Нормотворческая деятельность Правительства РК

Руководитель Аппарата Правительства назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Казахстан по представлению Председателя Правительства. Руководитель Аппарата Правительства имеет заместителей.

Секретариаты Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства и Руководителя Аппарата Правительства организационно обеспечивают деятельность соответственно Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства и Руководителя Аппарата Правительства.

Все рассмотренное выше является непосредственным материальным отражением деятельности Правительства РК в законопроектной деятельности. Государство как публичный правовой субъект осуществляет государственную власть через свои органы. Прием исполнительная власть, осуществляемая Правительством РК, в современных условиях призвана как можно более конкретизировать требования, предъявляемые к законопроектной деятельности [11, с. 27.].

Законопроектная деятельность должна иметь крепкие государственные и общественные основы.

Именно эта цель выделена в качестве одной из функций Правительства РК и Министерства юстиции РК. Оба этих органа сконцентрировали основные этапы законопроектной деятельности, как своей, так и иных субъектов законодательной инициативы.

1.2 Организация деятельности Правительства РК

Правительство Республики Казахстан представляет собой особую структуру государства - орган государственной власти, которая призвана, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели казахстнаского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой - рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.

Если в Конституции Республики Казахстан [4] сказано, что "исполнительную власть Республики Казахстан осуществляет Правительство Республики Казахстан", то Конституционный закон определил, что "Правительство Республики Казахстан - высший исполнительный орган государственной власти Республики Казахстан".

Это - емкая юридическая формула. Можно полагать, что она означает следующее:

а) Правительство Республики Казахстан есть орган государственной власти Республики Казахстан;

б) Правительство Республики Казахстан - особый исполнительный орган, находящийся в силу своей природы в специфических взаимоотношениях с другими государственными органами;

в) Правительство Республики Казахстан - высший исполнительный орган, что обусловливает его руководящее местоположение и роль в системе органов исполнительной власти и, соответственно, субординационные отношения (власти и подчинения) с другими исполнительными органами в Республики Казахстан.

Конституционным законом подтверждено и развито положение Конституции Республики Казахстан об актуальности единой системы исполнительной власти в Республики Казахстан и роли в ней Правительства Республики Казахстан [13, с. 24.].

Возглавляет Правительство Премьер-Министр, полномочия которого закреплены в Конституции Республики и в Указе Президента РК, имеющем силу Конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан». Премьер-Министр имеет следующие полномочия:

организует работу Правительства и распределяет функциональные обязанности между своими заместителями и членами Правительства;

представляет Правительство или поручает представительство Правительства в отношениях с Президентом, Парламентом, Конституционным Советом, Верховным Судом, Генеральной Прокуратурой, другими государственными органами;

представляет Правительство или поручает представительство Правительства в международных отношениях и подписывает межправительственные договоры и соглашения;

вносит Президенту Республики предложения: о структуре и составе Правительства; об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства; по кандидатурам для назначения на должность руководителя Аппарата Правительства, министра; председателя государственного комитета, акима области, города республиканского значения и столицы Республики; об освобождении от должности указанных лиц;

представляет на утверждение Президенту единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики;

докладывает Президенту об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;

заслушивает отчеты членов Правительства, руководителей центральных и местных исполнительных органов.

Премьер-Министр выполняет и другие полномочия, возложенные на него законодательством и связанные с организацией и руководством деятельностью Правительства.

В Указе Президента РК, имеющем силу Конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан» определены полномочия заместителей Премьер-министра. Они входят в состав Правительства по должности и выполняют следующие полномочия: осуществляют координацию деятельности соответствующих министерств, государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, а также местных исполнительных органов в пределах порученной отрасли (сферы) государственного управления;

несут ответственность за состояние дел в координируемых отраслях государственного управления, осуществляют контроль за исполнением в них законов, актов Президента и Правительства;

вносят на рассмотрение Премьер-министра и Правительства предложения по назначению на должность и освобождению от должности руководителей соответствующих центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства.

Заместители Премьер-министра по его поручению выполняют и другие функции.

Министры, председатели государственных комитетов являются членами Правительства. Они осуществляют руководство соответствующими министерствами и государственными комитетами, несут ответственность за состояние дел в отраслях (сферах) государственного управления, находящихся в ведении соответствующих министерств и государственных комитетов. Вместе с тем члены Правительства коллегиально ответственны за решения, принимаемые Правительством, даже если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительно о своем несогласии (ст. 68 Конституции Республики Казахстан).

При Премьер-министре Республики образуется Президиум как постоянно действующий совещательный орган Правительства. В состав Президиума Правительства входят по должности заместители Премьер-министра и руководитель Аппарата Правительства. Премьер-Министр вправе включить в состав Президиума и других членов Правительства. Порядок подготовки и проведения заседаний Президиума Правительства определяется Регламентом.

