительная высылка российских граждан за пределы России как мера наказания не предусмотрена действующим Уголовным кодексом, в практике иногда наблюдались случаи принудительной высылки российских граждан за пределы России.

Так был выслан, например, писатель Александр Исаевич Солженицын. Отсутствие в ранее действовавшей Конституции прямого запрета высылки давало властям возможность действовать произвольно. Правило, прямо запрещающее высылку российских граждан за пределы России, полностью соответствует статье 13 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей право каждого человека покидать любую страну и возвращаться в свою страну (ч. 2 ст.27). Под выдачей (экстрадицией) понимается передача преступника государством, на территории которого он находится, другому государству в целях привлечения его там к уголовной ответственности или для приведения в исполнение вынесенного там приговора, вопрос о выдаче российского гражданина возникает обычно в случаях, когда такой гражданин, совершив преступление за границей, возвращается на родину.

Ранее действовавшая Конституция тоже запрещала выдачу российских граждан, однако допускала исключение, если они установлены законом или международным договором, но в настоящей нынешней Конституции никаких исключений не предусматривается: российские граждане никогда не должны выдаваться другому государству. Закона, допускающего выдачу российских граждан, о котором упоминала ранее действовавшая конституция, не было принято, и международные договоры, заключенные Россией выдачу другому государству российских граждан не предусматривают. Так, все двусторонние договоры России о правовой помощи содержат правило о том, что выдача не имеет места, если человек, которого просят выдать, является гражданином запрашиваемого государства. Аналогичную норму содержит Конвенция стран СНГ от 22 января 1993 года о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Правило Конституции о запрещении выдачи российских граждан направлено на защиту прав, что, однако, не означает освобождение от уголовной ответственности [8, с. 12].

За совершенные за границей преступления российский гражданин не будет отвечать в России по российским законам. Согласно договорам Российской Федерации о правовой помощи каждое из договаривающихся государств обязалось по требованию другого государства осуществлять в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против своих граждан, подозреваемых в том, что они совершили преступления на территории затрагивающего государства. Компетентные органы России обязаны возбуждать уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в том, что они совершили преступления на территории затрагивающего государства. Компетентные органы России обязаны возбуждать уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступления, например, в Венгрии, Греции, Польше, Румынии, Финляндии. Кроме того, в Законе о Гражданстве говорится о том, что "никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство" [4, с. 117]. Эта норма имеет для нашего общества и его граждан принципиальное значение, ибо исключает из будущего возможность использования этой меры для борьбы с инакомыслием, в целях преследования политических противников, насаждения страха в обществе, что было характерно для нашего государства на протяжении всей его 70-летней истории. Антидемократическая практика лишения гражданства сопровождалась к тому же применением и такой репрессивной меры, как высылка собственных граждан. Между тем подобная практика несовместима со многими международными нормами о правах человека. Так уже выше упомянутая Всеобща декларация прав человека в статье 15 устанавливает, что никто не может быть произвольно лишен гражданства; в Международной Конвенции о сокращении без гражданства говорится о том, что нельзя лишать лицо гражданства, если такое лишение делает его апатридом (ст.8 п.1); в ст. 3 Дополнительного протокола N 4 к Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод содержится специальная норма о запрете высылки с территории государства, гражданином которого он является. Аналогичные запреты можно найти помимо упомянутых источников в конституциях многих государств (ФРГ, ст.16, Испания, ст. II п.2) и законах о гражданстве (Англия, закон о гражданстве 1985 года). Отказавшись от этого антидемократичного института, российский законодатель тем самым привел наше законодательство в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Попутно заметим, что следовало бы сделать и следующий шаг в этом направлении: определении на уровне закона запретить всякую возможность высылки своих граждан.

Кроме вышеизложенного, гражданин Российской Федерации находится под защитой государства не только на территории самого государства, но и за его пределами. Это правило имеет особое значение в связи с остро стоящей проблемой правового положения российских граждан, проживающих за границей. Это относится и к государствам - бывшим республикам СССР. Нуждаются в защите и российские граждане, выезжающие за границу на время - в командировки, по контрактам, по частным делам и тому подобное. Государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны: во-первых, содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международным договорам Российской Федерации, международными обычаями; во-вторых, защищать их права и охраняемые законом интересы; в третьих, при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав российских граждан.
Функции дипломатических представительств Российской Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года, а функции консульских учреждений - Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 года. Действует также Консульский устав 1976 года. Россией заключены и многочисленные двусторонние консульские договоры и конвенции. К функциям дипломатического представительства относятся, в частности, защита интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Посольство может консультировать своих граждан по возникающим у них вопросам делать запросы по поводу защиты интересов граждан, заявлять протесты и делать представления властям страны пребывания [9, c. 76]. Консул ведет учет постоянно и временно прибывающих в его консульском округе российских граждан, имеет право производить усыновление детей, состоящих в гражданстве России и проживающих вне её пределов, принимает меры к установлению опеки и попечительства над находящимися в его округе несовершеннолетними российскими гражданами, к охране имущества, оставшегося после смерти российского гражданина и так далее. Консул следит, чтобы в отношении арестованного по подозрению в совершении преступления или отбывающего наказание в виде лишения свободы российского гражданина соблюдались законы государства пребывания и международные договоры, заключенные Россией с этим государством; обязан посещать российских граждан, находящихся в местах заключения. Он вправе представлять российских граждан в судах и других учреждениях представлять российских граждан в судах и других учреждениях страны пребывания. Консул выдает российским гражданам заграничные паспорта, а также выдает, продлевает и погашает визы на выезд в Россию.