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. Заседания созываются Премьер-Министром либо Президентом. При рассмотрении Правительством особо важных вопросов на его заседаниях председательствует Президент. Заседание Правительства считается правомочным, если в нем принимают участие не менее двух третей его членов. Заседания проводятся открыто по инициативе Президента либо Премьер-Министра, могут проводиться закрытые заседания Правительства.

Создается собственный Аппарат Правительства, который обеспечивает информационно-аналитическое, правовое, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности Премьер-Министра и Правительства. Руководитель Аппарата назначается и освобождается Президентом по представлению Премьер-Министра. Руководитель Аппарата организует взаимодействие Аппарата Правительства с Администрацией Президента, Аппаратом Парламента, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, местными исполнительными органами.

Для выработки предложений по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства, при Правительстве образуются комиссии, советы и иные консультативно-совещательные органы. Эти органы возглавляет Премьер-Министр, его заместители, члены Правительства. Решения консультативно-совещательных органов носят рекомендательный характер.

Правительство Республики Казахстан в своей деятельности руководствуется принципами унитаризма, разделения государственной власти на три ветви, законности, гласности, обеспечения общественного согласия и политической стабильности, прав и свобод человека и гражданина.

Правительство Республики Казахстан, наряду и совместно с другими органами государственной власти, осуществляет власть, принадлежащую многонациональному народу Республики Казахстан; значит, его нельзя принижать ни в отношениях с Президентом Республики Казахстан, ни в отношениях Парламентом (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении [14, с. 50.].

Правительство как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров, материально - финансовое обеспечение и другие атрибуты.

Если в Парламенте уже сложилась ситуация фактического доминирования исполнительной власти, которая могла рассчитывать на поддержку пропрезидентской фракции и на поддержку правых или левых (в зависимости от характера законопроекта), то теперь в нижней палате формируется устойчивое большинство. Теперь практически любой правительственный законопроект может рассчитывать на поддержку в парламенте, что имеет важное значение для дальнейшего функционирования политического режима [15, с. 16.]. С одной стороны, резко ослабевает роль политического торга вокруг каждого конкретного законопроекта, что обеспечивает устойчивость и последовательность осуществления избранного правительством курса. С другой стороны, формируется стандартная для стабильных демократических обществ система взаимоотношений власти (имеющей большинство в парламента) и оппозиции (парламентского меньшинства).

Конституционный закон от 18.12.1995г. "О Правительстве РК" [3.] в качестве правовой основы деятельности Правительства РК установила следующее: "Правительство Республики Казахстан осуществляет свою деятельность на основе Конституции Республики Казахстан, конституционных законов, законов и нормативных указов Президента Республики Казахстан".

Правовая основа представляет собой систему юридических норм, в соответствии и во исполнение которых организуется и функционирует государственный или общественный орган, та или иная структура жизнедеятельности [16, с.204]. Термин "правовая" означает, что эта основа должна быть: достаточно социологически обусловлена (потребностями и интересами, идеалами и ценностями развития общества), четко нормативно выражена (через целенаправленную и логически согласованную систему правовых норм) и практически реализована (реально использоваться в практике управления и общественной жизнедеятельности).

Правовая основа деятельности предполагает, что все правовые акты и организационные действия Правительства Республики Казахстан осуществляются на базе соответствующих материальных и процессуальных правовых норм.

Правовую основу деятельности Правительства составляют четыре взаимосвязанных и соподчиненных группы нормативных правовых актов:

а) Конституция Республики Казахстан - учредительный документ демократического, правового, светского государства с республиканской формой правления;

б) конституционные законы, часть которых названа в Конституции и которые призваны уточнять и развивать ее положения;

в) законы, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности государства и общества;

г) нормативные указы Президента Республики Казахстан, которые он полномочен принимать. В частности, в области охраны суверенитета Республики Казахстан, ее независимости и государственной целостности; назначения референдума; введения военного положения; введения чрезвычайного положения и по другим вопросам.

Структура правовой основы деятельности Правительства Республики Казахстан является сложной, по некоторым вопросам неопределенной и противоречивой [17, с.6.]. До сих пор не принят ряд конституционных законов, не всегда совпадают по целям и содержанию законы и нормативные указы Президента Республики Казахстан, в результате чего созданы условия для решения многих вопросов "по усмотрению" [18, с. 31.].

Вместе с тем состояние правовой основы деятельности Правительства Республики Казахстан во многом зависит и от него самого. Согласно положениям Конституции Республики Казахстан Правительству принадлежит право законодательной инициативы. Кроме того, эта же статья предусматривает, что "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Республики Казахстан".