Если меры, принятые дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, не приводят к положительным результатам, для защиты интересов своих граждан Российской Федерации могут быть предприняты и иные вытекающие из международного права шаги. Кроме этого в международном праве существуют тенденции, призывающие государства стремиться к сокращению числа лиц без гражданства. В Законе о гражданстве Российской Федерации поощряется принятие гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, и не препятствует приобретению ими иного гражданства, кроме того, существует положение о сохранении гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за её пределами, по которым гражданин Российской Федерации, проживающий за её пределами, не прекращает российского гражданства. Кроме того, заключение или расторжение брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства, но если один из супругов изменяет его, то это не влечет за собой изменение гражданства другого супруга. Особый институт двойного и почетного гражданства Кроме этих принципов в институте гражданства существует принцип двойного гражданства.
Случаи двойного гражданства возникают из-за применения государствами разных принципов при решении вопросов приобретения гражданства. Ребенок может приобрести гражданство, например, при различном гражданстве родителей или в результате усыновления иностранным гражданином, женщина - при выходе замуж за иностранца, если по законам его государства жена должна "следовать гражданству своего мужа" [10, с. 112]. До последнего времени российское гражданство стояло на позиции непризнания за гражданами Российской Федерации гражданства в случаях, когда российский гражданин имел доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства и фактически становился лицом с двойным гражданством, законодательство рассматривало его только как российского гражданина. Отступление от этой позиции наметилось в Законе о гражданстве от 28 ноября 1991 года. Российский гражданин может одновременно иметь и гражданство иностранного государства, но допускается это только в одном из следующих случаев: - если такую возможность предусматривает федеральный закон - если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. Упоминание в Конституции федерального закона означает, что решение вопросов двойного гражданства в других законодательных актах недопустимо.

Российскому гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство, другого государства, с которым имеется соответствующий международный договор. Как видно, к предусмотренному Конституцией обязательному условию - наличие международного договора - Закон о гражданстве других возможностей признания гражданства не допускает. Международный договор, о котором упоминается в части первой статьи 62, должен прямо предусматривать права граждан договаривающихся государств иметь одновременно гражданство обоих этих государств [11] Признание в соответствии с Конституцией двойного гражданства российских граждан лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что общий принцип, по которому за лицом, состоящим в гражданстве, не признается принадлежность к гражданству другого государства, продолжает действовать. Отсюда практически вытекает, что гражданин иностранного государства при приобретении российского гражданства может сохранить гражданство этой страны (обязательного отказа от иностранного гражданства, как это предписывалось в прежнем законе о гражданстве, при приеме в российское гражданство не требуется). Но в России в соответствии с нашим законодательством он будет рассматриваться только как российский гражданин.

Двойное гражданство будет за ним признано в России лишь, если с иностранным государством, гражданином которого он является, имеется на этот счет международный договор. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства может создать определенные трудности, поскольку обладатель двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен подчиняться законам обоих. Это касается, например, военной службы. Факт двойного гражданства "не умаляет прав и свобод российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства". Однако допускается, что федеральным законом или международным договором Российской Федерации может быть предусмотрено то или иное ограничение в правах или освобождение от обязанностей, вытекающих из факта двойного гражданства.

Всё это соответствует международной практике, и согласно Конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 года, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого он является, как его гражданин. Двойное гражданство проверяется компетентными органами. В связи со скандалом вокруг назначения заместителем Секретаря Совета Безопасность Российской Федерации Березовского и его двойного гражданства Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановила поручить Министерству внутренних дел Российской Федерации проверить наличие двойного гражданства у граждан Российской Федерации, занимающих государственные должности; дать согласие на проверку наличия двойного гражданства у депутатов Государственной Думы, предложить Министерству внутренних дел Российской Федерации сообщить о результатах проверки в Государственную Думу до 1 апреля 1997 года [10, c. 38]. Распоряжения о двойном гражданстве принимает Президент Российской Федерации, и если разрешение получено, то гражданин Российской Федерации, имеющий так же иное гражданство, не может быть на этом основании быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации. Кроме того, в Конституции определено правовое положение в России иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранными гражданами должны признаваться лица, имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Определение иностранных граждан как лиц, не являющихся российскими гражданами и имеющие доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства, которое дано в статье 1 действующего в России Закона "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 года, не может действовать в полной мере в связи с допущением Конституцией двойного гражданства. К таким доказательствам относятся национальные паспорта или заменяющие их документы. Под категорию иностранных граждан подпадают и лица, обладающие подданством иностранного государства [11].

Лица без гражданства - это такие лица, которые, не являясь российскими гражданами, не имеют доказательства своей принадлежности и к гражданству другого государства. Исходя из статьи 15 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей права каждого на гражданство. Российское государство стремится к устранению и предотвращению, без гражданства проживающих на её территории лиц [12].

В полном соответствии с общепризнанными нормами международного права Конституция закрепляет приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении их прав и обязанностей к российским гражданам, т.е. устанавливает для этих лиц "национальный режим". Этот режим предоставлялся им в нашей стране законодательством и ранее. Принцип приравнивания действует в полной мере, если федеральным законом или международным договором Российской Федерации не установлено иное.

Отклонение от национального режима, в сторону ограничения прав или, наоборот, расширения по сравнению с правами российских граждан, могут быть, согласно Конституции, установлены только федеральным законом или международным договором. Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно. Иностранный гражданин, подчиняясь на территории Российской Федерации законам нашей страны, продолжает сохранять правовую связь и с собственным государством, имеет определенные права и обязанности как его гражданин. Поэтому на него возлагаются некоторые обязанности российских граждан (например, обязанность несения военной службы) и не предоставляются отдельные права, принадлежащие в силу их характера исключительно российским гражданам (например, право быть избранным или назначенным на определенные должности - судьи, прокурора, нотариуса и так далее, право участвовать в референдумах и т.п.) Ряд специальных правил для иностранных граждан установлен в упомянутом Законе о правовом положении иностранных граждан от 24 июня 1981 года, в частности, в отношении их трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания на территории нашей страны, административной и уголовной ответственности [13]. Специальные правила российского законодательства установлены для отдельных групп находящихся в России иностранных граждан: дипломатов, пользующихся дипломатическим иммунитетом, консулов, членов экипажей иностранных кораблей и самолетов и т.п. Конституция не связывает применение к иностранным гражданам национального режима с принципом взаимности, он предоставляется в России независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве иностранцы, а значит и российские граждане. В то же время, если ограничения прав и свобод в иностранном государстве касаются только российских граждан, в отличие от других иностранцев, то есть носит дискриминационный характер, правительством России могут быть установлены, в соответствии со ст.3 Закона о правовом положении иностранных граждан, реторсии.

Принцип почетного гражданства закреплен в статье 8: "лицу, не являющемуся гражданином Российской Федерации, имеющему выдающиеся заслуги перед Российской Федерацией или мировым сообществом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданство Российской Федерации" [14]. За заслуги в области науки и техники, охране здоровья населения, в области экономики, финансовой деятельности, искусства, в области культуры и других, почетное гражданство Российской Федерации предоставляется Президентом и, кроме того, по Положению о почетном гражданстве Российской Федерации, почетные граждане пользуются правами граждан Российской Федерации. Таким образом, рассмотрев общие положения Закона о гражданстве, мы рассмотрели основные и наиболее важные принципы, связанные с гражданством. Они исходят из признания общечеловеческих ценностей, означают признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

Перечень оснований отличается от устанавливаемых прежним союзным законодательством. При определении принадлежности к гражданству Российской Федерации применяются акты законодательства Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, бывшего СССР или существовавшего до 7 ноября (25 октября) 1917 года Российского государства, действовавшие на момент наступления обстоятельства, с которым связывается принадлежность лица к гражданству Российской Федерации.

Рассмотренные выше основания приобретения гражданства Российской Федерации связаны с наличием особых условий для этого. Они касаются, так или иначе, форм причастности в настоящем или прошлом к российскому гражданству. Следующим основанием является прием в гражданство. Таким правом может воспользоваться дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве Российской Федерации. Этот человек может ходатайствовать о приеме в гражданство Российской Федерации независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, зыка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является постоянное проживание на территории Российской Федерации: для иностранных граждан и лиц без гражданства - 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением с ходатайством. Значительно ниже аналогичных сроков в других республиках (10 лет - в Молдавии) или западных странах (Швейцария - 12 лет, Дания - 7 лет и.д.). В современных условиях международных конфликтов и постоянно нарастающего в России потока беженцев, гуманным представляется и правило сокращения вдвое установленных сроков применительно к беженцам [15, с. 41].