Таким образом, наряду с исполнением и применением правовой основы (системы действующих законов и иных нормативных правовых актов) одним из направлений деятельности Правительства Республики Казахстан выступают совершенствование и развитие этой правовой основы, обеспечение ее рациональности и эффективности [19, с. 106.].

Конституция РК как Основной закон Республики Казахстан устанавливает конституционные начала организации и деятельности Правительства РК. Нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения по созданию и деятельности Правительства РК, соотношению с иными органами государственной власти РК, предусмотрены в Конституции РК.

Нормы Конституции РК имеют высшую юридическую силу на территории РК. Из этого следует, что Конституционный закон "О Правительстве РК", законы и иные нормативные правовые акты должны соответствовать нормам Конституции РК.

Как уже было отмечено выше, Правительство РК осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан [20, с.46.]. Структура Правительства РК также устанавливается Конституцией РК и состоит из Председателя Правительства РК, заместителей Председателя Правительства РК и министров.

Указанная структура показывает содержательные признаки Правительства РК как органа, осуществляющего исполнительную власть РК. Однако помимо вышеперечисленных элементов структуры Правительства РК, для работы последнего создаются также иные органы государственной власти, обеспечивающие деятельность Правительства РК и непосредственно реализующие исполнительную власть в РК. К числу первых относится Аппарат Правительства РК. Ко вторым органам государственной власти относятся е министерства и подведомственные им органы.

Исходя из вышеперечисленной организации структуры Правительства РК и создается нормативно-правовая база, на основании которой осуществляет свою деятельность Правительство РК и подведомственные ему органы.

Однако деятельность Правительства РК в процессе участия в осуществлении государственной власти (в том числе законопроектная деятельность Правительства РК) раскрывается дополнительно и из содержания нормативных правовых актов, регулирующих непосредственную текущую деятельность Правительства РК в целом, его структурных элементов и иных органов исполнительной власти РК.

В числе данных нормативных актов выделяется целый спектр законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере делопроизводства.

Типовой инструкцией установлены правила подготовки и оформления документов в процессе деятельности органов исполнительной власти. В частности широко рассмотрена процедура подготовки и оформления проектов законодательных актов, вносимых органами исполнительной власти на рассмотрение Правительства РК и Президента РК. Устанавливаются конкретные требования к подготовке и оформлению проектов законодательных актов: органы, уполномоченные на разработку проектов, технические требования к оформлению, реквизиты, требования к оформлению пояснительной записки к проекту законодательного акта.

Таким образом, нормативно-правовая база деятельности Правительства РК и иных органов исполнительной власти представляет собой достаточно емкий массив законодательных и подзаконных нормативов и требований к деятельности перечисленных органов по подготовке и оформлению проектов законодательных актов. Установление содержания деятельности Правительства РК невозможно без установления содержания нормативного регулирования в данной сфере. Таким образом, законодательная и подзаконная база составляют правовую основу и сущностное содержание осуществления Правительством РК законопроектной деятельности.

1.3 Отношения Правительства с другими органами государства

Возглавляя систему исполнительных органов Республики Казахстан, Правительство вступает в отношения с другими ветвями государственной власти. Юридической основой взаимоотношений Правительства с другими государственными органами являются Конституция Республики, Указы Президента Республики, имеющих силу Конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О судах и статусе судей Республики Казахстан», «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Во всех этих нормативных правовых актах содержатся правила, определяющие принципы, формы взаимоотношений Правительства с другими государственными органами в соответствии со своей компетенцией и своим местом в системе разделения государственной власти на различные ветви. Отношения Правительства с Президентом. Правительство образуется Президентом, который утверждает структуру и состав Правительства. Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики. Оно регулярно информирует Президента о выполнении Программы Правительства, поручений Президента и других направлниях своей деятельности. Правительство организует исполнение актов Президента Республики и осуществляет контроль за их исполнением министерствами, государственными комитетами, иными центральными, а также и местными исполнительными органами. Правительство выполняет поручение Президента о внесении законопроекта в Мажилис Парламента. Правительство само разрабатывает и представляет на утверждение Президента государственные социально-экономические и научно-технические программы. Правительство согласовывает с Президентом планы законодательных работ Правительства. Президент отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов Правительства. Эту работу Президент может осуществлять по собственной инициативе, по предложению Генерального прокурора.

Отношения Правительства с Парламентом. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Это право реализуется Правительством только в Мажилисе Парламента, т. е.

Правительство вносит законопроект в Мажилис путем издания соответствующего постановления. Важной правовой основой деятельности Правительства являются конституционные и обычные законы, которые принимаются Парламентом. Поэтому Правительство само должно исполнять законы, контролировать исполнение законов министерствами, государственными комитетами и другими центральными и местными исполнительными органами [21, с.213].