В Дании, например, беженцы, апатриды приобретают такое право через 4 года. Следует отметить, что условие приема в гражданство сформулировано в Законе на широкой демократической основе. Так, для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации, договором Российской Федерации, сроки оседлости сокращаются вдвое. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации для учебы или лечения не более чем на три месяца. Закон содержит перечень обстоятельств, которые облегчают прием в гражданство, посредством сокращения установленных для проживания сроков вплоть до полного снятия этих требований. Таковыми являются: состояние в гражданстве бывшего СССР - в прошлом; усыновление ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации; наличие достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; наличие заслуг перед народами, объединенными в Российскую Федерацию, в её возрождении, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; получение убежища на территории Российской Федерации; состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению. Вместе с тем, предусмотрены и основания, при наличии которых отклоняются ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации. Это относится к тем лицам, которые выступают за насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации; состоят в партиях и организациях, деятельность которых не совместима с конституционными принципами Российской Федерации, осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы на действия, преследуемые по законам Российской Федерации. Основанием приобретения гражданства является также "восстановление в гражданстве Российской Федерации". В первые послевоенные годы (1946-1947 годы) эта форма широко использовалась для восстановления в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории отдельных стран [15, с. 42].В гражданстве Российской Федерации восстанавливаются в порядке регистрации: лица, у которых гражданство Российской Федерации прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства; лица, у которых гражданство Российской Федерации прекратилось в связи с изменением гражданства родителей, в течение 5 лет по достижении 18-летнего возраста. Бывшие граждане Российской. Советской Федеративной Социалистической Республики, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации. Так по Указу Президента Российской Федерации считают восстановленными в гражданстве Российской Федерации бывших граждан Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 года, утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на постоянное место жительства в Россию поле 6 февраля 1992 года. Гражданство Российской Федерации может приобретаться в результате выбора гражданства (оптации).

При изменении границы Российской Федерации в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства в порядке и в сроки, определяемые международным договором Российской Федерации. Лицам предоставляется право на выбор гражданства: либо оставление прежнего гражданства, либо приобретение гражданства того государства, к которому отходит данная территория. К иным основаниям приобретения гражданства относятся усыновление, опекунство, соглашение родителей о российском гражданстве ребенка, предоставление почетного гражданства и другое. В Законе о гражданстве Российской Федерации специальная глава посвящена регулированию гражданства детей и родителей, опекунов и попечителей; гражданства недееспособных лиц [17].

Изменение гражданства детей при изменении гражданства родителей, при усыновлении, опекунстве, попечительстве максимально полно учитывает интересы ребенка. Следует принять во внимание желание детей, могущих в соответствующем возрасте делать сознательный выбор, исключить состояние без гражданства у детей, и в возможных случаях сохранить российское гражданство детей в их интересах. В качестве общих положений устанавливается, что гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей. Гражданство детей от 14 до 18 лет изменяется при наличии их согласия. Гражданство детей не изменяется при изменении гражданства родителей, лишенных родительских прав.

Для этих детей для изменения гражданства согласия родителей не требуется. Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство Российской Федерации или у них прекращается гражданство, то соответственно изменяется гражданство детей. В случаях если оба родителя или единственный родитель проживающего на территории Российской Федерации ребенка, над которым установлена опека или попечительство гражданин Российской Федерации, выходит из гражданства Российской Федерации и при этом не участвует в воспитании этого ребенка, то ребенок по заявлению родителей, опекуна или попечителя сохраняет гражданство Российской Федерации. Если один из родителей, не имеющих гражданства Российской Федерации, приобретает его, то ребенку предоставляется гражданство Российской Федерации по ходатайству родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации, и при наличии согласия другого родителя.

В случаях, если гражданство Российской Федерации у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином Российской Федерации, то ребенок сохраняет гражданство Российской Федерации. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином Российской Федерации, гражданство Российской Федерации у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство. На аналогичных подходах основывается и норма Закона о гражданстве детей при усыновлении. Ребенок, являющийся гражданином Российской Федерации, при усыновлении его лицами, не состоящими в гражданстве Российской Федерации, сохраняет гражданство Российской Федерации. Если усыновители или один из усыновителей имеет иное гражданство, то по их ходатайству гражданство у усыновленного ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

В случаях, если ребенок, не являющийся гражданином Российской Федерации, усыновляется гражданами Российской Федерации, супругами - ребенок становится гражданином Российской Федерации. Если же ребенок усыновляется супругами, один из которых состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, то он становится гражданином Российской Федерации. А ребенок, не являющийся гражданином Российской Федерации, в случае усыновления его супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой состоит в ином гражданстве, становится гражданином Российской Федерации по соглашению усыновления. При отсутствии такого соглашения ребенок становится гражданином Российской Федерации, если он проживает на территории Российской Федерации или если в ином случае он остается, либо становится лицом без гражданства. Споры между родителями, опекунами или попечителями о гражданстве детей и недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка недееспособного[17].