Отношения Правительства с министерствами, государственными комитетами и иными органами'. Правительство Республики Казахстан осуществляет руководство деятельностью министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства. Оно контролирует исполнение указанными органами законов, актов Президента и самого Правительства. Правительство утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и центральных органах, не входящих в Правительство, их структуру, размер ассигнований из республиканского бюджета на содержание их центрального аппарата и местных органов. Исключением является Инвестиционный комитет, который не входит в Правительство. Его статус определяется не Правительством, а Парламентом путем принятия закона. Такое исключение объясняется особым значением инвестиций в возрождении экономики и сосредоточении инвестиционных средств в руках одного органа.

Правительство отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов министерств, государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства. Основанием для таких акций Правительства, в частности, являются представления Генеральной Прокуратуры о несоответствии актов исполнительных органов Конституции, законам, актам Президента, Правительства.

Кроме министерств, государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в Правительство, создаются республиканские органы, которые называются ведомствами. Правительство принимает нормативные акты, определяющие сферу деятельности, полномочия и ответственность ведомств; определяет размер ассигнований из республиканского бюджета на содержание ведомств; назначает на должность и освобождает от должности руководителей ведомств.Определенные отношения Правительства складываются с местными исполнительными органами: районными, городскими и областными администрациями. Правительство является высшим звеном исполнительной власти, и поэтому отношения с местными исполнительными органами строятся по принципу «власть - подчинение». Правительство осуществляет руководство деятельностью местных исполнительных органов по вопросам государственного управления; контролирует исполнение местными исполнительными органами законов, актов Президента и Правительства; заслушивает отчеты о деятельности местных исполнительных органов на заседании Правительства; отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов местных исполнительных органов; вносит предложения об их отмене либо приостановлении на рассмотрение Президента.

Также имеет важное значение внешняя деятельность высшего органа исполнительной власти. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан одним из полномочий Правительства является выработка мер по. проведению внешней политики (подпункт 5) ст. 66). Указ Президента РК, имеющий силу Конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 г. раскрывает смысл конституционного положения. В соответствии с Указом Правительство принимает решения о проведении переговоров и подписании межправительственных соглашений; обеспечивает развитие взаимоотношений Республики с иностранными государствами, международными и региональными организациями; разрабатывает меры по реализации внешнеэкономической политики; принимает меры по развитию внешней торговли; осуществляет сотрудничество и взаимодействие с международными финансовыми организациями.

Вопросы заключения Правительством международных договоров регулируются Указом Президента, имеющим силу Закона, «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан» от 1995 г. В соответствии с этим Указом Правительство Республики заключает межправительственные договоры. Предложения о заключении международных договоров Республики Казахстан по вопросам, относящимся к ведению Правительства, вносятся в Правительство Министерством иностранных дел Республики Казахстан. Другие министерства, государственные комитеты и иные центральные исполнительные органы Республики в пределах своей компетенции вносят в Правительство Республики предложения о заключении договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, совместно с Министерством иностранных дел Республики или по согласованию с ним [21, с.214].

Правительство Республики Казахстан вправе вносить Президенту предложения о заключении международных договоров Республики Казахстан межгосударственного характера. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан только Президент имеет право ведения переговоров и подписания международных договоров Республики [4].

Правительство Республики принимает решения о проведении переговоров и подписании международных договоров Республики Казахстан по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Министры, председатели государственных комитетов, руководители иных центральных исполнительных органов Республики Казахстан тоже имеют право принимать решения о проведении переговоров и подписании международных договоров. Такие договоры называются межведомственными. Министерства и ведомства свои решения о проведении переговоров и подписании межведомственных соглашений должны согласовывать с Правительством Республики Казахстан.

Полномочия на заключение международных договоров Республики Казахстан выдаются Правительством в отношении международных договоров, относящихся к ведению Правительства. Премьер-Министр вправе заключать международные договоры Республики Казахстан без полномочий. Некоторые международные договоры, заключаемые Правительством, подлежат ратификации Парламентом. Например, ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан. Предложения о ратификации международных договоров Республики межгосударственного характера вносит Президенту Республики Казахстан Правительство. Президент рассматривает такие предложения и, если считает необходимым, вносит эти договоры в Парламент на ратификацию [21, с.214].

Некоторые международные договоры Правительство само вносит на ратификацию Парламента. Так, Министерство иностранных дел вносит в Правительство Республики Казахстан предложения о ратификации международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Другие министерства, государственные комитеты и иные центральные исполнительные органы Республики Казахстан в пределах своей компетенции вносят в Правительство предложения о ратификации международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, совместно с МИД или по согласованию с ним. Эти предложения Правительство рассматривает и если считает нужным, то договоры представляет в Парламент на ратификацию.

Международные договоры Республики Казахстан, не подлежащие ратификации, утверждаются (принимаются) Парламентом по представлению соответствующего министерства, государственного комитета или иного центрального исполнительного органа.

Кроме указанных, Правительство Республики Казахстан имеет и другие полномочия. Оно по представлению МИД вносит Президенту Республики предложения о присоединении к международным договорам межгосударственного, а также межправительственного характера.

Заключая международные договоры, Республика Казахстан берет на себя обязательство неукоснительно их соблюдать. Правительство Республики Казахстан должно принимать меры по обеспечению выполнения вступивших в силу международных договоров Республики Казахстан. Такая обязанность возлагается и на соответствующие министерства, государственные комитеты и другие центральные органы. Вместе с тем Правительство, министерства и другие центральные органы должны наблюдать за осуществлением принадлежащих казахстанской стороне прав, вытекающих из таких договоров, и за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

В случае нарушения обязательств по международному договору Республики Казахстан другими его участниками МИД или другие центральные органы Республики представляют в Правительство предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.

Правительство наделено полномочиями для постановки вопроса о прекращении действия международных договоров. В случае существенного нарушения международного договора Республики Казахстан другими его участниками, а также в иных случаях, предусмотренных нормами международного права, Правительство вносит Президенту предложения о денонсации международных договоров Казахстана межгосударственного характера, а также о денонсации договоров Республики Казахстан по вопросам, относящимся к ведению Правительства.

2. Практическая деятельность Правительства РК в сфере нормотворческой деятельности на современном этапе

2.1 Этапы законопроектной деятельности Правительства РК

Правительство РК как орган, осуществляющий исполнительную власть в РК, в качестве необходимой части своей деятельности участвует в осуществлении законодательной деятельности. В данном признаке Правительства РК проявляется его взаимосвязь с Парламентом Республики Казахстан [22, с. 30].

Как предусмотренов в законе «О Правительстве РК», Правительству РК принадлежит право законодательной инициативы. Право законодательной инициативы Правительство РК осуществляет путем внесения законопроектов, а также внесения поправок в находящиеся на рассмотрении законопроекты.

Данное положение воспроизводит в части, относящейся к Правительству, норму Конституции Республики Казахстан, установившую перечень субъектов права законодательной инициативы. Правительство наряду с Президентом Республики Казахстан, и законодательными (представительными) органами субъектов Республики Казахстан является одним из субъектов этого права и, пользуясь им, может вносить в Парламент проекты законов по любым вопросам, нуждающимся в законодательном регулировании.

Содержание права законодательной инициативы нормативно в прямой форме пока не установлено, но Регламенты палат Парламента, акты Президента и Правительства Республики Казахстан, практика взаимоотношений участников законодательного процесса закрепили его отдельные элементы. В результате право законодательной инициативы понимается как возможность внесения в законодательный орган законопроектов и поправок к законопроектам, корреспондирующаяся с обязанностью законодательного органа - Парламента - рассмотреть законопроект, а также поправки, внесенные должным субъектом в установленном порядке, и в соответствии с процедурой принять или отклонить их. Принятие Парламентом закона или поправки, внесенных недолжным субъектом, т.е. не упомянутым в Конституции Республики Казахстан, считается нарушением конституционной процедуры и ведет к отклонению закона Президентом Республики Казахстан.

В обязательном порядке Правительство Республики Казахстан представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении республиканского бюджета за прошедший финансовый год представляется Правительством Республики Казахстан одновременно с проектом республиканского бюджета на следующий финансовый год. В соответствии с Бюджетным кодексом РК [23.] вносимые Правительством РК в Парламент РК республиканский бюджет и отчет о его исполнении рассматриваются в Парламенте в качестве законопроектов.

Третьей формой участия Правительства РК в законодательной деятельности является дача Правительством письменных заключений на законопроекты, находящиеся на рассмотрении Парламента РК. Правительство Республики Казахстан дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета. Заключение Правительства Республики Казахстан направляется субъекту права законодательной инициативы и в Парламент в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Республики Казахстан.

Заключительной формой участия Правительства РК в законодательной деятельности является направление в палаты Парламента РК официальных отзывов Правительства РК о находящихся на рассмотрении палат законов и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Республики Казахстан подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении законов и законопроектов на заседаниях Парламента.

Заключения Правительства Республики Казахстан на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Республики Казахстан о рассматриваемых палатами Парламента законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Республики Казахстан или его заместителем и направляются в палаты Парламента.

Члены Правительства Республики Казахстан вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Парламента, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Парламента внесенного Правительством Республики Казахстан законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Республики Казахстан. Для защиты позиций Правительства Республики Казахстан по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Республики Казахстан или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Республики Казахстан присутствуют на заседаниях палат Парламента при рассмотрении законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Данная структура процесса взаимодействия Правительства РК и Парламента РК в законодательной деятельности представляет собой только общие черты участия Правительства в законодательной деятельности. Наиболее полно данная сторона осуществления Правительством его функций раскрывается в подзаконных актах, в том числе в Постановлениях Правительства, посвященных раскрытию этапов составления, оформления Правительством РК законопроектов и представления их на рассмотрение Парламента РК.

Правительство ведет подготовку законопроектов для внесения их в Парламент на плановой основе. Подготовка планов и программ законопроектной работы, их принятие и контроль за исполнением осуществляются в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Республики Казахстан.

Планированию законопроектной деятельности посвящен раздел Регламента Правительства РК. За основу плана принимаются предложения республиканских органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Республики Казахстан, государственных и иных организаций с учетом их соответствия задачам, поставленным в ежегодных посланиях Президента Республики Казахстан, социально - экономической программе Правительства, с учетом необходимости принятия законов, вытекающей из действующих нормативных актов и целевых программ.

Поскольку Правительство является коллегиальным, реализация этого права осуществляется с учетом требований указанного закона. Порядок организации законопроектной деятельности определяется Регламентом Правительства, Постановлением Правительства РК "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РК", другими нормативными актами Правительства [24, с. 17].

Акт, принимаемый Правительством в связи с внесением законопроекта, не носит нормативного характера и в соответствии с конституционным Законом"О Правительстве РК" издается в форме распоряжения. Указанным распоряжением назначается и официальный представитель Правительства, ответственный за проведение законопроекта в палатах.

Исходя из содержания Закона "О Правительстве РК" Регламента Правительства РК, можно выделить следующие виды участия Правительства РК в законопроектной деятельности:

рассмотрение и внесение в Парламент проектов законов,

участие в законопроектной деятельности палат Парламента РК,

участие в законопроектной деятельности Президента РК.

Все виды и формы участия Правительства РК в законопроектной деятельности объединяются в три больших этапа [25, с. 17.]:

планирование законопроектной деятельности Правительства;

организация законопроектной деятельности Правительства с непосредственным её осуществлением;

принятие законопроектов и внесение их на рассмотрение в Парламент РК.

Все три этапа законопроектной деятельности Правительства подробно урегулированы в Регламенте Правительства РК и рассмотрены в научной литературе.

Проекты планов законопроектной деятельности Правительства формируются Министерством юстиции Республики Казахстан на основе предложений органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Республики Казахстан или Правительство.

При подготовке проектов планов законопроектной деятельности Правительства учитываются планы (проекты планов) законопроектных работ Президента Республики Казахстан и палат Парламента.

Предложение о разработке проекта закона, представляемое в Министерство юстиции Республики Казахстан для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства, должно содержать рабочее наименование проекта закона и его концепцию, наименование органа исполнительной власти - головного исполнителя, перечень соисполнителей и ориентировочные сроки рассмотрения проекта закона в Правительстве и внесения его в Парламент.

Проекты планов законопроектной деятельности Правительства с приложением концепций законопроектов после проведения предварительной экспертной оценки вносятся Министерством юстиции Республики Казахстан в Правительство в установленном порядке.

Проекты планов законопроектной деятельности и концепций законопроектов предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности, после чего указанные планы утверждаются Правительством.

Правительство рассматривает в установленном порядке предложения палат Парламента по подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность.

По предметам совместного ведения Республики Казахстан и субъектов Республики Казахстан Правительство координирует свою законопроектную деятельность с органами государственной власти субъектов Республики Казахстан [26, с.1.]:

Следовательно, важное значение в законопроектной деятельности Правительства имеет статус и выполняемые функции Министерства юстиции РК. Согласно Регламенту Министерства юстиции РК, Министерство, осуществляя полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, разрабатывает проекты законов во исполнение актов законодательства Республики Казахстан, планов законопроектной деятельности Правительства и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Предложения о разработке проектов законов для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства представляются в Департамент юстиции. Указанные предложения должны содержать:

а) рабочее наименование проекта закона и согласованные в установленном порядке концепцию и проект технического задания на его разработку;

б) наименование органа исполнительной власти - головного исполнителя и перечень соисполнителей;

в) информацию о предлагаемых сроках рассмотрения проекта закона в Правительстве и внесения его в Парламент.

Начальники департаментов Министерства подготавливают и представляют Министру законопроект с необходимыми приложениями, определенными Регламентом Правительства, для его внесения в Правительство.

Законопроект, необходимые приложения к нему и сопроводительное письмо в Правительство визируются помощниками Министра (в соответствии с распределением направлений деятельности), начальниками департаментов, секретарем - заместителем Министра, заместителями Министра (в соответствии с распределением обязанностей), а при необходимости - иными должностными лицами, определенными Министром, и подписываются Министром.

Министерство разрабатывает проекты планов законопроектной деятельности Правительства на основе предложений органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, и предложений департаментов Министерства.

Формирование ежегодных проектов планов законопроектной деятельности Правительства осуществляет Департамент юстиции.

Проекты планов визируются заместителем Министра и за подписью Министра вносятся в установленном порядке в Правительство.

Организация законопроектной деятельности в Министерстве возлагается на заместителя Министра юстиции РК.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект со следующими материалами:

пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта;

финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного Конституцией Республики Казахстан);

перечень актов законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Республики Казахстан и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;

проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Парламент и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Парламента;

заключения, предусмотренные Регламентом Правительства РК [26, с.2]:

В случае если законопроектом предусматривается возложение на Президента Республики Казахстан или на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается указанными заключениями.

Законопроекты предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства.

Решение о внесении Правительством законопроекта в Парламент принимается исключительно на заседании Правительства.

Законопроект вносится Правительством в Парламент с приложением документов, предусмотренных Регламентом Парламента Парламента Республики Казахстан. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Республики Казахстан, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование.

Министерство юстиции РК осуществляет проверку соответствия проекта закона действующим законодательным актам РК.

Прилагаемое к законопроекту финансово-экономическое обоснование законопроекта должно содержать заключение самого Правительства РК в отношении предоставляемого проекта закона. В заключении Правительства РК должна, в частности, содержаться следующая информация.

Анализируется общая концепция и структура представленного проекта, подлежат оценке основные принципы, положенные в основу законопроекта. Внимание обращается на соответствие проекта нормам Конституции РК (официальный текст), в частности нормы, затрагивающие вопросы ведения и компетенции органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни.

Проект подлежит правовому анализу на предмет согласования его норм с положениями норм действующего законодательства РК. Определяется, не затрагивает ли проект вопросы иного законодательства, к предмету регулирования которого проект не относится.

Закон о республиканском бюджете, к примеру, как акт, не входящий в систему гражданского законодательства Республики Казахстан (определенную ГК РК), не должен содержать положений, отличных от установленных ГК РК [27 ].

В свою очередь, проект должен строго соблюдать требования к законодательным актам в части их содержания, предъявляемые действующими кодифицирующими законодательными актами. Иными словами, должно соблюдаться единство законодательства.

С юридически-технической точки зрения подлежит проверке указание в перечне законодательных актов (действие которых приостанавливается на соответствующий финансовый год в связи с тем, что республиканским бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию), действие каких положений приостанавливается;

наименование структурных элементов нормативных правовых актов;

правильность ссылок (следует ссылаться на закон о республиканском бюджете на текущий финансовый год, а не на республиканский закон, внесший в него изменения).

Рассмотренный на заседании Правительства РК проект закона утверждается заседанием Правительства РК и вносится в качестве законопроекта распоряжением Правительства на рассмотрении Парламента РК.

В последние годы законодательный процесс на федеральном уровне характеризуется ростом законопроектной активности Правительства Республики Казахстан. Так, из 136 законов, принятых в 2003 г. (по состоянию на 9 декабря 2003 г.), Правительством Республики Казахстан инициированы 63 (46 %), в 2002 г. их доля составляла также 46 %, но осенняя сессия Парламента в 2003 г. была значительно короче. При этом необходимо учитывать, что правительственные законопроекты направлены на создание эффективной законодательной основы социально-экономических преобразований и отражают наиболее приоритетные направления развития общества [28, с. 5-6 ].

Потребность эффективной реализации права законодательной инициативы Президентом Республики Казахстан и Правительством Республики Казахстан в условиях новой социально-экономической и политической системы, складывающейся в стране, объективно способствовала повышению роли Министерства юстиции как главного организующего и координирующего звена законопроектной деятельности среди органов исполнительной власти.

Положением о Министерстве юстиции 1992 г. на Министерство юстиции Казахстана была возложена функция правового обеспечения нормотворческой деятельности Правительства, а с ноября 1993 г. Министерство юстиции стало участвовать в правовом обеспечении нормотворческой деятельности и Президента.

Министерство юстиции в настоящее время является главным организующим и координирующим звеном законопроектной деятельности среди органов исполнительной власти. Действующими актами Президента и Правительства на Министерство юстиции Казахстана возложена координация нормотворческой (в том числе законопроектной) деятельности министерств и ведомств, методическое обеспечение этой деятельности, подготовка проектов планов законопроектной деятельности Правительства, правовая экспертиза проектов законов, включая юридическую оценку концепций предлагаемых законопроектов.

Представляется, что вся законодательная процедура - от разработки законопроекта до подписания принятого закона - нацелена на то, чтобы на основе обсуждения, согласования, голосования выбрать наиболее оптимальный вариант регулирования тех или иных общественных отношений.

В Правительстве процесс подготовки законодательной инициативы начинается, как правило, с планирования законопроектной деятельности. И здесь ярко проявляется координирующая роль Министерства юстиции.

Одной из важнейших задач Министерства юстиции является правовое обеспечение и координация законопроектной деятельности.

В прошлом году совместно с государственными органами обеспечено исполнение Плана законопроектных работ Правительства на 2010 год в полном объеме.

В этих целях проведено 23 заседаний Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности при Правительстве (далее - МВК), где рассмотрено 48 законопроектов, из них 33 Правительственных и 15 инициированных депутатами Парламента (рабочим органом МВК является Министерство юстиции) [29, с. 14].

Министерством юстиции постоянно принимаются меры по повышению качества законопроектной работы.

Так, по инициативе Министерства законодательно вводится понятие "правовой мониторинг нормативных правовых актов.

С установлением обязанности госорганов осуществлять мониторинг и в отношении законодательных актов, сложившаяся на протяжении долгих лет ситуация с действием противоречащих друг другу норм права будет улучшаться. Соответствующий законопроект находится на завершающей стадии рассмотрения в Сенате Парламента.

В прошлом году законом введена научная правовая экспертиза проектов международных договоров, подлежащих ратификации.

Министерством юстиции на ежегодной основе проводится анализ деятельности юридических служб государственных структур, выявляются допущенные ошибки, вносятся замечания.

По инициативе Министерства юстиции в Закон "О нормативных правовых актах" внесены изменения, согласно которым теперь по проектам законов, разработанным госорганами и подлежащим внесению в Парламент, будет проводиться научная лингвистическая экспертиза в части аутентичности текстов на казахском и русском языках [30].

В целях обеспечения непрерывной последовательной научной проработки законопроектов на стадии их рассмотрения в стенах Парламента, Министерством юстиции предлагается обязательное привлечение ученых, принимавших участие при проведении экспертиз, в состав рабочих групп Палат Парламента, создаваемых для рассмотрения законопроектов.

Сейчас их привлекают только при необходимости. В этих же целях, предлагается рассмотреть вопрос проведения научной правовой экспертизы всех предложений депутатов Парламента, вносимых при рассмотрении законопроектов в рабочих группах Парламента.

Проведенный анализ показывает, что ежегодно отраслевым министерствам и ведомствам на различного рода научные и прикладные исследования выделяются огромные бюджетные средства. Количество творческих коллективов и отраслевых институтов составляет около 170 организаций.

Несмотря на это обстоятельство из года в год отмечается нестабильность и слабая подготовка законодательных решений. В этой связи, Министерством юстиции совместно с Министерством финансов будет проанализирована эффективность использования этих средств, направленных государственными органами на подготовку законопроектов и проведение их научной экспертизы. По результатам анализа будут выработаны и внесены соответствующие предложения. Министерством юстиции государственным органам рекомендовано не только размещать тексты законопроектов на собственных интернет-ресурсах, но и обеспечить граждан возможностью направлять свои замечания и предложения по ним. Сегодня, в отечественном интернет сегменте очень много активных пользователей, обладающих специальными познаниями в какой-либо отрасли. Соответственно их предложения уже на стадии разработки законопроекта позволят спрогнозировать социальные, экономические и правовые последствия отдельных норм.

Cогласно Плану законопроектных работ в 2011 году в Парламент будут внесены 36 законопроектов (План законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2011 год, утвержденный постановлением Правительства от 30 декабря 2010 года № 1467) [31].

Из них хотелось бы отметить такие как Административный процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях (новая редакция) (срок внесения в Парламент - сентябрь), О внесении поправок в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам службы пробации (сентябрь).

Государственным органом-разработчиком названных законопроектов является Министерство юстиции.

Как известно, Министерством внутренних дел разрабатываются законопроект - Об органах внутренних дел (октябрь), О персональных данных, О документах, удостоверяющих личность гражданина РК (декабрь), Министерством индустрии и новых технологий - Об индустриальной политике (июнь), и Министерством связи и информации - О телерадиовещании (октябрь).

Все законопроекты будут обсуждаться на МВК (Презентация Базы законопроектов в Ситуационном центре).

В целях снятия административных барьеров Министерством юстиции инициированы поправки в действующее законодательство в части упрощения процедуры регистрации договоров залога недвижимости.

...